Allez au contenu, Allez à la navigation



Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 : Equilibres financiers généraux

 

N° 83

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 5 novembre 2008

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Alain VASSELLE,

Sénateur.

Tome I :

Équilibres financiers généraux

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Mme Muguette Dini, M. Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger, secrétaires ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, M. Jean Boyer, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mme Jacqueline Chevé, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mmes Sylvie Desmarescaux, Bernadette Dupont, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-François Mayet, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, Alain Vasselle, François Vendasi, René Vestri.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

1157, 1211, 1212 et T.A. 202

Sénat : 80 et 84 (2008-2009)

Les observations et propositions de la commission des affaires sociales pour les équilibres financiers généraux en 2009

La commission constate avec satisfaction que trois problèmes qu'elle estimait urgents avant l'été et sur lesquels elle a souvent émis des critiques, reçoivent une solution au moins partielle :

- le traitement des déficits accumulés, avec le transfert à la Cades de 27 milliards accompagné d'un prélèvement de 0,2 point de CSG sur les recettes du FSV qui renoue, de ce fait, avec le déficit ; une hausse de la CRDS aurait toutefois été plus simple et plus claire, quitte à la compenser par une baisse équivalente de la CSG ;

- la suppression du Ffipsa : sa dette au 31 décembre 2008 (7,5 milliards) est reprise par l'Etat ; sa branche maladie est intégrée financièrement à la Cnam à laquelle est affectée une recette de l'Etat pour financer le déficit de la branche, soit environ 1,2 milliard ; sa branche vieillesse restera gérée par la CCMSA et le traitement de son déficit (1,5 milliard) devrait intervenir en 2010 ;

- la consolidation de l'amélioration des relations financières entre l'Etat la sécurité sociale, avec la remise à niveau d'un certain nombre de dotations budgétaires et la compensation des allégements dits Fillon et de ceux liés aux heures supplémentaires de la loi Tepa. Une dette de l'Etat est toutefois reconstituée, évaluée pour les exercices 2007 et 2008 à 3,5 milliards pour le régime général et à 1 milliard pour les autres régimes.

Trois défis majeurs restent à relever :

- pour l'assurance maladie, aller au-delà du plan d'économies, en engageant une véritable réforme de l'hôpital et une réflexion approfondie sur la prise en charge des ALD ; rechercher systématiquement des marges d'efficience ;

- pour la branche vieillesse, prendre les mesures nécessaires à la sauvegarde du régime ;

- pour un financement durable de la protection sociale, préserver les recettes actuelles et mobiliser de nouvelles ressources.

Dans ce cadre, à l'initiative de son rapporteur Alain Vasselle, les propositions de la commission s'organisent autour de cinq axes :

ouvrir un nouveau débat en matière de financement de la sécurité sociale avec un ciblage des allégements généraux de charges sociales sur les seules entreprises de moins de cinquante salariés ;

sécuriser les recettes de la sécurité sociale en étendant le forfait social de 2 % à l'ensemble des assiettes exemptées de cotisations sociales et non soumises à un prélèvement spécifique et en augmentant les droits tabacs ;

consolider le dispositif applicable aux parachutes dorés en précisant qu'il est fait masse de toutes les indemnités perçues et en prévoyant l'assujettissement à la CSG et à la CRDS au premier euro ;

- renforcer l'autonomie financière de la sécurité sociale, en particulier en refusant la non-compensation de sept mesures d'exonérations de charges sociales ;

améliorer le dispositif du recours contre tiers afin de rendre plus homogène et plus rapide l'indemnisation des victimes.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

L'éclairage triennal de la loi de financement de la sécurité sociale, construit sur le triptyque « exercice clos - exercice en cours - exercice à venir », permet de constater que nos finances sociales ont, depuis deux ans, réellement amorcé un processus de redressement.

La crise financière et la crise économique viennent à l'évidence perturber la trajectoire retenue par le Gouvernement alors que, pour la première fois, ses objectifs de moyen terme étaient clairement affichés, mis en perspective et détaillés dans la loi de programmation des finances publiques.

Mais ces circonstances exceptionnelles montrent aussi à quel point il est urgent de poursuivre sur la voie de l'assainissement de nos comptes, de la maîtrise des dépenses, de la réforme et de la modernisation de notre système de sécurité sociale.

Seule une telle démarche permettra en effet de maintenir le haut niveau de protection auquel nos concitoyens sont à juste titre très attachés.

C'est pourquoi, au-delà de l'analyse de la situation actuelle et de l'examen des mesures présentées par le Gouvernement dans le présent projet de loi de financement, votre commission souhaite à la fois formuler des propositions, continuer à poser des questions et ouvrir des débats.

En s'appuyant sur les travaux de sa Mecss, elle poursuivra son travail de réflexion et de contrôle tout au long de l'année. L'exécution de la loi de financement devra en effet être suivie de près car les incertitudes actuelles ne doivent pas fournir de prétexte à des dérives mais bien au contraire susciter de nouvelles formes de réponses.

Il nous faut en effet plus que jamais inventer la meilleure façon de s'attaquer aux causes structurelles de nos déficits et trouver les moyens pour cesser de les reporter sur les générations futures.

I. 2007 - 2009 : SUR LA VOIE DU REDRESSEMENT

Si 2007 a été l'année de la rechute, 2008 se termine avec un déficit stabilisé. L'exercice 2009 poursuit l'effort désormais clairement engagé de redressement des comptes sociaux.

A. 2007 : LE DÉRAPAGE

Après les déficits record du régime général, plus de 11 milliards d'euros, en 2004 et 2005, et la légère décrue de 2006, avec un déficit ramené à 8,7 milliards, 2007 a connu un nouveau dérapage des comptes, le déficit du régime général s'établissant finalement à 9,5 milliards d'euros.

Soldes par branche du régime général sur la période 2003-2007

(en milliards d'euros)

 

2003

2004

2005

2006

2007

Maladie

- 11,1

- 11,6

- 8,0

- 5,9

- 4,6

Vieillesse

0,9

0,3

- 1,9

- 1,9

- 4,6

Famille

0,4

- 0,4

- 1,3

- 0,9

0,2

Accidents du travail

- 0,5

- 0,2

- 0,4

- 0,1

- 0,5

Total régime général

- 10,2

- 11,9

- 11,6

- 8,7

- 9,5

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale

L'exercice 2007 a pourtant bénéficié d'une progression particulièrement dynamique des recettes. Mais, en sens inverse, on a aussi enregistré simultanément une progression supérieure à 6 % des prestations servies par la branche vieillesse et un dépassement de plus de 3 milliards d'euros de l'Ondam.

1. Une croissance soutenue des recettes

Les recettes du régime général ont augmenté de 4,4 % en 2007, soit un rythme inférieur à celui des deux années précédentes, mais qui s'explique par le fait que ces deux derniers exercices avaient été marqués par des hausses de prélèvements et des recettes exceptionnelles. Cette progression est néanmoins significative et supérieure à celle de la croissance du Pib, soit 2,2 % en 2007.

Quatre aspects méritent d'être soulignés :

- le dynamisme de la masse salariale du secteur privé

La masse salariale du secteur privé qui représente l'assiette des trois quarts des recettes assises sur les revenus d'activité, a augmenté de 4,8 % en 2007, ce qui constitue un résultat nettement supérieur à celui constaté en moyenne sur longue période. Cette hausse a donc assuré de bonnes rentrées de cotisations sociales (164,3 milliards d'euros) et de CSG (56,3 milliards d'euros).

Toutefois, la croissance importante du volume des exonérations de cotisations a limité mécaniquement la hausse des cotisations dues par les employeurs qui, de ce fait, progressent moins vite que la masse salariale. C'est pourquoi, les recettes assises sur les revenus d'activité n'ont augmenté que de 3,6 % en 2007, soit un peu moins rapidement que la masse salariale.

- la forte augmentation des exonérations de cotisations

L'année 2007 est marquée par une hausse significative des exonérations de cotisations, que ce soit au titre des allégements généraux ou des allégements ciblés, mais aussi du fait de l'entrée en vigueur, le 1er octobre, de la loi Tepa1(*) qui exonère de charges sociales les heures supplémentaires.

Au total, les exonérations compensées, sous forme de dotations budgétaires ou de recettes fiscales, se sont élevées à 25,2 milliards d'euros, en augmentation de 16,7 % par rapport à 2006.

Parmi ces mesures, les exonérations ciblées en direction de publics définis ou de certaines zones du territoire ont particulièrement progressé, à hauteur de 21 % (mesures liées aux contrats d'apprentissage, aux contrats de professionnalisation, à la création de nouvelles zones franches urbaines, au dispositif d'exonération en zone de revitalisation rurale).

La compensation des allégements généraux de charges sociales a été intégralement assurée en 2007, conformément aux engagements du Gouvernement, et ce malgré la disparition du mécanisme d'équilibrage « à l'euro l'euro » qui avait été mis en oeuvre en 2006.

- la hausse sensible des prélèvements sociaux sur les revenus du capital

Ces prélèvements, composés d'une ressource CSG pour plus des trois quarts, ont augmenté de 11,8 %, principalement grâce au dynamisme des revenus et plus-values sur lesquels ils reposent, mais aussi grâce à l'incidence de mesures législatives comme l'élargissement de l'assiette « revenus fonciers » intervenue dans le cadre de la réforme de l'impôt sur le revenu.

- la baisse des transferts provenant du FSV

Ces transferts sont en grande partie liés à l'évolution de la situation de l'emploi. Le recul du chômage a, très logiquement, permis que le montant des cotisations versées par le FSV à la Cnav au titre des demandeurs d'emploi diminue de 7,9 % pour s'établir à 7,1 milliards d'euros.

Au total, les transferts du FSV ont atteint 12,1 milliards d'euros en 2007, en baisse de 3,6 % par rapport à 2006.

* 1 Loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.