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Projet de loi de finances pour 2009 : Action extérieure de l'Etat

20 novembre 2008 : Budget 2009 - Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Compte spécial : avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services public - Compte spécial : prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ( rapport général - première lecture )

 

II. LA PRÉSENTATION SYNTHETIQUE DES TROIS PROGRAMMES DE LA MISSION « ACTION EXTÉRIEURE DE L'ETAT »

Votre rapporteur spécial renverra utilement aux travaux de contrôle réalisés entre octobre 2007 et octobre 2008, en application de l'article 57 de la LOLF :

Contributions de la France aux institutions internationales : le nécessaire respect du Parlement : rapport d'information n° 24 (2007-2008) ;

- Mieux identifier l'Etat propriétaire : rapport d'information n° 37 (2007-2008), avec nos collègues Bernard Angels et Marie-France Beaufils, ainsi que notre ancien collègue Paul Girod ;

- Les cadres supérieurs du Quai d'Orsay : une réforme à engager d'urgence : rapport d'information n° 268 (2007-2008) ;

- Réussir le sauvetage de l'Institut du monde arabe : rapport d'information n° 360 (2007-2008) ;

- Quelles réponses apporter à une diplomatie culturelle en crise ? : rapport d'information n° 428 (2007-2008).

C'est d'abord dans ses rapports de contrôle que votre rapporteur spécial analyse la performance de l'action extérieure de l'Etat, tant en ce qui concerne l'efficience des services, dans le domaine notamment des ressources humaines ou de l'immobilier, que l'efficacité, par exemple de l'action culturelle à l'étranger.

A. LE PROGRAMME 105 : « ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE »

Les crédits du programme 105 « action de la France en Europe et dans le monde » représentent 1.597 millions d'euros d'autorisations d'engagements (AE) et 1.615,4 millions d'euros de crédits de paiement, dont 524 millions d'euros de dépenses de personnel (titre 2). Les emplois, exprimés en ETPT, correspondant au montant inscrit au titre 2, s'établissent à 8.377 ETPT, contre 8.359 pour l'exercice 2008, dont 3.136 recrutés locaux (en diminution de 76 ETPT par rapport à 2008).

Les moyens du programme représentent un tiers des crédits et la moitié des emplois du ministère des affaires étrangères et européennes, soit 64 % des effectifs de la mission « Action extérieure de l'Etat ». Le programme 105 regroupe l'essentiel des crédits liés au fonctionnement du réseau diplomatique, consulaire, culturel et de coopération.

L'augmentation des effectifs constatés sur le programme est liée à des ajustements d'effectifs entre programmes, et au transfert de 24 ETPT en provenance du programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » ainsi que de 19 ETPT en provenance du programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en voie de développement » à la faveur de la création du nouveau centre de crise du ministère des affaires étrangères et européennes. Ce centre de crise, rattaché au secrétaire général, regroupe des moyens auparavant répartis sur trois programmes (programmes 105, 151 et 209). Il comprend les crédits de sécurité des communautés françaises. Les crédits d'assistance humanitaire restent cependant inscrits sur le programme 209.

Les crédits des fonds de concours et attributions de produits rattachés au programme 105 font l'objet d'une prévision de 7,4 millions d'euros. Une large partie de ce produit serait attendue de l'augmentation des ressources issues de la location d'espaces par les ambassades et consulats, ainsi que de la mise à disposition des salons de l'hôtel du ministre. Un fonds de concours « location des sites prestigieux » serait créé.

Le fonds de concours relatif aux prélèvements effectués sur les émoluments des personnels du ministère des affaires étrangères logés par l'Etat à l'étranger a été en revanche supprimé pour cause de non-conformité à la LOLF. Les crédits correspondants ont été intégrés au programme 105. Toutefois, le découplage entre la dépense consentie en faveur des agents de l'Etat logés à l'étranger et les loyers perçus pourrait à terme limiter l'effort du Quai d'Orsay en faveur du logement de ses agents.

1. Les finalités du programme

Le programme 105 rassemble les moyens des services centraux et déconcentrés (160 ambassades bilatérales, 17 représentations et 4 délégations permanentes) qui assurent la conduite de l'action diplomatique de la France, mais aussi les crédits de fonctionnement des consulats, ainsi que l'ensemble des fonctions de soutien. Il assure le financement des contributions de la France aux organisations internationales, et aux opérations de maintien de la paix décidées par l'organisation des Nations Unies (ONU), et contient les crédits de la coopération militaire et de défense. Le responsable du programme 105 est le secrétaire général adjoint, directeur général pour les affaires politiques et de sécurité du ministère des affaires étrangères, M. Gérard Araud.

Au sein des crédits, les coûts du réseau apparaissent presque anecdotiques face au poids de la dépense multilatérale. En comptabilité analytique, et en coûts complets, ces contributions internationales, dès lors que l'on intègre aussi les organisations européennes (Conseil de l'Europe principalement) représentent 54,2 % de la prévision de dépense initiale sur le programme pour 2009.

Entre 2000 et 2008, le montant des contributions internationales est passé de 533 millions d'euros à près de 800 millions d'euros, équivalent à une augmentation (en euros courants) de 267 millions d'euros au titre de ces dépenses multilatérales, soit + 50 %.

Evolution des contributions de la France aux institutions internationales9(*)

(en millions d'euros)

Source : ministère des affaires étrangères et européennes

L'augmentation des crédits correspond, pour une large part, à la hausse de la dépense au profit des opérations de maintien de la paix de l'ONU. Ces opérations sont tributaires de l'évolution des conflits dans le monde et résultent de la volonté de la communauté internationale, dont la France, d'y apporter des solutions.

Plus inquiétante, en comparaison, est la progression continue des contributions financières de la France aux institutions internationales hors OMP. En effet, les cotisations de la France en tant que membre des institutions internationales sont passées, à périmètre courant, de 364 millions d'euros en 2000 à 405 millions d'euros en 2008 (en réduction par rapport à la prévision 2008 grâce à un effet change dollar/euro favorable).

La présence au sein d'un même programme budgétaire de l'action diplomatique bilatérale et des crédits multilatéraux obligatoires dont l'inflation n'était pas maîtrisée a été un puissant facteur de responsabilisation du responsable de programme et l'a conduit, dans le cadre de la RGPP, à réinterroger l'ensemble des contributions de la France aux organisations internationales.

Longtemps sous-dotée en loi de finances initiale, la contribution de la France au titre des organisations internationales et des opérations de maintien de la paix fait l'objet d'un rebasage, de 41,2 millions d'euros en crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2009, conformément aux recommandations de votre rapporteur spécial visant à respecter le principe de sincérité prévu par la LOLF. Ce rebasage est néanmoins soumis à un aléa de change très important dans un contexte monétaire international troublé.

2. La structuration en actions

Le programme est structuré en six actions, dont une action « soutien ».

Action n ° 1 : coordination de l'action diplomatique (104,7 millions d'euros)

Cette action regroupe les crédits des services politiques de l'administration centrale et l'essentiel des moyens des postes diplomatiques. Elle comprend notamment les crédits afférents aux cabinets ministériels, au protocole et à la direction de la communication et de l'information, ainsi que le centre de crise.

Action n° 2 : action européenne (52,9 millions d'euros)

Figurent au sein de cette action crédits d'intervention du secrétariat d'Etat chargé des affaires européennes, les crédits destinés à soutenir la présence d'experts français dans des missions européennes.

Il convient surtout de prendre en compte deux postes de dépenses significatifs : les contributions au Conseil de l'Europe (34,7 millions d'euros) et les subventions à la desserte aérienne de Strasbourg (4,6 millions d'euros).

Action n° 3 : contributions internationales (692,5 millions d'euros)

Cette action regroupe les principales contributions obligatoires aux organisations internationales dont la France est membre. Ces contributions sont libellées en euros ou, pour 75 % d'entre elles en devises, pour l'essentiel le dollar, et sont donc confrontées à un aléa de change.

Principales contributions internationales obligatoires en 2009

(crédits de paiement en millions d'euros)

Opérations de maintien de la paix dont

340,0

Darfour

89,7

Congo

61,6

Soudan

42,7

Liban

36,1

Libéria

32,0

Haïti

29,8

Côte d'Ivoire

23,2

Contributions internationales payables en euros dont

160,4

OTAN

27,2

OCDE

24,8

OSCE

16,9

Institut du monde arabe

12,3

Contributions internationales payables en devises dont

192,1

ONU

130,0

OMS

19,5

OIT

15,7

UNESCO

5,5

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2009

Action n° 4 : coopération militaire et de défense (91,6 millions d'euros)

Sont inscrits au sein de cette action les crédits correspondant à la mise en oeuvre par le ministère des affaires étrangères de notre coopération militaire et de défense, dont les orientations sont fixées en Conseil de défense et dont la conduite est partagée avec le ministère de la défense.

L'action regroupe les crédits afférents à la rémunération du personnel (en administration centrale et affecté à l'étranger), à la réalisation de stages (essentiellement en écoles militaires en France et à l'étranger) et à l'ingénierie de sécurité et de défense.

Comme chaque année, cette action fait l'objet de réductions de crédits substantielles par rapport à 2008, où la prévision s'établissait à 98 millions d'euros.

Action n° 5 : soutien (236,9 millions d'euros)

Les crédits de cette action correspondent aux fonctions support du ministère des affaires étrangères dans son ensemble, pour le compte des quatre programmes placés sous sa responsabilité (trois programmes de la présente mission et le programme 209 « solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « aide publique au développement ».

Action n° 6 : réseau diplomatique (436,9 millions d'euros)

Cette action regroupe l'ensemble des moyens des postes à l'étranger. Il s'agit de la totalité des crédits de fonctionnement des 160 chancelleries diplomatiques et des 17 représentations permanentes auprès de l'Union européenne et des organisations internationales. Par ailleurs, les moyens de fonctionnement des consulats généraux, consulats et sections consulaires et des services culturels et de coopération ont été regroupés au sein de la présente action afin de faciliter l'application du principe de fongibilité aux moyens de l'Etat à l'étranger.

Répartition du programme 105 par actions avant et après ventilation
des crédits de soutien du programme et des crédits polyvalents provenant d'autres missions10(*)

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2009 « Action extérieure de l'Etat »

* 9 2008 : estimation en attendant les ouvertures de crédits de la future loi de finances rectificative.

* 10 En logique analytique, les crédits des actions 5 et 6 sont ventilées entre programmes du ministère des affaires étrangères, y compris le programme 209 de la mission interministérielle « aide publique au développement », pour 257 millions d'euros.