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Proposition de résolution Paquet énergie-climat

 

III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

A. LA NÉCESSITÉ D'AMÉLIORER LE SYSTÈME D'ÉCHANGE DE QUOTAS DE CO2

1. Un système indispensable pour lutter contre le réchauffement climatique

En matière de lutte contre le changement climatique, votre commission est persuadée que les mécanismes incitatifs sont au moins aussi importants que les mécanismes coercitifs. En l'occurrence, le système d'échange de droits d'émission du CO2 sur le marché européen constitue un moyen efficace pour permettre à l'Union européenne de réduire son volume d'émissions au moindre coût. Votre commission estime, ainsi, que le mécanisme de mise aux enchères est conforme au principe du « pollueur-payeur » en ce qu'il permet de récompenser les exploitants les plus vertueux qui ont pris des mesures de réduction des émissions de GES. Surtout, en couvrant l'énergie et d'autres secteurs industriels responsables de près de la moitié des émissions européennes de CO2, ce système apporte une contribution déterminante à la réalisation des objectifs ambitieux que l'UE s'est fixée.

Si, sur de nombreux points, votre commission considère que la révision du système ETS initiée par la proposition de directive améliore significativement celui-ci, elle juge toutefois qu'il est indispensable de prévoir un certain nombre de modifications afin de protéger la compétitivité des entreprises et la croissance de l'Union. Au demeurant, elle a pu observer que si l'objectif de réduction des émissions de GES de 20 %, qui fonde l'ambition globale pour 2020, fait l'objet d'un large consensus de la part des Etats membres, les sujets de négociation les plus durs concernent en réalité ses modalités de mise en oeuvre.

2. Des disparités nationales qui doivent être gommées par des pratiques harmonisées

Votre commission se félicite que la proposition de révision de la directive de 2003 mette fin aux fortes disparités entre Etats membres, résultant de la mise en oeuvre du système actuel, en raison de son mode de gestion décentralisé reposant sur les PNAQ. En vertu de ceux-ci, chaque Etat membre répartit les quotas sur son territoire selon des règles qui lui sont propres, ce qui a conduit à des pratiques non harmonisées d'un Etat membre à l'autre. La proposition de directive européenne va donc dans le bon sens en proposant une allocation des quotas non plus par pays, mais selon un plafond européen et unique pour chaque secteur. Ce nouveau système présente donc l'avantage de la transparence en permettant d'allouer les quotas selon des règles communes et non discriminatoires pour tous les opérateurs d'un même secteur d'activité. Sur ce point, votre commission souhaiterait que la proposition de directive aille jusqu'au bout de cette logique avec la création d'une organisation européenne centralisée pour gérer les enchères de quotas.

Votre commission reconnaît également l'opportunité d'une extension du système ETS à de nouvelles industries (production d'aluminium et d'ammoniac par exemple) et de nouveaux gaz dangereux (l'hémioxyde d'azote et les hydrocarbures perfluorés). Elle estime aussi que la règle d'une mise aux enchères intégrale des quotas pour le secteur de l'électricité dès 2013 se justifie dans la mesure où celui ci n'est que partiellement soumis à la concurrence internationale55(*). Par ailleurs, il a été rappelé à de nombreuses reprises à votre commission que les producteurs d'électricité en Europe intègrent déjà dans leurs prix, facturés au consommateur final, le coût des émissions de carbone, que celles-ci soient achetées ou non sur le marché du CO2. Des dérogations d'ampleur et de durée limitées doivent toutefois pouvoir être accordées, par rapport au principe de mise aux enchères intégrales, lorsque des situations spécifiques le justifient. A cet égard, votre commission tient à souligner qu'il existe un risque non négligeable que des pays, comme la Pologne, qui considéreraient trop pénalisant pour leur secteur électrique national56(*) cette règle de mise aux enchères intégrale, préfèrent, en conséquence, délocaliser leur production électrique dans des pays voisins (Ukraine ou Russie dans le cas de la Pologne par exemple).

S'agissant des attributions de quotas, votre commission tient à insister sur la nécessité d'éviter les distorsions de concurrence entre les anciens et les nouveaux entrants. A ce titre, il convient que les allocations provenant de la réserve communautaire pour les nouveaux entrants respectent les règles d'allocation applicables aux installations existantes. Elle accueille également avec bienveillance le mécanisme de solidarité proposé par la Commission visant à distribuer une enveloppe de 10 % des quotas au pays les plus « pauvres » de l'Union européenne.

Votre commission a par ailleurs jugé nécessaire de demander l'instauration, au niveau européen, d'une surveillance par les régulateurs des transactions effectuées sur le marché du carbone. En effet, elle a acquis la conviction57(*) qu'une volatilité excessive des prix du carbone était envisageable si aucun contrôle n'était effectué sur les transactions.

Votre commission juge aussi qu'il est pertinent, d'inclure le secteur de l'aviation dans le système ETS58(*) dans la mesure où celui-ci est en capacité de répercuter une part importante, voire l'intégralité, des coûts résultant de sa participation au système sur les passagers59(*). Elle estime qu'une telle mesure est de nature à développer des flottes aériennes « éco-efficiente », évolution qu'elle appelle de ses voeux. Elle note, par ailleurs, que ce secteur bénéficiera de quotas gratuits, puisqu'à partir du 1er janvier 2012, 85 % des quotas seront alloués gratuitement, les 15 % restant étant mis aux enchères.

Votre commission se félicite, enfin, du traitement réservé aux réseaux de chaleur dans la proposition de directive, dans la mesure où la production de chaleur est traitée comme un secteur industriel à part entière bénéficiant du système transitoire. Il paraît en effet indispensable que les réseaux de chaleur ne soient pas soumis à un taux de 100 % d'enchères à partir de 2013 mais bénéficier d'allocations gratuites partielles afin d'encourager leur développement.

* 55 Cette évolution est positive pour l'énergie nucléaire, dont la France tire l'essentiel de sa production d'électricité, dans la mesure où celle-ci est peu émettrice de CO2. La mise aux enchères intégrale pour ce secteur constitue d'ailleurs une forte incitation à investir dans la production d'électricité faiblement carbonée.

* 56 La Pologne craint que la mise en oeuvre de cette disposition du « paquet énergie-climat » entraîne des hausses de prix de l'électricité car près de 95 % de celle-ci provient du charbon.

* 57 Voir les conclusions et propositions de la mission commune d'information sur la sécurité d'approvisionnement électrique de la France et les moyens de la préserver (rapport du Sénat n° 357, juin 2007).

* 58 En vertu d'un accord avec le Parlement, le Conseil des ministres a formellement adopté, le 24 octobre dernier, le principe de l'inclusion du secteur de l'aviation dans l'ETS.

* 59 La non inclusion du secteur de l'aviation dans le système ETS entrainerait une remise en cause indirecte de l'objectif de réduction des émissions de GES de 20 % d'ici 2020. Ainsi, selon la Commission européenne, l'exclusion de ce secteur reviendrait en fait à abaisser l'objectif final de 20 à 18,9 %.