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Projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion

 

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PROJET DE LOI

La généralisation du RSA proposée par le projet de loi a fait l'objet d'une large concertation associant partenaires sociaux et associatifs. Un livre vert a permis, au printemps 2008, une consultation ouverte sur plusieurs questions thématiques, à laquelle une soixantaine d'organisations ou collectivités (syndicats, associations, départements, etc.) a répondu.

Le projet de loi lui-même a été également soumis au conseil supérieur de l'emploi, à la caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf), au conseil d'orientation pour l'emploi et au conseil d'analyse économique, qui ont émis un avis globalement favorable.

1. Les caractéristiques du RSA

a) Les bénéficiaires du RSA

Le RSA, qui avait vocation au départ à se substituer à trois minima sociaux (RMI, API et ASS), n'intégrera finalement que le RMI et l'API, ainsi que les primes forfaitaires d'intéressement et la prime de retour à l'emploi versées à leurs bénéficiaires lorsqu'ils reprennent ou débutent une activité.

Innovation majeure, le RSA sera également ouvert aux travailleurs disposant de faibles revenus, ce qui porte à plus de 3,5 millions le nombre de bénéficiaires potentiels :

- 1,1 million de bénéficiaires du RMI ;

- environ 220 000 allocataires de l'API ;

- et entre 2,2 et 2,4 millions de « travailleurs pauvres ».

b) Principes et mode de calcul du RSA

- Le RSA vise à répondre à trois objectifs : lutter contre la pauvreté, inciter à la reprise d'une activité et rendre plus lisible le système de solidarité nationale.

Le mécanisme proposé fonctionne de telle manière que tout foyer qui dispose de ressources inférieures à un « revenu garanti » a droit au RSA. Le RSA est donc une prestation qui varie en fonction des revenus et de la composition du foyer.

Celle-ci doit jouer à la fois le rôle de revenu minimum garanti (RMG) pour les personnes privées d'emploi, qu'elles soient ou non en capacité de travailler, mais aussi de complément de revenu pour les foyers dont les membres ne tirent que des ressources limitées de leur activité ou des droits qu'ils ont acquis en travaillant (allocations chômage).

Pour ceux qui n'exercent aucune activité professionnelle, la prestation sera équivalente au RMI et à l'API actuels. Pour ceux qui travaillent, le complément de ressources qui leur sera versé variera en fonction de leurs revenus d'activité et de la composition de leur foyer.

Dans tous les cas, le RSA garantit que la reprise d'activité ou l'augmentation du nombre d'heures travaillées se traduira par un gain financier. En cas d'activité d'un ou de plusieurs membres du foyer, le revenu garanti correspond à la somme du revenu minimum (RMI ou API) et d'une fraction de l'ensemble des revenus professionnels, que le Gouvernement s'est engagée à fixer à 62 %.

Le RSA se calcule donc de la façon suivante :

RSA= revenu garanti - revenus professionnels

Or : revenu garanti = RMG + 62 % des revenus professionnels.

RSA = revenu minimum garanti - 38 % des revenus professionnels

Concrètement, une personne bénéficiaire du RSA dont les revenus professionnels augmenteraient de 100 euros, verra son allocation diminuer de 38 euros. Son revenu global augmentera au total de 62 euros.

Par ailleurs, le système proposé permet de cumuler, sans limitation de durée, les revenus de la solidarité et une partie des revenus tirés de l'activité professionnelle. Ainsi, la sortie du dispositif n'intervient que lorsque les revenus du foyer excèdent le niveau du revenu garanti.

Il en résulte que :

- pour une personne seule, le RSA cessera d'être versé au-delà de 1,04 fois le Smic net à temps plein (en dehors de toute autre ressource) ;

- pour un couple, le point de sortie se situe environ à 1,4 fois le Smic ;

- pour un parent isolé avec un jeune enfant, le seuil est plus élevé et atteint 1,64 fois le Smic ;

- enfin, pour un couple ayant de un à trois enfants, le montant du revenu garanti peut atteindre de 1,7 à 1,8 fois le Smic.

Selon le Gouvernement, le RSA devrait permettre à 700 000 personnes environ d'obtenir des revenus désormais supérieurs au seuil de pauvreté au sens européen (soit 60 % du revenu médian).

c) L'articulation avec la prime pour l'emploi

La prime pour l'emploi (PPE) est versée aux salariés aux revenus les plus modestes afin d'augmenter leurs ressources et de rendre financièrement plus attractive la reprise d'emploi. Son versement est lié au paiement de l'impôt sur le revenu : soit elle permet d'en diminuer le montant, soit elle prend la forme d'une restitution si elle est supérieure à l'impôt dont doit s'acquitter le contribuable.

Ainsi, la PPE et le RSA partagent des objectifs communs d'incitation à l'activité et d'amélioration du pouvoir d'achat des bénéficiaires. Toutefois, leurs modalités de calcul et leurs conditions d'accès (les jeunes âgés de moins de vingt-cinq ans n'ayant pas droit au RSA) sont différentes. La PPE vise un public plus large que le RSA : au titre des revenus 2006, le nombre de bénéficiaires de la PPE était estimé à 8,6 millions, soit environ 5 millions de plus que pour le RSA.

Afin d'articuler les deux dispositifs, le projet de loi prévoit deux mesures distinctes :

- d'une part, la PPE versée sur la base de la déclaration de revenus de l'année n sera minorée du montant du RSA versé cette même année, sauf pour la part qui permet au foyer d'atteindre le revenu minimum garanti ;

- d'autre part, le système des acomptes de PPE seront supprimés.

Ainsi, la PPE n'est pas intégrée au RSA comme cela avait été initialement envisagé, elle devient subsidiaire par rapport au RSA.

L'imputation du RSA sur la PPE aura un effet de recentrage sur les publics visés par la nouvelle allocation, dont les revenus sont, par construction, plus faibles (entre 0 et 1,04 Smic pour une personne seule) que pour la PPE (entre 0,3 et 1,4 Smic). On estime ainsi le nombre de ménages « gagnants » à 1,7 million, pour des montants moyens mensuels d'environ 109 euros.

Ces mesures risquent néanmoins de faire des perdants (4,5 millions de ménages), mais pour un très faible montant (6 euros mensuels en moyenne). Tel est par exemple le cas des jeunes actifs âgés de moins de vingt-cinq ans, qui bénéficiaient jusqu'alors du système d'acompte de la PPE et, qui étant non éligibles au RSA, percevront certes le même montant de PPE, mais avec un an de décalage.