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Projet de loi de finances pour 2009 : Action extérieure de l'Etat

20 novembre 2008 : Budget 2009 - Engagements financiers de l'État - compte spécial participations financières de l'État - Compte spécial gestion du patrimoine immobilier de l'État ( rapport général - première lecture )

 

B. LE BUDGET DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES S'ÉTABLIT À 4,6 MILLIARDS D'EUROS EN 2009, SOIT 1,66 % DU BUDGET GÉNÉRAL

Le ministère des affaires étrangères et européennes contribue à deux missions. Il s'agit, outre la mission ministérielle « Action extérieure de l'Etat », de la mission interministérielle « Aide publique au développement », dont le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » est piloté par le ministère. La mission relative aux « Medias », et en particulier l'audiovisuel extérieur, qu'il s'agisse de TV5, de RFI ou de France 24, ne figure plus dans les attributions du ministère.

Pour 2009, les crédits des programmes du ministère des affaires étrangères et européennes, soit 1,66 % du budget général, progresseraient de 3,6 % sous l'effet essentiellement du rebasage des crédits consacrés aux opérations de maintien de la paix et de la prise en charge des cotisations de pension des personnels détachés au sein du réseau de l'agence de l'enseignement français à l'étranger5(*).

Conformément à l'exposé général du projet de loi de finances, les crédits supporteront une mise en réserve de crédits, en application de l'article 51 de la LOLF, de 0,5 % sur les crédits du titre 2 (personnel) et de 5 % sur les autres crédits.

Crédits de paiement dans le projet de loi de finances 2009

 

2008

2009

Evolution en %

Mission « Action extérieure de l'Etat »

105 « Action de la France en Europe et dans le monde »

1.555,6

1.615,0

3,8

151 « Français à l'étranger et affaires consulaires »

310,8

310,2

- 0,2

185 « Rayonnement culturel et scientifique »

486,0

594,9

22,4

Total de la mission ministérielle

2.352,3

2.520,1

7,1

Mission « Aide publique au développement »

209 « Solidarité avec les pays en développement »

2.088,5

2.081,3

- 0,3

Total

4.440,8

4.601,5

3,6

Source : ministère des affaires étrangères et européennes

Le plafond d'emploi du ministère des affaires étrangères et européennes s'établit à 15.866 équivalents temps plein travaillé (ETPT).

Plafond d'emploi fixé par le projet de loi de finances pour 2009

 

Titulaires et CDI en administration centrale

Titulaires et CDI à l'étranger

CDD et volontaires internationaux

Militaires

Recrutés locaux

Total

105 Action de la France en Europe et dans le monde

2.349

1.585

565

742

3.136

8.377

151 Français à l'étranger et étrangers en France

549

1.119

83

 

1.171

3.465

185 Rayonnement culturel et scientifique

132

92

774

 

237

1.235

209 Solidarité à l'égard des pays en développement

225

150

1.999

 

415

2.789

Total

3.255

2.946

3.421

742

5.502

15.866

Source : ministère des affaires étrangères et européennes

Le projet de loi de finances pour 2009 prévoit une diminution de 190 ETPT par rapport à la loi de finances initiale pour 2008, auxquels s'ajoutent 17 ETPT transférés sur d'autres missions (10 ETPT au titre de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France transférés à la mission « Immigration, asile et intégration », 2 ETPT à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » en raison de la mise en place de l'agence des achats de l'Etat et 5 ETPT sur la mission « Ville et logement » pour la mise en place des délégués du préfet dans les quartier sensibles). A l'inverse, en raison de la fermeture de la trésorerie de Yaoundé (Cameroun), un ETPT est transféré de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » vers la mission « Action extérieure de l'Etat ». Le plafond d'emploi diminue donc en 2009 de 206 ETPT.

Diminution des emplois autorisés dans le projet de loi de finances pour 2009
(hors transferts) en ETPT

 

Titulaires et CDI en administration centrale

Titulaires et CDI à l'étranger

CDD et volontaires internationaux

Militaires

Recrutés locaux

Total

105 Action de la France en Europe et dans le monde

- 4

- 32

- 1

- 4

- 37

- 78

151 Français à l'étranger et étrangers en France

 

- 18

 

 

- 16

- 34

185 Rayonnement culturel et scientifique

- 14

- 3

- 18

 

- 2

- 37

209 Solidarité à l'égard des pays en développement

- 10

- 3

- 27

 

- 1

- 41

Total

- 28

- 56

- 46

- 4

- 56

- 190

Source : ministère des affaires étrangères et européennes

Mais 3.220 équivalents temps plein supplémentaires, soit 17 % des 15.866 ETPT du ministère, correspondant aux agents de droit local des établissements à autonomie financière, ne figurent pas au sein du plafond d'emploi.

Le contrat de modernisation signé le 18 avril 2006 entre M. Philippe Douste-Blazy, alors ministre des affaires étrangères et M. Jean-François Copé, alors ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, porte-parole du gouvernement, s'engageait à faire étudier les « voies et moyens d'une intégration future des agents de droit local des établissements à autonomie financière dans le plafond d'emploi ministériel », sans effet à ce jour. Or, depuis, à l'initiative de notre collègue Michel Charasse, a été adopté en loi de finances rectificative pour 2007 un article 64 qui prévoit que, à compter du 1er janvier 2009, un plafond des agents employés par les opérateurs de l'Etat est fixé en loi de finances. Il apparaît nécessaire que le ministère des affaires étrangères et européennes se conforme à la volonté du Parlement d'introduire de la transparence dans la gestion des effectifs publics.

Il ne s'agit pas seulement de respecter les prérogatives du Parlement, mais aussi de favoriser les décisions de gestion du ministère des affaires étrangères et européennes. Ainsi, dans le contexte d'une réduction des effectifs publics voulue par le Président de la République, le ministère des affaires étrangères et européennes est conduit à procéder à des arbitrages qui pèsent sur les effectifs titulaires et contractuels, et non sur les recrutés locaux des établissements à autonomie financière puisque ceux-ci n'entrent pas dans le plafond d'emploi. « L'assiette » des réductions d'effectifs est donc réduite et concentrée sur une partie seulement du personnel du ministère des affaires étrangères et européennes. Or les adaptations du réseau, notamment si l'on admet que des redéploiements de moyens entre les différentes zones géographiques sont indispensables, peuvent tout aussi bien concerner les agents du ministère que les recrutés locaux. Une « fongibilité » des effectifs entre recrutés locaux des établissements à autonomie financière et les autres agents est nécessaire. Votre rapporteur spécial proposera, lors de l'examen des articles de seconde partie non rattachés, en liaison avec votre rapporteur général, un amendement, avant l'article établissant un plafond d'emploi relatif aux opérateurs de l'Etat (article 40 du projet de loi de finances pour 2009), visant à intégrer, selon les mêmes modalités que pour les opérateurs, les effectifs des établissements à autonomie financière au sein du plafond d'emploi de l'Etat.

Les centres culturels sont loin d'être autofinancés. Le taux d'autofinancement, selon le projet annuel de performances pour 2009, était de seulement 54 % en 2007 dans les pays de l'OCDE. L'objectif en 2011 est d'atteindre un taux d'autofinancement de 62,5 % dans l'OCDE. Dans les pays en développement, le taux d'autofinancement est évidemment encore plus faible : 38 % en 2007, pour un objectif de 40 % en 2011.

Le financement des centres culturels par la puissance publique reste donc déterminant. Sans personnalité morale, ils ne sont pas distincts de l'Etat. Il serait paradoxal que les opérateurs, qui ont la personnalité morale, fassent l'objet d'un plafond d'emploi, mais pas les établissements à autonomie financière qui restent dans le champ de l'Etat, et en toute logique sous le contrôle du Parlement.

La mise sous plafond des effectifs est un puissant encouragement à développer l'autofinancement. Seul un réel autofinancement des établissements à autonomie financière justifierait que leurs emplois soient à terme sortis du plafond voté par le Parlement.

Evolution des effectifs de droit local dans les établissements à autonomie financière
(EAF)

 

2006

2007

2008

Programme 185

EAF culturels

1.259

1.140

1.019

EAF de recherche

31

31

31

Programme 209

EAF culturels

2.265

2.225

2.261

EAF de recherche

252

252

252

Source : ministère des affaires étrangères et européennes

* 5 Le décret n° 2007-1796 du 19 décembre 2007 relatif aux cotisations de pensions des personnels détachés en transfère le paiement des administrations d'origine aux administrations employeurs, s'agissant de l'enseignement français à l'étranger.