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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 : Equilibres financiers généraux

 

2. Le creusement du déficit de la branche vieillesse

Les prestations vieillesse du régime général ont représenté 82,3 milliards d'euros en 2007, en augmentation de 6,1 % par rapport à 2006. Cette progression soutenue résulte de la conjonction de deux facteurs désormais bien connus :

- les effets du « baby-boom » avec l'arrivée à l'âge de la retraite des générations nombreuses de l'après-guerre. Un seul chiffre permet de prendre la mesure de l'ampleur du choc démographique : le flux annuel des personnes atteignant soixante ans dans l'ensemble de la population française est passé de 500 000 environ pour les générations nées pendant la Seconde Guerre mondiale à 800 000 pour celles nées à partir de 1946 ;

- le succès de la mesure de retraite anticipée pour carrière longue, dont le nombre de bénéficiaires augmente encore en 2007, à hauteur de 8,4 %, pour atteindre 116 800. Ces départs anticipés représentent 15,4 % de l'ensemble des départs en retraite de 2007.

Ces évolutions se traduisent par la baisse de l'âge moyen de liquidation d'une pension à la Cnav qui a diminué de onze mois entre 2001 et 2007, passant de 62 ans à 61,1 ans. Or, cette baisse entraîne automatiquement une charge financière supplémentaire, liée au fait que les pensions sont versées plus tôt et le sont pour une période plus longue. La Cnav a évalué ce surcoût à 2,8 milliards d'euros en 2007.

3. Une alerte sur les dépenses d'assurance maladie

L'exécution de l'Ondam pour 2007 s'est caractérisée par le déclenchement, pour la première fois, de la procédure d'alerte, instituée par la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, et prévue en cas d'évolution défavorable des dépenses d'assurance maladie incompatible avec le respect de l'Ondam.

Le 29 mai 2007, le comité d'alerte est intervenu pour signaler un risque de dépassement évalué à 2 milliards d'euros, portant sur le seul sous-objectif des dépenses de soins de ville. Cette estimation a été corrigée à la hausse lors de la réunion de septembre de la commission des comptes de la sécurité sociale, le dérapage des comptes étant alors estimé à 2,9 milliards.

La majeure partie de ce dépassement est imputable à la croissance des prescriptions médicales (honoraires des professionnels paramédicaux, médicaments, indemnités journalières) ainsi qu'à l'évolution des dépenses de transport sanitaire, toujours très dynamiques depuis plusieurs années. Ce phénomène a sans doute été accentué par l'épidémie de grippe de début d'année qui a significativement accru l'activité des médecins.

Conformément aux dispositions législatives, le déclenchement de la procédure d'alerte a entraîné la définition de mesures de redressement, présentées par les caisses nationales d'assurance maladie.

Le plan définitif, approuvé par le Gouvernement au mois de juillet 2007, comportait 1 225 millions d'euros d'économies. Il n'a pu produire que des effets encore limités cette année-là.

Finalement, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 a réévalué le montant de l'Ondam pour 2007 à 147,8 milliards, en augmentant de 3,1 milliards le sous-objectif soins de ville par rapport à son montant initial. L'Ondam a ainsi progressé de 4,2 % et les soins de ville de 4,6 %, soit la plus forte augmentation depuis 2003.

La certification des comptes de la sécurité sociale

La Cour des comptes a accompli, pour la deuxième fois en 2008, la mission de certification des comptes du régime général de la sécurité sociale qui lui a été confiée par la loi organique du 2 août 2005.

Rappel des positions de la Cour sur les comptes 2006

En 2006, la Cour des comptes a certifié avec réserves les comptes de l'ensemble des branches et caisses nationales à l'exception de la branche famille et de la Cnaf. Pour ces dernières, elle a estimé qu'elle était dans l'impossibilité d'exprimer une opinion, en raison de l'ampleur des incertitudes pesant sur les comptes.

Les positions de la Cour sur les comptes 2007

Dans son rapport, la Cour indique, à titre liminaire, qu'elle a constaté des progrès dans l'élaboration des comptes de chacune des caisses et de leurs réseaux. Toutefois elle estime que des efforts sont encore partout indispensables, notamment en matière de contrôle interne.

Au terme de ses vérifications sur l'exercice 2007, la Cour a adopté trois séries de positions :

- elle a refusé de certifier les comptes de la « branche » recouvrement et de l'Acoss :

- elle a jugé à nouveau impossible de certifier les comptes de la branche famille et de la Cnaf ;

- elle a certifié avec réserves les comptes des branches maladie, AT-MP et retraite et des caisses nationales correspondantes.


· Le refus de certifier les comptes du recouvrement et de l'Acoss

Cette position résulte de « trois désaccords avec l'Acoss et sa tutelle » dont l'impact total sur le résultat du régime général est évalué à 980 millions d'euros par la Cour. Celle-ci estime en effet que 640 millions d'euros (490 millions de CSG sur les revenus de placement et 150 millions de compensation des exonérations de cotisations sur les heures supplémentaires) ont été comptabilisés en 2007 alors qu'ils auraient dû figurer dans les comptes 2008. Par ailleurs, la correction comptable d'erreurs du passé aurait dû entraîner un accroissement du déficit du régime général de 340 millions d'euros.

Par conséquent, la Cour conclut que si les écritures comptables avaient été régulières, le déficit du régime général aurait dû s'établir à 10,5 milliards d'euros en 2007, soit un milliard de plus que les 9,5 milliards annoncés par le Gouvernement.


· L'impossibilité de certifier les comptes de la branche famille

La Cour déplore que les limitations relevées en 2006 « demeurent de même ampleur en 2007 ». En particulier, elle souligne à nouveau les déficiences générales du contrôle interne au sein de la branche famille et l'absence de fichier national des bénéficiaires de prestations (doubles paiements, indus, lacunes du contrôle des ressources, insuffisances du contrôle des droits ; quatre auditeurs seulement ont été recrutés pour un objectif de dix).

Elle y a par ailleurs ajouté deux nouveaux éléments cette année :

- une sous-estimation d'au moins 330 millions d'euros des charges à payer et provisions de gestion technique sur lesquelles la Cour observe que « les recommandations antérieures n'ont pas été suivies d'effet » ;

- une incertitude globale liée à des « constats très défavorables » sur l'ensemble des charges de l'action sociale (qui représentent 3,5 milliards d'euros).


· Les principales réserves sur les autres branches

Sur la branche maladie et les comptes de la Cnam, la Cour a émis neuf réserves concernant en particulier les versements aux hôpitaux pour les derniers mois de l'année 2007 (calculés par le ministère de la santé sur une base qui lui est propre et relativement incertaine), les règlements aux établissements et services médico-sociaux (affectés de grandes insuffisances en matière de contrôle interne) ou le manque de fiabilité des données relatives aux opérations des mutuelles.

Pour la branche AT-MP, cinq réserves ont été exprimées.

Sur la branche retraite, seules quatre réserves sont présentées, la principale tenant au fait que certaines erreurs relatives à l'application des règles de droit pour le calcul des prestations légales d'assurance vieillesse ne sont que partiellement évaluées.

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Afin de lever les désaccords entre la Cour d'une part, l'Acoss et sa tutelle de l'autre, une réflexion a été engagée pour faire en sorte que les problèmes rencontrés sur les comptes 2007 ne se reproduisent plus lors de la certification des comptes 2008 :

- une mission a été confiée à un inspecteur des finances sur la question de l'enregistrement des produits de CSG et contributions connexes sur les revenus de placements dans les comptes de l'Acoss. Le groupe de travail mis en place a élaboré des conclusions qui ont été adoptées à l'unanimité par le Haut conseil interministériel des comptes des organismes de sécurité sociale dans sa séance du 22 octobre 2008, en présence de représentants de la Cour des comptes et des autorités de tutelle de l'Acoss. La solution retenue en raison de son caractère rigoureux et pragmatique est celle d'une explicitation de la notion de fait générateur, accompagnée d'une modification à terme de la « déclaration 2077 » ;

- pour la question de la comptabilisation de la compensation des exonérations de charges applicables aux heures supplémentaires, un article du projet de loi de finances rectificative pour 2008 devrait permettre de régler la question.