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Projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion

 

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER - REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE

Article 1er (art. L. 115-1, L. 115-2 et L. 115-4 du code de l'action sociale et des familles) - Principes des politiques d'insertion

Objet : Cet article fixe les grands principes des politiques d'insertion dont découlent les dispositions du présent projet de loi et présente les fondements du nouveau revenu de solidarité active (RSA).

I - Le dispositif proposé

Le présent article procède à une redéfinition des principes des politiques d'insertion :

- l'insertion sociale et professionnelle doit désormais en constituer le coeur ;

- le revenu de solidarité active en devient un outil essentiel ;

- les départements en assurent, à titre principal, la définition, la conduite et l'évaluation ;

- l'objectif de ces politiques doit principalement viser à réduire la pauvreté, selon un engagement chiffré, fixé tous les cinq ans et suivi annuellement.

A cette fin, le présent article propose une nouvelle rédaction du chapitre V du titre Ier du livre Ier du code de l'action sociale et des familles, intitulé « Lutte contre la pauvreté et les exclusions ».

- Ainsi, le abroge l'article L. 115-1 du code précité, tirant les conséquences de la disparition du RMI, qui doit être remplacé par le RSA : cet article dispose en effet que le RMI constitue l'un des éléments des politiques de lutte contre l'exclusion et la pauvreté, afin que toute personne qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation de l'économie et de l'emploi, se trouve dans l'incapacité de travailler, puisse obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence.

- Le prévoit que l'article L. 115-2 se substitue, dans sa rédaction actuelle, à l'article ainsi abrogé et en prenne le numéro. Les dispositions de cet article, insérées lors du vote de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, qualifient d'« impératif national » les politiques de lutte contre les exclusions. Leur objectif est de garantir à tous l'accès aux droits fondamentaux dans tous les domaines (logement, emploi, santé, justice, éducation,...), en mobilisant l'ensemble des acteurs publics et associatifs et en offrant à chacun un « accompagnement personnalisé » pour accomplir les démarches administratives et sociales nécessaires pour recouvrer ses droits.

- Le propose la rédaction d'un nouvel article L. 115-2 précisant les nouveaux principes des politiques de lutte contre l'exclusion, désormais centrées sur « l'insertion sociale et professionnelle des personnes ».

Les deuxième et troisième alinéas de l'article L. 115-2, dans sa nouvelle rédaction, définissent les principes de fonctionnement du RSA et indiquent que les conditions de sa mise en oeuvre sont détaillées au chapitre II du titre VI du livre II du code de l'action sociale et des familles, c'est-à-dire à l'article 2 du présent projet de loi.

Le deuxième alinéa précise que le RSA doit jouer à la fois le rôle de revenu minimum pour les personnes privées d'emploi, qu'elles soient ou non en capacité de travailler, mais aussi de complément de revenu pour les foyers dont les membres ne tirent que des ressources limitées de leur activité ou des droits qu'ils ont acquis en travaillant (allocations chômage). Ainsi, entre 3,5 et 3,7 millions de foyers pourraient être concernés, incluant les bénéficiaires du RMI et de l'API (respectivement 1,1 million et 200 000 personnes), des demandeurs d'emploi ou des travailleurs à revenus modestes, dont les ressources, compte tenu de leur situation de famille, sont inférieures au revenu garanti - tel qu'il est défini à l'article 2 du projet de loi - (soit de 2,2 à 2,4 millions de personnes).

Le troisième alinéa souligne les deux avancées majeures du nouveau dispositif par rapport au système actuel : d'une part, la garantie que, dans tous les cas, la reprise d'activité ou l'augmentation du nombre d'heures travaillées permet un gain financier grâce au RSA ; d'autre part, le principe d'un droit universel à l'accompagnement social et professionnel visant à l'insertion durable dans l'emploi des bénéficiaires de la nouvelle prestation.

Selon les termes du quatrième alinéa, la mise en oeuvre du RSA relèvera en premier lieu de l'Etat et des départements. Y participeront également les autres collectivités territoriales (communes, régions), le nouvel opérateur issu de la fusion de l'ANPE et des Assedic, nommé depuis le 16 octobre 2008 « Pôle emploi », pour ce qui concerne en particulier l'accompagnement professionnel, les établissements publics au premier chef desquels les centres communaux ou intercommunaux d'action sociale (CCAS ou CIAS) mais aussi les organismes de sécurité sociale, notamment les caisses d'allocations familiales et de mutualité sociale agricole, qui devraient être principalement chargées du versement de la prestation.

A ce stade, le texte ne précise pas les champs d'intervention respectifs de l'Etat et des départements, leurs modalités de répartition étant détaillées dans l'article 2 du présent projet de loi. Dans le système actuel, ils sont définis par prestation, la responsabilité de la gestion du RMI ayant été confiée aux départements, celle de l'API revenant à l'Etat.

Le cinquième alinéa du nouvel article L. 115-2 confirme que, dans le cadre de la gestion du RSA, les politiques d'insertion relèvent de la seule responsabilité des départements, le dernier alinéa précisant que les usagers doivent pouvoir participer de manière effective à leur définition, leur conduite et leur évaluation.

- Enfin, le insère, après l'article L. 115-4 du code de l'action sociale et des familles9(*), un nouvel article L. 115-4-1 qui consacre dans la loi le souhait du Président de la République10(*) que le Gouvernement se fixe, tous les cinq ans, un objectif quantifié de réduction de la pauvreté. Ce nouvel article prévoit également la transmission au Parlement d'un rapport annuel sur les conditions de réalisation de cet objectif et les mesures mises en oeuvre pour l'atteindre.

La définition de cet objectif intervient après la consultation de l'ensemble des acteurs concourant à la mise en oeuvre du RSA, la pauvreté devant être mesurée selon des critères fixés par décret Conseil d'Etat.

Selon les informations recueillies auprès du haut commissariat aux solidarités actives, l'évaluation de l'efficacité des politiques mises en oeuvre devrait se référer à un indicateur central, le taux de pauvreté ancré dans le temps, ainsi qu'à un tableau de bord comportant au moins dix-huit indicateurs principaux et vingt données complémentaires, permettant notamment de mesurer l'accès aux droits fondamentaux (emploi, logement, santé, culture, éducation,...), l'intensité et la persistance de la pauvreté ou encore le cumul des difficultés ou privations ressenties dans la vie quotidienne.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications au texte du présent article :

- l'insertion d'un paragraphe introductif ayant pour objet de faire une présentation générale du RSA, d'en préciser la définition et les objectifs ainsi que les acteurs de sa mise en oeuvre ;

- trois modifications à l'article L. 115-2 du code de l'action sociale et des familles dans la nouvelle rédaction qu'en propose le du présent article : un amendement de précision indiquant que l'insertion sociale et professionnelle des personnes en difficulté concourt également à la lutte contre « la pauvreté », le texte n'évoquant que « l'impératif national de lutte contre les exclusions » ; un deuxième amendement, au quatrième alinéa, qui ajoute à l'énumération des acteurs ou éléments concourant à la mise en oeuvre du RSA, « les maisons de l'emploi et les plans pluriannuels pour l'insertion et l'emploi lorsqu'ils existent » et un amendement rédactionnel, qui remplace, au dernier alinéa, la notion d'« usagers » par celle de « personnes intéressées » ;

- à l'article L. 115-4-1, la précision selon laquelle le rapport présenté au Parlement par le Gouvernement sur les conditions de réalisation de l'objectif de réduction de la pauvreté traite également des modalités de financement des politiques mises en oeuvre.

III - La position de votre commission

Votre commission souscrit pleinement aux objectifs nouveaux des politiques d'insertion fixés par le présent article.

Il est en effet essentiel que ces politiques soient orientées vers l'insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires et que ceux-ci soient systématiquement accompagnés dans cette démarche.

La mobilisation de tous les acteurs mentionnés par le présent article est aussi une des clefs du succès des politiques mises en oeuvre.

Enfin, l'évaluation de leurs effets est indispensable au regard des moyens engagés pour les financer, et plus encore, de l'objectif visé, celui de la réduction de la pauvreté en France comme l'a annoncé le Président de la République.

Outre deux amendements rédactionnels, votre commission propose la suppression du paragraphe introductif, ajouté par l'Assemblé nationale, qui paraît à la fois sans portée normative réelle et redondant avec l'article L. 262-1 du code de l'action sociale et des familles, dans la rédaction qui en est proposée à l'article 2 du projet de loi.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 1er bis - Présentation au Parlement du bilan des expérimentations du revenu de solidarité active

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la présentation au Parlement du bilan des expérimentations du revenu de solidarité active avant l'entrée en vigueur de la présente loi.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

La loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, dite loi Tepa, a autorisé les départements volontaires à expérimenter le RSA en faveur des bénéficiaires du RMI et de l'API. Celle-ci prévoit qu'au terme des trois années d'expérimentation, un rapport fasse la synthèse des évaluations réalisées dans chaque département volontaire.

Une première évaluation des expérimentations a pu être établie dans un premier rapport d'étape du comité d'évaluation des expérimentations11(*) et dont le Parlement a eu communication à la fin de l'été. Ce rapport tire les conséquences et les premiers enseignements de ces expérimentations.

Au 31 mars 2008, les premiers résultats montrent que le taux moyen de retour à l'emploi dans les zones expérimentales est supérieur d'au moins 25 % à celui des zones témoin, les deux tiers des premiers emplois occupés étant dans le secteur marchand et près du tiers étant des emplois durables.

Il paraît néanmoins légitime qu'un second rapport dressant le bilan des expérimentations poursuivies dans les trente-quatre départements volontaires jusqu'au 1er juin 2009, date d'entrée en vigueur de la présente loi, puisse être présenté au Parlement avant cette date, afin de pouvoir en tirer toutes les conséquences.

II - La position de votre commission

Votre commission était très favorable à l'expérimentation du RSA. C'est la raison pour laquelle, ainsi qu'elle a eu l'occasion de le dire à plusieurs reprises, elle regrette, tout en comprenant l'objectif poursuivi, que ces expérimentations ne soient pas conduites à leur terme et qu'elles soient interrompues de façon anticipée par l'entrée en vigueur du présent projet de loi.

Si l'évaluation qui a d'ores et déjà pu en être faite est globalement positive, la durée d'expérimentation n'a toutefois pas été suffisamment longue pour pouvoir en tirer des enseignements significatifs, avant la généralisation du dispositif à tout le territoire et son extension aux personnes actives en situation précaire.

Aussi accueille-t-elle favorablement l'idée qu'un nouveau rapport d'évaluation soit présenté au Parlement avant l'entrée en vigueur du RSA généralisé. Elle vous demande en conséquence d'adopter cet article sans modification.

Article 2 (art. L. 262-1 à L. 262-58 du code de l'action sociale et des familles) - Modalités de mise en oeuvre du revenu de solidarité active

Objet : Cet article prévoit le remplacement de l'API et du RMI par le revenu de solidarité active et en détaille les modalités de mise en oeuvre (conditions d'ouverture du droit et d'attribution, financement, droits et devoirs des bénéficiaires, contrôles et sanctions...).

I - Le dispositif proposé

Le présent article propose une nouvelle rédaction des articles L. 262-1 à L. 262-58, figurant au chapitre II du titre VI du livre II du code de l'action sociale et des familles, consacré au RMI qui, selon les termes de l'article 14 du présent projet de loi, doit être supprimé à compter du 1er juin 2009 pour être remplacé par le RSA.

Dans la nouvelle rédaction proposée par cet article, le chapitre II, intitulé « Revenu de solidarité active », se décompose en huit sections (une de plus que dans la version actuelle), organisées comme suit :

- section 1 « Dispositions générales » (article L. 262-1) ;

- section 2 « Prestation de revenu de solidarité active » (articles L. 262-2 à L. 262-25), qui se décompose en trois sous-sections (conditions d'ouverture du droit, attribution et service de la prestation et financement) ;

- section 3 « Droits et devoirs du bénéficiaire du RSA » (articles L. 262-26 à L. 262-39) ;

- section 4 « Contrôle et échanges d'informations » (articles L. 262-40 à L. 262-44) ;

- section 5 « Recours et récupération » (articles L. 262-45 à L. 262-49) ;

- section 6 « Lutte contre les fraudes et sanctions » (articles L. 262-50 à L. 262-53) ;

- section 7 « Suivi statistique » (articles L. 262-54 à L. 262-56) ;

- section 8 « Dispositions finales » (articles L. 262-57 et L. 262-58).

A - OBJECTIFS ET PRINCIPES DE FONCTIONNEMENT

1. Objectifs

La première section du chapitre 2, intitulée, « Dispositions générales » et qui ne comporte qu'un seul article (L. 262-1), rappelle le triple objectif du RSA, qui est à la fois d'assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d'existence, d'inciter à l'exercice d'une activité professionnelle et de lutter contre la pauvreté de certains travailleurs.

C'est à l'aune de ces trois objectifs qu'il conviendra d'apprécier la pertinence du dispositif proposé par le présent article.

2. Principes de fonctionnement

a) Modalités de calcul du RSA

Le nouvel article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles précise les caractéristiques du RSA et ses modalités de calcul.

Le mécanisme proposé fonctionne de telle manière que tout foyer qui dispose de ressources inférieures à un « revenu garanti » a droit au RSA. Comme le RMI et l'API auxquels il doit se substituer, le RSA est donc une allocation différentielle, non individuelle, dont le montant varie en fonction de la composition familiale.

- En l'absence de revenus professionnels, le « revenu garanti » est égal à un montant forfaitaire prédéterminé, appelé « revenu minimum garanti », et qui varie en fonction de la composition du foyer et du nombre d'enfants à charge, comme c'est le cas pour le RMI actuel. En réalité, le barème mensuel devrait rester le même, à savoir 447,91 euros pour une personne seule, 671,87 euros pour un couple sans enfant, 806,24 euros pour un couple avec un enfant et, à partir du troisième enfant, 179,16 euros supplémentaires.

Le nouvel article L. 262-3 dispose que le montant de ce revenu minimum garanti sera fixé par décret et révisé une fois par an en fonction de l'évolution des prix à la consommation hors tabac.

- En cas d'activité d'un ou de plusieurs membres du foyer, le revenu garanti correspond à la somme du revenu minimum garanti et d'une fraction de l'ensemble des revenus professionnels, cette fraction devant être également fixée par décret. Celle-ci s'élèverait à 62 % selon les engagements pris par le Gouvernement.

Le système proposé se différencie donc de celui qui prévaut actuellement, dans la mesure où il permet de cumuler, sans limitation de durée, les revenus de la solidarité et une partie des revenus tirés de l'activité professionnelle. Le RSA a en effet vocation à se substituer également aux différents dispositifs d'intéressement à la reprise d'activité, dont bénéficient aujourd'hui les allocataires du RMI et de l'API mais sur une période limitée à un an et dans les seuls cas de prises ou reprises d'emploi.

En outre, l'article L. 262-2 précise que le RSA peut être complété par une « aide ponctuelle et personnalisée au retour à l'emploi », qui s'apparente à l'actuelle prime de retour à l'emploi versée aux bénéficiaires des minima sociaux dans le cadre du système d'intéressement susmentionné.

- Au total, le RSA se calcule de telle façon qu'il complète les ressources du foyer pour les porter au niveau du revenu garanti.

Selon la composition familiale et le niveau des revenus professionnels, le montant du RSA peut varier dans des proportions importantes12(*).

b) Ressources prises en compte

Les catégories de ressources prises en compte sont énumérées au nouvel article L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles.

Il sera tenu compte, pour le calcul du RSA, de l'ensemble des ressources du foyer, y compris celles mentionnées à l'article L. 132-1 du même code, qui correspondent à la valeur en capital des biens non productifs de revenu.

Un décret en Conseil d'Etat précisera les conditions dans lesquelles chaque catégorie de ressources sera prise en compte, et notamment :

- les ressources ayant le caractère de revenus professionnels, leur définition étant claire dans le cadre d'une activité salariée, mais pouvant être plus difficile à apprécier s'il s'agit d'un autre type d'activité ;

- les modalités d'évaluation des ressources, y compris les avantages en nature tels que la disposition d'un logement à titre gratuit, qui fait l'objet d'une évaluation forfaitaire pour le RMI ;

- les prestations et aides sociales telles que les aides au logement prises en compte de manière forfaitaire, selon la même logique ;

- les prestations et aides sociales dites « à objet spécialisé », non prises en compte en raison de leur finalité particulière (prestations en nature de l'assurance maladie-invalidité ainsi que la plupart des prestations familiales) ;

- enfin, la durée pendant laquelle les ressources tirées d'activités professionnelles ou de stages de formation ne sont pas prises en compte, à la suite d'une reprise d'activité. Cette précision ouvre la possibilité de prévoir par décret le cumul intégral du RSA et de revenus d'activité, comme c'est le cas actuellement pour les bénéficiaires du RMI, de l'API et de l'ASS pendant les trois mois qui suivent une prise ou reprise d'activité.

Ainsi, il semble que les conditions de prise en compte des ressources retenues par le projet de loi s'inscrivent dans la continuité des dispositions qui prévalent pour le RMI (article L. 262-10 du code de l'action sociale et des familles) et l'API (article L. 524-1 du code de la sécurité sociale).

c) Conditions de prise en compte des ressources des travailleurs non salariés

Le nouvel article L. 262-7 du code de l'action sociale et des familles fixe les modalités de prise en compte des ressources des activités non salariées.

Deux cas sont distingués :

- celui des travailleurs non-salariés non agricoles, relevant du régime social des indépendants défini à l'article L. 611-1 du code de la sécurité sociale, qui, pour être éligibles au RSA, ne doivent employer au titre de leur activité professionnelle aucun salarié et être soumis aux régimes d'imposition prévus, pour les micro-entreprises13(*), aux articles 50-0 et 102 ter du code général des impôts ;

- celui des exploitants agricoles qui, sous réserve que la moyenne de leurs recettes sur deux années consécutives n'excède pas 76 300 euros, doivent être imposés au régime du forfait agricole, défini aux articles 64 et 76 du code général des impôts, pour bénéficier du RSA.

d) Subsidiarité du RSA

Selon l'article L. 262-35 du code de l'action sociale et des familles en vigueur, l'allocataire du RMI doit préalablement avoir fait valoir ses droits à toutes « prestations sociales, légales, réglementaires et conventionnelles » (à l'exception de l'aide sociale à l'enfance mentionnée à l'article L. 222-3 du même code), mais aussi les créances d'aliments14(*) qu'il peut détenir sur des proches ou ex-conjoints. Les mêmes dispositions sont applicables à l'API (article L. 524-4 du code de la sécurité sociale).

La nouvelle rédaction proposée pour les articles L. 262-10 à L. 262-12 du même code transposent ces règles de subsidiarité au RSA, mais en ne les appliquant que pour la seule part qui correspond au « revenu minimal garanti ».

L'article L. 262-11 prévoit que les organismes en charge de l'instruction de la demande et du versement du RSA (services du département, caisses d'allocations familiales ou, par convention, centres communaux ou intercommunaux d'action sociale) assistent le demandeur dans les démarches nécessaires pour faire valoir les droits aux prestations ou créances subsidiaires à l'allocation. Son second alinéa précise même que l'organisme en charge du versement accorde le RSA à titre d'avance dès lors que les démarches sont engagées et, dans la limite des montants qui sont alloués, est subrogé par le département dans les droits du foyer vis-à-vis des organismes sociaux ou des débiteurs concernés.

Toutefois, lorsque le demandeur rencontre des difficultés, il peut solliciter le président du conseil général pour que celui-ci le dispense de faire valoir ses créances d'aliments ou pensions alimentaires. Au terme d'une procédure contradictoire où l'intéressé peut être assisté par un tiers, le président du conseil général, s'il ne statue pas favorablement, peut décider de suspendre le versement du RSA ou d'en réduire le montant à hauteur de celui de la créance alimentaire en cause ou de l'allocation de soutien familial.

B - CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ

Les conditions d'éligibilité au RSA sont définies aux nouveaux articles L. 262-2 et L. 262-4 à L. 264-8 du code de l'action sociale et des familles.

1. Conditions de nationalité et de résidence

Le présent article 2 précise les conditions de nationalité et de résidence à remplir pour bénéficier du RSA. Celles-ci s'inscrivent globalement dans la continuité du droit en vigueur pour accéder au RMI et à l'API :

- Dans sa nouvelle rédaction, l'article L. 262-2 fixe une première condition d'éligibilité de portée générale qui s'applique quelle que soit la nationalité du demandeur : « résider en France de manière stable et effective ».

- Pour les nationaux ou les ressortissants européens15(*), cela signifie l'obligation de résider sur le sol français sans s'en absenter durablement. Les dispositions réglementaires en vigueur pour le RMI16(*) et l'API17(*) évoquent une absence maximale de trois mois au cours de l'année civile, ce qui peut se traduire, si des séjours à l'étranger excèdent cette durée, par la suspension des versements de la prestation.

Conformément à la directive communautaire du 29 avril 200418(*), le nouvel article L. 262-6 précise que les ressortissants européens doivent « avoir résidé en France durant les trois mois précédant la demande » et « remplir les conditions exigées pour bénéficier d'un droit de séjour », c'est-à-dire exercer une activité professionnelle, être en formation, disposer de ressources suffisantes et d'une assurance maladie ou être parent proche de personnes répondant aux conditions précédentes.

Il convient de préciser que la condition relative à la durée de résidence de trois mois ne vise pas les personnes qui exercent une activité professionnelle déclarée, ni celles qui, ayant exercé une telle activité en France, se trouvent en incapacité temporaire de travailler, en formation professionnelle ou inscrites au chômage.

En revanche, les ressortissants de l'Union, de l'Espace économique européen (EEE) et de la Suisse, entrés en France pour y chercher un emploi et s'y maintenant à ce titre, ne sont pas éligibles au RSA.

Le dernier alinéa précise enfin que les ascendants, descendants ou conjoints des personnes visées par cet article L. 262-6 sont assujettis aux mêmes règles.

- Pour les autres ressortissants, cela suppose, aux termes du nouvel article L. 262-4, d'être titulaire « depuis au moins cinq ans, d'un titre de séjour autorisant à travailler », à l'exception des réfugiés, apatrides et étrangers titulaires d'une carte de résident ou d'un titre de séjour prévu par les traités et accords internationaux et des personnes ouvrant droit à la prestation majorée prévue au nouvel article L. 262-9 (qui correspond à l'API actuelle) auxquelles s'appliquent les conditions de régularité de séjour définies à l'article L. 512-2 du code de la sécurité sociale. Il ressort de cet article que le versement de la prestation est subordonné à la possession d'un titre qui atteste de la régularité de la présence du demandeur, soit en vertu de dispositions législatives et réglementaires, soit en application de traités ou accords internationaux. Il résulte de l'article D. 512-1 du même code, qui recense les titres valables, que, outre naturellement les personnes en situation irrégulière dépourvues de titre, seuls les demandeurs d'asile dont le dossier est en cours d'instruction et les titulaires de titres de séjour valables moins de trois mois n'ouvrent pas droit au RSA majoré.

2. Condition d'âge

Le de l'article L. 262-4 du code de l'action sociale et des familles dans sa nouvelle rédaction réserve, comme c'est le cas pour le RMI, le bénéfice du RSA aux personnes âgées de plus de vingt-cinq ans ou, sans condition d'âge, aux personnes assumant la charge d'un ou plusieurs enfants nés ou à naître.

L'exclusion du RMI des jeunes de moins de vingt-cinq ans peut s'expliquer par l'existence de l'obligation alimentaire figurant dans le code civil et qui prévoit que les parents assument la charge de leurs enfants jusqu'à l'âge de vingt-cinq ans s'ils ne disposent pas de ressources suffisantes pour vivre de façon autonome et par conséquent tant qu'ils appartiennent au foyer fiscal.

Il est en revanche plus difficile d'expliquer que les jeunes actifs âgés de moins de vingt-cinq ans, disposant d'un logement autonome et déclarant leurs revenus séparément, ne puissent être éligibles au « RSA chapeau », c'est-à-dire au RSA versé en complément des revenus d'activité.

3. Eligibilité des conjoints et des enfants

Il convient d'abord de rappeler que le niveau du revenu garanti varie en fonction du nombre de membres du foyer ainsi que le prévoit le nouvel article L. 262-2 du même code.

L'article L. 262-5 prévoit les conditions dans lesquelles les conjoints ou assimilés ainsi que les enfants pourront être pris en compte pour le calcul du RSA :

- le premier alinéa précise la nature des liens qui permettent à une personne d'être considérée comme membre du foyer. Ces personnes doivent avoir le statut de conjoint, de concubin ou d'un partenaire liés par un pacte civil de solidarité (Pacs) et remplir les conditions fixées aux 2° et 4° de l'article L. 262-4. Pour mémoire, il s'agit d'une part, des conditions de nationalité et de régularité de séjour pour les étrangers, d'autre part, de l'exclusion de certains types de congés (parental, sabbatique, sans solde ou disponibilité) ;

- le second alinéa détermine, de la même façon, les conditions de prise en compte des enfants lorsque le parent bénéficiaire est un ressortissant non européen. Les enfants concernés devront remplir les conditions énoncées à l'article L. 512-2 du code de la sécurité sociale, applicable actuellement aux prestations familiales (dont l'API), mais aussi, par référence, au RMI. Aux termes de cet article, ceux-ci doivent, soit être nés en France, soit y être entrés au titre du regroupement familial, soit appartenir à l'une des catégories mentionnées (réfugiés, bénéficiaires de la protection dite subsidiaire, apatrides, etc.).

4. Catégories exclues

Les et de l'article L. 262-4 prévoient plusieurs cas d'exclusion du RSA, qui ne concernent pas les personnes ouvrant droit à la prestation majorée équivalent à l'API actuelle :

- d'une part, les élèves, les étudiants ou les stagiaires, au sens de l'article 9 de la loi  n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, qui vise les seuls stages étudiants faisant l'objet d'une convention et non les stages s'inscrivant dans le cadre de la formation professionnelle continue ou de l'enseignement alterné et professionnel ;

- d'autre part, les personnes qui optent pour un congé parental, sabbatique ou sans solde ou choisissent de se mettre en disponibilité. Par principe, ces personnes qui font le choix délibéré de ne pas travailler, ne peuvent pas être éligibles au RSA.

5. Dérogations

L'article L. 262-8 propose d'autoriser le président du conseil général à déroger à certaines règles d'éligibilité au RSA si la situation particulière du demandeur le justifie, au regard de son objectif d'insertion sociale et professionnelle. Ces dérogations concernent en particulier les travailleurs non salariés qui ne satisferaient pas aux conditions mentionnées à l'article L. 262-7, ainsi que les élèves, étudiants et stagiaires visés au 3° de l'article L. 262-4 du même code.

Certaines dérogations existent déjà dans le droit actuel pour le RMI, notamment pour des personnes en formation, lorsque celle-ci est de nature à favoriser leur insertion.

C - RÈGLES SPÉCIFIQUES AUX PARENTS ISOLÉS

L'article L. 262-9 dans sa nouvelle rédaction prévoit d'attribuer un « revenu minimum garanti majoré » pendant une période déterminée, à « l'ensemble des personnes ayant aujourd'hui droit à l'API », en conservant les règles d'éligibilité en vigueur ainsi que le précise l'exposé des motifs du projet de loi.

1. Conditions d'éligibilité

- Le de cet article, qui reprend les dispositions en vigueur à l'article L. 524-1 du code de la sécurité sociale, réserve l'API à toute personne isolée, assumant seule la charge d'un ou de plusieurs enfants.

- Le (reprenant les termes de l'article L. 524-2 du code de la sécurité sociale) précise que sont considérés comme parents isolés : les personnes veuves, divorcées, séparées ou célibataires, qui ne vivent pas en couple, ainsi que les femmes seules en état de grossesse ayant effectué la déclaration de grossesse et les examens prénataux prévus par la loi.

- Enfin, il convient de rappeler que les parents isolés ont, par dérogation, un plus large accès au RSA, le nouvel article L. 262-4 du code de l'action sociale et des familles n'excluant pas, dans ce cas, les étudiants, élèves ou stagiaires ou les personnes en congé parental, sabbatique ou sans solde. De même, en vertu des dispositions du même article, les personnes de nationalité étrangère y sont éligibles selon des règles spécifiques plus favorables.

2. Modalités de calcul spécifiques

Le premier alinéa de l'article L. 262-9 précité garantit un revenu minimum majoré pendant une période déterminée.

Aujourd'hui, l'API est plus élevée que le RMI, quelle que soit la configuration familiale. La majoration du revenu minimum garanti (qui correspond au RMI) prévue par le projet de loi, maintient donc cette situation. D'après l'exposé des motifs, le montant du RSA doit en effet s'aligner sur celui de ces deux minima sociaux, qu'il intègre.

Actuellement, le barème est le suivant :

Montants mensuels du RMI et de l'API selon la composition du foyer en 2008

(en euros)

 

RMI

API

 

Personne isolée

447,91

566,79

Femme enceinte

Avec une personne à charge

671,87

755,72

Parent avec un enfant

Avec deux personnes à charge

806,24

944,65

Avec deux enfants

La majoration est due pendant « une durée déterminée » qui, selon le de l'article L. 262-9 précité, est « prolongée jusqu'à ce que le dernier enfant ait atteint un âge limite », ce qui signifie, si l'on maintient le droit en vigueur :

- soit pendant douze mois à compter de l'événement générateur de la situation de parent isolé (déclaration de grossesse, décès ou séparation d'un conjoint lorsqu'il y a des enfants...) ;

- soit au-delà, jusqu'à ce que le plus jeune enfant à charge ait atteint l'âge de trois ans.

D - ATTRIBUTION ET SERVICE DU RSA

Les articles L. 262-13 à L. 262-22 du code de l'action sociale et des familles, tels que réécrits par le projet de loi, sont regroupés dans une sous-section 2, intitulée « Attribution et service de la prestation ». Cette sous-section définit les modalités de gestion du RSA, en s'inspirant directement des règles applicables au RMI.

1. Compétences générales d'attribution et de service du RSA

Ainsi que le prévoit le nouvel article L. 262-13, l'attribution du RSA relève de la responsabilité du président du conseil général du département dans lequel le demandeur réside ou a élu domicile, conformément aux procédures de domiciliation réformées par la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit opposable au logement et portant diverses dispositions pour la cohésion sociale.

Le second alinéa permet néanmoins au président du conseil général de déléguer cette compétence aux organismes chargés du service du RSA, à savoir les caisses d'allocations familiales (Caf) ou les caisses de mutualité sociale agricole (CMSA), auxquelles il revient, ainsi que le précise le nouvel article L. 262-4, d'en assurer la liquidation et le paiement.

Dans la pratique, on observe que la grande majorité des conseils généraux délèguent leurs compétences en la matière, qu'il s'agisse de l'attribution simple ou du refus de la prestation ou encore du paiement d'avances sur droits supposés. Ces délégations font alors l'objet de conventions avec ces organismes. En revanche, les délégations sont moins fréquentes lorsqu'il s'agit de dispenser les demandeurs de faire valoir leurs droits aux créances alimentaires ou d'accorder des dérogations aux travailleurs non-salariés ou aux étudiants.

2. Dépôt et instruction des demandes

Les articles L. 262-15 à L. 262-17 organisent les modalités de dépôt et d'instruction de la demande. Curieusement, on observe que les dispositions relatives à l'instruction, qui intervient logiquement après le dépôt de la demande, sont présentées avant celles relatives aux modalités de ce dépôt.

- Respectant cette logique, on présentera d'abord les dispositions relatives au dépôt de la demande qui figurent aux articles L. 262-16 et L. 262-17.

Aux termes de l'article L. 262-16, il revient au demandeur de choisir l'organisme auprès duquel il adresse sa demande. Ce choix est néanmoins limité aux organismes désignés par décret et qui auront la charge de la transmettre aux organismes instructeurs, s'ils ne sont pas missionnés eux-mêmes pour traiter la demande. Si l'on se réfère au droit existant et à l'exposé des motifs du projet de loi, devraient vraisemblablement figurer sur cette liste : les services du département, les CCAS et CIAS, les Caf et CMSA, les associations agréées et, à terme, le Pôle emploi, l'article 14 du projet de loi indiquant que les dispositions de ce nouvel article L. 262-16 ne lui seront applicables qu'à compter du 1er janvier 2010.

L'article L. 262-17 crée une obligation nouvelle pour les organismes recevant les demandes, ceux-ci devant désormais informer les personnes qu'ils accueilleront, lors du dépôt de leur dossier, de leurs droits et devoirs tels qu'ils sont définis par la section 3 de l'article 2 du projet de loi, ainsi que sur les avantages (droits connexes) auxquels ils peuvent prétendre eu égard à leur situation.

- Aux termes de l'article L. 262-15, l'instruction du dossier, qui doit désormais être effectuée à titre gratuit, relève :

- soit des services du département ;

- soit de l'organisme payeur compétent (Caf ou CMSA) ;

- soit, par délégation conventionnelle du président du conseil général, du centre communal ou intercommunal d'action sociale (CCAS ou CIAS) du lieu de résidence du demandeur ;

- soit d'organismes à but non lucratif, vraisemblablement des associations, habilités à cette fin.

Pour le RMI, le droit en vigueur prévoit que l'organisme devant lequel la demande de prestation est déposée l'instruit de droit. Il convient également de préciser que les CCAS et les CIAS sont actuellement instructeurs de droit du RMI, sans qu'une convention ne doive leur en déléguer la compétence, tandis que les Caf et CMSA doivent avoir été spécialement agréées, ce qui explique qu'aujourd'hui les Caf n'instruisent les demandes de RMI que très rarement.

Ainsi, en donnant aux organismes payeurs une compétence légale en la matière, le projet de loi modifie profondément l'organisation actuelle. Ce choix est justifié, semble-t-il, par la nécessité pour les organismes instructeurs d'être à même de gérer l'afflux de demandes dès l'entrée en vigueur du RSA. En outre, on a pu constater que lorsque les Caf assurent à la fois l'instruction administrative de la demande de RMI et son paiement, le système fonctionne avec une plus grande efficacité.

Le second alinéa de l'article L. 262-15 prévoit la conclusion d'un « accord national » entre la caisse nationale des allocations familiales (Cnaf), la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) et le Pôle emploi, après avoir sollicité l'avis de l'assemblée des départements de France (l'ADF, qui n'a pas à ce jour d'existence légale). L'objet de cet accord est de définir les modalités selon lesquelles le nouvel opérateur concourt à l'instruction des dossiers qui lui seraient adressés. A défaut d'accord, le nouvel opérateur serait dans l'obligation de transférer les demandes aux organismes en charge du service du RSA, c'est-à-dire les Caf et les CMSA.

Cet alinéa envisage donc la possibilité que le service public de l'emploi (SPE) soit associé à la gestion du RSA dès l'instruction des dossiers. L'extension du RSA aux « travailleurs pauvres » ainsi que la priorité donnée par le projet de loi à l'insertion professionnelle justifient certainement la mobilisation du SPE, vers lequel les personnes en activité ou en recherche d'emploi vont plus spontanément s'orienter. Toutefois, cela suppose d'organiser les relations entre les organismes payeurs (Caf et CMSA), instructeurs de droit commun, et le SPE, selon un calendrier et des modalités qui tiennent compte de la mise en place du Pôle emploi.

Le rapporteur de l'Assemblée nationale au nom de la commission des affaires culturelles, Marc-Philippe Daubresse, fait néanmoins observer qu'outre le fait qu'elles ne relèvent pas directement du domaine de la loi, « les modalités proposées apparaissent (...) complexes et peu claires », soulignant par ailleurs qu'il est surprenant de prévoir un accord entre les organismes et le SPE, n'associant qu'indirectement les conseils généraux via l'ADF, alors qu'il revient au président du conseil général de déléguer la compétence d'instruction pour les autres organismes (CCAS et CIAS par exemple).

3. Conditions d'ouverture des droits

- L'article L. 262-18 dispose que le RSA est ouvert à compter de la date de dépôt de la demande. Cette disposition est plus favorable que la réglementation en vigueur qui prévoit que le RMI est dû à compter du premier jour du mois civil au cours duquel la demande est déposée (article R. 262-39 du code de l'action sociale et des familles).

- L'article L. 262-19 prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat précise les circonstances dans lesquelles le RSA peut être réduit ou suspendu lorsqu'un membre du foyer est hospitalisé, accueilli, pour une durée minimale, dans un établissement d'hébergement ou incarcéré pour une certaine durée. Il devra être tenu compte des charges de famille et de la durée du séjour en établissement. Actuellement, au-delà de deux mois, le RMI est diminué de moitié en cas d'hospitalisation et suspendu en cas d'incarcération19(*). Il convient en revanche de préciser que l'accueil prolongé dans une structure d'hébergement (CHRS, hébergement d'urgence...) n'entraîne plus ni réduction ni suspension du RMI. Aussi, la présence de cette mention dans les cas de suspension ou de réduction envisagés pour le RSA peut-elle paraître inopportune au regard de l'évolution des conditions d'accueil dans ce type de structures.

4. Conditions de versement

L'article L. 262-20 indique que le RSA, comme c'est le cas pour certaines allocations (allocations logement par exemple), ne sera versé que lorsque son montant atteint un certain seuil, fixé par décret en Conseil d'Etat. Pour le RMI, ce seuil de versement est actuellement de 6 euros mensuels20(*).

Par ailleurs, comme c'est déjà le cas pour le RMI, l'article L. 262-21 prévoit que le président du conseil général puisse procéder au versement d'avances sur droits supposés, si la situation du bénéficiaire le justifie.

5. Articulation avec la prime pour l'emploi

L'article L. 262-22 traite du problème spécifique qui se pose pour certains bénéficiaires du RSA et de la prime pour l'emploi (PPE), dont le conjoint, concubin ou partenaire lié par un Pacs appartient à un foyer fiscal distinct.

Ce problème résulte de l'articulation prévue, à l'article 6 du projet de loi, entre le RSA et la PPE et de la différence existant entre la notion de foyer fiscal et la définition qu'en donne, pour le RSA, le présent projet de loi.

Afin de ne pas laisser subsister d'ambiguïté pour la mise en oeuvre du RSA, l'article L. 262-22 envisage donc le cas où un foyer bénéficiant du RSA correspondrait à deux foyers fiscaux et prévoit que le RSA perçu - sauf lorsque son montant est inférieur au revenu minimum garanti, qui n'est pas imposable - doit être déclaré aux services fiscaux en parts égales par les deux membres du couple. La PPE, qui est pour sa part accordée à titre individuel, sera alors minorée d'un montant correspondant à la moitié du RSA versé au foyer.

E - FINANCEMENT DU RSA

Il est insérée au sein de la section 2, « Prestation du revenu de solidarité active », une sous-section 3, intitulée « Financement du revenu de solidarité active », qui regroupe les articles L. 262-23 à L. 262-25 du code de l'action sociale et des familles, dans la nouvelle rédaction qui en est proposée au présent article 2.

Le paragraphe I de l'article L. 262-23 dispose, en préambule, que le RSA est financé par les départements et par un nouveau fonds, créé par cet article et dénommé « fonds national des solidarités actives ». Il organise la répartition des charges entre l'Etat et les départements.

1. Contribution des départements

Selon le deuxième alinéa du paragraphe I, la contribution de chaque département est égale à la différence entre le « revenu minimum garanti » et les ressources du foyer relevant de sa compétence. Ce montant correspond en réalité au RMI et à l'API actuels, étant précisé que l'API était jusqu'alors à la charge de l'Etat. En 2006, les dépenses brutes de RMI et d'API se sont élevées respectivement à 6,1 milliards et 1,07 milliard d'euros. Les modalités de compensation de ces dépenses figurent à l'article 3 du projet de loi.

Il est en outre précisé que les règles qui prévalent pour désigner le département en charge du financement de la prestation servie à un foyer sont celles du chapitre IV du titre VI du livre II du code de l'action sociale et des familles, relatives à la « domiciliation », applicables aux prestations sociales légales, réglementaires et conventionnelles, et non celles du chapitre II du titre II du livre Ier du même code, relatives au « domicile de secours », applicables à l'aide sociale.

2. Contribution du fonds national des solidarités actives

Le troisième alinéa du même paragraphe I énonce les charges du nouveau fonds national des solidarités actives (FNSA), créé au premier alinéa. Celles-ci comprennent :

- le montant correspondant à la différence entre le total des sommes acquittées au titre du RSA par les organismes payeurs et la somme des contributions des départements, autrement dit les dépenses non assumées par les départements représentant la part de l'allocation versée en complément d'une fraction des revenus d'activité (dit « RSA chapeau ») ;

- les frais de fonctionnement du fonds à proprement parler ;

- une partie des frais de gestion exposés par les organismes payeurs (Caf et CMSA), estimés à 100 millions d'euros.

Il convient à ce stade d'observer qu'aucune disposition n'est prévue pour la prise en charge des dépenses d'accompagnement des bénéficiaires du RSA, alors que ces dépenses auraient représenté pour les départements 924 millions d'euros en 2006 au seul titre du RMI, soit 725 euros en moyenne par allocataire. Toutefois, on peut considérer que les bénéficiaires du RSA en activité recourront moins volontiers aux prestations d'accompagnement que les actuels allocataires du RMI et de l'API engagés dans un processus d'insertion et qu'ils se tourneront davantage vers le SPE.

Le paragraphe II de l'article L. 262-23 précise les modalités de fonctionnement et de gestion du FNSA :

- il sera administré par un « conseil de gestion », dont les modalités de constitution et de fonctionnement sont renvoyées à un décret simple ;

- sa gestion est confiée à la Caisse des dépôts et consignations.

Dépourvu de personnalité morale, ce nouveau fonds présente, dans ses modalités de fonctionnement et de gestion, de nombreuses similitudes avec le fonds national d'aide au logement (Fnal), en charge de la gestion des aides au logement. De surcroît, la Caisse des dépôts et consignations, qui en assure le pilotage, possède en la matière une grande expérience, puisque lui a été confiée la gestion de nombreux autres fonds publics, tels que le fonds de réserve des retraites ou l'Ircantec.

3. La création d'une nouvelle taxe pour alimenter les recettes du FNSA

Le paragraphe III prévoit les conditions d'équilibre de ce fonds :

- l'Etat est garant de cet équilibre en dépenses et en recettes ;

- ses recettes seront notamment alimentées par un nouveau prélèvement sur les revenus du capital, l'adverbe « notamment » laissant supposer qu'une autre recette d'origine fiscale ou budgétaire pourrait également être envisagée.

Le paragraphe III présente les caractéristiques de ce nouveau prélèvement sur les revenus du capital et précise que :

- son assiette est composée à la fois des revenus du patrimoine et des revenus de placements (revenus fonciers, dividendes, plus-value, assurance vie) ;

- il prendra techniquement la forme de contributions additionnelles, au taux de 1,1 %, aux prélèvements déjà existants de 2 % institués respectivement sur les revenus du patrimoine et les revenus de placements par les articles L. 245-14 et L. 245-15 du code de la sécurité sociale ;

- son recouvrement sera effectué dans les mêmes conditions que lesdits prélèvements ;

- l'article 6 du projet de loi (7°) prévoit que cette nouvelle contribution soit intégrée au mécanisme de restitution d'impôts, dit « bouclier fiscal », en vertu duquel un contribuable ne peut acquitter un montant d'impôt supérieur à 50 % de son revenu fiscal ;

- enfin, en application des dispositions de l'article 14 du projet de loi, ce prélèvement sera effectif dès le 1er janvier 2009.

4. Conventions entre les départements et les organismes payeurs

L'article L. 262-24 organise les relations conventionnelles entre les organismes payeurs (Caf et CMSA) et les départements d'une part (I), l'Etat, la Caisse des dépôts et consignations et la Cnaf et la CCMSA, d'autre part (II) et précise l'organisation retenue en l'absence de ces conventions (III).

Le paragraphe I définit le contenu des conventions que doivent conclure chaque département avec les Caf et les CMSA. Celles-ci doivent préciser notamment :

- les conditions dans lesquelles le RSA est servi et contrôlé ;

- les modalités d'échanges des données entre les parties à la convention ;

- la liste et les modalités d'exercice des compétences éventuellement déléguées par le président du conseil général ;

- enfin, les conditions dans lesquelles est assurée la neutralité des flux financiers pour la trésorerie de ces organismes.

Un décret doit déterminer les règles générales applicables auxdites conventions.

Par symétrie, le paragraphe II prévoit qu'une convention entre l'Etat, la Caisse des dépôts et consignations, la Cnaf et la CCMSA précise les modalités de versement des recettes afin de garantir la neutralité des flux financiers pour ces organismes.

Enfin, le paragraphe III dispose qu'en l'absence des conventions mentionnées aux paragraphes I et II, un décret supplée à cette carence pour définir les modalités du service du RSA et de son financement, ainsi que les relations financières entre les différentes collectivités ou organismes impliqués dans sa gestion.

5. Impact financier des versements dérogatoires accordés au titre du RSA

L'article L. 121-4 en vigueur du code de l'action sociale et des familles autorise les conseils généraux à fixer, pour les prestations d'aide sociale définies par la loi, des conditions et des montants plus favorables que le droit commun.

Le nouvel article L. 262-25 du même code transpose cette faculté au RSA sous réserve de l'inscription des règles dérogatoires dans le règlement départemental d'aide sociale et d'un suivi comptable distinct par les organismes payeurs, étant entendu que les dépenses supplémentaires sont à la charge du département concerné.

F - DROITS ET DEVOIRS DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA

La nouvelle section 3, intitulée « Droits et devoirs du bénéficiaire du revenu de solidarité active » regroupe les nouveaux articles L. 262-26 à L. 262-39 du code de l'action sociale et des familles.

Cette nouvelle section propose un dispositif généralisé d'accompagnement, ouvert à tous les bénéficiaires du RSA et conçu sous la forme d'un parcours d'insertion sociale et professionnelle, allant de la prise en charge à l'emploi, en passant par une étape d'orientation personnalisée et s'inscrivant dans un cadre contractuel équilibré, qui définit les droits et devoirs de chacun des acteurs impliqués.

Ce volet « insertion », qui on le sait a suscité les plus vives critiques s'agissant du RMI et dont l'absence a été soulignée à de nombreuses reprises pour l'API, constitue le coeur du dispositif du RSA. Chacun est bien conscient que la réussite de cette réforme repose en grande partie sur la pertinence des dispositions prévues dans ce domaine et l'efficacité de leur mise en oeuvre par les acteurs concernés.

1. Droit à l'accompagnement et obligations des bénéficiaires du RSA

Les articles L. 262-26 et L. 262-27 présentent le cadre juridique des droits et devoirs des bénéficiaires du RSA et de leurs ayants droit.

- L'article L. 262-26 pose tout d'abord le principe d'un droit généralisé à un « accompagnement social et professionnel adapté » aux besoins des bénéficiaires, grâce à l'appui d'un « référent unique ». Il est précisé que les mêmes droits et devoirs s'appliquent au conjoint, concubin ou partenaire de Pacs, lequel devra également signer les engagements contractuels qui formalisent ces droits et devoirs en matière d'insertion.

Il résulte de ces dispositions que le droit à l'accompagnement est ouvert à tout bénéficiaire du RSA, qu'il s'agisse d'un allocataire percevant une prestation correspondant au RMI ou à l'API ou d'un « travailleur pauvre », touchant le RSA en complément d'une fraction de ses revenus d'activité.

Cette nécessité de renforcement et de généralisation des mesures d'accompagnement a été défendue à plusieurs reprises, avec force, notamment dans le rapport de nos collègues, Michel Mercier et Henri de Raincourt21(*), ainsi que celui de Bernard Seillier22(*), relatif au projet de loi sur le retour à l'emploi des bénéficiaires de minima sociaux et sur leurs droits et devoirs.

- L'article L. 262-27 impose l'obligation de rechercher un emploi ou d'entreprendre des actions d'insertion sociale et professionnelle aux bénéficiaires du RSA, lorsqu'ils remplissent deux conditions cumulatives :

- lorsque les revenus professionnels du foyer sont inférieurs au « revenu minimum garanti », sans préciser si cette condition inclut les bénéficiaires du RMG majoré, correspondant à l'API. On peut considérer que cette ambiguïté du texte est levée par le dernier alinéa qui prévoit que les obligations auxquelles sont tenus les parents isolés (bénéficiaires du RMG majoré) devront tenir compte de leurs « sujétions particulières, notamment en matière de garde d'enfants » ;

- mais également lorsque l'intéressé est sans emploi ou que ses revenus professionnels sont inférieurs à une limite fixée par décret.

Il résulte de ces dispositions que les obligations de recherche d'emploi ou d'actions d'insertion ne seront pas opposables aux « travailleurs modestes » bénéficiant du RSA et dont le niveau des revenus professionnels leur permet d'avoir des ressources supérieures au revenu minimum garanti ou à une limite fixée par décret.

Le second alinéa du même article L. 262-27 envisage le cas particulier des personnes indemnisées par l'assurance chômage ou par le régime de solidarité chômage, visées à l'article L. 5421-2 du code du travail. Bien que les bénéficiaires de l'assurance chômage et de l'ASS ne soient pas éligibles au RSA en tant que tel, certains devraient intégrer le dispositif du fait du niveau de leurs ressources et du possible cumul de ces allocations ou indemnités avec de très faibles revenus d'activité. Dans ce cas de figure, le respect des obligations mentionnées à l'article L. 5421-3 du code du travail - à savoir être inscrit sur la liste des demandeurs d'emploi et accomplir des actes positifs et répétés de recherche d'emploi23(*) - vaudra respect de celles définies dans le cadre du RSA. Il reviendra au SPE d'en contrôler l'effectivité et de mettre en oeuvre les sanctions assorties au non-respect de ces obligations.

2. Orientation et accompagnement des bénéficiaires du RSA

Les articles L. 262-28 à L. 262-30 décrivent le dispositif d'orientation et d'accompagnement proposé par le projet de loi.

L'orientation des bénéficiaires du RSA en fonction de leur capacité à occuper immédiatement un emploi constitue la principale innovation de ce dispositif. Elle généralise ainsi une pratique de plus en plus répandue dans certains départements, qui, sans négliger les difficultés psychologiques ou sociales que peuvent rencontrer les personnes concernées, ont tendance à privilégier leur insertion professionnelle et prennent les décisions d'orientation en favorisant cet objectif. Les résultats sont généralement assez remarquables, la réinsertion professionnelle des personnes favorisant le plus souvent, ou pouvant accélérer, la résolution des problèmes psychosociaux des personnes accompagnées.

L'application de cette logique suppose néanmoins une certaine polyvalence du référent s'il est le seul accompagnateur, ce qui n'est pas toujours le cas des personnels recrutés par les services sociaux départementaux. C'est la raison pour laquelle de nombreux départements ont opté pour un binôme alliant les compétences traditionnelles du travailleur social et celles d'un conseiller spécialisé en insertion professionnelle.

- L'article L. 262-28 distingue néanmoins deux orientations possibles pour les bénéficiaires du RSA inscrits dans la démarche obligatoire d'insertion définie à l'article L. 262-27 précité :

- une orientation, dite « prioritaire », destinée aux personnes « disponibles pour occuper un emploi » au sens des articles L. 5411-6 et L. 5411-7 du code du travail. Ces deux articles visent, d'une part, « les personnes immédiatement disponibles pour occuper un emploi » ; d'autre part, les personnes travaillant ou ayant travaillé au cours du mois précédent moins de soixante-dix-huit heures, celles qui suivent une formation compatible avec un emploi, les demandeurs d'emploi s'absentant temporairement de leur domicile, les personnes en congé maladie de quinze jours au plus ou en congé de paternité, ainsi que les personnes incarcérées quinze jours au plus. Ces personnes devront être orientées par le président du conseil général vers le Pôle emploi ou, le cas échéant, vers des organismes participant au service public de l'emploi qu'ils soient publics ou privés, des entreprises de travail temporaire ou des agences de placement privées. Cette disposition tire les conséquences et va dans le sens de l'évolution observée des pratiques des conseils généraux en la matière, qui ont tendance à solliciter de plus en plus des organismes extérieurs de placement ou d'accompagnement autres que l'ANPE, des associations ou, très souvent, des structures d'insertion par l'activité économique. Pourtant, il convient de noter que le secteur de l'insertion par l'activité économique n'est pas mentionné dans le texte ;

- une seconde orientation destinée aux personnes qui ne peuvent s'engager immédiatement dans une démarche d'emploi, du fait, notamment, de difficultés liées aux conditions de logement, à l'absence de logement ou à leur état de santé. Il est précisé que ces difficultés sont de nature à faire « temporairement obstacle » à la recherche d'emploi. Il est dès lors prévu que ces personnes soient orientées vers les services sociaux du département ou des organismes compétents en matière d'insertion sociale.

- L'article L. 262-29 dispose que l'organisme vers lequel le bénéficiaire du RSA est orienté, est chargé de désigner son référent, ce qui n'empêche pas parallèlement le président du conseil général de nommer un « correspondant », qui suivra l'évolution de la situation du bénéficiaire et appuiera, le cas échéant, l'action des référents.

Lorsqu'une personne est orientée vers le nouvel opérateur, le second alinéa précise que le référent choisi peut également être issu d'un organisme participant au service public de l'emploi, tels que les « Cap Emploi » ou l'association pour l'emploi des cadres (Apec).

Le troisième alinéa de l'article L. 262-30 prévoit une solution alternative en cas d'orientation inadaptée :

- une réorientation vers un autre organisme pourra être proposée par le référent au président du conseil général en tenant compte des difficultés de la personne concernée ;

- par ailleurs, si, au-delà de six mois, une personne orientée vers un organisme d'insertion sociale n'a pu rejoindre un organisme d'insertion professionnelle, il est prévu un examen de sa situation par une équipe pluridisciplinaire mentionnée au nouvel article L. 262-39.

3. Organisation et financement du dispositif d'accompagnement

Les articles L. 262-31 et L. 262-32 instituent un double mécanisme conventionnel :

- L'article L. 262-31 prévoit que dans chaque département, une convention tripartite soit conclue entre le Pôle emploi, l'Etat et les organismes payeurs du RSA (Caf et MSA) afin de définir les modalités de mise en oeuvre du dispositif d'orientation et du droit à l'accompagnement, et précisant en particulier les critères de l'orientation des bénéficiaires.

- L'article L. 262-32 légalise une pratique désormais courante en prévoyant la signature d'une convention entre le conseil général et le Pôle emploi, qui devra fixer des objectifs en matière d'accès à l'emploi des bénéficiaires du RSA et préciser les modalités de financement, par le département, des actions d'accompagnement réalisées au profit des bénéficiaires du RSA en complément des interventions de droit commun liées à la recherche d'un emploi.

4. Formalisation des engagements réciproques

Les articles L. 262-33 à L. 262-36 indiquent, pour chaque cas, les modalités adaptées de formalisation des engagements réciproques du bénéficiaire du RSA et des services ou organismes chargés de son orientation et de son accompagnement.

Le projet de loi distingue trois cas de figure :

- L'article L. 262-33 prévoit que le bénéficiaire orienté vers le nouvel opérateur s'inscrit dans le régime de droit commun, qui suppose l'élaboration d'un projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE), tel qu'il est défini par la loi n° 2008-758 du 1er août 2008 relative aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi.


Le projet personnalisé d'accès à l'emploi

La loi précitée du 1er août 2008 précise que le projet personnalisé d'accès à l'emploi est élaboré et actualisé conjointement par le demandeur d'emploi et le service public de l'emploi.

Il a pour objet de préciser « la nature et les caractéristiques de l'emploi ou des emplois recherchés », la zone géographique concernée par la recherche et le salaire attendu, conformément aux critères de « l'offre raisonnable d'emploi ».

Deux refus d'une telle offre peuvent désormais justifier la radiation temporaire de la liste des demandeurs d'emploi, accompagnée d'une suspension provisoire du versement des allocations chômage, les droits étant reportés, ou, le cas échéant, d'une suppression ou d'une réduction temporaires de ces allocations. Par ailleurs, le refus d'élaborer ou d'actualiser le PPAE est passible des mêmes sanctions.

Enfin, l'article L. 5411-6-1 du code du travail prévoit que le PPAE est élaboré par le Pôle emploi ou par ses éventuels cotraitants conventionnés.

- L'article L. 262-34 dispose que le bénéficiaire du RSA orienté vers un organisme du SPE autre que le pôle emploi devra conclure avec le conseil général, dans un délai d'un mois, qui court selon toute vraisemblance à compter de la décision de l'orientation du bénéficiaire (le texte ne le précise pas), un contrat « énumérant leurs engagements réciproques en matière d'insertion professionnelle ».

Il convient néanmoins d'envisager ici la probabilité que le bénéficiaire du RSA orienté vers un organisme du SPE, a priori disponible pour occuper un emploi, s'inscrive sur la liste des demandeurs d'emploi et soit dès lors contraint d'élaborer également un PPAE, ce qui serait redondant avec le contrat parallèlement conclu avec le conseil général. Il est vrai qu'une telle situation sera très certainement marginale, puisque les personnes n'étant pas indemnisées par l'assurance chômage ou assujetties au régime de solidarité spécifique n'encourent pas de sanction en l'absence de PPAE.

- L'article L. 262-35 dispose enfin que le bénéficiaire du RSA orienté vers un organisme d'insertion sociale devra conclure avec le département, dans le délai d'un mois, un contrat énumérant leurs engagements réciproques en matière d'insertion sociale et professionnelle. Ce contrat s'apparente en réalité à l'actuel contrat d'insertion des bénéficiaires du RMI, prévu à la section IV, en vigueur, du chapitre II du titre IV du livre II du code de l'action sociale et des familles. Le second alinéa prévoit que le président du conseil général peut, par convention, confier la conclusion de ce contrat et les missions d'insertion afférentes à une autre collectivité territoriale ou à l'un des organismes instructeurs des demandes de RSA (Caf, CMSA, le cas échéant les CCAS ou CIAS, ou bien un organisme à but non lucratif habilité).

- Enfin, l'article L. 262-36 précise que ce contrat doit mentionner « les actions susceptibles de permettre au bénéficiaire du revenu de solidarité active de surmonter les difficultés auxquelles il est confronté » et que son contenu, sa durée et ses conditions de révision doivent être précisés par décret.

5. Suspension et radiation des bénéficiaires du RSA

- L'article L. 262-37 instaure la faculté pour le président du conseil général de suspendre, totalement ou partiellement, le versement du RSA dans quatre cas de figure :

- lorsque, du fait du bénéficiaire et sans motif légitime, le PPAE ou l'un des contrats relatifs aux engagements en matière d'insertion définis aux articles L. 262-34 et L. 262-35 ne sont pas établis ou renouvelés dans les délais prévus ;

- lorsque, toujours du fait du bénéficiaire et sans motif légitime, les dispositions du PPAE ou celles du contrat avec un organisme spécialisé d'insertion professionnelle, ne sont pas respectées ;

- lorsque le bénéficiaire, accompagné par le nouveau Pôle emploi, est radié de la liste des demandeurs d'emploi. Cette situation peut coïncider avec les cas susvisés dans la mesure où l'absence ou le non-respect du PPAE sont sanctionnés par cette radiation. Celle-ci peut en effet également résulter d'une recherche d'emploi insuffisante, d'un refus de formation ou d'action d'insertion, d'une non-réponse à une convocation du SPE ou encore de fausses déclarations ;

- lorsque la personne concernée refuse de se soumettre aux contrôles prévus par le dispositif du RSA.

En revanche, il convient de noter que le non-respect des contrats passés par les bénéficiaires orientés vers des structures d'insertion sociale n'est pas sanctionné et que, le président du conseil général n'ayant pas compétence liée, la suspension ne s'impose pas comme c'est le cas dans le droit en vigueur, mais est laissée à sa seule appréciation.

- L'article L. 262-38, inspiré de la rédaction de l'actuel article L. 262-28 du même code relatif au RMI, dispose que les personnes suspendues seront radiées de la liste des bénéficiaires du RSA au terme d'un délai fixé par voie réglementaire. Dans l'année qui suivra cette suspension et cette radiation, le rétablissement du RSA sera subordonné à la signature d'un PPAE ou d'un des contrats évoqués précédemment.

6. Equipes pluridisciplinaires

L'article L. 262-39 crée des « équipes pluridisciplinaires » qui doivent comprendre en particulier des professionnels de l'insertion sociale et professionnelle, des agents du Pôle emploi, ainsi que des représentants du département et des bénéficiaires du RSA.

La détermination du nombre, de la composition et des membres de ces équipes, leurs modalités de fonctionnement et leur zone d'intervention relèvent de la compétence du président du conseil général.

Il est prévu, en outre, qu'elles soient consultées d'une part sur les décisions de réorientation des bénéficiaires, d'autre part, préalablement aux mesures de suspension ou de réduction d'allocation pour non-respect des obligations et engagements d'insertion.

G - CONTRÔLES ET ÉCHANGES D'INFORMATIONS

Le projet de loi crée une nouvelle section 4, intitulée « Contrôle et échanges d'informations », qui regroupe les articles L. 262-40 à L. 262-44 du code de l'action sociale et des familles dans la nouvelle rédaction proposée par le présent article. Elle a pour objet de prévoir les règles autorisant et encadrant les échanges d'informations nécessaires au contrôle des bénéficiaires du RSA.

1. Echanges d'informations entre administrations

Le nouvel article L. 262-40 fixe les règles relatives aux échanges d'informations en reprenant, pour l'essentiel, celles en vigueur pour le RMI dans le code de l'action sociale et des familles aux articles L. 262-15, L. 262-17 et L. 262-33.

Ainsi, est tout d'abord posé le principe que, pour l'exercice de leur mission de contrôle, le président du conseil général ainsi que tous les organismes chargés de l'instruction et du service du RSA peuvent demander les informations nécessaires à l'identification de la situation du foyer. A première vue, on peut craindre que le cadre restrictif du seul exercice des missions de contrôle, n'exclue par exemple la possibilité d'échanger des données, par le biais de fichiers croisés, pour l'instruction des dossiers.

Ces demandes d'informations peuvent être adressées à toutes les administrations publiques, y compris aux services fiscaux, aux collectivités territoriales, aux organismes de sécurité sociale et de retraite complémentaire, à l'assurance chômage, ainsi qu'aux organismes publics ou privés concourant aux dispositifs d'insertion ou versant des rémunérations au titre de l'aide à l'emploi, tel que le centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (Cnasea), organisme payeur de diverses aides à l'emploi, en particulier, dans le cadre des contrats aidés.

Les administrations et organismes susvisés sont tenus de transmettre les informations demandées, sous réserve qu'elles soient strictement limitées aux données nécessaires à la mise en oeuvre du RSA. En vertu du secret professionnel, les informations ainsi recueillies ne peuvent être échangées qu'entre le président du conseil général et les organismes chargés de l'instruction et du service du RSA et être communiquées aux membres des équipes pluridisciplinaires.

Enfin, les Caf et les CMSA, qui ont la responsabilité du contrôle de la gestion du RSA, doivent respecter les règles, procédures et moyens d'investigation applicables aux prestations de sécurité sociale.

2. Prise en compte forfaitaire du train de vie des demandeurs

L'article L. 262-41 transpose au RSA une mesure introduite par la loi n° 2006-1640 de financement de la sécurité sociale pour 2007 qui prévoit que si une « disproportion marquée » est constatée entre le train de vie d'un demandeur ou d'un bénéficiaire du RMI et ses ressources déclarées, les éléments de ce train de vie pourront être intégrés forfaitairement à ces ressources. Ainsi, en vertu des dispositions réglementaires en vigueur, peuvent être intégrées aux ressources, pour 80 % de leur montant, les dépenses de travaux, charges et frais d'entretien des immeubles, d'emploi de personnels domestiques, d'hôtel, de restaurant, de biens et services culturels et de loisirs, d'adhésion à des clubs sportifs ou de droits de chasse, d'achat de matériels électroménagers et informatiques supérieures à 1 000 euros, etc. De même, les automobiles, bateaux de plaisance et motocyclettes sont comptés pour 6,25 % de leur valeur vénale lorsque celle-ci est supérieure à 10 000 euros et les capitaux pour 2,5 % de leur montant.

3. Transmission d'informations diverses au président du conseil général

- L'article L. 262-42 prévoit que le Pôle emploi transmette mensuellement au président du conseil général les inscriptions et radiations de bénéficiaires du RSA sur la liste des demandeurs d'emploi. En effet, les bénéficiaires qui perçoivent par ailleurs des allocations chômage ou l'ASS, ainsi que ceux qui auront été orientés vers le SPE, s'inscrivent dans le régime de droit commun du PPAE et du contrôle de la recherche d'emploi, le respect de leurs obligations en la matière valant respect de leurs obligations en tant qu'allocataires du RSA. Il sera donc nécessaire que le président du conseil général soit informé de leur éventuelle radiation de la liste des demandeurs d'emploi afin de prononcer à son tour, le cas échéant, la mesure de réduction ou de suspension de l'allocation de RSA prévue à l'article L. 262-37.

- L'article L. 262-43 prévoit que lorsqu'un organisme payeur du RSA (une Caf ou une CMSA) découvre ou est informé d'un cas de travail illégal concernant un allocataire du RSA ou un membre de son foyer, il doit en informer le président du conseil général. La rédaction proposée pour cet article, qui reprend une disposition du code de la sécurité sociale (article L. 114-15) apparaît maladroite puisque le texte indique qu'il devra être établi que le salarié a, « de manière intentionnelle, accepté » de travailler de façon illicite, alors que le simple constat suffit en l'espèce.

4. Respect du secret professionnel

L'article L. 262-44 soumet au secret professionnel les personnes intervenant dans les procédures afférentes au RSA et au PPAE et bénéficiant, le cas échéant, d'informations échangées dans le cadre des contrôles. En cas de violation, les personnels contrevenants s'exposent à des sanctions pénales.

H - RECOURS ET RÉCUPÉRATION D'INDUS

La nouvelle section 5, intitulée « Recours et récupération » et qui regroupe les articles L. 262-45 à L. 262-49 du code de l'action sociale et des familles tels que réécrits par le présent article, précise les règles de prescription, de recours, de récupération d'indus et de saisie applicables au RSA.

- L'article L. 262-45, dans la continuité des dispositions prévues pour le RMI, fixe à deux ans le délai de prescription pour l'action judiciaire du demandeur en vue du paiement du RSA. Pour l'administration, l'action en recouvrement des indus est soumise aux mêmes délais, avec toutefois une exception pour les cas de fraude ou de fausse déclaration.

- L'article L. 262-46 pose le principe selon lequel tout paiement indu du RSA doit être récupéré par les organismes payeurs (Caf et CMSA) et les « collectivités débitrices » (le conseil général et l'Etat via le FNSA).

Par ailleurs, il prévoit que toute réclamation dirigée contre une décision de récupération d'indu, toute demande de remise ou de réduction de créance ainsi que la contestation des décisions prises sur ces réclamations et demandes, ont un caractère suspensif.

Les modalités du recouvrement sont assez souples, les indus étant recouvrés par retenue sur les prestations dues, dans la limite de 20 % de celles-ci, sauf si le bénéficiaire opte pour un remboursement en une seule fois ou s'il convient avec les organismes concernés, d'un échéancier.

En outre, le président du conseil général a la faculté de remettre ou de réduire la créance, si la situation particulièrement précaire du bénéficiaire le justifie. En revanche, si la créance résulte d'une manoeuvre frauduleuse ou d'une fausse déclaration, ces remises ou réductions ne sont pas envisageables.

Par ailleurs, le déclenchement de la procédure de récupération d'indus n'est possible que lorsque le montant des créances excède un seuil minimal fixé par décret en Conseil d'Etat.

Enfin, en cas de déménagement d'un bénéficiaire dans un autre département, l'éventuelle créance d'indus à son encontre est transférée du département d'origine au département d'accueil.

- L'article L. 262-47 définit le régime des recours contre les décisions en matière de RSA (dont celles en matière d'indus) : tout recours contentieux devra être précédé d'un recours administratif auprès du président du conseil général, soumis pour avis à la commission de recours amiable qui intervient dans le cadre du contentieux général de la sécurité sociale. Alors qu'actuellement le contentieux du RMI relève des commissions départementales et centrales d'aide sociale, celui du RSA appartiendra au contentieux administratif général.

Le second alinéa prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles les associations régulièrement constituées depuis cinq ans au moins pour oeuvrer dans le domaine de l'insertion et de la lutte contre l'exclusion et la pauvreté pourront exercer des recours en lieu et place des bénéficiaires du RSA, sous réserve de leur accord écrit.

- L'article L. 262-48 dispose que le RSA est incessible et insaisissable, comme l'ensemble des prestations qui contribuent à offrir des moyens convenables d'existence à leurs bénéficiaires.

- Enfin, selon la même logique, l'article L. 262-49 exclut la possibilité de recours en récupération de l'administration en cas de retour à meilleure fortune du bénéficiaire du RSA ou sur sa succession24(*).

I - FRAUDES ET SANCTIONS

La nouvelle section 6, « Lutte contre la fraude et sanctions » regroupe les articles L. 262-50 à L. 262-53 réécrits du code de l'action sociale et des familles, qui déterminent les amendes et sanctions applicables en cas de fraudes.

S'agissant des sanctions pénales, les articles L. 262-50 et L. 262-51 prévoient respectivement :

- une amende maximale de 5 000 euros (article L. 114-13 du code de la sécurité sociale), en cas de bénéfice frauduleux du RSA sauf à ce que soient constitués un délit ou une tentative d'escroquerie25(*) (articles L. 313-1 et L. 313-3 du code pénal), alors susceptibles d'être punis d'une période d'emprisonnement de cinq ans et de 375 000 euros d'amende ;

- une amende d'un montant maximal de 4 500 euros, doublé en cas de récidive, pour toute personne intervenant en qualité d'intermédiaire moyennant rémunération pour obtenir au profit d'une personne éligible au RSA le versement de cette prestation.

S'agissant des sanctions administratives, les articles L. 262-52 et L. 262-53 prévoient, en cas de versement indu du RSA résultant de l'omission délibérée de déclaration, d'une fausse déclaration ou d'un travail dissimulé, que le président du conseil général, après avis de l'équipe pluridisciplinaire, décide :

- soit, d'assujettir le contrevenant au paiement de pénalités fixées en fonction de la gravité des faits, dans la limite de deux fois le plafond mensuel de la sécurité sociale (soit 5 546 euros en 2008), le montant étant doublé en cas de récidive ;

- soit, en cas de récidive ou lorsque l'indu excède deux fois le plafond mensuel de la sécurité sociale, de supprimer le versement de la part du RSA qui excède le RMG, pour une durée maximale d'un an, fixée en fonction de la gravité des faits, de l'ampleur de la fraude et de sa durée ainsi que de la composition du foyer.

Enfin, il est prévu que les décisions éventuelles de suppression du RSA soient transmises à la Cnaf et à la CCMSA qui devront la diffuser à qui de droit afin d'assurer l'effectivité des décisions prises.

J - SUIVI STATISTIQUE

La nouvelle section 7, intitulée « Suivi statistique » et qui comprend les articles L. 262-54 à L. 262-56, prévoit, à des fins statistiques (et non de contrôle), la transmission de trois types d'informations :

- des informations relatives aux bénéficiaires du RSA, aux dépenses et aux actions d'insertion engagées à ce titre, qui doivent être transmises à l'Etat par les départements et les organismes payeurs (Cnaf et caisse centrale de MSA) ;

- des informations personnelles destinées à la constitution d'échantillons statistiquement représentatifs pour étudier des situations et des parcours d'insertion, qui doivent être communiquées à l'Etat par les départements, les organismes gérant et servant la prestation et le nouvel opérateur ;

- enfin, des données agrégées relatives aux caractéristiques des bénéficiaires, qui doivent être transmises aux départements par les organismes payeurs et le nouvel opérateur.

K - DISPOSITIONS FINALES

La nouvelle section 8 du chapitre 2 réécrit, intitulée « Dispositions finales », comprend :

- d'une part, un article L. 262-57, désignant l'inspection générale des affaires sociales (Igas) pour contrôler l'application des dispositions relatives au RSA ;

- d'autre part, un article L. 262-58, prévoyant, sauf disposition contraire, que les modalités d'application des dispositions du chapitre 2 feront l'objet d'un décret en Conseil d'Etat.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté près d'une centaine d'amendements sur cet article, parmi lesquels un grand nombre d'amendements rédactionnels ou de précision.

Certaines des modifications apportées au texte concernent l'ensemble de l'article et ont donc une portée générale :

- tel est le cas de la mention introduite à de nombreuses reprises dans le présent article des maisons de l'emploi et des plans locaux d'insertion pour l'emploi, afin que ces structures soient explicitement associées à la mise en oeuvre du RSA ;

- il en est de même de dispositions visant à valoriser le travail indépendant et à le reconnaître comme une des voies d'insertion sociale et professionnelle (articles L. 262-1, L. 262-7, L. 262-27).

Outre ces modifications, l'Assemblée nationale a adopté :

- à l'article L. 262-1, un amendement précisant que le RSA a vocation à s'appliquer à l'ensemble des travailleurs, qu'ils soient ou non salariés ;

- à l'article L. 262-2, un amendement rédactionnel, mais de portée symbolique, substituant à la notion de « revenu minimum garanti », jugée stigmatisante pour les personnes bénéficiaires, celle de « montant forfaitaire », plus neutre et qui n'aura donc pas vocation à être utilisée dans le langage courant. Cette modification rédactionnelle devra être effectuée, par coordination, dans l'ensemble du projet de loi ;

- à l'article L. 262-4, un amendement prévoyant la transmission au Parlement d'un rapport sur les conséquences de la condition d'âge des bénéficiaires du RSA ;

- à l'article L. 262-6, une modification rédactionnelle et deux amendements : l'un ajoutant l'obligation, pour les ressortissants de l'Union européenne, de fournir une attestation de non imposition ; l'autre prévoyant que la condition de résidence, auxquelles les mêmes ressortissants sont assujettis, n'est pas applicable aux ascendants, descendants ou conjoint d'une personne en activité ou qui, en ayant exercé une dans le passé, se trouve dans l'incapacité temporaire de travailler ou suit une formation professionnelle ;

- à l'article L. 262-7, deux amendements assouplissant le régime des conditions d'ouverture du droit du RSA aux travailleurs indépendants, l'un supprimant la condition relative au régime fiscal de l'activité, l'autre la remplaçant par une condition relative au niveau du chiffre d'affaires réalisé par l'entreprise ;

- à l'article L. 262-8, un amendement prévoyant que la décision d'attribution dérogatoire du RSA prise par le président du conseil général en faveur d'un élève, d'un étudiant ou d'un stagiaire sera obligatoirement motivée ;

- à l'article L. 262-11, un amendement de coordination avec les modifications opérées aux articles L. 262-15 et L. 262-16 ;

- à l'article L. 262-13, outre la correction par coordination d'une erreur de référence, un amendement de précision visant à expliciter la nature des compétences déléguées aux organismes chargés du service du RSA ;

- un amendement de la commission, sous-amendé par le Gouvernement, qui réécrit les articles L. 262-14, L. 262-15 et L. 262-16 et qui vise à clarifier les règles de gestion du RSA, en rétablissant l'ordre chronologique des étapes d'attribution du RSA (dépôt de la demande, instruction et service du RSA), en supprimant certaines dispositions non législatives et en rétablissant la compétence de droit commun aux CCAS et CIAS pour l'instruction de la demande. Le sous-amendement précise qu'un décret doit définir le calendrier et les modalités selon lesquels le Pôle emploi participera à l'instruction du RSA ;

- à l'article L. 262-17, un amendement, prévoyant, outre une obligation d'information du demandeur relative à ses droits, une information sur l'évolution prévisible de ses ressources en cas de retour à l'activité ;

- à l'article L. 262-20, un amendement de précision ;

- à l'article L. 262-23, outre un amendement rédactionnel et un amendement corrigeant une erreur de référence, deux amendements au paragraphe III : l'un visant à plafonner à 1,1 % le taux s'appliquant aux nouvelles contributions additionnelles créées par cet article ; l'autre prévoyant que le montant dégagé par le plafonnement envisagé des niches fiscales minorera d'autant le taux des contributions additionnelles précitées ; enfin, un amendement insérant un paragraphe IV pour prévoir qu'un rapport annuel sur le financement du RSA sera présenté au Parlement, avant le dépôt du projet de loi de finances, afin d'envisager une diminution du taux desdites contributions ;

- à l'article L. 262-24, deux amendements de précision, deux amendements corrigeant une erreur de référence et deux amendements supprimant une redondance rédactionnelle ;

- à l'article L. 262-25, un amendement corrigeant une erreur de référence ;

- à l'article L. 262-27, outre un amendement rédactionnel, deux amendements, l'un ajoutant la création de sa propre activité parmi les actions qu'un bénéficiaire du RSA peut faire valoir au titre de ses obligations en matière d'insertion professionnelle ; l'autre précisant que les actions d'insertion sont de nature sociale ou professionnelle ;

- à l'article L. 262-28, deux amendements, l'un limitant l'orientation obligatoire aux seuls bénéficiaires du RSA tenus de suivre des actions d'insertion sociale ou professionnelle ; l'autre, ajoutant les maisons de l'emploi et les PLIE, aux organismes de placement vers lesquels le bénéficiaire disponible pour occuper un emploi peut être orienté ;

- à l'article L. 262-29, un amendement prévoyant la réorientation du bénéficiaire radié pour une durée significative vers un organisme chargé d'assurer son suivi social ;

- à l'article L. 262-30, outre deux amendements rédactionnels, un amendement portant de six à douze mois le délai au-delà duquel la situation d'un bénéficiaire orienté vers un organisme social se trouvant dans l'incapacité de s'engager dans un parcours d'insertion professionnelle, fait l'objet d'un examen par l'équipe pluridisciplinaire ;

- à l'article L. 262-31, outre deux amendements de précision, deux amendements de coordination, l'un ajoutant les maisons de l'emploi et les PLIE, l'autre un représentant des CCAS et CIAS, aux organismes chargés de l'accompagnement des bénéficiaires avec lesquels le département conclut une convention ;

- à l'article L. 262-32, deux amendements, l'un prévoyant la participation des maisons de l'emploi et des PLIE à la définition des objectifs en matière d'accès à l'emploi ; l'autre, sous-amendé pour précision par le Gouvernement, laissant à l'appréciation du conseil général, l'opportunité de passer convention avec le nouvel opérateur et de participer de fait à son financement, alors que, dans sa rédaction initiale, le texte en faisait une obligation ;

- à l'article L. 262-33, un amendement de précision, indiquant que l'élaboration et le suivi du PPAE peut être délégué par le nouvel opérateur à des organismes cotraitants ;

- à l'article L. 262-34, outre un amendement de précision, indiquant la date de départ du délai d'un mois, deux amendements : l'un disposant que la recherche active d'emploi fait nécessairement partie des engagements auxquels le bénéficiaire est tenu lorsqu'il est orienté vers le SPE ; l'autre prévoyant qu'en cas de manquement aux engagements contractuels, l'organisme en charge de l'accompagnement le signale sans délai au président du conseil général ;

- à l'article L. 262-35, outre un amendement rédactionnel et un amendement de précision, trois amendements : le premier porte de un à trois mois le délai au-delà duquel le contrat liant le bénéficiaire en insertion sociale au département devra être signé ; le deuxième précise que les actions d'insertion envisagées dans ledit contrat sont de nature sociale ou professionnelle ; le dernier indique que le bénéficiaire choisit librement les actions ou activités participant à son insertion ;

- à l'article L. 262-36, un amendement de suppression de cet article au motif que ses dispositions sont superfétatoires, étant donné que le contenu du contrat doit être laissé à la libre appréciation des signataires ;

- à l'article L. 262-37, trois amendements : le premier vise à renforcer le caractère automatique de la suspension du RSA, à compter du constat d'un manquement aux obligations du bénéficiaire, sauf décision motivée du président du conseil général ; le deuxième applique le même régime de sanction aux contrats d'insertion sociale ; le dernier prévoit que la décision de suspension du versement du RSA ne peut intervenir avant que le bénéficiaire ait fait valoir ses observations ;

- à l'article L. 262-38, deux amendements de précision, l'un corrigeant une erreur de référence, l'autre précisant que la signature du PPAE doit être « préalable » au versement du RSA ;

- à l'article L. 262-39, outre un amendement corrigeant une erreur de référence et un amendement rédactionnel, un amendement prévoyant la présence de représentants des maisons de l'emploi et des PLIE au sein des équipes pluridisciplinaires, ainsi qu'un amendement de suppression de deux alinéas de cet article, relatifs à la composition et les modalités de fonctionnement des équipes pluridisciplinaires, au motif que les dispositions qu'ils contiennent sont superfétatoires et d'ordre réglementaire ;

- à l'article L. 262-40, outre des amendements de précision ou d'ordre rédactionnel, un amendement visant à étendre l'objet des échanges d'informations, au-delà du seul contrôle, à l'instruction et à la liquidation du RSA ; un amendement associant à la mission de vérification et de contrôle du service et de la gestion du RSA les représentants de l'Etat dans le département ; un amendement visant à rendre effectives, et non facultatives, les demandes d'informations nécessaires pour mener cette mission de vérification et de contrôle ; enfin, un amendement réservant la transmission des informations relatives aux bénéficiaires du RSA au seul président du conseil général, celui-ci pouvant opportunément décider de les communiquer aux équipes pluridisciplinaires ;

- à l'article L. 262-42, outre un amendement rédactionnel, un amendement corrigeant une erreur de référence ;

- à l'article L. 262-43, outre un amendement de précision, deux amendements : l'un visant à supprimer la référence au caractère intentionnel du travail dissimulé ; l'autre prévoyant qu'en plus des sanctions existantes prises par le président du conseil général, les organismes payeurs pourront suspendre le versement du RSA et mettre en oeuvre les procédures et sanction prévues ;

- à l'article L. 262-44, un amendement appliquant la règle du secret professionnel aux informations relatives aux demandeurs au même titre que celles relatives aux bénéficiaires ;

- à l'article L. 262-45, un amendement rédactionnel ;

- à l'article L. 262-46, outre un amendement de précision, un amendement prévoyant le cas de « bonne foi » pour la remise des prestations indûment versées ;

- à l'article L. 262-47, un amendement de précision ;

- à l'article L. 262-50, un amendement tendant à l'harmonisation de la rédaction du texte avec les sanctions prévues en matière de sécurité sociale ;

- à l'article L. 262-52, un amendement de cohérence avec l'article L. 114-13 du code de la sécurité sociale ;

- à l'article L. 262-53, outre un amendement de précision d'une référence, un amendement interdisant le cumul de plusieurs sanctions administratives pour la même infraction, au nom du principe « non bis in idem » ;

- à l'article L. 262-54, outre un amendement rédactionnel changeant l'intitulé de la section 7, un amendement énumérant de façon limitative les types d'informations relatives aux bénéficiaires du RSA que les départements, les Caf et la CMSA peuvent transmettre à l'Etat ;

- à l'article L. 262-56, un amendement corrigeant une erreur de référence ;

- les articles L. 262-3, L. 262-5, L. 262-9, L. 262-10, L. 262-11, L. 262-12, L. 262-18, L. 262-19, L. 262-21, L. 262-22, L. 262-26, L. 262-41, L. 262-48, L. 262-49, L. 262-51, L. 262-55, L. 262-58 et L. 262-59 n'ont fait l'objet d'aucune modification.

III - La position de votre commission

Le présent article constitue le coeur du nouveau dispositif proposé par le présent projet de loi. Il détaille les modalités concrètes de la généralisation et de la mise en oeuvre du RSA.

Ses mécanismes de fonctionnement et ses principes, qui ont suscité une large adhésion des acteurs concernés (partenaires sociaux, départements, associations, ...), répondent, semble-t-il, au triple objectif fixé par le texte : assurer aux bénéficiaires du RSA des moyens convenables d'existence, inciter à l'exercice d'une activité professionnelle et lutter contre la pauvreté des personnes en situation d'emploi précaire.

Le RSA répond en effet aux nombreuses critiques formulées à l'égard du système actuel des minima sociaux et permet de véritables avancées :

la simplification du système, qui se substitue à deux minima sociaux (API et RMI), aux primes forfaitaires d'intéressement afférentes et à la prime de retour à l'emploi (PRE), cette dernière devant être remplacée par une aide facultative de retour à l'emploi ;

une meilleure incitation financière à la reprise d'activité et la suppression des « trappes à inactivité », grâce à l'extension du RSA aux travailleurs disposant de faibles revenus et au cumul, sans limitation de durée, de la prestation avec les revenus d'activité ;

une plus grande équité entre bénéficiaires des minima sociaux et travailleurs pauvres, renforcée par les dispositions du projet de loi (articles 4 et suivants) qui prévoient l'attribution des droits connexes nationaux (taxe d'habitation, redevance audiovisuelle, CMU-c), non plus en fonction du statut, mais en fonction des ressources et de la composition du foyer ;

la mise en oeuvre d'un système pragmatique d'orientation et d'accompagnement personnalisé vers l'emploi, accessible à tous les bénéficiaires du RSA, alors qu'aujourd'hui deux tiers des allocataires du RMI et de l'API n'ont pas accès au service public de l'emploi ;

le renforcement de la logique des droits et devoirs, qui tend à réparer les lacunes du dispositif du RMI grâce à la mise en place d'obligations contractuelles fortes, dont le respect conditionne le versement de la prestation ;

- enfin, un système plus souple, qui laisse davantage de liberté aux acteurs locaux pour organiser les conditions de la mise en oeuvre du dispositif, qu'il s'agisse de l'attribution et de la gestion du RSA ou de l'orientation et de l'accompagnement des bénéficiaires dans leur parcours d'insertion sociale ou professionnelle ;

Toutefois, le système n'est pas dénué de risques ou d'effets pervers :

- d'abord, les perspectives difficiles qui se profilent sur le marché de l'emploi, du fait de la crise économique et financière actuelle, pourraient affecter de façon significative l'efficacité du dispositif. Ce contexte défavorable exigera des efforts redoublés en matière d'accompagnement et de formation ;

- il existe aussi un risque de précarisation durable des emplois ou « trappes à précarité », qui résulte du versement illimité du RSA. Votre commission s'est inquiétée des effets pervers qui pourraient en découler : installation durable des bénéficiaires dans le travail à temps partiel, effet d'aubaine pour les entreprises qui pourraient être tentées de ne pas revaloriser les salaires, renoncement à la formation et à l'acquisition de qualifications nouvelles. Afin de limiter ce risque, votre commission présentera des mesures visant à favoriser l'amélioration de la situation professionnelle des personnes touchant le RSA ;

- en outre, de nombreuses critiques ont été formulées sur le financement du dispositif. Si le principe d'un financement partagé entre les départements et l'Etat n'est pas remis en cause, les incertitudes liées aux conditions de compensation des sommes engagées par les départements suscitent les plus vives inquiétudes (voir article 3). En outre, la nouvelle contribution additionnelle de 1,1 % sur les revenus du patrimoine et des placements et l'effet conjugué du « bouclier fiscal » n'emportent pas l'adhésion de tous. Votre commission estime toutefois que les dispositions adoptées à l'Assemblée nationale améliorent sensiblement l'économie du dispositif de financement, en prévoyant une minoration du taux de la taxe grâce aux sommes récupérées sur le plafonnement des niches fiscales, dont le montant pourrait être compris entre 150 à 200 millions d'euros. Votre commission est également très soucieuse que l'évaluation rapide et régulière du dispositif puisse déboucher sur la proposition de solutions alternatives de financement, qui permettent de réduire à terme les prélèvements nécessaires au fonctionnement du dispositif ;

- votre commission sera également particulièrement vigilante sur la qualité de l'accompagnement et la pertinence de l'orientation des bénéficiaires, qui conditionneront, à son sens, le succès de cette réforme. Il faudra, en premier lieu, que le service public de l'emploi, et en particulier le Pôle emploi, se mette rapidement en ordre de marche pour honorer sa mission d'accompagnement vers l'emploi des bénéficiaires du RSA. Ainsi que l'a souligné le haut commissaire, l'adoption du principe de la généralisation du RSA et du dispositif d'accompagnement afférent avant la mise en place du nouvel opérateur constitue un atout. Il sera ainsi possible d'obtenir des garanties dans ce domaine, en exigeant que figurent dans son futur cahier des charges les missions et obligations qui lui incombent au titre de la mise en oeuvre du RSA. Le Pôle emploi devra en effet démontrer sa capacité à accueillir et soutenir des publics qu'il n'a pas eu l'occasion d'accompagner dans le passé.

Cela suppose aussi d'engager une réflexion d'ensemble sur la formation des travailleurs sociaux, dont le champ d'action s'élargit progressivement vers l'insertion professionnelle et dont les compétences doivent être de plus en plus polyvalentes. Il faudra en outre veiller à la bonne articulation des relations entre le référent désigné au sein du service public de l'emploi et du « correspondant » nommé par le président du conseil général, chargé de suivre l'évolution du bénéficiaire ;

- enfin, votre commission souhaite que les questions qui n'ont pu être tranchées par le présent projet de loi ne soient pour autant pas éludées. La situation des jeunes, particulièrement préoccupante, ainsi que celle des allocataires de l'ASS et de l'AAH, qui ne sont ici pas pris en compte, devront faire l'objet d'une attention spécifique du Gouvernement. Des propositions devraient être faites, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, en faveur des allocataires de l'AAH (cumul de 75 % de leurs revenus d'activité avec l'allocation), mais aucune proposition n'a abouti pour les jeunes âgés de moins de vingt-cinq ans et pour les titulaires de l'ASS. Aussi, pour préparer les prochaines étapes et apprécier l'opportunité de certaines mesures qui ont fait l'objet de débats, votre commission souhaite que soient transmises au Parlement des études à ce sujet.

En conséquence, votre commission propose, outre deux amendements de coordination et six amendements rédactionnels :

- à l'article L. 262-4, un amendement de suppression d'une disposition introduite à l'Assemblée nationale qui prévoit la transmission au Parlement d'un rapport sur les conséquences de la condition d'âge des bénéficiaires du RSA, qui sera réintroduite par un article additionnel après le présent article, et un amendement visant à inclure explicitement les bénéficiaires de la protection subsidiaire dans la liste des personnes soumises à la condition de nationalité ou d'un titre de séjour autorisant à travailler, et ouvrant potentiellement droit au RSA ;

- à l'article L. 262-6, un amendement qui supprime une disposition adoptée par l'Assemblée nationale imposant aux ressortissants de l'Union européenne de produire un avis de non imposition de leur pays pour ouvrir droit au RSA ;

- à l'article L. 262-10, un amendement permettant aux bénéficiaires du RSA ayant atteint l'âge de soixante ans de ne faire valoir leurs droits à la retraite qu'à partir de soixante-cinq ans, sauf en cas d'inaptitude au travail ;

- à l'article L. 262-15, un amendement précisant que la faculté des CCAS ou des CIAS d'instruire les demandes du RSA est laissée à leur libre appréciation en fonction de leurs moyens et capacités et que cette faculté pour les associations ou organismes à but non lucratif fait l'objet d'une convention de délégation par le président du conseil général ;

- à l'article L. 262-19, un amendement prévoyant que le versement du RSA n'est pas interrompu lorsque le bénéficiaire est admis dans une structure d'hébergement ;

- après l'article L. 262-20, un amendement insérant un nouvel article dans le code de l'action sociale et des familles, qui prévoit une révision périodique du montant de l'allocation ainsi que son réexamen à la demande du bénéficiaire ou des autorités en charge du service et de l'attribution du RSA ;

- à l'article L. 262-24, un amendement qui prévoit que l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) sera associée aux conventions visant à garantir la neutralité financière du RSA pour la trésorerie des organismes du régime général ;

- à l'article L. 262-26, un amendement offrant la possibilité aux bénéficiaires du RSA en activité de rencontrer une fois par an un référent du service public de l'emploi, pour évoquer les conditions d'amélioration de sa situation professionnelle ;

- à l'article L. 262-28, deux amendements, l'un précisant que les bénéficiaires du RSA peuvent être orientés vers une maison de l'emploi ou un PLIE, dès lors que ceux-ci exercent une activité de placement ; l'autre, incluant l'Etat et les autres collectivités pour traiter les problèmes liés au logement ou à la santé que rencontrent certains bénéficiaires du RSA ;

- à l'article L. 262-32, un amendement laissant une plus libre appréciation du contenu des conventions conclues entre les départements et les organismes en charge de l'accompagnement des bénéficiaires du RSA ;

- à l'article L. 262-35, un amendement pour ramener de trois à deux mois le délai dans lequel le bénéficiaire du RSA est tenu de conclure avec les services du conseil général un contrat définissant les conditions de son insertion sociale ;

- à l'article L. 262-37, deux amendements : l'un indique que la décision du président du conseil général tendant à ne pas suspendre le versement du RSA, au regard de la situation particulière du bénéficiaire, n'est pas obligatoirement motivée ; l'autre précise que la possibilité donnée au bénéficiaire de faire valoir ses observations ne peut pas faire obstacle à la suspension du versement du RSA, au-delà d'un délai d'un mois ;

- à l'article L. 262-43, un amendement supprimant une disposition devenue inutile à la suite d'une modification votée à l'Assemblée nationale ;

- à l'article L. 262-54, un amendement qui dispose que la Cnaf et la CCMSA transmettent également aux départements les informations concernant les bénéficiaires du RSA qui sont de leur ressort.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 2(art. L. 2242-8 du code du travail) - Négociation annuelle obligatoire sur le temps partiel subi

Objet : Cet article additionnel vise à insérer dans le contenu de la négociation annuelle obligatoire engagée par l'employeur la question de l'augmentation du temps de travail pour les salariés qui le souhaitent.

Aux termes de l'article L. 2242-8 du code du travail, l'employeur est tenu d'engager, chaque année, une négociation avec les salariés, portant :

- sur les salaires effectifs ;

- sur la durée effective et l'organisation du temps de travail, et notamment la mise en place du travail à temps partiel à la demande des salariés ;

- sur la formation ou la réduction du temps de travail.

Votre commission propose, par cet article additionnel, d'élargir le contenu de cette négociation à la question de l'augmentation du temps de travail, pour les salariés qui souhaiteraient passer d'une activité à temps partiel « subi » à une activité à temps plein.

En effet, un tiers des salariés à temps partiel voudraient travailler à temps plein ou augmenter leur quotité de travail. Ces personnes se trouvent généralement dans une situation précaire, susceptible de les rendre éligibles au RSA.

Cette disposition, peu contraignante pour les employeurs dès lors que ceux-ci ne sont pas tenus de conclure un accord sur ces sujets mais seulement de négocier, pourrait néanmoins favoriser le recul du travail précaire.

Cette suggestion a d'ailleurs recueilli l'accueil favorable des partenaires sociaux, salariés et employeurs auxquels elle a été soumise.

Votre commission vous demande d'adopter cet article dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel après l'article 2 - Rapport sur la situation des jeunes au regard de l'insertion sociale et professionnelle

Objet : Cet article prévoit la transmission au Parlement, avant le 1er juin 2010, d'un rapport sur la situation des jeunes âgés de moins de vingt-cinq ans au regard de l'insertion sociale et professionnelle, de l'accès au service public de l'emploi, de la prime pour l'emploi et du revenu de solidarité active.

Votre commission propose de réintroduire dans le projet de loi, sous une forme modifiée, une disposition initialement adoptée par l'Assemblée nationale à l'article 2 prévoyant la communication au Parlement d'un rapport sur les conséquences de la condition d'âge des bénéficiaires du RSA. Cette mesure n'ayant pas vocation à figurer dans le code de l'action sociale et des familles, sa suppression à l'article 2 a été précédemment proposée.

Dans cette nouvelle rédaction, il est prévu de préciser le contenu attendu du rapport, qui vise en réalité à faire le bilan de la situation des jeunes âgés de moins de vingt-cinq ans au regard de l'insertion sociale et professionnelle.

En effet, ceux-ci, non éligibles au RSA, sauf lorsqu'ils ont des enfants à charge, se trouvent également écartés du dispositif d'accompagnement et d'orientation sociale et professionnelle prévu par le présent projet de loi. La question de l'accès des jeunes au service public de l'emploi reste posée, sachant que leur situation au regard de l'activité professionnelle est particulièrement préoccupante. Seuls les jeunes ayant achevé leurs études seraient concernés par ce rapport qui doit aussi avoir pour objet d'apprécier la différence de traitement qui résultera de l'application de la condition d'âge et de la présence de charges de famille, s'agissant des sommes que les jeunes en activité percevront soit au titre de la PPE (versée sans condition d'âge, mais au-delà de 0,3 Smic pour une personne isolée), soit au titre du RSA (versé aux jeunes âgés de moins de vingt-cinq ans assumant la charge d'un ou plusieurs enfants nés ou à naître).

Or, les versements de PPE qui seront servis au titre des revenus de l'année 2009, année de la mise en place du RSA, ne seront connus qu'à compter de 2010. C'est la raison pour laquelle votre commission propose de décaler la date de ce rapport, au 1er juin 2010, soit un an après la mise en oeuvre du RSA, pour en tirer le cas échéant, toutes les conséquences.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 2  bis - Rapport sur les conditions d'intégration de l'allocation de solidarité spécifique au revenu de solidarité active

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la présentation au Parlement d'un rapport relatif aux conditions d'intégration de l'allocation de solidarité spécifique au revenu de solidarité active.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Le RSA avait au départ vocation à se substituer à plusieurs minima sociaux. Des négociations sont d'ores et déjà engagées avec les partenaires sociaux sur les conditions d'intégration de l'allocation de solidarité spécifique (ASS). Le présent article prévoit que le Parlement en soit informé.

L'agence nouvelle des solidarités actives (Ansa) a conduit une étude sur l'accès au RSA des bénéficiaires de l'ASS dans le territoire d'expérimentation du département de l'Ille-et-Vilaine.

Cette étude qui porte sur une cinquantaine de dossiers montre que :

- si le régime d'intéressement de l'ASS est en moyenne plus favorable que le RSA, celui-ci devient plus intéressant passé les douze mois d'intéressement (ou 750 heures travaillées) ;

- en moyenne, le RSA est plus favorable pour les familles mais moins favorable pour les personnes seules : cette situation est liée au mécanisme de prise en compte du forfait logement ;

- dans tous les cas, le dispositif du RSA est plus intéressant pour les bénéficiaires d'un contrat aidé.

Ces expertises ont conduit à la conclusion que, si une intégration de l'ASS dans le RSA devait être envisagée, elle ne pourrait se faire que pour le flux futur des bénéficiaires. Cette solution n'a néanmoins pas été retenue à ce stade : les partenaires sociaux ont en effet indiqué lors de la conférence de concertation du 9 juillet dernier, qu'ils souhaitaient que cette question soit traitée après leur négociation sur l'assurance chômage.

Par ailleurs, pour le conseil d'orientation pour l'emploi (COE) : « Dans le système actuel, il apparaît difficile de substituer purement et simplement le RSA et l'ASS. Les différences sont en effet nombreuses entre l'ASS et le RMI, qui sert de base au RSA, la première d'entre elles étant la condition d'exercice d'un emploi, suivi d'une période de chômage indemnisée par l'assurance chômage ».

Pour la CFDT26(*) néanmoins, « l'intégration graduelle de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) au RSA est à explorer, dans le cadre de la concertation à venir avec l'Etat pour la préparation de la négociation sur l'assurance chômage. ».

La question de l'intégration de l'ASS dans le RSA sera donc discutée entre partenaires sociaux à l'occasion des négociations relatives à l'assurance chômage et le Gouvernement déterminera sa position au vu de ces discussions.

Le coût d'une telle intégration dépendra de ses modalités. A ce stade, les simulations réalisées par les services du ministère des finances (DGTPE) indiquent que la suppression pour l'avenir des droits à l'ASS serait de nature à produire, en régime de croisière, une légère économie.

II - La position de votre commission

Votre commission est favorable à ce que soit étudiée l'opportunité d'intégrer l'ASS dans le RSA. Elle est, pour sa part, convaincue de la nécessité d'étendre le bénéfice du RSA aux bénéficiaires de cette prestation pour plusieurs raisons :

- d'abord, permettre de mener à son terme la réforme des minima sociaux dont un des objectifs visait une simplification du système de solidarité, jugé très complexe ;

- ensuite garantir une plus grande équité entre les bénéficiaires de minima sociaux, qui n'est pas pleinement assurée aujourd'hui, notamment au regard des droits connexes, et qui sera aggravée par les avantages que procurera le RSA aux futurs allocataires.

Elle comprend néanmoins la nécessité de se laisser le temps de l'expertise et de la concertation. Aussi vous propose-t-elle d'adopter cet article sans modification.

Article 3 - Compensation des charges nouvelles incombant aux départements

Objet : Cet article précise les conditions dans lesquelles l'Etat compense les charges nouvelles qui résultent, pour les départements, de l'extension de leurs compétences, telle que prévue par le présent projet de loi.

I - Le dispositif proposé

L'article 72-2 de la Constitution dispose que « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice » et que « toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

C'est la raison pour laquelle, dans le respect de ces principes, introduits dans la Constitution par la loi n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, le présent article précise les modalités selon lesquelles l'Etat compensera les charges qui incomberont aux départements dans le cadre de la mise en oeuvre du RSA.

A - LA RECONDUCTION DU DISPOSITIF ACTUEL DE COMPENSATION DES CHARGES INCOMBANT AUX DÉPARTEMENTS AU TITRE DU RMI

Actuellement, la prise en charge du RMI par les départements et ses modalités de compensation par l'Etat se font dans les conditions prévues par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité.

Conformément aux principes fixés par l'article 427(*) de la loi précitée du 18 décembre 2003, la gestion du RMI est compensée, depuis son transfert aux départements en 2004, par l'attribution aux conseils généraux d'une part de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), correspondant au montant des dépenses constatées en 200328(*).

Cette compensation s'étant révélée insuffisante pour couvrir les dépenses engagées au titre de l'année 2004, un abondement exceptionnel de 457 millions d'euros a été voté en loi de finances rectificative pour 2005 et versé aux départements en janvier 2006.

Puis l'article 37 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 a créé pour deux ans un fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI), doté de 100 millions d'euros en 2006 et de 80 millions d'euros pour 2007 afin de permettre aux départements de mener des projets novateurs en matière d'insertion des allocataires du RMI.

Par ailleurs, l'article 46 de la loi de finances pour 2006 avait précédemment prévu que la compensation prélevée sur les recettes de la TIPP soit versée mensuellement, à hauteur d'un douzième du montant du droit à compensation, et créé un compte de concours financier, intitulé « avances aux collectivités territoriales », qui retrace les versements mensuels effectués pour chaque département.

L'article 14 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 a prévu de prolonger l'existence de ce fonds jusqu'en 2008 et de porter sa dotation pour la période 2006-2008, de 100 à 1 500 millions d'euros, afin que, chaque année, 500 millions d'euros soient versés aux départements selon la répartition suivante :

une part au titre de la compensation, destinée aux départements dont les dépenses de RMI seraient supérieures au droit à compensation qui leur est versé en vertu du transfert du RMI et du RMA ;

- une part au titre de la péréquation, répartie entre les départements, selon la même logique, mais pondérée par un indice synthétique de ressources et de charges, qui intègre le potentiel financier par habitant et la part des bénéficiaires du RMI dans la population ;

- enfin, une part au titre de l'insertion, répartie entre les départements à due proportion du nombre de contrats aidés signés et des primes forfaitaires accordées pour favoriser la reprise d'activité.

Répartition des moyens de financement du FMDI

 

2006

2007

2008

 

Part

Montant
(en millions d'euros)

Part

Montant
(en millions d'euros)

Part

Montant
(en millions d'euros)

Part « complément de compensation »

50 %

250

40 %

200

40 %

200

Part « péréquation »

30 %

150

30 %

150

30 %

150

Part « retour à l'emploi »

20 %

100

30 %

150

30 %

150

TOTAL

100 %

500

100 %

500

100 %

500

Source : Projet de loi de finances pour 2008

L'article 14 du projet de loi de finances pour 2009 propose le maintien du FMDI et prévoit de reconduire pour la quatrième année consécutive son abondement à hauteur de 500 millions d'euros.

Evolution de la charge financière du RMI et du RMA pour les départements

(en millions d'euros)

 

2004

2005

2006

2007

2008(1)

Dépenses liées au RMI - RMA

5 399

5 821

6 106

6 300

5 960

Abondements TIPP

4 942

4 942

4 942

4 942

4 942

Abondements exceptionnels ou FMDI

457

500

500

500

500

Taux de couverture de la dépense

100 %

93,5 %

89,1 %

86,4 %

91,3 %

Solde à la charge des départements

0

- 379

- 664

-858

- 518

Solde cumulé

0

- 379

- 1 043

- 1 901

- 2 419

(1) prévisions Source : documents budgétaires et Assemblée des départements de France

Le premier alinéa du paragraphe I du présent article prévoit que, pour la fraction du RSA qui correspond au RMI actuel, le « RSA socle », la compensation sera réalisée dans les mêmes conditions.

Le second alinéa précise en outre que les modalités réglementaires de calcul de la nouvelle allocation instituée par le projet de loi pour les personnes dépourvues de ressources seront les mêmes que pour le RMI actuel. Ainsi que le confirme l'exposé des motifs, il résulte de cette disposition que le montant du revenu minimum garanti (RMG), qui varie en fonction de la composition du foyer, continuera d'être fixé conformément au barème actuellement en vigueur pour les bénéficiaires du RMI.

En conséquence, la contribution des départements au financement du « RSA socle » devrait demeurer dans des proportions sensiblement identiques à celles qui prévalent aujourd'hui pour le RMI.

B - LES MODALITÉS DE COMPENSATION DES CHARGES NOUVELLES QUI RÉSULTENT DE LA MODIFICATION DES COMPÉTENCES DES DÉPARTEMENTS DANS LE CADRE DE LA MISE EN OEUVRE DU RSA

Le paragraphe II prévoit que les charges supplémentaires qui résultent pour les départements de l'extension de leurs compétences, telle que prévue par le projet de loi, seront compensées par l'Etat dans les conditions fixées par la loi de finances.

Il résulte de l'article 2 du présent projet de loi29(*) que l'Etat devra financer, via le fonds national des solidarités actives (FNSA), la fraction du RSA qui complètera les revenus professionnels au-delà du niveau du RMG (le « RSA chapeau »), les frais de fonctionnement du fonds et une partie des frais de gestion des organismes payeurs, tandis que les départements devront assumer le coût du RMG, qu'il soit « majoré » ou non, selon qu'il se substitue à l'allocation de parent isolé (API) ou au RMI actuels.

En conséquence, les départements auront en plus à leur charge le coût que représente l'API, aujourd'hui assumé par l'Etat (estimé pour 2008 à 1,07 milliard d'euros, hors primes d'intéressement), qui s'ajoutera aux dépenses de RMI qui leur avaient été transférées par la loi précitée du 18 décembre 2003.

Il convient de préciser à ce stade, que l'article 9 du projet de loi supprimant les articles en vigueur L. 262-11 du code de l'action sociale et des familles et L. 524-5 du code de la sécurité sociale relatifs aux primes forfaitaires d'intéressement à la reprise d'activité versées respectivement aux bénéficiaires du RMI et de l'API, le coût de ces primes ne devra pas être pris en compte pour fixer le montant de la compensation versée par l'Etat aux départements.

Ainsi, les deuxième et troisième alinéas du paragraphe II précisent les principes sur la base desquels la loi de finances pour 2009 devra définir les modalités de la compensation des sommes engagées par les départements au titre de l'année 2009 :

- d'abord, les modalités de calcul de la compensation prévues par le présent article ne s'appliqueront qu'aux départements métropolitains, l'article 15 du projet de loi prévoyant une application plus tardive (au 1er janvier 2011) pour les départements d'outre-mer et les collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- le montant de la compensation devra être calculé sur la base des dépenses relevées par l'Etat, au titre de l'API, sur la moitié de l'exercice 2008, en partant de l'hypothèse d'une mise en oeuvre du RSA à compter du 1er juin 2009, ainsi que le prévoit l'article 14 du projet de loi, et d'un versement effectif de la nouvelle prestation dès le 1er juillet ;

- devra être retranchée de ce montant la moitié des dépenses d'intéressement versées au titre de l'API et du RMI au 31 décembre 2008, les primes correspondantes étant supprimées et ainsi intégrées au financement du RSA.

L'article 18 du projet de loi de finances pour 2009 indique que, sur le modèle du système de compensation du transfert aux départements de la gestion du RMI, les ressources nécessaires à la compensation des dépenses engagées par les départements au titre du « revenu minimum garanti majoré » (correspondant à l'API actuelle) seront prélevées sur une part du produit de la TIPP.

Le droit à compensation des dépenses ainsi engagées est estimé, pour le second semestre de 2009, à 322 millions d'euros et à 644 millions pour 2010 en année pleine.

Enfin, il est prévu que pour les années suivantes, la compensation sera ajustée, de manière définitive, par la loi de finances pour 2012, au vu des dépenses constatées au titre de la prestation majorée (API actuelle hors intéressement) dans les comptes administratifs des départements retraçant l'exercice 2010.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre six amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté :

- un amendement précisant que les charges supplémentaires qui résultent de l'extension de compétences des départements sont « intégralement » compensées ;

- un amendement prévoyant expressément l'attribution de recettes fiscales dédiée à cette compensation ainsi qu'un mécanisme de garantie au cas où les recettes affectées se révéleraient insuffisantes ;

- un amendement ajoutant un troisième paragraphe qui précise que la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) se prononce sur l'exactitude des montants engagés par l'Etat au titre de l'API et des primes d'intéressement afférentes en 2008 et 2009 ;

- enfin, un amendement complétant cet article par un quatrième paragraphe, qui prévoit que la CCEC sera consultée en 2009, 2010 et 2011 sur les modalités de compensation des charges supplémentaires qui résulteront pour les départements de la mise en oeuvre du RSA et les adéquations nécessaire pour garantir sa compensation définitive.

III - La position de votre commission

Votre commission demeure extrêmement vigilante sur la compensation aux départements des dépenses engagées par la mise en oeuvre du RSA.

Elle s'interroge notamment sur les conditions de transfert aux départements de la gestion de l'API, qui relève aujourd'hui de la compétence de l'Etat. Il semblerait en effet que les dépenses prises en compte au titre de la compensation n'incluent pas celles liées à l'accompagnement des bénéficiaires, dont le montant est estimé à 130 millions d'euros.

Elle s'inquiète également des modalités de compensation des dépenses du RMI. L'avenir du FMDI n'est en réalité pas assuré, d'autant que sa contribution à la compensation des dépenses engagées par les départements au titre du RMI, qui fait l'objet chaque année d'une reconduction en loi de finances, est sans garantie pour les années suivantes.

Votre commission souhaite que le Gouvernement puisse apporter des précisions et des garanties supplémentaires sur ces sujets.

Sous réserve de ces observations et de l'amendement rédactionnel qu'elle vous présente, votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 3   bis (chapitre III du titre III du livre Ier de la cinquième partie du code du travail code du travail) - Création d'une aide personnalisée au retour à l'emploi

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit les modalités selon lesquelles le référent peut attribuer une aide personnalisée au retour à l'emploi permettant à une personne engagée dans un parcours d'insertion professionnelle de couvrir tout ou partie des charges liées à sa reprise d'activité.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, qui résulte d'un amendement présenté par le Gouvernement, tend à préciser les modalités de mise en oeuvre de l'aide personnalisée de retour à l'emploi prévue à l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction issue de l'article 2 du projet de loi.

A - LE MAINTIEN DU SYSTÈME D'INTÉRESSEMENT ACTUEL POUR LES BÉNÉFICIAIRES DE L'ALLOCATION DE SOLIDARITÉ SPÉCIFIQUE

La loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 pour le retour à l'emploi et sur les droits et devoirs des bénéficiaires de minima sociaux a mis en place un système d'intéressement à la reprise d'une activité professionnelle pour les allocataires du RMI, de l'API et de l'ASS, reprenant un emploi avec un horaire mensuel d'au moins soixante-dix-huit heures, qui comporte trois dispositifs :

- le cumul intégral des minima sociaux et du salaire de l'activité professionnelle pendant trois mois ;

- une prime de retour à l'emploi (PRE) de 1 000 euros après le quatrième mois de travail ou dès la fin du premier mois, selon que le contrat est à durée indéterminée ou d'une durée déterminée supérieure à six mois ;

- enfin, une prime forfaitaire mensuelle de 150 euros pour les personnes isolées et de 225 euros pour les couples ou familles durant neuf mois, au terme de la période de cumul intégral du revenu d'activité et de l'allocation.

La création du RSA entraîne la disparition de ces trois dispositifs pour les allocataires du RMI et de l'API, ainsi que le prévoient les dispositions de coordination précisées au 9° de l'article 9 du projet de loi.

En revanche, le système est maintenu pour les bénéficiaires de l'ASS, qui n'est pas été intégrée au RSA. En conséquence, les dispositions relatives à la PRE (articles L. 5133-1 à L. 5133-7), qui figurent au chapitre III du titre III du livre Ier de la cinquième partie du code du travail, intitulé « Prime de retour à l'emploi », demeurent applicables.

Le du présent article prévoit de regrouper ces dispositions dans une section 1, intitulée « Prime de retour à l'emploi ».

B- LES MODALITÉS DE MISE EN OEUVRE DE LA NOUVELLE AIDE PERSONNALISÉE DE RETOUR À L'EMPLOI

Le complète le chapitre III précité, par une section 2, intitulée, « Aide personnalisée de retour à l'emploi », qui comporte trois articles.

Ces nouvelles dispositions ont pour objet de préciser les modalités de mise en oeuvre de l'aide mentionnée à l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles, tel qu'il résulte de l'article 2 du projet de loi, et qui prévoit que le RSA sera complété, « le cas échéant, par une aide ponctuelle personnalisée de retour à l'emploi ».

Ce dispositif s'inspire des expérimentations conduites par certains conseils généraux dans le cadre de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, qui ont permis de mettre en oeuvre des modalités innovantes de soutien des bénéficiaires du RMI accédant à un emploi. Certains départements ont ainsi choisi de remplacer la PRE par un instrument plus souple et mieux adapté aux difficultés que rencontrent ces publics : au versement systématique d'une prime forfaitaire, quatre mois après la reprise d'activité, il a été ainsi proposé de substituer un mécanisme facultatif de prise en charge de tout ou partie des coûts supportés par les bénéficiaires du RSA expérimental, lors de la reprise d'activité.

Aux termes du nouvel article L. 5133-8 du code du travail, cette aide peut être attribuée à toute personne bénéficiaire du RSA engagée dans un parcours d'insertion professionnelle, à l'initiative du référent chargé de l'accompagner. Elle a vocation à couvrir une partie ou la totalité des charges liées à la reprise d'activité.

Le nouvel article L. 5133-9 du code précité prévoit que le financement de cette aide, dont le coût est estimé à 150 millions d'euros, sera pris en charge par le FNSA. Selon les informations recueillies auprès du haut commissariat par votre rapporteur, le montant de cette aide ne devrait pas excéder 1 000 euros, soit le montant de l'actuelle PRE, et devrait être modulée en fonction des besoins et des charges effectives du bénéficiaire.

Enfin, l'article L. 5133-10 précise qu'un décret en Conseil d'Etat déterminera les modalités d'application des dispositions de cette seconde section, du chapitre III, nouvellement intitulé par le de cet article additionnel, « Prime de retour à l'emploi et aide personnalisée de retour à l'emploi ».

II - La position de votre commission

Votre commission approuve, dans son principe, le dispositif proposé par le Gouvernement en remplacement de la PRE.

Il présente en effet un triple avantage :

- une certaine souplesse des conditions d'attribution de l'aide ;

- son caractère facultatif et personnalisé a pour intérêt d'en limiter le coût mais aussi d'en réserver le bénéfice aux personnes qui en ont véritablement besoin pour pouvoir reprendre ou exercer leur activité professionnelle ;

- enfin, le montant de l'aide étant modulable, il permet de couvrir exactement les charges liées à la reprise d'activité qui peuvent être variables selon la situation des personnes concernées (enfant à charge, frais de transport...).

Toutefois, votre commission considère que l'attribution de l'aide ne peut être du ressort du seul référent. De surcroît, celle-ci étant financée par le FNSA, un contrôle de l'Etat parait opportun. C'est pourquoi, elle propose un amendement indiquant que la décision d'attribution de l'aide ne relève pas directement de la compétence du référent, mais de l'organisme au sein duquel il exerce son activité, ce dernier étant lui-même placé sous le contrôle du représentant de l'Etat dans le département. Il est précisé en outre que cette nouvelle aide sera incessible et insaisissable.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 3  ter - Rapport relatif à la mise en oeuvre d'un service informatisé de déclaration sociale nominative

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la remise au Parlement d'un rapport présentant l'échéancier de conception et de déploiement d'un service informatisé de déclaration sociale nominative, visant à simplifier les formalités déclaratives des entreprises et des bénéficiaires du RSA et à faciliter les échanges d'informations entre les organismes de protection sociale.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Le projet de déclaration sociale nominative (DSN), actuellement à l'étude au sein du groupement d'intérêt public « Modernisation des déclarations sociales », vise :

- à simplifier les actes déclaratifs pour les entreprises en substituant une solution unique aux multiples déclarations qui leur sont demandées ;

- à améliorer le service rendu aux actifs salariés et demandeurs d'emploi ;

- enfin, à limiter les risques de fraude pour les organismes de protection sociale.

L'objectif est de préparer la constitution d'une base de données sécurisée et partagée, qui permettra de connaître mensuellement la situation au regard de l'emploi et la rémunération servie aux bénéficiaires du RSA, ce qui devrait à la fois simplifier leurs formalités déclaratives et réduire la fréquence des rappels et indus.

Par cet article, l'Assemblée nationale demande qu'un rapport informe le Parlement sur l'état d'avancement de ce projet et les conditions envisagées de sa mise en oeuvre.

II - La position de votre commission

Votre commission est favorable à la simplification des procédures déclaratives et, de façon générale, à l'amélioration du traitement des données par les différents organismes en charge de la gestion et du service des prestations et prélèvements.

Elle souhaite que, par ce rapport faisant état de l'avancement de ce projet, les administrations et organismes concernés en accélèrent la mise en oeuvre, pour renforcer l'efficacité de ces opérations et limiter les coûts de gestion liés au traitement de ces données.

Elle vous demande donc d'adopter cet article sans modification.

* 9 Cet article prévoit la présentation au Parlement, tous les deux ans, d'un rapport d'évaluation de la loi précitée du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, associant les « acteurs de terrain ».

* 10 Au début de son quinquennat, le Président de la République avait annoncé son objectif de réduire d'un tiers le nombre de personnes vivant au-dessous du seuil de pauvreté d'ici à 2012.

* 11 Rapport d'étape du comité d'évaluation des expérimentations sur « l'évolution des expérimentations du RSA », présidé par François Bourguignon.

* 12 Voir en annexes divers exemples de calcul du RSA selon la composition du ménage.

* 13Dans le cadre de ce régime, le chiffre d'affaires annuel ne doit pas excéder un certain montant, variable en fonction des activités de l'entreprise, de 32 000 à 80 000 euros.

* 14 Les créances visées sont seulement celles entre époux ou ex-époux (articles 202, 212, 214, 255 et 270 du code civil et pensions alimentaires antérieures à la réforme du divorce en 1975), ainsi que celles dues aux enfants, y compris dans le cas particulier de ceux dont la filiation paternelle n'a pas été établie (articles 342 et 371-2 du même code).

* 15 C'est-à-dire les ressortissants de l'Union européenne, des Etats parties à l'accord sur l'Espace économique européen (EEE), Islande, Lichtenstein et Norvège, et de la Suisse.

* 16 Article R. 262-2-1 du code de l'action sociale et des familles.

* 17 Article R. 115-6 du code de la sécurité sociale.

* 18 Directive communautaire 2004/38 CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres.

* 19 Articles R. 262-45 et R. 262-47 du code de l'action sociale et des familles.

* 20 Article D. 262-40 du code de l'action sociale et des familles.

* 21 « Plus de droits et plus de devoirs pour les bénéficiaires des minima sociaux d'insertion », rapport au Premier ministre, décembre 2005.

* 22 Rapport Sénat n° 161 (2005-2006), projet de loi pour le retour à l'emploi et sur les droits et devoirs des bénéficiaires de minima sociaux.

* 23 Loi n° 2008-758 du 1er août 2008 relative aux droits et devoirs des demandeurs d'emploi.

* 24 C'est la loi du 23 mars 2006 précitée qui a étendu à la succession l'impossibilité de recours en récupération pour le RMI et l'API et des primes forfaitaires d'intéressement afférentes.

* 25 Usage d'un faux nom ou d'une fausse qualité, abus d'une qualité vraie ou emploi de manoeuvres frauduleuses.

* 26 Réponse adressée au Haut-commissariat aux solidarités actives dans le cadre de la consultation pour le Grenelle de l'insertion et qui figure dans le Livre vert.

* 27 « Les charges résultant, pour les départements, des transfert et création de compétences [...] sont compensées par l'attribution de ressources constituées d'une partie du produit d'un impôt perçu par l'Etat dans les conditions fixées par la loi de finances. Au titre de l'année 2004, la compensation [...] est calculée sur la base des dépenses engendrées par le paiement du revenu minimum d'insertion en 2003. Au titre des années suivantes, la compensation sera ajustée de manière définitive au vu des comptes administratifs des départements pour 2004 dans la loi de finances [...]. »

* 28 Article 59 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004.

* 29 Plus précisément, le paragraphe I du nouvel article L. 262-23 du code de l'action sociale et des familles, dans la nouvelle rédaction proposée à l'article 2 du projet de loi.