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Projet de loi de finances pour 2009 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

TITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES À L'EQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

ARTICLE 34 - Equilibre général du budget, trésorerie et plafond d'autorisation d'emplois

Commentaire : le présent article a, conformément à la loi organique modifiée n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), pour objet, d'abord de déterminer l'équilibre général du budget en évaluant les recettes et en fixant un plafond de dépenses autorisées pour en déduire le solde budgétaire dans le cadre d'un tableau d'équilibre ; il comporte également un tableau de financement et un plafond pour la variation nette en fin d'année de la dette négociable de l'Etat de plus d'un an, ainsi qu'un plafond des emplois rémunérés par l'Etat. En dernier lieu, il prévoit l'affectation des éventuels surplus de recettes en application du 10° du I de l'article 34 de la LOLF.

Les grandes lignes de l'équilibre général proposé par le gouvernement sont analysées dans le rapport de votre commission des finances sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012195(*), ainsi que dans le tome I du présent rapport.

A l'issue des votes des députés, le solde déficitaire du budget s'est établi à - 52,2 milliards d'euros, contre - 52,1 milliards d'euros dans le projet de loi initial, ce qui marque une détérioration de 118 millions d'euros pour tirer les conséquences des votes de l'Assemblée nationale.

Avec le vote de l'article d'équilibre, le Parlement se prononce sur les variables clés de la politique économique et financière de l'Etat.

L'article d'équilibre retrace les éléments essentiels qui caractérisent le projet de loi de finances tant du point de vue budgétaire que financier. Il comporte, avec le plafond autorisé des emplois rémunérés par l'Etat évalué en termes d'équivalents temps plein travaillé (ETPT), la mention d'une variable « physique », dont la présence en première partie ne se justifie que dans la mesure où elle conditionne l'équilibre du budget.

L'article d'équilibre n'est donc plus une simple récapitulation comptable assurant la cohérence entre première et seconde partie de la loi de finances, mais la clef de voûte du texte en faisant la synthèse des éléments de « l'équilibre économique défini », selon les termes mêmes de l'article premier de la LOLF, susceptibles d'affecter le consentement du législateur.

I. LES ÉLÉMENTS CONSTITUTIFS DE L'ARTICLE D'ÉQUILIBRE

Ils résultent de l'article 34 de la loi modifiée du 1er août 2001 relative aux lois de finances qui définit le contenu de la loi de finances de l'année.

On se doit de rappeler que, si l'article 34 de la LOLF énumère les différents éléments devant figurer en première partie de loi de finances et notamment en application de son I- 7° « les données générales de l'équilibre budgétaires, présentées dans un tableau d'équilibre » ou de son I- 8° les « ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l'équilibre financier, présentées dans un tableau de financement », une lecture littérale de l'article n'imposait pas de les regrouper dans un seul et même article.

A. LE TABLEAU D'ÉQUILIBRE

L'article d'équilibre tel qu'il résulte de l'article 34 de la LOLF, reprend un certain nombre d'éléments :

- une évaluation de « chacune des recettes budgétaires » et de « chacun des prélèvements » sur recettes. L'on note que la mention explicite des prélèvements sur recettes, -qui ne sont apparus de facto explicitement dans le tableau d'équilibre qu'à partir de 2003- tire les conséquences de l'article 6 de la LOLF qui précise qu'ils sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte ;

- la fixation de plafonds de dépenses et de charges, non seulement pour le budget général mais aussi pour « chaque budget annexe » et « chaque catégorie de comptes spéciaux », conformément à la présentation actuellement en vigueur. Les plafonds sont détaillés en seconde partie pour chacune des missions du budget général, chaque budget annexe et pour chaque compte spécial.

Ces plafonds de dépenses comprennent le montant des crédits susceptibles d'être ouverts par voie de fonds de concours en application de l'article 17 de la LOLF196(*). L'on relève que la LOLF ne fait plus de distinction suivant le caractère définitif ou temporaire des charges.

Les votes des recettes, des ressources et des charges de trésorerie, des dépenses et des plafonds des autorisations d'emplois sont régis par l'article 43 de la LOLF.

B. LES AUTORISATIONS RELATIVES AUX EMPRUNTS ET À LA TRÉSORERIE DE L'ETAT

L'article 31 de l'ordonnance de 1959 prévoyait que le projet de loi de finances « évalue le montant des ressources d'emprunt et de trésorerie » mais cette disposition n'avait jamais été appliquée ni sanctionnée par le Conseil constitutionnel dans la mesure où celui-ci a considéré « que le Parlement a disposé, lors de l'examen du projet de loi de finances, des informations auxquelles il a droit sur le sujet»197(*).

Conformément à la LOLF, le présent article énonce les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l'Etat, évalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l'équilibre financier, présentées dans un tableau de financement, et fixe le plafond de la variation nette, appréciée en fin d'année, de la dette négociable de l'Etat d'une durée supérieure à un an.

Par ailleurs, il prévoit une autorisation relative aux instruments à terme destinée à permettre la réalisation des opérations de couverture financière des variations de change ou de coûts de matières premières.

En ce qui concerne le tableau de financement tel qu'il résulte du texte déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, le besoin de financement de l'Etat se compose des amortissements de dette à moyen (BTAN) et long terme (OAT), ainsi que de l'amortissement de dettes reprises par l'État, pour un montant prévisionnel de 113,2 milliards d'euros et du déficit pour un montant prévisionnel de 52,1 milliards d'euros.

Les ressources proviennent des émissions nouvelles de dette à moyen et long terme (135,0 milliards d'euros), des annulations de titres opérées par rachats de la Caisse de la dette publique (2,5 milliards d'euros), ainsi que de la variation des bons du Trésor à taux fixe (25,0 milliards d'euros), des variations des dépôts des correspondants et du compte de Trésor (prévus stables) auxquels il convient d'ajouter le montant des recettes des autres recettes de trésorerie et notamment la charge d'indexation (2,8 milliards d'euros).

Tableau de financement 2009

(en milliards d'euros)

Besoin de financement

Amortissement de la dette à long terme

63,9

Amortissement de la dette à moyen terme

47,7

Amortissement de dettes reprises par l'Etat

1,6

Déficit budgétaire

52,1

Total

165,3

Ressources de financement

Emissions à moyen et long terme, nettes des rachats effectués par l'Etat et la caisse de la dette publique

135,0

Annulation de titres de l'Etat par la caisse de la dette publique

2,5

Variation nette des bons du trésor à taux fixe (emprunts court terme)

25,0

Variation des dépôts des correspondants

0

Variation du compte du Trésor et divers

0

Total

165,3

Source : projet de loi de finances initiale pour 2009

Par ailleurs, le plafond de la variation nette de la dette négociable entre le 1er janvier de l'année 2008 et le 31 décembre de l'année 2009 de la somme des encours de la dette de moyen et long terme (OAT et BTAN nets des amortissements et rachats) s'établirait à 23,4 milliards d'euros contre 16,7 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2008.

En fait, il convient de souligner l'impact de l'inflation sur le budget de l'Etat qui se constate sur la charge de la dette indexée, compte tenu du mécanisme de comptabilisation annuel de la charge d'indexation pour les titres indexés.

La caractéristique principale du titre indexé est la garantie offerte au détenteur d'un remboursement au pair. Le principal du titre est, en effet, indexé sur l'indice de prix à la consommation. L'indexation est payée par l'émetteur à l'occasion du remboursement de l'obligation. En outre, l'investisseur reçoit chaque année un coupon composé du coupon réel (taux facial du titre) multiplié par le coefficient d'indexation. L'indexation du principal ne fait l'objet d'un décaissement qu'à l'échéance du titre. Toutefois, la connaissance de ce « risque » conduit par prudence à le provisionner par une charge budgétaire d'indexation annuelle.

Contrairement à ce qui s'est produit en 2008 où l'on a constaté une forte progression des charges liées aux emprunts indexés (+ 4 milliards d'euros dans le projet de loi de finances rectificative pour le financement de l'économie), la baisse des perspectives d'inflation qui seraient ramenées de 1,9 % à 15 % doit faire espérer une diminution des charges à ce titre (cf. tome I du présent rapport.

Ecart de financement entre pays de la zone euro

(en %)

Source : agence France Trésor/octobre 2008

La crise financière s'accompagne d'une augmentation des spreads entre le pays bénéficiant des meilleures conditions de taux, l'Allemagne et les autres pays de la zone euro. Pour l'instant, la France reste plutôt bien placée mais il faut rester vigilant car il ne faut pas exclure le cas où les marchés finissent par sanctionner les pays dont la dette (yc les engagements hors bilan) paraîtrait trop élevée au regard de leurs finances publiques et de leur économie.

C. LE PLAFOND AUTORISÉ DES EMPLOIS RÉMUNÉRÉS PAR L'ETAT

La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) offre de nouveaux moyens de suivi technique et politique des dépenses de personnel, qui représentent, ainsi qu'on l'a vu, de l'ordre de 40 % des dépenses de l'Etat.

Le regroupement au titre 2 des crédits de personnel constitue un facteur de clarification. Dans certains ministères, comme au ministère des affaires étrangères, il permet un arbitrage enfin pertinent dans les choix de recrutement de personnel. La notion « d'emploi budgétaire » était de nature, dans certains ministères à encourager artificiellement le recrutement de personnel au titre 3 (cas des recrutés de droit local), sans prise en compte d'un bilan financier coût/avantages pertinent.

Le plafond d'emploi exprimé en équivalent temps plein travaillé paraît plus sincère que l'évaluation des emplois sous l'empire de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. On rappelle que certains personnels restent hors plafond, comme ceux des centres culturels français à l'étranger ou certains emplois déconcentrés du ministère de l'éducation nationale.

En 2009, le plafond global des autorisations d'emplois de l'ensemble des ministères et des budgets annexes s'établit à 2.123.517 équivalents temps plein travaillé (ETPT) contre 2.200.924 en 2008. On se féliciter qu'il soit désormais complété désormais par un plafond d'emploi pour les opérateurs de l'Etat fixé par l'article 40 du présent projet de loi.

Hors budget annexe, le plafond d'emploi passe de 2.188.626 ETPT en 2008 à 2.110.810 ETPT en 2009.

Par rapport à 2008, le plafond est donc réduit de 77.816 ETPT : 14.785 ETPT correspondent au solde net de suppressions d'emplois en 2009, auxquels il convient d'ajouter l'effet en 2009 des suppressions d'emplois de 2008 (- 12.576 ETPT), 14.180 à des transferts de personnels liés à la décentralisation et 35.810 à diverses mesures de transferts et de périmètre liés notamment au passage à l'autonomie des principales universités et 465 à des ajustements techniques consécutifs à la correction de certaines surévaluations de plafonds d'emplois dans les ministères.

En moyenne, l'objectif de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite est quasiment atteint : 45 % sur la base d'une prévision d'un volume de départs à la retraite que l'on peut estimer à environ 68.000. L'effort demandé ne résulte pas d'une simple logique arithmétique mais peut s'appuyer sur des réformes clairement identifiées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques.

D. L'UTILISATION DES ÉVENTUELS SURPLUS DE RECETTES

1. L'affectation des éventuels surplus au désendettement

Comme l'année dernière le IV du présent article précise les modalités d'utilisation des éventuels surplus de recettes constatés en exécution en application du 10° du I de l'article 34 de la LOLF modifiée par la loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005. En l'occurrence le présent projet de loi de finances prévoit, conformément en outre à l'article 8 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, que les éventuels surplus seront utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire.

Le texte précise « qu'il y a constatation de tels surplus si, pour l'année 2008, le produit des impositions de toute nature établies au profit de l'Etat net des remboursements et dégrèvements d'impôts, révisé dans la dernière loi de finances rectificative de l'année 2009 ou, à défaut, dans le projet de loi de finances pour 2010, est, à législation constante, supérieur à l'évaluation figurant dans l'état A mentionné au I du présent article ».

2. Un dispositif de portée plus politique que juridique

Votre rapporteur général rappelle qu'il y a là une contrainte de nature plus politique que juridique.

D'abord parce que la règle du comportement pourra être modifiée en cours d'année, notamment dans le cadre de loi de finances rectificative, sachant que la probabilité des surplus dépendra de la façon plus ou moins volontariste dont aura été établie la prévision de recettes.

Ensuite parce que, compte tenu des incertitudes sur l'élasticité des recettes fiscales en période de ralentissement économique, il y a plus à craindre des moins que des plus values de recettes. Surtout dans une conjoncture aussi incertaine, il ne saurait, pour votre rapporteur général, être question de porter atteinte à la liberté d'appréciation du pouvoir exécutif dans l'exécution budgétaire et c'est pourquoi il est essentiel de préserver une capacité de pilotage « manuel » du solde budgétaire.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE DÉLIBÉRATION

Au total, à l'issue des débats à l'Assemblée nationale de première partie, l'on note que, pour le budget général, les recettes nettes ont diminué de 109 millions d'euros pour s'établir à 230,444 milliards d'euros. Au total le solde déficitaire est en augmentation du même montant, ce qui le porte à 52,2 milliards d'euros contre 52,090 milliards d'euros dans le projet de loi de finances initiale.

En ce qui concerne le tableau de financement, cette légère augmentation du déficit a pour conséquence un ajustement du poste variation des bons du Trésor à taux fixe qui s'établit à 25,1 milliards d'euros, soit 100 millions d'euros de plus que dans le projet de loi de finances initiale.

Enfin, on relève que dans le texte transmis par l'Assemblée nationale, le plafond global des autorisations d'emplois de l'ensemble des ministères et des budgets annexes reste inchangé à 2.123.517 équivalents temps plein travaillé (ETPT).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

En vue de souligner l'importance de l'article d'équilibre, la Conférence des présidents, à l'initiative de votre commission des finances, a prévu la tenue de deux débats ad hoc sur la dette et sur les effectifs de la fonction publique. Il s'agit dans un but pédagogique de faire de l'article d'équilibre le lieu des choix fondamentaux de politique économique du gouvernement.

Par ailleurs, les ajustements dans les perspectives de croissance et d'inflation intervenus lors du débat sur le projet de loi de programmation des finances publiques (2009-2012) conduiront nécessairement au dépôt de nouveaux amendements d'ajustement sur le présent article.

Décision de la commission : sous le bénéfice des observations ci-dessus, votre commission vous propose d'adopter cet article et l'état A qui lui est annexé, compte tenu des modifications qu'elle a apportées aux articles de la première partie.

* 195 Rapport n° 78 (2008-2009).

* 196 « Les recettes des fonds de concours sont prévues et évaluées par la loi de finances. Les plafonds de dépenses et de charges prévus au 6o du I de l'article 34 incluent le montant des crédits susceptibles d'être ouverts par voie de fonds de concours ».

* 197 Décision n° 2000-442 D C du 28 décembre 2000 qui considère : « qu'il ressort du contenu des rapports parlementaires, [que] le Parlement a disposé, lors de l'examen du projet de loi de finances, des informations auxquelles il a droit sur le montant des ressources d'emprunt et de trésorerie destinées au financement du solde général ; que l'état A annexé à l'article critiqué présente, par ligne de recettes, les voies et moyens assurant l'équilibre financier».