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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 : Examen des articles

 

Section 2 - Dispositions relatives aux recettes des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement

Article 11 (art. L. 245-16 du code de la sécurité sociale) Modification de la clé de répartition des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine et les produits de placement

Objet : Cet article a pour objet de modifier la clé de répartition entre la Cnav et le FSV du prélèvement de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement.

I - Le dispositif proposé

Le prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement a été institué par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008. Son régime est défini aux articles L. 245-14 et L. 245-15 du code de la sécurité sociale ; il est assis sur les mêmes assiettes que la CSG sur les revenus du patrimoine et de placement.

Conformément à l'article L. 245-16 et à sa dernière modification dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, son produit est actuellement réparti entre le fonds de solidarité vieillesse (FSV), le fonds de réserve des retraites (FRR) et la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (Cnav) selon la clé de répartition suivante :

- 20 % pour le FSV ;

- 65 % pour le FRR ;

- 15 % pour la Cnav.

Le présent article propose de modifier cette répartition. Il maintient la part de 65 % affectée au FRR mais revoit le partage entre le FSV et la Cnav inscrit à l'article L. 245-16 dans les conditions suivantes :

- le FSV n'obtiendrait plus que 5 % du produit du prélèvement social,

- la Cnav serait dès lors bénéficiaire de 30 % de ce produit.

Cette disposition doit permettre à la Cnav de bénéficier d'environ 400 millions de recettes supplémentaires, pour un produit total attendu du prélèvement social de 2 % de 2,68 milliards d'euros en 2009.

Elle s'articule avec l'article 70 du présent projet de loi de financement qui prévoit le financement, progressivement intégral d'ici 2011, par la Cnaf des majorations de pensions pour enfants. La Cnaf en assure en effet aujourd'hui 60 % qu'elle verse au FSV. Celui-ci prend en charge les 40 % restants et verse ensuite l'intégralité à la Cnav.

La charge de ces majorations étant reportée sur la Cnaf, le FSV peut diminuer ses propres versements à ce titre. C'est la conséquence que tire le présent article de cet état de fait.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Cette disposition participe à la volonté clairement affirmée du Gouvernement de majorer les ressources de la Cnav par divers moyens, notamment en confiant à la Cnaf la prise en charge intégrale des majorations de pensions pour enfants. Ainsi, la mesure proposée, qui mène à terme un processus engagé par la loi de financement pour 2001, revient à utiliser les excédents de la branche famille pour contribuer à réduire la situation déficitaire de la branche vieillesse.

Votre commission, qui comprend la logique de cette mesure, estime toutefois qu'elle ne doit pas masquer l'importance des difficultés actuelles de la branche vieillesse et qu'elle ne doit pas esquiver la nécessité d'envisager des mesures de plus grande ampleur pour organiser rapidement le retour à l'équilibre de cette branche.

Elle considère en outre indispensable qu'une grande clarté soit faite dans les responsabilités de chaque branche et dans leurs relations mutuelles. L'avenir de notre système de protection sociale exige en effet que l'on veille à y apporter une plus grande transparence et une meilleure lisibilité.

Elle regrette donc les diverses « tuyauteries » mises en place pour assurer les transferts de ressources prévus.

C'est pourquoi, elle considère nécessaire de prévoir qu'en 2011, lorsque l'intégralité des majorations de pensions pour enfants aura été prise en charge par la Cnaf, on supprime le « transit » des sommes correspondantes par le FSV et on prévoit leur versement direct à la Cnav.

Votre commission dépose un amendement en ce sens et vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 12 (art. L. 241-2, L. 245-7, L. 862-1 à L. 862-4, L. 862-6 et L. 862-7 du code de la sécurité sociale) Mesures relatives au financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie

Objet : Cet article clarifie les conditions de financement de la couverture maladie universelle complémentaire.

I - Le dispositif proposé

Le fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie, dit fonds CMU, est un établissement public national à caractère administratif créé en 1999, qui a pour mission de financer la protection sociale complémentaire et l'aide à l'acquisition d'une couverture santé.

Son budget est alimenté par un ensemble de recettes de nature différente :

- une dotation de l'Etat, inscrite au programme 183 (« protection maladie ») de la loi de finances. Cette dotation décroît depuis quelques années : elle est passée de 109 millions d'euros en 2007 à 47 millions en 2008, et aucun crédit ne figure à ce titre dans le projet de loi de finances pour 2009 ;

- le produit de la contribution sur les alcools de plus de 25° (480 millions d'euros) ;

- 4,34 % du produit du droit de consommation sur les tabacs mentionné à l'article 575 du code général des impôts (411 millions d'euros) ;

- une dotation de l'assurance maladie dont l'objet est d'aider le fonds à financer le dispositif d'acquisition d'une couverture santé (ACS) (87,3 millions d'euros  en 2008) ;

- une contribution des organismes complémentaires d'assurance maladie. L'article L. 862-4 du code de la sécurité sociale précise que sont assujetties à cette contribution les mutuelles régies par le code de la mutualité, les institutions de prévoyance régies par le livre IX du code de la sécurité sociale ou par le livre VII du code rural, ainsi que les entreprises régies par le code des assurances, au titre de leur activité réalisée en France, à une contribution à versements trimestriels. Cette contribution est assise sur le montant hors taxes des primes ou cotisations émises au cours d'un trimestre civil, déduction faite des annulations et des remboursements, ou, à défaut d'émission, recouvrées, afférentes à la protection complémentaire en matière de frais de soins de santé, à l'exclusion des réassurances. Fixé à 1,75 % lors de la création du fonds CMU, le taux de cette contribution a été porté à 2,5 % par la loi de financement pour 2006. Son produit s'est établi à 494 millions d'euros en 2007.

Le paragraphe I propose de clarifier le financement fonds CMU qui sera désormais exclusivement alimenté par la contribution des organismes complémentaires et une subvention de l'Etat.

En conséquence, le taux de la contribution versée par les organismes complémentaires sera porté de 2,5 % à 5,9 %. Son rendement passerait donc de 712 millions d'euros en 2008 à 1,763 milliard en 2009, soit 1 milliard supplémentaire à la charge des organismes complémentaires.

La dotation de l'Etat destinée à équilibrer le fonds est maintenue et continuera à être versée en tant que de besoin. En 2009, l'équilibre du fonds sera assuré par la seule contribution versée par les organismes complémentaires ce qui justifie qu'aucun crédit ne soit prévu dans le projet de loi de finances pour 2009.

La majoration de la taxe versée par les organismes complémentaires au fonds CMU permettra d'affecter les autres taxes perçues actuellement par ce fonds à l'assurance maladie. Il s'agit :

- du produit de la contribution de la cotisation sur les alcools de plus de 25°, dont le transfert vers l'assurance maladie est assuré par le présent article ;

- de la fraction de 4,34 % du produit du droit de consommation sur les tabacs, dont le transfert vers l'assurance maladie est prévu à l'article 55 du projet de loi de finances initiale pour 2009.

Le produit des deux ressources nouvelles ainsi affecté à la Cnam s'élèverait à 836 millions en 2009.

Outre les mesures liées au financement, il est également prévu que la prise en charge de l'aide à la complémentaire santé, aujourd'hui financée par les régimes d'assurance maladie obligatoire, sera désormais assurée par le fonds CMU.

Enfin, le forfait sur la base duquel les dépenses de CMU-c, engagées par les bénéficiaires de cette prestation, sont compensées aux gestionnaires sera revalorisé : cette augmentation de 7,50 euros par bénéficiaire et par trimestre permettra de mieux prendre en compte la dépense effective supportée par les gestionnaires.

Le paragraphe II prévoit l'affection des excédents du fonds CMU-c à la Cnam en inscrivant cette mesure à l'article L. 862-3 du code de la sécurité sociale. Celle-ci pourra bénéficier des excédents annuels du fonds, accumulés en 2007 et 2008, soit 138 millions d'euros.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre une précision rédactionnelle, l'Assemblée nationale a souhaité :

- supprimer l'affectation de la cotisation sur les alcools de plus de 25° à la Cnam. Cette suppression sera compensée par l'affectation d'une fraction plus importante du droit de consommation sur les tabacs (article 55 du projet de loi de finances pour 2009) ;

- prévoir que le régime général, auquel sont affiliés les bénéficiaires de la CMU-c les plus défavorisés, sera remboursé du coût réel de ces dépenses ;

- faire établir par l'autorité de contrôle des assurances et des mutuelles un rapport annuel retraçant l'évolution du montant des primes ou cotisations perçus par les organismes complémentaires, le montant des prestations versées, le prix et le contenu des contrats ayant ouvert droit au crédit d'impôt mentionné à l'article L. 863-1 (contrats responsables).

III - La position de votre commission

Dans un rapport récent de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss), votre commission a pu observer la bonne santé financière des organismes assurance maladie complémentaires4(*). La Cour des comptes et le Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie (Hcaam) ont également souligné qu'au cours des quatre dernières années, les cotisations perçues par les organismes complémentaires ont augmenté plus vite que les prestations qu'ils ont servies. La prise en charge par les régimes obligatoires d'assurance maladie de 200 000 à 300 000 personnes supplémentaires au titre des affections de longue durée se traduit par une économie de 600 millions pour les organismes complémentaires.5(*)

Cette bonne santé financière explique et justifie que l'on envisage l'augmentation de la contribution des organismes complémentaires au financement du fonds CMU-c. Celle-ci a fait l'objet d'un protocole d'accord entre le Gouvernement et la fédération nationale de la mutualité française. En contrepartie, les organismes complémentaires pourront participer aux négociations conventionnelles régissant les relations entre l'assurance maladie et les professionnel de santé.

Le risque existe toutefois, que cette revalorisation de la contribution versée par les organismes complémentaires se traduise par une hausse des cotisations prélevées auprès des assurés.

Sous réserve de cette observation, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 13 (art. L. 137-15 à L. 137-17 nouveaux et L. 241-2 du code de la sécurité sociale) Contribution sur les rémunérations ou gains exclus de l'assiette des cotisations sociales

Objet : Cet article a pour objet de créer une contribution, dite forfait social, de 2 %, à la charge des employeurs, sur un certain nombre d'assiettes actuellement exonérées de cotisations sociales. Son produit sera affecté à la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés.

I - Le dispositif proposé

1. La multiplication des « niches sociales »

L'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale pose le principe de l'universalité de l'assiette des cotisations sociales en indiquant que « sont considérées comme rémunérations toutes les sommes versées aux travailleurs en contrepartie ou à l'occasion du travail, notamment les salaires ou gains, les indemnités de congés payés, le montant des retenues pour cotisations ouvrières, les indemnités, primes, gratifications et tous autres avantages en argent, les avantages en nature, ainsi que les sommes perçues directement ou par l'entremise d'un tiers à titre de pourboire ».

Cette règle connaît toutefois de nombreuses exceptions que l'on peut répartir en deux catégories :

- les éléments de rémunération exclus de tout prélèvement social, comme les titres restaurant, les chèques vacances dans les entreprises de plus de cinquante salariés, l'aide financière pour les services à la personne ou les avantages versés par les comités d'entreprise ;

- les éléments de rémunération exonérés de cotisations sociales mais soumis à la CSG et à la CRDS : intéressement, participation, abondement à un plan d'épargne, contribution des employeurs à la retraite supplémentaire ou à la prévoyance complémentaire, contribution patronale aux chèques vacances dans les entreprises de moins de cinquante salariés, etc.

L'ensemble de ces niches sociales représente désormais une assiette très significative et un manque à gagner réel pour la sécurité sociale.

Le tableau ci-après fournit le détail de ces montants, en précisant notamment la moindre recette estimée pour la sécurité sociale en 2009.

(en milliards d'euros)

Dispositifs

Assiette exemptée

Cotisations équivalentes

Participation financière et actionnariat salarié

20,0

4,0

dont : participation

8,7

 

intéressement

7,9

 

plan d'épargne en entreprise (PEE)

1,3

 

stock-options

2,1

 

Protection sociale complémentaire en entreprise

17,1

3,1

dont : prévoyance complémentaire

13,1

 

retraite supplémentaire

3,8

 

plan d'épargne retraite collective (Perco)

0,2

 

Aides consenties aux salariés

5,4

1,7

dont : titres restaurant

2,4

 

chèques vacances

0,3

 

avantages accordés par les comités d'entreprise

2,6

 

Cesu préfinancé

0,1

 

Indemnités de rupture

3,5

0,5

dont : indemnités de licenciement

3,2

 

indemnités de mise à la retraite

0,4

 

Total

46,1

9,4

Source : annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009

Ces niches sociales connaissent un fort développement comme le souligne l'annexe 5 du présent projet de loi : « Les dispositifs d'exemptions d'assiette se caractérisent par un dynamisme qui se prolonge durablement après la phase de montée en charge. La mise en place des exemptions d'assiette a permis d'inciter les employeurs à l'essor initial de ces dispositifs. Bien après leur création, ils continuent d'évoluer encore nettement plus rapidement que l'assiette des cotisations quand bien même sont prévues au niveau de chaque entreprise des clauses de non-substitution avec des éléments de rémunération existants, lesquelles jouent surtout à court terme. »

Le tableau ci-après fournit le taux d'évolution annuel moyen des principales mesures d'exemptions d'assiettes en comparaison de celui de la masse salariale. Il témoigne ainsi de la très grande dynamique de ces dispositifs.

(en milliards d'euros)

Dispositifs

Assiette en 2000

Assiette en 2005

Taux d'évolution annuel moyen (en %)

Participation financière

9,70

14,45

8,3

dont : intéressement

3,80

5,86

9,0

participation

4,93

7,03

7,4

plans d'épargne salariale

0,97

1,45

8,3

Titres restaurant

1,48

1,98

6,4

Retraite et prévoyance complémentaire

12,84

13,50

5,6

Masse salariale

337,68

395,05

3,2

Outre leur fort développement et le fait que celui-ci s'effectue en partie au détriment des formes traditionnelles de rémunération assujetties à l'ensemble des prélèvements sociaux, quelques autres caractéristiques de ces dispositifs méritent d'être évoquées. Ainsi, ces dispositifs ne sont pas équivalents aux exonérations de charges sociales en matière de droits des salariés ; en effet, les sommes exclues de l'assiette des cotisations ne sont pas retenues pour le calcul des meilleures années et donc du montant des pensions de retraite. Par ailleurs, à la différence des exonérations de charges sociales, les exemptions d'assiette sont plus concentrées sur les grandes entreprises que sur les petites.

Enfin, il est essentiel de souligner que ces exemptions d'assiette ne donnent généralement pas lieu à compensation par le budget de l'Etat. Elles sont de fait généralement antérieures à la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie qui a posé le principe de leur compensation mais pour les seules mesures instituées postérieurement à la loi.

2. L'instauration d'un forfait social

Conformément aux recommandations exprimées par votre commission dès la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, par la Cour des comptes dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2007 et par la mission d'information commune de l'Assemblée nationale sur les exonérations de charges sociales dans son rapport du mois de juin dernier, le présent article instaure une nouvelle contribution à la charge de l'employeur au profit de la Cnam.

A cet effet, le du paragraphe I de l'article crée une nouvelle section, intitulée « Forfait social », au chapitre VII « Recettes diverses » du titre III du livre Ier du code de la sécurité sociale. Elle vient s'ajouter aux deux sections créées par l'article 13 de la loi de financement pour 2008 relatives, d'une part, à la contribution patronale, d'autre part, à la contribution salariale sur les attributions d'options de souscription ou d'achat d'actions et sur les attributions d'actions gratuites.

Trois nouveaux articles forment cette nouvelle section du code de la sécurité sociale.

L'article L. 137-15 fixe le principe de l'assujettissement à une nouvelle contribution, à la charge de l'employeur, de l'ensemble des éléments de rémunération qui sont soumis à la CSG mais exclus de l'assiette des cotisations de sécurité sociale.

Cette formulation a le mérite de poser une règle claire. Elle est néanmoins assortie de quatre exceptions qui excluent donc de l'assiette de ce forfait social :

- les avantages résultant de l'attribution de stock-options ou d'actions gratuites, déjà soumis à une contribution patronale de 10 %, en application de l'article L. 137-13 voté l'année dernière ;

- les contributions des employeurs destinées au financement de prestations complémentaires de prévoyance, déjà assujetties à une contribution de 8 % conformément à l'article L. 137-11 ;

- les indemnités versées à l'occasion de la rupture du contrat de travail ;

- la participation de l'employeur au financement des chèques vacances dans les entreprises de moins de cinquante salariés.

Dans ce dernier cas, l'exposé des motifs retient un souci de cohérence et d'équité avec le régime applicable aux chèques vacances dans les entreprises de plus de cinquante salariés, où ceux-ci ne sont pas soumis à la CSG et seront en conséquence exclus du nouveau forfait social.

Ainsi, seront désormais passibles du forfait social :

- les sommes versées au titre de l'intéressement, du supplément d'intéressement et de l'intéressement de projet ;

- les sommes versées au titre de la participation et du supplément de réserve spéciale de participation ;

- les abondements de l'employeur aux plans d'épargne d'entreprise (PEE et Perco) ;

- les contributions des employeurs au financement des régimes de retraite supplémentaire.

L'article L. 137-16 fixe le taux de la contribution à 2 %.

L'article L. 137-17 prévoit que le forfait social est recouvré et contrôlé dans les conditions mentionnées aux articles L. 137-3 et L. 137-4, c'est-à-dire par les Urssaf et, outre-mer, par les caisses générales de sécurité sociale.

Le du paragraphe I affecte le produit de ce nouveau forfait social à la Cnam, en complétant l'article L. 241-2 du code de la sécurité sociale qui comporte une liste de cotisations destinées à l'assurance maladie.

Le paragraphe II prévoit que le forfait social est applicable aux sommes versées à compter du 1er janvier 2009.

Le rendement de cette contribution est estimé à un peu plus de 400 millions d'euros, ce qui correspond à une assiette d'environ 20 milliards d'euros, le Gouvernement n'ayant décidé de soumettre au forfait social qu'une petite moitié des assiettes qui sont actuellement exemptées de cotisations sociales.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Face au dynamisme de la progression des diverses niches sociales et aux besoins de la sécurité sociale dont les déficits s'accumulent, il paraît tout à fait justifié qu'au-delà même de la pertinence des objectifs attachés à l'existence de ces niches, elles puissent également contribuer à l'accroissement des recettes de la sécurité sociale.

Notre modèle de plus en plus universel de couverture des risques sociaux impose en effet que l'ensemble des revenus participent de manière proportionnée à son financement.

L'institution de cette nouvelle contribution revêt de ce point de vue un caractère très important. Elle était d'ailleurs appelée de ses voeux par votre commission qui, l'année dernière, avait adopté le principe de l'instauration d'une « flat tax » sur l'ensemble des assiettes exemptées. Elle avait d'ailleurs retenu le même taux que celui proposé dans le présent projet de loi par le Gouvernement, c'est-à-dire 2 %.

Votre commission se félicite donc de cette mesure qui contribuera utilement au financement de la sécurité sociale.

Néanmoins, elle regrette que l'intégralité de l'assiette actuellement exemptée de charges sociales et non soumise à un prélèvement spécifique n'ait été retenue pour l'application du forfait social.

C'est pourquoi elle propose un amendement visant à étendre l'assiette du forfait social à l'ensemble des assiettes exemptées de cotisations sociales et non soumises par ailleurs à une cotisation patronale spécifique, c'est-à-dire pour l'essentiel à diverses aides directes aux salariés (titres restaurant, chèques vacances, avantages du comité d'entreprise, Cesu préfinancé, prime transport).

Le tableau ci-après présente un bilan des modalités actuelles de taxation des différentes assiettes exemptées de charges sociales.

 

Assiette 2009 (sommes versées en 2009 au titre résultat 2008)

Cotisations de sécurité sociale

CSG-CRDS (salariales)

Contribution spécifique patronale

Total charges sociales actuelles

Taux du forfait social

Rendement estimé du forfait social

Participation

8,7

0

8 %

Non

8 %

2 %

0,174

Intéressement

7,9

0

8 %

Non

8 %

2 %

0,158

PEE-Perco + retraite supplémentaire

5,3

0

8 %

Non

8 %

2 %

0,106

Prévoyance complémentaire

13,1

0
(plafonné)

8 %

8 % taxe prévoyance (pour les entreprises de + 9 salariés)

16 %

Non

 

Stock-options et attributions gratuites d'actions

2,1

0

11 % (y compris 2 % capital et 0,3 % CSA) + 1,1 % RSA

10 % (taxe spécifique LFSS 2008) ; s'y ajoute une contribution de 2,5 % du salarié

24,60 %

Non

 

Aides directes aux salariés (titres restaurant, chèques vacances, avantages CE...)

5,4

0 (plafond spécifique à chaque dispositif)

0 (plafond spécifique à chaque dispositif)

Non

0

Non

 

Indemnités de rupture

3,6

0 en dessous de 200 000 euros

8 % pour partie supérieure à l'indemnité légale ou conventionnelle

Non

8 %

Non

 

Droit à l'image des sportifs

0,1

0

8 %

Non

8 %

2 %

0,002

Total

           

0,438

Source : Direction de la sécurité sociale

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 13 bis (art. L. 242-1 du code de la sécurité sociale) Assujettissement aux cotisations sociales des indemnités de rupture supérieures à un million d'euros

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de soumettre à cotisations sociales, dans les conditions de droit commun, les « parachutes dorés » dont le montant est supérieur à un million d'euros.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Parmi les assiettes exemptées de cotisations de sécurité sociale, dont le détail figure dans le commentaire de l'article précédent, on compte les indemnités dites de rupture ou de licenciement.

Celles-ci sont actuellement soumises au régime de contribution suivant :

- en-dessous de 200 000 euros, elles sont totalement exonérées de cotisations sociales mais le sont pour la partie supérieure à ce plafond ;

- en-dessous du montant de l'indemnité légale ou conventionnelle, qui varie selon les branches, l'ancienneté et le montant de la rémunération, elles ne sont pas soumises à la CSG et à la CRDS ; elles le sont pour la fraction supérieure ;

- le forfait social institué à l'article 13 ne s'applique pas à ces indemnités, quel que soit son montant.

Afin d'augmenter la contribution au financement de la protection sociale des revenus provenant des indemnités qualifiées de « parachutes dorés », du fait de leur montant extrêmement élevé, la disposition votée à l'Assemblée nationale prévoit d'assujettir aux cotisations sociales, au premier euro, les indemnités supérieures à un montant d'environ un million d'euros.

A cet effet, elle complète le douzième alinéa de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale par une phrase disposant que les indemnités d'un montant supérieur à trente fois le plafond annuel défini par l'article L. 241-3 du code, soit, pour l'année 2008, 998 280 euros, sont intégralement assimilées à des rémunérations pour le calcul des cotisations.

II - La position de votre commission

Votre commission souscrit pleinement à l'objectif poursuivi par cette mesure.

Afin de lui donner toute sa portée, elle estime nécessaire de le compléter sur deux points :

- en précisant qu'il est fait masse de toutes les indemnités perçues, afin de limiter les abus éventuels ;

- en prévoyant l'assujettissement à la CSG et à la CRDS à partir du premier euro et non à partir du montant de l'indemnité légale ou conventionnelle.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 14 (art. L. 138-10, L. 245-5-1 A, L. 245-5-5 et L. 245-6 du code de la sécurité sociale) Contributions à la charge des entreprises pharmaceutiques

Objet : Cet article modifie le périmètre et le taux des contributions à la charge des entreprises pharmaceutiques.

I - Le dispositif proposé

L'article 31 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 a institué une contribution due par les entreprises pharmaceutiques n'ayant pas passé de convention avec le comité économique des produits de santé, en cas de dépassement de l'Ondam.

Les entreprises pharmaceutiques sont ainsi assujetties à une contribution lorsque le taux de progression de leur chiffre d'affaires hors taxes réalisé en France sur les médicaments remboursables, dénommé taux K pour le calcul de la contribution, excède celui de l'Ondam.

L'article L. 138-10 du code de la sécurité sociale crée ainsi un lien entre l'évolution du montant de l'Ondam voté par le Parlement, d'une année sur l'autre, et celle du chiffre d'affaires des laboratoires pharmaceutiques non conventionnés pour la même période de référence. Si le taux de croissance de leur chiffre d'affaires est supérieur à celui de l'Ondam, les entreprises sont alors redevables d'une contribution globale, progressive en fonction du dépassement de l'Ondam :

- si le dépassement est inférieur à 0,5 %, la contribution due est égale à 50 % du dépassement ;

- s'il est compris entre 0,5 % et 1 %, elle est de 60 % ;

- s'il est supérieur à 1 %, elle est de 70 %.

Initialement limité aux médicaments délivrés en ville, ce mécanisme a été étendu aux spécialités pharmaceutiques inscrites sur la liste des médicaments rétrocédables (médicaments que les établissements de santé sont autorisés à vendre au public et au détail) par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006.

Le produit de cette contribution s'est élevé à 344 millions d'euros en 2008.

Le 1° du paragraphe I propose de modifier la rédaction de l'article L. 138-10 afin d'étendre ce mécanisme aux médicaments qui font l'objet d'une facturation en sus des groupes homogènes de séjour (GHS). Il s'agit des produits de santé administrés à l'occasion d'une hospitalisation, figurant sur une liste établie par le ministère chargé de la santé et qui, en raison de leur caractère onéreux, ne sont pas intégrés dans le tarif de la prestation hospitalière mais font l'objet d'une facturation particulière.

Cette mesure s'appliquera à compter du 1er janvier 2010.

Le 2° du paragraphe I modifie le calendrier de versement de contribution due par les entreprises pharmaceutiques et celles fabriquant des dispositifs médicaux, au titre de leurs dépenses de promotion des médicaments remboursables (articles L. 245-1 et L. 245-5-1 du code de la sécurité sociale).

La législation actuelle fixe ce versement au 1er décembre.

Cette date tardive soulève des difficultés pour la Cnam et la Haute Autorité de santé, bénéficiaires de cette contribution, qui sont ainsi privées de visibilité dans l'élaboration de leurs budgets annuels. Il est donc ici prévu que le versement de cette contribution, due au titre de l'année précédente, se fera désormais pour moitié au 1er juin et le solde au plus tard le 1er décembre.

Le 3° du paragraphe I modifie la rédaction de l'article L. 245-6 du code de la sécurité sociale. Actuellement, cet article prévoit que les entreprises pharmaceutiques versent une contribution sur le chiffre d'affaires réalisé en France au titre des médicaments remboursables dispensés en officine et des médicaments rétrocédés. Cette contribution a été créée par la loi du 13 août 2004 qui a fixé son taux à 0,6 %. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 a porté ce taux à 1,76 %, à titre exceptionnel, avant qu'il ne soit ramené à 1 % par la loi de financement pour 2007, puis maintenu à ce niveau, toujours « à titre exceptionnel », par la loi de financement pour 2008.

Le texte propose de mettre fin au caractère « exceptionnel » de cette contribution, qui est donc pérennisée au taux de 1 %. Ces nouvelles modalités s'appliquent au chiffre d'affaires réalisé à partir de 2009.

Le paragraphe II fixe le niveau du taux K à 1,4 % pour 2009, soit un niveau identique à celui retenu par la loi de financement pour 2008. Le K avait été initialement fixé à 1 % par la loi du 13 août 2004 puis maintenu à ce niveau pour les années 2005, 2006 et 2007.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a rétabli le caractère exceptionnel de cette contribution.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve les dispositions du présent article qui apportent une réponse équilibrée aux impératifs de la politique de maîtrise des dépenses d'assurance maladie, sans remettre en cause la compétitivité des entreprises pharmaceutiques.

Elle rappelle que le Gouvernement mène une politique globale de réduction des dépenses de médicaments, notamment à travers des baisses de prix régulières, le montant des économies réalisées sur ce poste de dépenses s'élevant à près de 3 milliards d'euros pour les quatre dernières années.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 15 (art. 402 bis, 403, 438 et 520 A du code général des impôts ; art. L. 131-8 et L. 245-9 du code de la sécurité sociale) Augmentation du tarif des droits indirects sur les alcools par rattrapage annuel de l'inflation

Objet : Cet article vise, d'une part, à prévoir une revalorisation annuelle des tarifs des droits indirects sur les alcools, en fonction de l'inflation constatée au titre de l'avant-dernière année, d'autre part, d'affecter à la branche vieillesse du régime des exploitants agricoles une fraction des droits de circulation sur les vins, cidres, poirés et hydromels.

I - Le dispositif proposé

Les droits indirects sur les alcools sont constitués de cinq taxes, quatre d'entre elles étant régies par le code général des impôts, la dernière relevant du code de la sécurité sociale.

- le droit de consommation sur les produits intermédiaires

Le tarif applicable à ces produits, conformément à l'article 402 bis du code général des impôts, est, par hectolitre, de 54 euros pour les vins doux naturels et les vins de liqueur et de 214 euros pour les autres produits. Ces montants sont inchangés depuis 1993.

- le droit de consommation sur le rhum et autres alcools

Le tarif applicable à ces produits, défini à l'article 403 du même code, est assorti d'une allocation en franchise ou d'une réduction d'impôt à hauteur de 10 litres. Il est, par hectolitre d'alcool pur, fixé à 835 euros dans la limite de 108 000 hectolitres par an pour le rhum produit dans les départements d'outre-mer et à 1 450 euros pour les autres produits. Ces montants sont inchangés depuis 1996.

- le droit de circulation sur les vins, cidres, poirés et hydromels

Le tarif applicable à ces produits, déterminé à l'article 438 du même code, est actuellement fixé, par hectolitre, à 8,40 euros pour les vins mousseux, à 3,40 euros pour les autres vins et à 1,20 euro pour les cidres, poirés, hydromels et les jus de raisin légèrement fermentés dénommés « pétillants de raisin ». Ces montants sont inchangés depuis le 1er février 1982.

- le droit spécifique sur les bières et les boissons non alcoolisées

Ce tarif, conformément à l'article 520 A du même code, est actuellement fixé, par hectolitre, à 1,30 euro par degré d'alcool pour les bières dont le titre alcoométrique est compris entre 0,5 et 2,8 % en volume et à 2,60 euros pour les autres bières (dans ce dernier cas, des tarifs réduits dérogatoires sont prévus pour les bières produites par des petites brasseries indépendantes), et à 0,54 euro pour les eaux minérales naturelles ou artificielles, eaux de source et autres eaux potables, eaux de laboratoire filtrées, stérilisées ou pasteurisées, ainsi que pour les boissons gazéifiées ou non, ne renfermant pas plus de 1,2 % en volume d'alcool, livrées à titre onéreux ou gratuit en fûts, bouteilles ou boîtes, à l'exception des sirops et des jus de fruits et de légumes et des nectars de fruits. Ces montants sont inchangés depuis 1996.

- la cotisation sur les boissons d'une teneur en alcool de plus de 25 % en volume

Créée par l'article 26 de la loi n° 83-25 du 19 janvier 1983 portant diverses mesures relatives à la sécurité sociale « en raison des risques que comporte l'usage immodéré de ces produits pour la santé », cette cotisation est fixée à 0,13 euro par décilitre ou fraction de décilitre, en application de l'article L. 245-9 du code de la sécurité sociale. Ce montant est inchangé depuis 1985.

Constatant que ces tarifs « n'ont pas bougé depuis longtemps », le Gouvernement propose, par cet article, que les droits sur les alcools soient désormais revalorisés par rattrapage de l'inflation « pour éviter que le poids réel de la fiscalité sur l'alcool ne baisse chaque année sous l'effet de la hausse des prix ».

Le paragraphe I de l'article modifie en conséquence les articles 402 bis, 403, 438 et 520 A du code général des impôts et le du paragraphe II de l'article L. 245-9 du code de la sécurité sociale en prévoyant un relèvement de ces tarifs chaque année, au 1er janvier, dans une proportion égale au taux de croissance de l'indice des prix à la consommation hors tabac de l'avant-dernière année. Les modalités de calcul et d'arrondi de ces tarifs sont précisées de même qu'est prévue leur publication au Journal officiel par arrêté du ministre chargé du budget.

Les tarifs de ces cinq taxes seront donc revalorisés le 1er janvier 2009 du montant de la hausse des prix de 2007, soit de 1,5 %. Le montant des recettes attendues à ce titre est d'environ 15 millions d'euros.

Le du paragraphe II prévoit d'affecter non plus la totalité du droit de circulation sur les vins, cidres, poirés et hydromels au régime général au titre de la compensation des allégements généraux de charges sociales mais seulement 89,6 %. En effet, l'article 16 du présent projet de loi affecte 10,4 % de ces droits de circulation à la branche vieillesse du régime des exploitants agricoles afin de contribuer à son rééquilibrage financier. Ce transfert représenterait environ 15 millions d'euros, soit à peu près le même montant que le relèvement des droits indirects sur les boissons et alcools en 2009.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements de nature différente :

- le premier vise à modifier les règles d'affectation des droits sur les alcools, en supprimant leur attribution au panier fiscal destiné à compenser les allégements généraux de charges sociales à la sécurité sociale ; en contrepartie, il prévoit d'affecter 37,95 % des droits sur les tabacs au lieu de 10,26 % au panier fiscal ;

- le second augmente de 0,13 à 0,16 euro par décilitre le tarif des droits indirects sur les alcools de plus de 25 % en volume, ce qui correspondrait à une hausse de 23,1 % de ces droits par rapport à leur taux au moment de leur création en 1983 et rapporterait 80 millions d'euros.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve pleinement la mesure proposée par le Gouvernement qui permet de freiner l'érosion des recettes de la fiscalité sur les boissons alcooliques tout en répondant à une réelle préoccupation de santé publique.

Elle regrette néanmoins la remise en cause de l'affectation de l'intégralité du produit de ces droits au panier fiscal de compensation des allégements généraux car cette solution avait le mérite de la clarté et de la simplicité. La dérivation vers la CCMSA de 10,4 % des droits de circulation sur les vins et cidres n'apparaît donc pas opportune. Elle complique inutilement le dispositif actuel et ne résout en rien les problèmes d'équilibre de la branche vieillesse du régime des exploitants agricoles : face à un déficit de plus de 1,3 milliard d'euros, l'apport de 15 millions d'euros est en effet symbolique.

Les règles d'affectation votées à l'Assemblée nationale, à savoir l'affectation de la totalité des droits sur les alcools au régime des exploitants agricoles et, en contrepartie, l'affectation d'une part plus importante des droits sur les tabacs au panier fiscal n'apparaissent pas beaucoup plus satisfaisantes.

Sans être totalement convaincue par la modification des règles d'affectation des droits sur les alcools votée à l'Assemblée nationale, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 15 (art. 575 A du code général des impôts) Augmentation des droits sur les tabacs

Objet : Cet article additionnel vise à augmenter les minima de perception applicables aux cigarettes et aux tabacs à rouler.

Aucune augmentation n'est intervenue sur les droits tabacs applicables aux cigarettes depuis le mois d'août 2007. Or, après un infléchissement du marché, notamment dû à l'interdiction de fumer dans les lieux publics depuis le 1er janvier 2008, le marché des cigarettes se stabilise et pourrait être à nouveau en croissance en 2009.

Par ailleurs, l'inflation de 3,1 % constatée depuis cette augmentation a entraîné une baisse du prix relatif des cigarettes.

Aussi, afin de maintenir les efforts de la lutte contre le tabagisme et de préserver les recettes de la sécurité sociale, il est proposé d'augmenter les minima de perception inscrits à l'article 575 A du code général des impôts, en les faisant passer :

- de 155 à 164 euros pour les cigarettes ;

- de 85 à 90 euros pour les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes.

Une telle mesure pourrait procurer une recette supplémentaire au titre des droits sur les tabacs de l'ordre de 430 millions d'euros.

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 16 (art. L. 721-1, L. 723-12, L. 723-34, L. 731-1 à L. 731-5, L. 731-10 et L. 762-1-1 du code rural ; art. L. 134-11-1 nouveau du code de la sécurité sociale ; art. 1609 vicies, 1618 septies et 1647 du code général des impôts) Suppression du fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles et intégration financière à la Caisse nationale d'assurance maladie de la branche maladie du régime de protection sociale des non-salariés agricoles

Objet : Cet article a pour objet d'apporter une solution au problème récurrent du financement de la protection sociale des exploitants agricoles.

I - Le dispositif proposé

Cet article est la traduction des engagements pris par le Gouvernement il y a un an, à l'occasion de l'examen du précédent projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il assure une première étape dans le règlement du problème du déficit structurel du régime de protection sociale agricole.

Il procède ainsi à la suppression du Ffipsa et à l'intégration financière à la Cnam de la branche maladie du régime des non-salariés agricoles.

En complément de cet article, l'article 27 du projet de loi de finances pour 2009 organise le transfert à l'Etat de la dette du Ffipsa telle qu'elle sera constatée au 31 décembre 2008. Celle-ci atteignait 4,9 milliards d'euros à la fin 2007 et devrait s'élever à 7,5 milliards à la fin 2008.

Le Ffipsa n'est pas explicitement supprimé par le présent article, mais la réécriture, par le 4° du I, de l'ensemble des articles du code rural portant sur les ressources du régime de protection sociale des exploitants agricoles entraîne de fait sa disparition.

A l'article L. 731-1, la mutualité sociale agricole conserve ses missions de gestion, de service des prestations sociales et de recouvrement des cotisations des non-salariés agricoles, ainsi que de gestion de la trésorerie des différentes branches du régime.

L'article L. 731-2 énumère l'ensemble des ressources qui assurent le financement des prestations d'assurance maladie, invalidité et maternité du régime, au premier rang desquelles les cotisations, une fraction des cotisations de solidarité et une partie des droits sur les tabacs.

De la même façon, l'article L. 731-3 recense les ressources destinées au financement de la branche vieillesse et veuvage du régime qui comprennent aussi des cotisations, une fraction des cotisations de solidarité et une partie des droits sur les tabacs.

L'article L. 731-4 prévoit que la couverture des prestations familiales servies aux exploitants agricoles est assurée dans les conditions prévues à l'article L. 241-6 du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire par la Cnaf, sans changement par rapport aux règles actuelles.

L'article L. 731-5 précise que la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) peut recourir à des ressources non permanentes, dans les limites prévues par la loi de financement de la sécurité sociale. L'article 30 du présent texte définit à cet effet, pour la CCMSA, un plafond d'emprunts de trésorerie applicable pour l'année 2009.

Par ailleurs, le 2° du paragraphe I attribue de nouvelles compétences à la CCMSA : à l'image de ce qui existe pour les caisses nationales du régime général, le conseil central d'administration sera désormais saisi pour avis de tout projet de loi ou de tout projet de mesure réglementaire ayant des incidences sur les régimes obligatoires de protection sociale des salariés et des non-salariés des professions agricoles, sur l'action sanitaire et sociale ou sur l'équilibre financier de ces régimes. Pour ce faire, il complète l'article L. 723-12 du code rural, qui ne vise actuellement que les projets de loi de financement de la sécurité sociale. Ces avis devront être motivés et rendus dans des délais que fixera un décret en Conseil d'État.

Le conseil pourra également faire toutes propositions de modification de nature législative ou réglementaire dans son domaine de compétence. Le Gouvernement devra transmettre au Parlement les avis rendus sur les projets de loi et les propositions de modification de nature législative et faire connaître dans un délai d'un mois les suites qu'il réserve aux propositions de modification de nature réglementaire.

Le et le 3° du paragraphe I prévoient que, conformément aux conclusions du conseil de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008, la protection sociale agricole relèvera désormais conjointement du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé de la sécurité sociale.

Le paragraphe IV du présent article prévoit que les droits et obligations du Ffipsa et de l'établissement de gestion de ce fonds seront transférés, à compter du 1er janvier 2009, à la CCMSA. De façon classique pour ce genre d'opérations, le transfert est effectué à titre gratuit et ne donne lieu ni à imposition ni à rémunération. Un décret en Conseil d'Etat en précisera les modalités d'application, notamment les conditions dans lesquelles un service de liquidation du fonds permettra de clôturer les opérations financières et comptables du fonds au titre de l'année 2008 et dans lesquelles le transfert des opérations afférentes aux exercices 2008 et antérieurs sera neutre pour les comptes de la Cnam.

Les et 6° du paragraphe I ainsi que le paragraphe III procèdent aux coordinations rendues nécessaires, respectivement dans le code rural et dans le code général des impôts, par la suppression du Ffipsa.

Le paragraphe II de l'article introduit dans le code de la sécurité sociale un nouvel article L. 134-11-1 qui prévoit que la Cnam retracera en solde, au titre du régime d'assurance maladie, invalidité et maternité des non-salariés agricoles, dans les comptes de la branche maladie, maternité, invalidité et décès, la différence entre les charges et les produits afférents aux prestations servies aux bénéficiaires de ce régime.

Ces dispositions organisent donc l'intégration financière de la branche maladie du régime des exploitants agricoles dans celle du régime général.

La neutralité du transfert est assurée par l'affectation de nouvelles ressources à la Cnam. Ainsi, l'article 27 du projet de loi de finances pour 2009 affecte à la Cnam le produit de la taxe sur les véhicules de société qui bénéficie actuellement, pour 50,57 %, au panier fiscal compensant l'exonération des heures supplémentaires et, pour le reste, au budget de l'État.

Le produit de cette taxe serait de l'ordre de 1,2 milliard d'euros en 2009, venant équilibrer le déficit prévisionnel. Toutefois, pour les années futures, la dégradation tendancielle des comptes de la branche maladie du régime agricole et l'évolution modérément dynamique de la taxe devraient à nouveau poser le problème du financement de l'équilibre de cette branche.

Il est néanmoins prévu, dans la nouvelle rédaction de l'article L. 731-2 du code rural proposée par ce texte, qu'une dotation de la Cnam destinée à assurer l'équilibre financier de la branche maladie des non salariés agricoles figure au nombre des ressources de cette branche.

Le présent article constitue, malgré une conjoncture difficile, une première étape importante de la réforme de la protection sociale des non-salariés agricoles. Nul doute que le Gouvernement continuera de tenir ses engagements et ne tardera donc pas à proposer rapidement les mesures qui permettront de passer à la seconde étape de cette réforme, indispensable à l'équilibre de la protection sociale agricole.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cinq amendements tendant, d'une part, à apporter quelques précisions, d'autre part, à modifier les ressources des branches maladie et vieillesse du régime des exploitants agricoles en leur affectant la totalité des droits sur les alcools qui, jusque là, faisaient partie du panier fiscal de compensation des allégements de charges.

Le complément nécessaire pour assurer un montant de recettes conforme à l'équilibre prévu par le projet de loi de financement du Gouvernement est apporté par une fraction des droits sur les tabacs.

Autrement dit, l'Assemblée nationale a substitué une recette « alcools » à la recette « tabacs » traditionnellement affectée au régime des exploitants agricoles.

III - La position de votre commission

Votre commission apprécie que le Gouvernement ait décidé de commencer à régler de manière durable le problème du financement de la protection sociale agricole.

Le dispositif mis en place pour la branche maladie est équilibré. Il conviendra d'en trouver un autre également satisfaisant pour la branche vieillesse l'année prochaine et pour régler la question du déficit de cette branche qui s'approche désormais de 1,5 milliard d'euros et dont les déficits pourraient rapidement s'accumuler.

Sur les modifications apportées par l'Assemblée nationale dans la nature des recettes affectées au régime, votre commission s'interroge. Elle n'est pas certaine que la substitution des droits alcools aux droits tabacs - ces derniers demeurant tout de même dans la palette des ressources du régime agricole - soit beaucoup plus simple et lisible. Il est vrai qu'en décidant d'affecter le produit de l'augmentation des droits alcools à la branche vieillesse du régime agricole, le Gouvernement a « tendu la perche » à une telle mesure.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 17 (art. L. 731-10-1 nouveau, L. 741-10-4 nouveau, L. 725-24, L. 741-16, L. 751-1, L. 751-8, L. 751-10 et L. 751-18 du code rural) Mesures relatives aux régimes agricoles

Objet : Cet article comprend trois séries de mesures : l'affirmation du principe d'annualité des cotisations en cas de cessation d'activité en cours d'année, la définition du régime social des stagiaires en exploitation agricole, la suppression de l'exonération de cotisations d'accidents du travail pour les travailleurs occasionnels et les demandeurs d'emploi.

I - Le dispositif proposé

Le présent article modifie le code rural afin de traiter trois questions qui nécessitaient des précisions et compléments législatifs.

- l'affirmation du principe d'annualité des cotisations en cas de cessation d'activité en cours d'année

Conformément à l'article R. 731-57 du code rural, les cotisations dues par les non-salariés agricoles sont fixées pour chaque année civile. Pour le calcul de ces cotisations, la situation des exploitants agricoles est appréciée au premier jour de l'année civile au titre de laquelle elles sont dues.

Cela signifie qu'au moment de la cessation d'activité, les assurés sont redevables des cotisations pour l'année entière, même si la cessation d'activité intervient en cours d'année. Pour la même raison, ceux qui débutent leur exploitation en cours d'année ne sont pas redevables de cotisations au titre de l'année où ils s'installent.

La jurisprudence de la Cour de cassation a toutefois remis en cause l'application de ce principe d'annualité des cotisations et contributions sociales des non-salariés agricoles en cas de cessation d'activité en cours d'année, considérant que ces cotisations et contributions devaient être calculées au prorata de la durée d'activité.

Afin de clarifier la règle applicable, un projet de décret modifiant l'article R. 731-57 du code rural a été soumis à l'avis du Conseil d'Etat. Celui-ci a estimé que seule la loi pouvait énoncer ce principe.

En conséquence, le de l'article insère un nouvel article L. 731-10-1 dans le code rural. Dans son premier alinéa, il reprend à l'identique la rédaction de l'article R. 731-57. Dans son deuxième alinéa, il précise explicitement qu'en cas de cessation d'activité au cours d'une année civile, le chef d'exploitation ou d'entreprise agricole est tenu au paiement des cotisations au titre de l'année civile entière. Enfin, dans son troisième alinéa, il prévoit qu'en cas de décès du chef d'exploitation ou d'entreprise agricole, les cotisations dues au titre de l'année au cours de laquelle est survenu le décès sont calculées au prorata de la fraction de l'année considérée comprise entre le 1er janvier et la date du décès. Toutefois, le conjoint survivant peut opter pour l'application du principe d'annualité du calcul des cotisations d'assurance vieillesse.

En effet, le maintien du principe d'annualité pour les cotisations d'assurance vieillesse peut présenter un intérêt pour le conjoint survivant, aussi bien pour le calcul de sa propre pension de retraite que pour la détermination de la majoration de pension lorsque l'assuré a élevé un ou plusieurs enfants.

- la définition du régime social des stagiaires en exploitation agricole

Le 2° de l'article introduit un nouvel article L. 741-10-4 dans le code rural afin de transposer au régime des salariés agricoles la franchise de cotisations et contributions de sécurité sociale applicable aux rémunérations versées aux stagiaires en entreprise relevant du régime général.

Il est prévu que cette franchise ne s'applique qu'à la fraction de la gratification qui n'excède pas, au titre d'un mois civil, le produit d'un pourcentage, fixé par décret, du plafond horaire de la sécurité sociale et du nombre d'heures de stage effectuées au cours du mois considéré. Pour le régime général, cette franchise de cotisations est fixée à 12,5 % du plafond horaire de la sécurité sociale.

L'article 31 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 a écarté le principe de la compensation de cette franchise par le budget de l'Etat. De la même façon, l'article 22 du présent projet de loi de financement dispose que la nouvelle réduction de cotisations inscrite à l'article L. 741-10-4 du code rural ne sera pas compensée.

Les stagiaires ouvrant droit à cette réduction de cotisations sont soit des élèves des établissements d'enseignement technique et de formation professionnelle agricoles, visés au 1° du II de l'article L. 751-1 du code rural, soit des élèves et étudiants d'autres établissements effectuant auprès d'un employeur relevant du régime agricole un stage dans les conditions définies à l'article 9 de la loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances. Cette deuxième catégorie d'élèves est mentionnée au 8° du II de l'article L. 751-1 que le du présent article introduit dans le code.

Le modifie l'article L. 751-8 du code rural afin d'exclure cette seconde catégorie de stagiaires du bénéfice d'une indemnité en capital prévue à l'article L. 434-1 du code de la sécurité sociale en ce qui concerne la couverture accidents du travail et maladies professionnelles, comme cela existe dans le cadre du régime général.

- la suppression de l'exonération de cotisations d'accidents du travail pour les travailleurs occasionnels et les demandeurs d'emploi

L'embauche de travailleurs occasionnels et de demandeurs d'emploi ouvre droit à l'application d'un dispositif de réduction de taux des cotisations patronales, en application de l'article L. 741-16 du code rural, y compris pour les cotisations dues au titre des accidents du travail et maladies professionnelles, conformément à l'article L. 751-18.

L'article 22 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 a traduit la volonté du Gouvernement de responsabiliser les employeurs, en supprimant les exonérations afférentes aux cotisations sociales accidents du travail - maladies professionnelles. Désormais, le principe de l'interdiction d'exonération de ces cotisations figure à l'article L. 241-5 du code de la sécurité sociale.

En abrogeant l'article L. 751-18 du code rural, le du présent article met le régime agricole en conformité avec le régime général et supprime donc la possibilité d'appliquer des taux réduits aux cotisations accidents du travail - maladies professionnelles.

Le effectue une coordination pour tenir compte de cette abrogation.

Le procède à une rectification de référence liée à l'entrée en vigueur du nouveau code du travail.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a complété cet article afin de transposer au régime agricole le principe d'interdiction d'une exonération totale des cotisations dues au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles, introduit, pour le régime général, par l'article 22 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.

Cette disposition est inscrite à l'article L. 751-10 du code rural.

III - La position de votre commission

Cet article procède à des ajustements attendus et utiles.

Votre commission vous demande de l'adopter sans modification.

Article 17 bis (art. L. 651-5 du code de la sécurité sociale) Aménagement de l'assiette de la contribution sociale de solidarité des sociétés

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de créer une exonération de contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) au profit des grossistes-répartiteurs.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Le complément apporté par le présent article au troisième alinéa de l'article L. 651-5 du code de la sécurité sociale a pour objet d'exonérer les grossistes-répartiteurs de C3S pour la part du prix des médicaments supérieure à 400 euros.

Selon les arguments avancés en faveur de cette mesure à l'Assemblée nationale, il s'agirait de tenir compte du plafonnement de la marge des grossistes-répartiteurs à 400 euros.

II - La position de votre commission

Les règles d'assiette ont déjà été aménagées pour les grossistes-répartiteurs qui bénéficient actuellement d'une exclusion d'assiette pour toute la partie du médicament inférieure à 150 euros, soit, selon les informations fournies à votre rapporteur, sur plus de la moitié de l'assiette.

Il ne parait donc pas justifié de créer une nouvelle exclusion d'assiette qui viendrait s'ajouter au dispositif existant.

En outre, l'adoption d'une telle mesure ne pourrait que favoriser l'émergence d'autres « niches » au sein de la C3S, ce que ne souhaite pas votre commission.

En conséquence, elle vous demande de supprimer cet article.

Article 18 (art. L. 2241-2, L. 2242-8 et L. 3261-2 à L. 3261-5 du code du travail ; art. 81 du code général des impôts ; art. L. 131-4-1 et L. 131-4-3 du code de la sécurité sociale) Prise en charge des frais de transport domicile-travail

Objet : Cet article élargit les mécanismes de prise en charge dont les salariés peuvent bénéficier au titre des déplacements qu'ils effectuent entre leur domicile et leur lieu de travail.

I - Le dispositif proposé


· En l'état actuel du droit, la prise en charge des frais de transport des salariés par leur employeur est organisée par l'article L. 3261-1 et les articles suivants du code du travail.


· En ce qui concerne l'agglomération parisienne, l'article L. 3261-2 prévoit que l'employeur situé à l'intérieur de la zone de compétence de l'autorité organisatrice des transports dans la région d'Ile-de-France a l'obligation de prendre en charge, dans une proportion déterminée par voie réglementaire, le prix des titres d'abonnements souscrits par ses salariés pour leurs déplacements accomplis au moyen de transports publics de personnes, entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail.

L'article R. 3261-1 du code du travail précise que cette prise en charge se fait à hauteur d'au moins 50 %.

Le a) du 19° ter de l'article 81 du code général des impôts exonère d'impôt sur le revenu l'avantage résultant de la prise en charge obligatoire par l'employeur du prix des titres d'abonnement souscrits par ses salariés pour les déplacements effectués au moyen de transports publics de voyageurs entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail, conformément à l'article L. 3261-2 du code du travail. Parallèlement, la circulaire du 7 janvier 20036(*) précise que cet avantage est également déduit de l'assiette des cotisations sociales.

 L'article L. 3261-4 du code du travail a institué, par ailleurs, une prise en charge facultative, par les employeurs dont l'activité se situe en dehors de la zone de compétence de l'autorité organisatrice des transports dans la région d'Ile-de-France, de tout ou partie du prix des titres d'abonnement souscrits par les salariés pour leurs déplacements au moyen de transports publics de personnes entre leur résidence et leur lieu de travail.

Ce dispositif est issu de l'article 109 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (loi SRU). Il bénéficie notamment aux agents de la fonction publique de l'Etat affectés hors de l'Ile-de-France.


· Enfin, les articles 69 à 717(*) de la loi n° 2006-1770 du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation de l'actionnariat salarié et portant diverses dispositions d'ordre économique et social ont institué la procédure du chèque-transport.

Le chèque-transport est un titre de paiement proposé par l'employeur afin de payer tout ou partie des frais de déplacement de ses salariés entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail. Ce dispositif est facultatif. C'est à l'employeur de décider s'il le propose. Dans l'affirmative, il doit être offert à l'ensemble des salariés.

Sont éligibles à ce dispositif les salariés ne bénéficiant pas de dispositif de remboursement de tout ou partie du coût de déplacement entre leur domicile et leur travail, et notamment ceux :

- dont la commune d'habitation est située en dehors des périmètres de transports urbains ;

- ou pour lesquels les horaires particuliers de travail ne permettent pas de recourir aux transports urbains.

Sont par ailleurs exclus du dispositif :

- les salariés bénéficiant d'un véhicule mis à disposition permanente par l'employeur avec prise en charge des dépenses de carburant ;

- les salariés logés dans des conditions telles qu'ils ne supportent aucun frais de transport pour se rendre à leur travail ;

- les salariés dont le transport est assuré gratuitement par l'employeur ;

-  les salariés bénéficiant des remboursements de frais professionnels pour les trajets entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail.

Le chèque-transport est prévu sous deux formules différentes :

- un chèque permettant de régler les frais liés à l'utilisation de transports en commun ;

- un chèque permettant de payer les frais de carburant des personnes contraintes de prendre leur voiture pour effectuer le trajet domicile-travail.

Le montant du chèque-transport dépend du pourcentage de frais préfinancés par l'employeur (et par le comité d'entreprise, s'il participe au dispositif). Dans tous les cas, le montant ne peut dépasser la somme des frais engagés par le salarié pour effectuer le trajet entre son domicile et son lieu de travail.

Le montant des chèques-transport versés par l'employeur est exonéré d'impôt sur le revenu et de charges sociales (cotisations et contributions de type CSG) dans la limite de :

- 50 % du prix de l'abonnement payé par le salarié pour l'utilisation des transports en commun ;

- 100 euros par an pour les chèques finançant les frais d'essence du salarié entre son domicile et son lieu de travail.

Aucun chèque-transport n'a cependant été émis à ce jour bien que l'ensemble des textes d'application aient été pris8(*) et que quatre émetteurs (Domiserve, Chèque-déjeuner, Accor et Sodexho) aient été habilités par l'agence nationale des services à la personne. Pour justifier son souhait d'abandonner ce dispositif, le Premier ministre, François Fillon, a principalement mis en avant sa trop grande complexité9(*) qui l'a rendu, de fait, inopérant.


· Le présent article procède à un réaménagement complet des dispositions du code du travail fixant les conditions de prise en charge par les employeurs des frais de transport de leurs salariés. D'une part, il généralise à l'ensemble du territoire l'obligation de prise en charge des frais de transports publics. D'autre part, il institue un mécanisme de prise en charge facultative des frais de transports personnels. En conséquence, il supprime les dispositions mort-nées du chèque-transport.


· Le du paragraphe I propose une nouvelle rédaction de l'article L.3261-2 du code du travail qui étend à toute la France l'obligation de prise en charge par l'employeur du prix des titres d'abonnements souscrits par ses salariés pour leurs déplacements entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail accomplis au moyen de transports publics de personnes.

La proportion et les conditions de cette prise en charge devront être définies par voie réglementaire. On rappellera qu'en ce qui concerne aujourd'hui la région parisienne :

- le taux de prise en charge par l'employeur est d'au moins 50 %, comme on l'a déjà vu (article R. 3261-1 du code du travail) ;

- cette prise en charge s'effectue sur la base du tarif pratiqué en deuxième classe des titres d'abonnement délivrés par la SNCF, la RATP et les autres entreprises de transport en commun (articles D. 3261-2 et D. 3261-3) ;

- le salarié à temps partiel, employé pour un nombre d'heures égal ou supérieur à la moitié de la durée légale hebdomadaire ou conventionnelle, si cette dernière lui est inférieure, bénéficie d'une prise en charge équivalente à celle d'un salarié à temps complet ; en revanche, le salarié à temps partiel, employé pour un nombre d'heures inférieur à la moitié de la durée du travail à temps complet, bénéficie d'une prise en charge calculée à due proportion du nombre d'heures travaillées par rapport à la moitié de la durée du travail à temps complet, compte tenu de la période de validité du titre (article D. 3261-11) ;

- le salarié qui exerce son activité sur plusieurs lieux de travail au sein d'une même entreprise qui n'assure pas le transport sur ces différents lieux peut prétendre à la prise en charge du ou des titres de transport lui permettant de réaliser l'ensemble des déplacements qui lui sont imposés entre sa résidence habituelle et ses différents lieux de travail (article D. 3261-12).

Le mécanisme de prise en charge des frais de transports publics étendu à l'ensemble du territoire bénéficiera des mêmes exonérations fiscales et sociales que le mécanisme actuellement en vigueur en Ile-de-France.

L'extension du dispositif devrait concerner 1,5 million de salariés du secteur privé et près de 200 000 agents des fonctions publiques hospitalière et territoriale (on rappelle, en effet, que les agents de la fonction publique de l'Etat affectés hors de l'Ile-de-France bénéficient déjà, depuis 2007, de ce dispositif). Le coût pour les finances publiques devrait s'élever à près de 100 millions d'euros en l'absence de substitution aux salaires : 40 millions d'euros pour l'Etat employeur et environ 60 millions d'euros en perte de recettes d'impôt sur les sociétés10(*).

Le 6° du paragraphe I de l'article 22 du présent projet de loi de financement prévoit explicitement la non-compensation aux organismes de sécurité sociale de l'exclusion d'assiette des cotisations sociales des montants de prise en charge par l'employeur d'une partie des frais de transports publics de ses salariés. Certes, cette absence de compensation est déjà la règle aujourd'hui pour les prises en charge effectuées en région parisienne11(*). On comprend bien également l'argument avancé par le Gouvernement selon lequel les montants dégagés par les employeurs pour couvrir ces nouvelles charges ne devraient pas venir en déduction des salaires actuels, mais s'ajouter à eux. Il n'en demeure pas moins que le dispositif mis en place conduit à conférer aux salariés une majoration de salaire indirect échappant à tout prélèvement social, alors que, parallèlement, l'article 13 du présent projet de loi de financement instaure un forfait social qui esquisse un début de taxation de cette forme de revenu. La contradiction est flagrante.


· Le du paragraphe I du présent article réécrit l'article L. 3261-3 du code du travail pour instituer une prise en charge facultative des frais de transports personnels par l'employeur sous forme de compensation versée au salarié au titre des frais de carburant engagés par celui-ci pour ses déplacements entre sa résidence habituelle et son lieu de travail.

Les conditions d'éligibilité à ce dispositif sont largement inspirées de celles qui avaient été retenues pour le volet « prise en charge de frais de carburant » du chèque-transport (actuel article L. 3261-6 2° du code du travail). Sont ainsi concernés les salariés :

- dont la résidence habituelle ou le lieu de travail sont situés en dehors d'un périmètre de transports urbains défini par l'article 27 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs ;

- ou pour lesquels l'utilisation d'un véhicule personnel est rendue indispensable par des conditions d'horaires de travail particuliers ne permettant pas d'emprunter un mode collectif de transports.

Par rapport à la rédaction adoptée pour le chèque-transport, celle proposée par le présent article rend donc également éligibles au mécanisme les salariés dont la résidence habituelle est située en dehors d'un périmètre de transports urbains (alors que le chèque-transport ne s'appliquait que si le lieu de travail était situé en dehors d'un tel périmètre, condition également reprise ici ; autrement dit, si le salarié habitait en dehors d'un périmètre de transports urbains alors que son entreprise se trouvait dans le périmètre, il n'était pas éligible). Il s'agit d'une précision de bon sens qui n'appelle pas de commentaire particulier.

De la même façon que pour le chèque-transport, le bénéfice de cette prise en charge ne pourra être cumulé avec le dispositif de prise en charge obligatoire des frais de transports publics de l'article L. 3261-2 du code du travail.

Les modalités concrètes de mise en oeuvre de la prise en charge des frais de carburant sont définies à l'article L. 3261-4 :

- dans les entreprises où sont constituées une ou plusieurs sections syndicales d'organisations représentatives (entreprises de l'article L. 2242-1 du code du travail), le mécanisme sera mis en place par accord entre l'employeur et les représentants de ces organisations dans l'entreprise ;

- dans les autres entreprises, l'employeur prendra une décision unilatérale après consultation du comité d'entreprise ou, à défaut, des délégués du personnel s'il en existe.

La procédure d'accord préalable entre l'employeur et les organisations syndicales représentatives est une innovation par rapport au dispositif de chèque-transport qui n'envisageait que la décision unilatérale de l'employeur après simple consultation éventuelle du comité d'entreprise ou des délégués du personnel.

Dans les cas où cette procédure d'accord préalable devra être mise en oeuvre entre l'employeur et les syndicats représentatifs, il est en outre prévu que le chef d'entreprise propose la mise en place, en liaison avec les autorités organisatrices des transports compétentes (c'est-à-dire les communes), d'un plan de mobilité mentionné au 6° de l'article 28-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs précitée.

Un plan de déplacement d'entreprise, souvent abrégé en PDE, parfois appelé aussi plan de déplacement entreprise, plan de déplacement des employés ou plan de mobilité, est un plan mis en place par un employeur pour inciter ses collaborateurs, ses clients et ses fournisseurs à réduire l'usage de la voiture individuelle au profit d'autres modes de transport moins polluants.

Lorsque ce plan de déplacement est élaboré par une administration, il est appelé plan de déplacement d'administration ou PDA mais obéit à la même définition qu'un PDE.

En général, les principaux éléments d'un PDE sont :

- la réduction du nombre de places de parking mises gratuitement à la disposition des usagers ;

- l'incitation à l'usage des transports en commun grâce à une participation financière de l'entreprise au coût d'un abonnement mensuel ou annuel ;

- l'incitation à l'intermodalité : voiture + transports en commun urbains, train + transports en commun urbains, train + vélo... ;

- le prêt ou l'aide à l'achat de vélos et de matériel de sécurité (casque, antivol...) ;

- la facilitation du stationnement sécurisé des vélos ;

- la facilitation du covoiturage ;

- la facilitation de l'autopartage ;

- l'utilisation du télétravail.

Les PDE sont une des composantes des plans de déplacements urbains institués par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000 précitée.

L'obligation ainsi faite, par le présent article, de proposer un plan de mobilité concomitamment à la négociation d'un accord de prise en charge de frais de carburant ne laisse pas d'intriguer alors, précisément, que ce type d'accord sera, par définition, prioritairement mis en oeuvre dans des zones dépourvues de transports en commun. On ne voit guère qu'une action pour faciliter le covoiturage parmi celles que pourrait proposer l'employeur pour remplir les obligations découlant de l'alinéa...


· Comme pour le dispositif de chèque-transport, l'avantage résultant de la prise en charge par l'employeur des frais de carburant engagés par les salariés sera déduit de l'assiette d'impôt sur le revenu (paragraphe II du présent article complétant l'article 81 du code général des impôts) et exonéré de toute contribution et cotisation sociale (paragraphe III du présent article adaptant les dispositions de l'article L. 131-4-1 du code de la sécurité sociale et procédant à une modification de coordination dans l'article L. 133-4-3 du même code). Le plafond des frais de carburant pris en compte pour ces abattements et exonérations est cependant plus élevé qu'en matière de chèque-transport et est porté de 100 euros à 200 euros12(*) par an.

Une différence majeure est en outre introduite par comparaison avec le dispositif de chèque-transport : alors que les exonérations de contributions et de cotisations sociales du chèque-transport devaient être compensées par l'Etat aux organismes de sécurité sociale13(*), la compensation est expressément écartée au cas d'espèce par le 1° du paragraphe I de l'article 22 du présent projet de loi de financement (comme elle l'est, par le même article, pour la compensation d'exonération de charges sociales sur les avantages accordés au titre de la prise en charge obligatoire des frais de transports publics).

L'évaluation du coût du dispositif pour les finances publiques se monterait, selon les indications fournies par le Gouvernement, à 40 millions d'euros de pertes de recettes d'impôt sur les sociétés en l'absence de substitution aux salaires. Elle est fondée sur une hypothèse de 800 000 salariés bénéficiaires (dans le secteur privé), soit une proportion de 22 %, correspondant à la proportion de salariés participant au dispositif de titres-restaurants.


· Le coût total des deux mesures, obligatoire pour le transport public et facultative pour le transport personnel, introduites par le présent article serait donc de 100 millions d'euros au titre des pertes de recettes d'impôt sur les sociétés (en l'absence de substitution aux salaires). Il conviendrait d'y ajouter les recettes, non évaluées, que ne percevront pas les organismes de sécurité sociale sur une assiette qui s'apparente à un salaire indirect.

Dans l'analyse qu'elle a consacrée au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, l'Acoss estime que le mécanisme proposé s'apparente, en termes de chiffrage, au dispositif du chèque-transport. A l'époque, le Gouvernement avait chiffré à 220 millions d'euros la perte de recettes sociales pour ce dispositif (qui - on le rappelle - devait être compensé), alors que le montant des frais de carburant pris en compte était plafonné à 100 euros. L'Acoss considère, en conséquence, avec un plafond de frais de carburant relevé à 200 euros, que la perte de recettes de cotisations et de contributions sociales consécutive à la mise en oeuvre du présent article pourrait être de l'ordre de 350 millions d'euros. Cependant les hypothèses formulées en 2006 reposaient aussi sur un nombre de bénéficiaires potentiels (cinq millions) deux fois plus élevé que celui retenu par le Gouvernement pour le présent dispositif14(*). On peut donc envisager une perte de recettes pour les organismes de sécurité sociale de l'ordre de 175 millions d'euros.


· Le paragraphe I du présent article ajoute les modalités de prise en charge par l'employeur des frais de transport des salariés à la liste des sujets devant obligatoirement faire l'objet des discussions annuelles :

- organisées au niveau de la branche professionnelle (1° du paragraphe I - article L. 2241-2 du code du travail) ;

- organisées au niveau de l'entreprise (2° du paragraphe I - article L. 2242-8 du code du travail).


· Enfin, un décret en Conseil d'Etat déterminera les modalités des prises en charge des frais de transports publics et de transports personnels, prévues par le présent article, notamment pour les salariés ayant plusieurs employeurs et les salariés à temps partiel. Le décret fixera également les sanctions pour contravention aux dispositions adoptées dans le cadre du présent article.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Les débats au sein de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales ont été marqués par l'adoption d'un amendement de suppression du présent article, présenté par Yves Bur, rapporteur de la commission pour les recettes et l'équilibre général, et cosigné par le président Pierre Méhaignerie.

L'exposé sommaire de l'amendement de suppression faisait valoir que le dispositif proposé « ne se justifie pas ou plus, en particulier parce qu'il vaut mieux privilégier le salaire direct et que les prix du pétrole ont baissé ».

Dans son intervention, le président Méhaignerie a souligné le fait que la France se situe au troisième rang, parmi les pays de l'Europe des quinze, en ce qui concerne le coût horaire du travail et au onzième s'agissant du salaire net, ajoutant que notre pays délivre 3,5 fois plus de prestations indirectes que la moyenne des autres Etats européens et que notre compétitivité, en particulier par rapport à l'Allemagne, en pâtit sensiblement.

Yves Bur a, pour sa part, mis en exergue le coût de l'absence de compensation du dispositif pour les finances sociales.

A la demande du Gouvernement, l'amendement de suppression de la commission a été rejeté en séance publique.

L'Assemblée nationale a adopté trois modifications :

- elle a tout d'abord étendu le dispositif obligatoire de prise en charge des frais de transports publics aux abonnements souscrits auprès de « services publics de location de vélo », de type « vélib »15(*) ; le bénéfice de la prise en charge d'un abonnement de ce type ne serait pas cumulable avec les dispositifs applicables aux transports en commun et aux véhicules personnels (prime carburant) ;

- elle a ensuite voté un amendement de précision excluant explicitement du mécanisme de prise en charge des frais de transports personnels (prime carburant) les salariés dont la résidence habituelle ou le lieu de travail sont situés dans les limites administratives de la région d'Ile-de-France ; le texte initial du projet de loi excluait, en effet, les seuls salariés dont la résidence ou le lieu de travail est situé en dehors d'un périmètre de transports urbains (article 27 de la loi du 30 décembre 1982 précitée) ; or, la région d'Ile-de-France n'est pas couverte juridiquement par un périmètre de transports urbains mais est placée tout entière dans le champ de compétences du syndicat des transports d'Ile-de-France (Stif), autorité organisatrice des transports pour l'ensemble des huit départements de la collectivité16(*) ;

- enfin, elle a précisé que le présent article serait applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon.

III - La position de votre commission

Votre commission n'émet pas d'objections de principe au contenu et à l'esprit du mécanisme proposé par le Gouvernement et souscrit aux motifs invoqués à l'appui de ce dispositif.

Elle vous propose deux amendements de portée rédactionnelle, l'un pour rectifier une erreur de référence, l'autre pour supprimer une redondance dans le code de la sécurité sociale (qui exonérerait sans cela, en deux endroits, la prime carburant de contribution sociale généralisée).

La commission souhaite en outre, au bénéfice des observations développées plus haut, rendre facultative l'obligation de proposer la mise en place d'un plan de mobilité imposée aux entreprises instituant la prise en charge des frais de carburant et dans lesquelles sont présentes des organisations syndicales représentatives (nouvel article L. 3261-4 du code du travail). Un amendement est présenté est en ce sens.

Enfin, votre commission rappelle que des dispositifs de prise en charge des frais de transport personnels existent dans certaines entreprises depuis plusieurs années et peuvent se révéler plus favorables pour le salarié que la mesure proposée. Un amendement vous est également soumis visant à préserver l'existence de ce type d'accords auxquels les dispositifs proposés n'ont pas vocation à se substituer.

Toutefois, au-delà de ces quelques améliorations, et conformément à sa position constante, votre commission émet les plus expresses réserves à l'égard de la mise en place de mesures de niches sociales (et fiscales), qui plus est non compensées17(*), alors que leur coût peut s'avérer non négligeable. La démarche engagée par le Gouvernement n'est en outre pas cohérente avec la création du forfait social prévue par l'article 13 du présent projet de loi qui vise à taxer notamment les salaires indirects.

En conséquence, votre commission vous demande d'approuver le présent article modifié par les amendements qu'elle vous propose et sous réserve de l'adoption parallèle de l'amendement étendant le champ de l'article 13 à l'ensemble des avantages salariaux ainsi que de l'amendement de suppression de l'article 22.

Article 19 (art. L. 225-1-1, L. 243-6-1, L. 243-6-3, L. 243-6-4 nouveau, L. 243-7-2 et L. 243-7-3 nouveau du code de la sécurité sociale ; art. L. 725-24 du code rural) Sécurité juridique des cotisants

Objet : Cet article a pour objet de mettre en oeuvre plusieurs recommandations du rapport de la mission confiée à Olivier Fouquet sur le renforcement de la sécurité juridique des cotisants.

I - Le dispositif proposé

Comme l'indique le rapport de la mission présidée par Olivier Fouquet18(*) et comme le souligne l'exposé des motifs du projet de loi, des progrès importants ont été réalisés au cours de la période récente afin de renforcer la sécurité juridique des cotisants. Parmi les mesures prises, on peut citer :

- l'opposabilité des circulaires ministérielles, dès lors qu'elles sont régulièrement publiées, rendue possible par l'ordonnance du 6 juin 2005 ;

- le rescrit social, créé par la même ordonnance, et dont le champ a été considérablement élargi par la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie ;

- le dispositif mis en place par le décret relatif aux droits des cotisants du 11 avril 2007 qui a pour objet de sécuriser juridiquement les employeurs, d'améliorer leur information sur leurs droits et obligations en cas de contrôle et de renforcer la procédure contradictoire.

D'autres améliorations sont néanmoins encore possibles pour renforcer les garanties des cotisants dans le cadre de leurs relations avec les Urssaf. Elles ont fait l'objet de la mission confiée à Olivier Fouquet.

Les conclusions du rapport Fouquet

Selon la Cour de justice des Communautés européennes, « le principe de sécurité juridique impose la clarté et la précision des règles de droit et des actes individuels qui constituent à un certain moment le cadre juridique dans lequel les autorités exercent leurs compétences et les particuliers leurs activités », définition qui figure également implicitement dans la jurisprudence française.

Renforcer la sécurité juridique assurée aux cotisants implique donc de rendre suffisamment prévisibles les règles de droit des cotisations sociales qui leur sont appliquées.

Dans cet objectif, le rapport formule cinquante-sept propositions pour :

stabiliser la norme relative aux cotisations de sécurité sociale : il recommande au législateur de fixer une durée de vie aux nouvelles exonérations et de valider en loi de financement les exonérations et réduction d'assiette prévues dans les lois ordinaires ; le rapport préconise aussi de renforcer la concertation publique suffisamment tôt avant le dépôt du projet de loi de financement ;

parfaire les relations entre cotisants et organismes de recouvrement, notamment en créant une documentation administrative consolidée opposable qui serait consultable sur Internet, en publiant les réponses aux rescrits quand leur anonymisation est possible ;

sécuriser encore le déroulement des contrôles, en renforçant le statut de la Charte du cotisant contrôlé et en lançant une démarche de certification des procédures de contrôle des Urssaf.  

Le rapport préconise de refondre la procédure d'abus de droit, adoptée en loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, afin de reprendre la notion de fraude à la loi consacrée par la jurisprudence communautaire et de l'harmoniser avec la sphère fiscale. En matière de contributions des travailleurs indépendants, il recommande par ailleurs de clarifier la situation de l'assujettissement des dividendes des sociétés d'exercice libéral à la suite de décisions récentes de la Cour de cassation et du Conseil d'État.

Toute nouvelle action devra donc à la fois prendre en compte les spécificités des prélèvements sociaux et de leur évolution et s'attacher à préserver les avancées réalisées tout en achevant les réformes entreprises.

Certaines propositions de ce rapport ont d'ores et déjà été retenues par le Gouvernement qui, pour les aspects législatifs, les a inscrites aux articles 19 et 20 du présent projet de loi.

L'article 19 contient six dispositions :

- la possibilité pour l'Acoss d'autoriser les organismes de recouvrement à saisir le comité des abus de droit

Le complète l'article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale afin de permettre à l'Acoss d'autoriser les organismes de recouvrement à saisir le comité des abus de droit. Il s'agit de parfaire la procédure d'abus de droit instituée en droit de la sécurité sociale par la loi de financement pour 2008 et désormais inscrite à l'article L. 243-7-2 du code.

- l'extension de la procédure d'arbitrage de l'Acoss aux filiales et aux autres entreprises contrôlées d'un même groupe auquel appartient le cotisant

L'article L. 243-6-1 permet à tout cotisant confronté à des interprétations contradictoires d'organismes de recouvrement relatives à plusieurs de ses établissements placés dans une même situation au regard d'un même dispositif juridique de solliciter l'intervention de l'Acoss pour apprécier l'analyse de sa situation par les différents organismes de recouvrement.

Le de l'article étend cette possibilité d'arbitrage aux filiales et autres entreprises contrôlées au sein d'un même groupe.

- l'extension de la procédure de rescrit social au demandeur d'un même groupe

L'ordonnance du 6 juin 2005 relative à la garantie des droits des cotisants dans leurs relations avec les organismes de recouvrement des cotisations et contributions sociales a instauré une procédure de rescrit social, définie à l'article L. 243-6-3 du code de la sécurité sociale. Cette procédure rend opposables les décisions explicites prises par les organismes de recouvrement en réponse aux demandes des cotisants. L'opposabilité des décisions pour l'avenir et devant un autre organisme de recouvrement ne s'applique qu'au seul demandeur, à condition que ni sa situation de fait, ni la législation applicable n'aient connu de modifications. Cette procédure, qui était limitée à trois domaines de la législation sociale - les cotisations dans une zone géographique définie, les contributions des employeurs destinées au financement des régimes complémentaires de retraite et de prévoyance, les mesures réglementaires relatives aux avantages en nature et aux frais professionnels - a été étendue par la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie à l'ensemble des exonérations de cotisations et aux exemptions d'assiette à compter du 1er janvier 2009.

Le complète l'article L. 243-6-3 afin de permettre l'application du rescrit social à toutes les entreprises - filiales ou sociétés contrôlées - d'un même groupe. Par ailleurs, en cas de changement d'affiliation, la décision explicite prise par l'organisme dont l'entreprise relevait précédemment est aussi opposable au nouvel organisme.

- le renforcement de l'opposabilité des décisions prises dans un cadre informel

Le insère un nouvel article L. 243-6-4 afin d'instituer l'opposabilité des décisions explicites prises par un organisme de recouvrement, même dans un cadre informel, devant un autre organisme, en cas de changement d'implantation géographique de l'entreprise ou de l'un de ses établissements, dès lors que le cotisant peut établir que sa situation de fait ou de droit est identique à celle prise en compte par le précédent organisme.

Il s'agit ainsi d'apporter une dérogation au principe de l'indépendance des Urssaf consacré par la jurisprudence de la Cour de cassation.

- la clarification du cadre juridique de la procédure d'abus de droit

Introduite en droit social par l'article 108 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, la procédure d'abus de droit a pour objet de sanctionner les comportements des cotisants qui mettent en oeuvre des opérations juridiques ayant pour unique objet d'échapper au paiement des cotisations et contributions sociales. Son régime est fixé à l'article L. 243-7-2 du code de la sécurité sociale.

Le dispositif mis en place comporte toutefois des lacunes, notamment du fait de l'absence de sanction de l'abus de droit et d'une insuffisante coordination avec les règles relatives au rescrit social.

C'est pourquoi il est proposé, au , une réécriture de l'article L. 243-7-2 afin, d'abord, de préciser la définition de l'acte constitutif d'un abus de droit, en intégrant à la fois un critère relatif au but poursuivi par l'auteur et un critère relatif à l'intention du législateur. L'acte constitutif d'un abus de droit est ainsi soit un acte fictif, soit un acte réel recherchant le bénéfice d'une application littérale des textes à l'encontre des objectifs poursuivis par le législateur, dans le but d'éviter le paiement des charges sociales. Cette définition reprend celle adoptée par la jurisprudence européenne en matière de fraude à la loi.

En cas de désaccord, comme dans la version en vigueur de l'article, le litige est soumis, à la demande du cotisant ou de l'organisme de recouvrement, à l'avis du comité des abus de droit, dont la composition, l'organisation et le fonctionnement sont déterminés par un décret en Conseil d'Etat.

La procédure de l'abus de droit n'est toutefois pas applicable si le cotisant a fait usage des procédures d'arbitrage et de rescrit social et que l'organisme en charge du recouvrement ou l'Acoss n'ont pas répondu dans les délais requis.

Enfin, la nouvelle version de l'article L. 243-7-2 prévoit la création d'une pénalité égale à 20 % des cotisations et contributions dues.

- la création d'une responsabilité subsidiaire et solidaire au sein d'un groupe pour le paiement des sommes dues à la suite d'un constat de travail dissimulé

Le insère un nouvel article L. 243-7-3 dans le code de la sécurité sociale afin de créer, dans le cas d'un constat de travail dissimulé établi à l'égard d'une personne morale appartenant à un ensemble, une responsabilité subsidiaire et solidaire entre celle-ci et la société mère ou la société holding de ce groupe. Cette responsabilité concerne aussi bien le paiement des contributions et cotisations sociales que le paiement des majorations et pénalités dues à la suite du constat.

Cette disposition s'inscrit dans le cadre de la politique de renforcement de la lutte contre le travail dissimulé.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements visant en particulier à reprendre d'autres propositions du rapport Fouquet :

- le premier tend à permettre la publication des rescrits anonymisés, dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat, comme c'est déjà le cas en matière fiscale ;

- le deuxième précise que, par parallélisme avec le domaine fiscal, la charge de la preuve est inversée devant le juge lorsque l'avis du comité des abus de droit est favorable aux organismes de recouvrement ;

- le troisième transpose le principe de la publication des rescrits à l'article L. 725-24 du code rural.

III - La position de votre commission

Votre commission se félicite que plusieurs des conclusions du rapport Fouquet puissent, dès le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, être mises en oeuvre et contribuer ainsi à renforcer la sécurité juridique des cotisants.

Elle approuve également les compléments apportés par l'Assemblée nationale à cet article.

Elle souhaite préciser un aspect de l'opposabilité des décisions d'une Urssaf à une autre Urssaf lorsque l'entreprise change d'organisme de recouvrement. En effet, il faut que cette opposabilité puisse s'appliquer non seulement en cas de changement d'implantation géographique de l'entreprise mais également lorsque le changement d'Urssaf résulte d'une demande de l'organisme de recouvrement.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 20 (art. L. 131-6, L. 131-6-1, L. 133-6-8, L. 136-6, L. 136-7, L. 642-2, L. 722-4, L. 723-5, L. 723-15 et L. 756-5 du code de la sécurité sociale) Assujettissement des revenus distribués excédentaires des travailleurs non salariés non agricoles

Objet : Cet article a pour objet de clarifier les règles d'assujettissement aux prélèvements sociaux des revenus distribués perçus par les travailleurs salariés non agricoles, gérants majoritaires.

I - Le dispositif proposé

Comme le précédent, cet article vise à mettre en oeuvre les recommandations du rapport Fouquet sur la sécurité juridique des cotisants.

En effet, si ce rapport prend acte des progrès accomplis en matière de sécurité juridique des travailleurs indépendants avec la mise en place, depuis le 1er juillet 2006, du régime social des indépendants (RSI), il souligne aussi que des progrès restent à accomplir et il propose quelques pistes d'amélioration. Parmi celles-ci, il préconise de clarifier les règles d'assujettissement aux cotisations et contributions sociales des dividendes des sociétés d'exercice libéral (SEL).

L'assiette des cotisations sociales sur les revenus des travailleurs non salariés non agricoles est définie à l'article L. 131-6 du code de la sécurité sociale.

Le présent article modifie cet article de façon à intégrer une partie des dividendes perçus dans l'assiette des cotisations payées par les travailleurs non salariés non agricoles.

Actuellement, les gérants des SEL peuvent choisir l'imposition de leurs bénéfices au régime de l'impôt sur les sociétés au lieu d'être soumis à l'imposition sur les revenus au titre des bénéfices non commerciaux. Cette marge de manoeuvre permet aux gérants de répartir librement leurs bénéfices entre la rémunération de gérance et le versement de dividendes. Or, ces derniers ne sont pas pris en compte dans le calcul de l'assiette des cotisations sociales déterminée à l'article L. 131-6 du code de la sécurité sociale ; ils sont toutefois assujettis à la contribution sociale sur les produits de placement prévue à l'article L. 136-7.

Citant le conseil des prélèvements obligatoires, le rapport Fouquet montre que les pratiques d'optimisation mises en place représentent une perte de recettes significative pour le régime de sécurité sociale des indépendants, même s'il est difficile d'en apprécier l'ampleur.

Depuis 1996, trois caisses de retraite de professions libérales réglementées réintègrent dans l'assiette des cotisations sociales les dividendes perçus par leurs affiliés - avocats, médecins et chirurgiens-dentistes - lorsque ceux-ci ont opté pour l'organisation de leur activité sous forme de SEL. Ces caisses s'appuient sur une jurisprudence de la Cour de cassation de 1993 selon laquelle l'inclusion d'une rémunération dans l'assiette des cotisations sociales définie à l'article L. 131-6 n'est pas liée à la catégorie de revenus à laquelle cette rémunération est rattachée sur le plan fiscal. Dans ces conditions, le groupement en SEL ne remet pas en cause la nature libérale de l'activité ni le fait que la totalité du revenu qui en est tiré est de nature professionnelle. Plusieurs recours ont été déposés devant les tribunaux contre cette interprétation.

Deux arrêts récents ont fait apparaître de façon flagrante la très grande insécurité juridique qui entoure cette question de la qualification des dividendes distribués aux gérants majoritaires avec un conflit d'interprétation entre les deux plus hautes juridictions administrative et judiciaire :

- le Conseil d'Etat, dans un arrêt du 14 novembre 2007 « Association nationale des sociétés d'exercice libéral », a estimé que « les dividendes versés aux sociétés d'exercice libéral de médecins ne peuvent être regardés comme des revenus professionnels » ; le Conseil avance en particulier le risque de double imposition aux contributions sociales qui résulte d'une interprétation contraire ;

- la Cour de cassation, dans un arrêt du 15 mai 2008, prend une position inverse : elle recourt à la notion de « bénéfices distribués », ce qui lui permet de considérer certains dividendes comme une rémunération en raison de leur nature professionnelle.

Le rapport Fouquet a dès lors insisté sur la nécessité d'une clarification juridique du problème.

Le 1° du paragraphe I modifie à cet effet l'article L. 131-6 du code de la sécurité sociale. Le a) remplace la notion de « revenu professionnel » par celle de « revenu », afin de lever toute ambiguïté sur le caractère professionnel ou non des revenus soumis à cotisations.

Le b) insère un nouvel alinéa afin d'intégrer dans le calcul de l'assiette une part des dividendes. Le critère retenu pour l'assujettissement de ces dividendes est celui de la gérance majoritaire et non celui de l'exercice sous forme de SEL qui avait été préconisé par le rapport Fouquet. Cela signifie que les dividendes perçus par les gérants majoritaires de SEL, mais aussi de sociétés anonymes à responsabilité limitée de droit commun entrent dans le champ de cette disposition. Les dividendes sont intégrés dans l'assiette des cotisations sociales dès lors qu'ils sont perçus par le travailleur, son conjoint, son partenaire dans le cadre d'un pacte civil de solidarité ou ses enfants mineurs non émancipés.

Seule la part de ces dividendes supérieure à 10 % du capital social et des primes d'émission détenus par le travailleur est prise en compte. Cette exonération permet de tenir compte de dividendes qui ne seraient pas le fruit de l'activité professionnelle du travailleur, mais de la rentabilité du capital investi. Celui-ci est apprécié en calculant le montant des apports contenus dans le capital social et des primes d'émission, qu'ils soient détenus en nue-propriété ou en usufruit. L'article renvoie à un décret en Conseil d'État la détermination des apports retenus pour ce calcul.

Les revenus distribués des travailleurs non salariés non agricoles étant intégrés dans l'assiette des cotisations sociales en tant que revenus d'activité, il convient, pour éviter une double imposition, de supprimer les contributions pesant sur ces revenus au titre des revenus du patrimoine. C'est ce que fait le 5° du paragraphe I de l'article en précisant à l'article L. 136-7 portant sur la contribution sociale sur les produits de placement que les revenus de placement ayant déjà supporté la contribution au titre de l'article L. 136-3, c'est-à-dire la contribution sociale sur les revenus d'activité, ne sont pas concernés.

Les 2°, 3°, 4°, 6°, 7°, 8° et 9° du paragraphe I tirent les conséquences de cette clarification juridique.

Les 2°, 3° et 9° mettent en concordance différents renvois en intégrant à la fois les modifications effectuées par le présent article et par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie

Le 4° complète l'article L. 136-6 relatif à la contribution sociale sur les revenus du patrimoine pour tenir compte de l'intégration des revenus distribués dans l'assiette de la contribution sociale sur les revenus d'activité.

Le 6° et le 8° modifient les articles L. 642-2, L. 723-5 et L. 723-15 relatifs aux cotisations d'assurance vieillesse et invalidité-décès des professions libérales (article L. 642-2) et des avocats (article L. 723-5 et L. 723-15), de façon à étendre l'assiette des cotisations aux revenus distribués, par référence au mécanisme introduit dans l'article L. 131-6.

Le 7° applique la nouvelle définition du revenu professionnel donnée à l'article L. 131-6 au calcul de l'assiette des cotisations maladie, maternité et décès du régime des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés définie à l'article L. 722-4.

Le paragraphe II précise que ce dispositif sera applicable aux revenus distribués à compter du 1er janvier 2009.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements tendant à :

- préciser que les dividendes intégrés dans l'assiette des cotisations sociales le sont en tant que revenus d'activité et non comme revenus du patrimoine ;

- limiter la disposition aux seules sociétés d'exercice libéral, de façon à exclure les SARL de droit commun dans lesquelles les montages juridiques que l'article tend à empêcher ne sont pas utilisés ;

- mieux prendre en compte, pour l'intégration des dividendes dans l'assiette des cotisations et contributions sociales, la situation des entrepreneurs qui financent en partie leurs investissements par des apports en compte courant.

III - La position de votre commission

Votre commission est satisfaite qu'une solution soit apportée à l'instabilité juridique dénoncée par le rapport Fouquet et qu'elle permette d'éviter un certain nombre de montages conduisant à réduire significativement l'assiette des cotisations sociales.

Elle approuve également les précisions adoptées à l'Assemblée nationale, en particulier la limitation du dispositif aux seules SEL.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 20 bis (art. L. 131-8 du code de la sécurité sociale) Aménagement des règles de compensation des allégements généraux de cotisations sociales

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a un double objet : assurer une répartition équitable des recettes du panier fiscal entre les régimes concernés, garantir l'adéquation du montant du panier fiscal aux pertes de recettes enregistrées.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Cet article apporte deux précisions au régime de compensation des allégements généraux de cotisations sociales :

- il modifie le III de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale afin de prévoir que, à partir de 2008, la répartition des recettes du panier fiscal de compensation des allégements de charges entre les neuf régimes de sécurité sociale concernés par ces exonérations se fera sur la base des pertes de recettes effectivement constatées et non à partir d'une clé de répartition arrêtée par les ministres du budget et des affaires sociales ;

- il supprime la référence aux années 2008 et 2009 dans le V de l'article L. 131-8 afin de rendre pérenne la « clause de revoyure » applicable au panier fiscal, de manière à ce que chaque année, et non seulement au titre des exercices 2007 et 2008, il y ait adéquation complète entre le montant du panier fiscal et celui des pertes de recettes enregistrées par les régimes sociaux au titre des allégements généraux de charges sociales.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve pleinement les deux précisions apportées par cet article. Elle considère en effet indispensable que les allégements généraux de charges sociales soient compensés à l'euro près aux différents régimes de sécurité sociale concernés par ces exonérations.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 21 (art. L. 131-9, L. 161-25-3, L. 242-13, L. 380-3-1 du code de la sécurité sociale ; art. L. 761-10 du code rural) Cotisation d'assurance maladie majorée sur les revenus imposables à l'étranger

Objet : Cet article a pour objet d'instituer une cotisation maladie à des taux particuliers sur la partie de leur revenu non imposable en France des personnes qui, effectuant une partie de leur activité en France, sont affiliées à un régime d'assurance maladie français.

I - Le dispositif proposé

Aux termes de l'article L. 136-1 du code de la sécurité sociale, sont assujettis à la CSG, et par voie de conséquence à la CRDS, les revenus d'activité et de remplacement des personnes physiques qui sont à la fois considérées comme domiciliées en France pour l'établissement de l'impôt sur le revenu et à la charge, à quelque titre que ce soit, d'un régime obligatoire français d'assurance maladie.

Si l'un des deux critères - fiscal ou social - d'assujettissement à la CSG et à la CRDS fait défaut, ces contributions ne sont pas dues.

Or, au fil des ans, la CSG s'est progressivement substituée aux cotisations dans les ressources des régimes obligatoires d'assurance maladie. C'est la raison pour laquelle l'article L. 131-9 du code de la sécurité sociale prévoit des taux majorés pour les personnes non assujetties à la CSG et à la CRDS en application du seul critère fiscal, c'est-à-dire pour les personnes non domiciliées fiscalement en France mais qui relèvent à titre obligatoire d'un régime français d'assurance maladie.

Ces taux majorés sont de 5,5 % (au lieu de 0,75 %) pour les salariés, en application de l'article D. 242-3 du code de la sécurité sociale et de 12 % (au lieu de 6,5 %) pour les non-salariés, aux termes de l'article D. 612-4 du même code.

Or, il ressort des conventions fiscales internationales conclues par la France en vue d'éviter les doubles impositions, que les revenus perçus à l'étranger sont le plus souvent imposables dans le pays où ils sont perçus, les intéressés n'étant imposables en France que sur leurs seuls revenus perçus en France. Ces conventions peuvent s'appliquer à la CSG et à la CRDS, ces contributions étant visées soit expressément, pour les conventions récentes, soit implicitement, pour les plus anciennes, au titre des impôts de nature identique institués après leur signature.

Il peut donc en résulter que les personnes concernées, exerçant leur activité professionnelle en France et à l'étranger et soumises à la législation française de sécurité sociale en application d'accords internationaux, n'acquittent pas la CSG et la CRDS sur la part de leurs revenus de source étrangère alors qu'elles perçoivent l'intégralité des prestations d'assurance maladie.

L'arrêt Derouin contre Urssaf de Paris de la Cour de justice des Communautés européennes du 3 avril 2008 a ainsi admis l'exclusion de l'assiette de la CSG et de la CRDS des revenus de source britannique non salariés perçus par un avocat résidant et exerçant une activité indépendante en France et par ailleurs membre d'un partnership britannique dès lors que la convention fiscale franco-britannique applicable ne reconnaît pas à la France le droit de rendre ces revenus imposables en France.

Le présent article vise donc à rétablir l'égalité de traitement entre bénéficiaires du régime d'assurance maladie au regard de leur contribution à son financement, en faisant acquitter aux intéressés une cotisation d'assurance maladie majorée sur la partie de leur revenu non imposable en France.

A cet effet, il modifie l'article L. 131-9 du code de la sécurité sociale pour étendre aux assurés d'un régime français d'assurance maladie exonérés en tout ou partie d'impôts directs en application d'une convention ou d'un accord international, au titre de leurs revenus d'activité définis aux articles L. 131-6 et L. 242-1, la cotisation majorée d'assurance maladie applicable aux personnes non domiciliées fiscalement en France mais qui relèvent à titre obligatoire d'un régime français d'assurance maladie.

Selon les données recueillies par votre rapporteur, cette mesure porterait sur trois cent cinquante ressortissants du RSI pour un rendement d'environ 5 millions d'euros.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements tendant à :

- préciser que les cotisations prévues par cet article seront assises sur la totalité des revenus d'activité ou de remplacement entrant dans le champ de cet alinéa ;

- corriger des erreurs de références consécutives à la renumérotation de l'article L. 131-9 intervenue en 2004, afin de permettre au dispositif de l'article 21 de s'appliquer pleinement.

III - La position de votre commission

Votre commission constate que cette disposition comble de façon utile un vide juridique.

Toutefois, elle estime que la précision apportée par l'Assemblée nationale sur le champ des revenus auxquels serait appliquée la cotisation va au-delà de l'objectif poursuivi et crée une différence de traitement non justifiée. C'est pourquoi elle vous propose de supprimer par un amendement cet ajout de l'Assemblée nationale.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel après l'article 21 (art. L. 376-1 et L. 454-1 du code de la sécurité sociale ; art. L. 752-23 du code rural ; article 31 de la loi n° 85-677 du 5 juillet 1985 tendant à l'amélioration de la situation des victimes d'accidents de la circulation et à l'accélération des procédures d'indemnisation) Aménagement du régime du recours contre tiers

Objet : Cet article additionnel vise à consolider et clarifier le régime du recours contre tiers.

L'article 25 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, a modifié les modalités d'exercice des recours des tiers payeurs et instauré, notamment grâce aux initiatives de votre commission :

- le principe d'un recours des tiers payeurs poste de préjudice par poste de préjudice, alors que précédemment ce recours s'exerçait globalement sur tous les préjudices soumis à recours confondus. Ce principe s'applique à l'exclusion des postes de préjudice à caractère personnel avec toutefois la possibilité d'exercer un recours sur ces derniers postes lorsque le tiers payeur a préalablement et effectivement versé à la victime une prestation indemnisant un tel poste de manière incontestable ;

- un droit de préférence de la victime qui prime le tiers payeur lorsqu'elle n'a été indemnisée que partiellement par les prestations sociales.

Cette réforme a eu pour effet d'améliorer de manière significative l'indemnisation des victimes.

Elle s'est toutefois heurtée à des difficultés d'application, liées à l'imprécision des textes, en particulier dans le domaine des accidents du travail et maladies professionnelles, ainsi que l'ont confirmé, dans deux avis, le 4 juin 2007, le Conseil d'Etat, et le 29 octobre 2007, la Cour de cassation.

L'article proposé vise donc à étendre la réforme de 2007 aux accidents du travail et maladies professionnelles, en la transcrivant à l'article L. 454-1 du code de la sécurité sociale et à l'article L. 752-23 du code rural.

Il clarifie par ailleurs les règles d'imputation de la rente AT-MP qui, du fait de sa nature hybride rappelée par la Cour de cassation dans son avis, appelle des règles d'imputation adaptées sur les postes de préjudice économique et sur les postes de préjudice personnel pour éviter des décisions de justice différentes quant à son imputation.

Il clarifie également la possibilité pour les caisses de sécurité sociale de récupérer les arrérages à échoir des prestations versées afin de leur éviter d'avoir à présenter aux juges, à intervalles réguliers, leurs créances au fur et à mesure de leur règlement.

Il prévoit par ailleurs explicitement et, comme l'y invitait le Conseil d'Etat, l'établissement par décret d'une table de concordance entre les différents chefs de préjudice et les prestations versées par les organismes de sécurité sociale. Un tel décret facilitera l'indemnisation des victimes et permettra une application homogène de la réforme sur l'ensemble du territoire.

L'ensemble de ces modifications devrait permettre de consolider et de clarifier le dispositif d'amélioration des droits des victimes introduit par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007.

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 22 (art. L. 131-4-1, L. 131-7, L. 242-1, L. 242-4-2 et L. 242-4-3 du code de la sécurité sociale ; art. L. 741-10, L. 741-10-3 et L. 741-10-4 du code rural ; art. L. 3261-2 du code du travail ; article 7 de la loi n° 2008-111 du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat ; article 1er de la loi n° ... du ... en faveur des revenus du travail) Non-compensation par le budget de l'Etat des pertes de recettes liées à certains dispositifs

Objet : Cet article prévoit, par dérogation à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, la non-compensation de sept mesures d'exonération de cotisations sociales.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale dispose : « Toute mesure de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'Etat pendant toute la durée de son application. »

A défaut d'avoir pu élever au niveau organique ce principe de la compensation obligatoire par l'Etat des exonérations de charges sociales, issu de la loi Veil du 25 juillet 1994, votre commission a souhaité que la loi organique précise que toute dérogation à ce principe devra être expressément autorisée par une loi de financement. Ainsi, désormais, l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale indique, dans son IV : « Seules des lois de financement peuvent créer ou modifier des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale non compensées aux régimes obligatoires de base. »

En application de ces dispositions, le présent article prévoit la non-compensation de sept mesures d'exonération.

Ces mesures dérogatoires s'ajoutent aux dispositions votées en loi de financement pour 2007 qui prévoyaient la non-compensation des exonérations liées aux stages en entreprise, au contrat de transition professionnelle et à l'extension de l'aide aux chômeurs créateurs ou repreneurs d'entreprises (Accre), et en loi de financement pour 2008 pour la non-compensation des exonérations relatives aux sommes versées aux juges et arbitres sportifs, aux attributions gratuites d'actions, aux rémunérations des enseignants des établissements d'enseignement privé, aux aides versées par les entreprises pour le financement d'activité de services à la personne et aux suppléments d'intéressement et de participation. Dans les deux cas, votre commission avait souhaité supprimer, mais en vain, ces mesures de non-compensation.

Le paragraphe I indique que l'article L. 131-7 n'est pas applicable pour :

- l'exonération prévue à l'article L. 131-4-1 du code de la sécurité sociale pour les sommes versées par l'employeur pour la prise en charge des frais de transports personnels, et l'exclusion d'assiette, mentionnée à l'article L. 3261-2 du code du travail, attachée à la prise en charge des frais de transports publics, conformément au dispositif mis en place par l'article 18 du présent projet de loi de financement (1° et 6°) ;

- l'exonération de l'indemnité versée en cas de rupture négociée du contrat de travail qui a été instituée par la loi du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail, qui figure au douzième alinéa de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale et au troisième alinéa de l'article L. 741-10 du code rural ; cette exonération intervient pour la fraction de l'indemnité non assujettie à l'impôt sur le revenu () ;

- l'exonération liée à l'avantage, introduit par la loi de finances pour 2008, résultant, pour le salarié, de la remise gratuite par son employeur de matériels informatiques, dès lors que le prix de revient global des matériels donnés n'excède pas 2 000 euros par an et par salarié - exonération mentionnée aux articles L. 242-4-2 du code de la sécurité sociale et L. 741-10-3 du code rural () ;

- l'exonération mentionnée à l'article L. 242-4-3 du code de la sécurité sociale au titre de la possibilité donnée au salarié d'affecter à un Perco ou à un régime de retraite supplémentaire collectif et obligatoire les sommes issues de la monétisation des droits inscrits sur un compte épargne temps, en application de la loi du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail () ;

- l'exclusion d'assiette mentionnée à l'article L. 741-10-4 du code rural applicable aux rémunérations versées aux stagiaires dans le cadre de stages effectués auprès d'une entreprise relevant du régime agricole, en conséquence du dispositif prévu par l'article 17 du présent projet de loi () ;

- l'exonération, mentionnée au II de l'article 7 de la loi du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat, au titre du versement de primes exceptionnelles dans les entreprises de moins de cinquante salariés () ;

- l'exonération prévue à l'article 1er du projet de loi en faveur des revenus de travail (en cours d'examen devant le Parlement) pour les primes qui pourront être versées dans les entreprises ayant conclu un accord d'intéressement ou un avenant à un accord existant ().

Le paragraphe II prévoit les dates d'application de ces mesures de non-compensation :

- le 1er janvier 2008 pour l'exonération liée à la remise gratuite de matériels informatiques ;

- le 9 février 2008, soit la date de publication de la loi pour le pouvoir d'achat, pour l'exonération au titre du versement de primes exceptionnelles dans les entreprises de moins de cinquante salariés ;

- le 27 juin 2008, soit la date de publication de la loi portant modernisation du marché du travail, pour l'exonération de l'indemnité versée en cas de rupture négociée du contrat de travail ;

- le 22 août 2008, soit la date de publication de la loi portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail, pour l'exonération au titre de la possibilité donnée au salarié d'affecter à un Perco ou à un régime de retraite supplémentaire collectif et obligatoire les sommes issues de la monétisation des droits inscrits sur un compte épargne temps ;

- la date de publication de la loi pour l'exonération des primes prévues dans le projet de loi en faveur des revenus du travail.

L'exposé des motifs justifie seulement trois des mesures de non-compensation prévues par cet article, avec des arguments divers : optique sociale de la remise gratuite de matériels informatiques, volonté de favoriser l'épargne retraite, non-substituabilité des primes exceptionnelles de participation et d'intéressement aux éléments de rémunération habituellement versés et soumis à cotisations. Les quatre autres mesures ne font l'objet d'aucune justification.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.

III - La position de votre commission

L'annexe 5 du présent projet de loi de financement ne chiffre que le manque à gagner correspondant à la prime de 1 000 euros instaurée par la loi sur le pouvoir d'achat et l'évalue à 158 millions d'euros, ce qui est loin d'être négligeable. Pour les autres dispositifs, aucune estimation n'est proposée, ce que déplore votre rapporteur.

Pourtant, année après année, le poids des dispositifs non compensés ne cesse de croître : la quasi-totalité des niches sociales créées depuis 2004 n'est pas compensée.

Or, compte tenu de leur conséquence en termes de manque à gagner pour les finances de la sécurité sociale, votre commission regrette vivement, une fois encore, que certaines réductions ou exonérations de charges sociales ne soient pas compensées par l'Etat à la sécurité sociale.

Cette décision revient en effet à mettre à la charge de la sécurité sociale des politiques qui sont celles de l'Etat comme l'illustre par exemple le choix fait en faveur du développement d'une politique de rémunération ne passant pas par l'augmentation des salaires soumis à cotisation.

La multiplication des dispositifs d'exonération et le caractère non systématique de leur compensation, en contradiction flagrante avec le principe posé dans l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale et en net retrait par rapport aux règles de bonne gouvernance définies dans le cadre du projet de loi de programmation des finances publiques, ne sont pas acceptables pour votre commission.

Elle vous demande donc de supprimer cet article.

Article additionnel après l'article 22 (art. L. 241-13 du code de la sécurité sociale) Aménagement des allégements généraux de charges sociales

Objet : Cet article additionnel vise à recentrer les allégements généraux de charges sociales sur les entreprises de moins de cinquante salariés.

Dans son dernier rapport sur la sécurité sociale, la Cour des comptes a mis une nouvelle fois en exergue le caractère coûteux et l'effet parfois incertain des mécanismes d'exonérations de charges sociales.

En ce qui concerne les allégements généraux, elle recommande :

- soit de limiter le bénéfice des allégements aux seules entreprises de moins de vingt salariés, ce qui représenterait une économie de 9 à 10 milliards d'euros ;

- soit de réduire leur seuil de sortie à 1,3 Smic, au lieu de 1,6 Smic actuellement, pour une économie évaluée par la Cour à 7 milliards d'euros.

Compte tenu du poids financier de ces allégements, soit 23,4 milliards d'euros prévus pour 2009, montant qui n'a cessé d'augmenter au cours des dernières années, une évaluation approfondie de leur impact réel en termes d'emplois est devenue aujourd'hui impérative. L'analyse devrait non seulement porter sur l'emploi mais aussi sur le coût du dispositif et mettre en regard les deux aspects de la question.

Votre commission souhaite donc qu'un large débat, ouvert et transparent, soit lancé sur ce sujet en levant toutes les questions taboues qu'il peut susciter.

Toutes sortes de pistes devront être abordées, isolément et ensemble, comme : le coût du travail, l'emploi non qualifié, la compétitivité économique, la délocalisation d'emplois, les phénomènes de « trappe à bas salaires », de « travailleurs pauvres », le recours au temps partiel, le financement de la sécurité sociale, la soutenabilité d'un financement par l'Etat, les effets d'aubaine, etc. L'analyse ne peut d'ailleurs être uniquement économique ; d'autres facteurs interviennent dans le comportement des différents acteurs.

Il est par exemple indispensable de déterminer quels sont les secteurs économiques où ce mécanisme est le plus utilisé et d'expliquer pourquoi, dans des secteurs non exposés à la concurrence internationale où, en conséquence, le risque de délocalisation est nul, comme la grande distribution, on observe une si grande diffusion du mécanisme des exonérations de charges.

Certes le projet de loi sur les revenus du travail a entrepris de poser une condition au bénéfice des allégements généraux de charges, mais celle-ci reste encore modeste puisqu'il s'agit seulement de lier leur effectivité à l'ouverture chaque année de la négociation annuelle obligatoire.

Votre commission a choisi de lancer le débat en réservant le droit aux allégements de charges aux entreprises de moins de cinquante salariés qui, selon les données de l'annexe 5 du projet de loi de financement, bénéficient de 60 % du montant total des exonérations de charges. Une telle mesure représenterait une économie d'environ 7 milliards d'euros.

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 23 Approbation du montant de la compensation des exonérations de cotisations sociales

Objet : Cet article propose d'approuver le montant de la compensation des exonérations de cotisations et contributions sociales dites « ciblées », soit 3,4  milliards d'euros, leur détail figurant dans l'annexe 5 du projet de loi de financement.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

c) Elle approuve le montant de la compensation mentionnée à l'annexe prévue au 5° du III de l'article L.O. 111-4 ;

Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale

(extraits du III)

III. - Sont jointes au projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année des annexes :

5° Enumérant l'ensemble des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement et de réduction de l'assiette ou d'abattement sur l'assiette de ces cotisations et contributions, présentant les mesures nouvelles introduites au cours de l'année précédente et de l'année en cours ainsi que celles envisagées pour l'année à venir et évaluant l'impact financier de l'ensemble de ces mesures, en précisant les modalités et le montant de la compensation financière à laquelle elles donnent lieu, les moyens permettant d'assurer la neutralité de cette compensation pour la trésorerie desdits régimes et organismes ainsi que l'état des créances. Ces mesures sont ventilées par nature, par branche et par régime ou organisme ;

Ces dispositions revêtent une très grande importance pour votre commission qui, lors de la discussion de cette loi organique, avait en effet souhaité voir le principe de la compensation élevé au niveau organique.

L'article propose d'approuver le montant des compensations pour 2009, en le fixant à 3,4 milliards d'euros.

Ce chiffre correspond uniquement aux dispositifs ciblés, les allégements généraux étant financés par un ensemble de recettes fiscales affecté à ce titre au régime général en application de l'article 56 de la loi de finances pour 2006. Les allégements sur les heures supplémentaires institués par la loi Tepa sont également compensés par l'affectation de recettes fiscales, comme le prévoit l'article 28 du projet de loi de finances pour 2008.

Les allégements ciblés de cotisations sociales sont, pour leur part, compensés par des crédits budgétaires.

L'annexe 5 fournit le détail de ces exonérations. Avant d'en mesurer l'enjeu financier, ce document présente d'abord une sorte de panorama de l'ensemble des dispositifs d'exonération existants.

Présentation des dispositifs d'exonération de cotisations ou contributions sociales

- allégement général sur les bas salaires (« réduction Fillon ») ;

- heures supplémentaires et complémentaires (loi Tepa) ;

- mesures visant à promouvoir l'apprentissage, la qualification et les stages ;

- mesures destinées à favoriser l'emploi de publics en difficulté : jeunes et titulaires de minima sociaux ;

- mesures ciblées sur les services à la personne ;

- dispositifs propres à l'emploi dans le secteur agricole ;

- exonérations ciblées sur certains territoires (zones de revitalisation rurale ou urbaine, zones franches urbaines, Dom) ;

- exonérations ciblées sur certains secteurs d'activité (hôtels, cafés, restaurants, jeunes entreprises innovantes, marins salariés) ;

- exonérations applicables aux travailleurs non salariés non agricoles.

Dans l'annexe au projet de loi de financement pour 2006, ces dispositifs étaient au nombre de quarante-six ; il y en avait cinquante-quatre dans le document annexé au projet de loi de financement pour 2007 et soixante et un dans le document annexé au projet de loi de financement pour 2008. Cette année, le document comprend soixante-cinq mesures, ce qui témoigne du recours sans cesse croissant au mécanisme d'allégement de charges, pour des raisons qui ne tiennent pas uniquement à la politique de l'emploi.

En effet, tout au long de l'année et dans des textes très différents, des mécanismes d'exonération sont votés. On peut citer par exemple cette année les exonérations applicables à l'indemnité versée en cas de rupture négociée du contrat de travail, instituées par la loi du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail, ou les exonérations au titre du versement de primes exceptionnelles dans les entreprises de moins de cinquante salariés prévues par la loi du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat.

Votre commission a maintes fois indiqué qu'il lui paraîtrait préférable que ces décisions d'allégements relèvent de la compétence exclusive de la loi de financement. Elle ne peut que le répéter ici encore.

Diverses mesures sont envisagées en 2009 au titre de ces exonérations, aussi bien pour créer de nouveaux dispositifs que pour, à l'inverse, revenir sur un certain nombre d'entre eux, dont la justification ne paraît pas toujours évidente ou, plus encore, dont le coût au regard du bénéfice attendu semble largement excessif. L'encadré ci-dessous fournit la liste de ces mesures qui figurent soit dans le présent projet de loi de financement, soit dans le projet de loi de finances pour 2009, soit encore dans des textes législatifs en cours de discussion.

Les mesures relatives aux dispositifs d'exonérations pour 2009

- exonération du contrat unique d'insertion lorsqu'il présentera la forme d'un contrat d'accompagnement dans l'emploi (projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion) - impact financier : rationalisation des différents dispositifs existants ;

- exonération de la prime exceptionnelle d'intéressement (article 1er du projet de loi en faveur des revenus du travail) - impact financier : non chiffré ;

- modification du régime d'exonération applicable dans les zones franches urbaines (article 82 du projet de loi de finances) - impact financier : économie de 100 millions d'euros ;

- réduction de quinze points à dix points de la mesure d'abattement en faveur des particuliers employeurs cotisant sur l'assiette réelle (article 81 du projet de loi de finances) - impact financier : économie de 93 millions d'euros ;

- aménagement du droit à l'image collective des sportifs professionnels (article 78 du projet de loi de finances) - impact financier : économie de 3,3 millions d'euros ;

- suppression de l'exonération de cotisations AT-MP qui s'applique au dispositif de taux réduits pour l'emploi de travailleurs occasionnels agricoles (article 17 du projet de loi de financement) - impact financier : non chiffré ;

- réforme des exonérations de cotisations patronales applicables aux entreprises implantées dans les départements d'outre-mer (article 65 du projet de loi de finances) - impact financier : non chiffré ;

- remboursement des frais de carburant (article 18 du projet de loi de financement) - impact financier : non chiffré.

Malgré les mesures d'économie proposées cette année, le montant de l'ensemble des mesures d'exonérations - générales et ciblées - reste très élevé. Pour la première fois cependant, il ne progresse pas entre 2008 et 2009.

Le tableau ci-après fournit une synthèse du coût des exonérations pour les exercices allant de 2006 à 2009. Il affiche aussi le montant des mesures d'exonération non compensées, en retrait au cours de la période.

Coût des exonérations

 

(en millions d'euros)

Dispositifs

2006

2007

2008

2009

Allégements généraux (« réduction Fillon »)

19 490

21 433

22 820

23 378

Heures supplémentaires (loi Tepa)

-

263

2 925

3 143

Allégements ciblés

3 415

4 135

4 446

3 373

Total mesures compensées

22 905

25 861

30 363

29 919

Mesures non compensées

2 699

3 051

2 929

2 664

Total exonérations compensées et non compensées

25 604

28 912

33 291

32 583

 

Source : annexe 5 du PLFSS

Ce tableau fait notamment apparaître :

le coût très élevé de la politique d'allégement de charges sociales, proche de 33 milliards d'euros en 2009 ;

- l'impact prépondérant dans cet ensemble de la « réduction Fillon » et de la montée en charge de la détaxation des heures supplémentaires au titre de la loi Tepa ;

- le poids des mesures non compensées : malgré plusieurs mesures d'économie, ce montant atteint 2,66 milliards d'euros en 2009 ; il se rapproche de celui des mesures d'allégement ciblées et compensées.

La compensation des exonérations ciblées, évaluée à 3,4 milliards d'euros pour 2009, se fait par crédits budgétaires. Quatre missions y contribuent pour l'essentiel ainsi que le montre le tableau ci-après.

(en millions d'euros)

Compensation budgétaire

2006
Exécution

2007
Exécution

2008
LFI

2009
PLF

Mission Travail

1 139

1 465

1 742

1 871

Mission Outre-mer

823

782

857

1 011

Mission Ville

313

299

341

250

Mission Industrie

99

100

115

105

Total des allégements ciblés compensés (toutes missions)

3 373

2 767

3 191

3 373

Pour la mission « Travail », il s'agit principalement de compenser les exonérations liées au contrat d'apprentissage (880 millions inscrits dans le projet de loi de finances pour 2009) ainsi qu'au développement des services à la personne. La mission « Outre-mer » finance la franchise de cotisations patronales pour les entreprises implantées dans les Dom, mesure la plus importante en termes de volume financier, soit 993 millions d'euros. La mission « Ville » compense les exonérations liées aux zones franches urbaines (239 millions d'euros), la mission « Industrie » celles relatives aux jeunes entreprises innovantes (105 millions d'euros).

Ces crédits se révèlent être, année après année, insuffisants. En 2006, comme en 2007, il a manqué plus de 1 milliard d'euros.

Les dotations budgétaires pour 2008 ont été mieux évaluées mais une dette s'est à nouveau reconstituée à ce titre auprès des organismes de la sécurité sociale bénéficiaires de la compensation de ces exonérations.

Pour 2009, le ministre des comptes publics a indiqué que l'inscription des crédits nécessaires en loi de finances a été établie sur la base des demandes faites par les caisses de sécurité sociale elles-mêmes. Cela devrait permettre d'assurer une meilleure adéquation des crédits aux besoins réellement constatés. De fait, les dotations prévues à ce titre dans les missions « Travail » et « Outre-mer » se sont sensiblement accrues, ce qui traduit la remise à niveau annoncée.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission souhaite, au préalable, souligner la très grande qualité de l'annexe 5 qui fournit, de façon particulièrement exhaustive cette année, le détail des diverses mesures d'exonérations de charges et d'exemptions d'assiette ainsi que les modalités de leur compensation.

Elle salue aussi les progrès faits dans deux directions :

- une évaluation plus correcte des crédits budgétaires initiaux nécessaires à la compensation des mesures d'exonérations ciblées ; votre commission espère toutefois que les dettes reconstituées à ce titre en 2007 et 2008, certes en diminution, ne se reproduiront plus à partir de 2009 ;

- un réel souci d'ajuster certains dispositifs au regard de leur coût et de leur efficacité : cela avait été fait l'année dernière pour les mesures applicables en zone de revitalisation rurale, ce sera fait en 2009 pour les exonérations applicables dans les départements d'outre mer ou en zones franches urbaines.

Néanmoins, la création de nouvelles mesures, y compris dans le présent projet de loi de financement pour la prise en charge des frais de transport, rend la politique suivie un peu contradictoire et certainement moins lisible.

C'est pourquoi, votre commission se félicite des règles de bonne gouvernance contenues dans le projet de loi de programmation des finances publiques en cours de discussion devant le Parlement.

Les mesures du projet de loi de programmation des finances publiques destinées à encadrer les dispositifs d'exonération de charges sociales

Afin de respecter les principes énoncés dans la programmation, le projet de loi définit plusieurs règles de bonne gouvernance et d'encadrement des dépenses fiscales et des niches sociales. Ces règles sont inscrites aux articles 9 à 11 du projet de loi.

L'article 9 fixe le principe de l'interdiction de l'adoption de mesures nouvelles qui auraient pour conséquence la diminution des ressources affectées au budget de l'Etat ou à la sécurité sociale.

Cette contrainte s'apprécie sur l'ensemble de la période de programmation afin d'éviter les effets amplificateurs liés au cycle économique mais sous réserve d'un suivi attentif dans le cadre du bilan annuel de mise en oeuvre de la loi de programmation.

L'article 10 pose une règle de gage : toute création ou extension d'une niche fiscale ou sociale devra être compensée par la suppression ou la diminution d'une autre de ces niches pour un montant équivalent.

Cette règle s'apprécie pour l'ensemble des changements législatifs intervenus en cours d'année, dans le domaine fiscal, d'une part, dans le champ social, d'autre part.

L'article 11 prévoit que, chaque année, avant le 15 octobre, le Gouvernement présente au Parlement un objectif annuel de coût des « niches » fiscales et sociales, ainsi qu'un bilan des dispositifs créés, modifiés ou supprimés au cours de l'année qui précède. Par ailleurs, dans les trois années suivant l'entrée en vigueur d'une nouvelle mesure, le Gouvernement devra présenter au Parlement un rapport d'évaluation de l'efficacité et du coût de la mesure considérée. Enfin, avant le 1er janvier 2012 - date ramenée par l'Assemblée nationale au 30 juin 2011 -, tous les dispositifs actuellement en vigueur devront avoir été évalués.

Ces nouvelles règles répondent très largement aux attentes de votre commission en ce domaine. Celle-ci avait d'ailleurs, à l'initiative de son président et de votre rapporteur, fait voter une proposition de loi organique par le Sénat19(*) pour tenter de limiter le développement des niches sociales, en raison de leur impact de plus en plus lourd sur les comptes sociaux.

Sous réserve de l'ensemble de ces observations, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

* 4 Santé qui doit payer ? Une contribution au débat sur les transferts de charge entre l'assurance maladie, les complémentaires et les ménages, Alain Vasselle, Sénat, n  385, 2007-2008.

* 5 Cour des comptes, la sécurité sociale, septembre 2008, Hcaam, rapport annuel, juillet 2007.

* 6 Circulaire DSS/SDFSS/5B/N° 2003/07 du 7 janvier 2003 relative à la mise en oeuvre de l'arrêté du 10 décembre 2002 relatif à l'évaluation des avantages en nature en vue du calcul des cotisations de sécurité sociale et de l'arrêté du 20 décembre 2002 relatif aux frais professionnels déductibles pour le calcul des cotisations de sécurité sociale.

* 7 Aujourd'hui codifiés sous les articles L. 3261-5 à L. 3261-11 du code du travail.

* 8 Notamment le décret n° 2007-175 du 9 février 2007 relatif au chèque-transport.

* 9 Propos tenus sur France 2, le jeudi 12 juin 2008.

* 10 Données extraites du dossier de presse du projet de loi de financement pour 2009. En d'autres termes, le Gouvernement estime que les montants dégagés par les employeurs pour assurer la prise en charge des frais de transport domicile-travail ne viendront pas en substitution des salaires (la sécurité sociale n'essuiera donc aucune perte par rapport à la situation actuelle). En revanche, ces montants seront prélevés sur les résultats des entreprises, ce qui entraînera, le cas échéant, une baisse de l'impôt sur les sociétés.

* 11 L'abattement d'assiette a, en effet, été créé avant l'adoption de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, qui a posé le principe de la compensation intégrale de toute mesure de réduction ou d'abattement de l'assiette des cotisations et contributions sociales à compter de son entrée en vigueur (disposition codifiée à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale).

* 12 Le montant de 200 euros par an correspond, selon les éléments fournis par le dossier de presse, à la moitié de la dépense médiane estimée pour les trajets domicile-travail avec un véhicule essence (396 euros pour l'essence, 287 euros pour le diesel).

* 13 Les lois de finances pour 2007 et 2008 avaient prévu respectivement 10 millions d'euros et 16 millions d'euros à ce titre.

* 14 Transports publics : 1,5 million de salariés du privé et 200 000 fonctionnaires. Véhicule personnel : 800 000 salariés du privé. Total : 2,5 millions de bénéficiaires.

* 15 L'amendement était présenté notamment par des députés UMP de Paris, dont Philippe Goujon, premier signataire.

* 16 Article 1er de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs en Ile-de-France.

* 17 En application, on le rappelle, des dispositions de l'article 22 du présent projet de loi.

* 18 Cotisations sociales : stabiliser la norme, sécuriser les relations avec les Urssaf et prévenir les abus - Rapport au ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique présenté par Olivier Fouquet, président de section au Conseil d'Etat - juillet 2008.

* 19 Proposition de loi organique n° 140 (2007-2008) de Alain Vasselle et Nicolas About tendant à prévoir l'approbation par les lois de financement de la sécurité sociale des mesures de réduction et d'exonération de cotisations et de contributions de sécurité sociale adoptées en cours d'exercice.