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Projet de loi de finances pour 2009 : Écologie, développement et aménagement durables. Budget annexe : contrôle et exploitation aériens. Comptes spéciaux : contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ; avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres

 

XI. EXAMEN DE L'ARTICLE 61 RATTACHÉ

ARTICLE 61 - Augmentation du taux de prélèvement pour l'alimentation du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM)

Commentaire : le présent article a pour objet de porter de 8 % à 12 % le taux maximal du prélèvement, au profit du FPRNM, sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles

I. LES SUITES D'UNE INITIATIVE DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LE DROIT EXISTANT

1. Un fonds aux missions constamment élargies

Créé par la loi n° 95-101 du 2 février 1995, le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM ou « Fonds Barnier ») était initialement dédié à l'indemnisation des expropriations des biens exposés à certains risques naturels. Entre 1995 et 2008, sept lois ont toutefois élargi son champ d'intervention au financement d'études et de travaux, d'acquisition amiable de biens menacés, d'actions d'information du public (cf. encadré).

L'élargissement progressif du champ des opérations finançables par le FPRNM

1) Loi de finances rectificative pour 1997 : financement, à titre exceptionnel et sous certaines conditions, financement des études et travaux réalisés dans le cadre de la prévention des risques liés aux glissements de terrain de grande ampleur des Ruines de Séchilienne (Isère) et de La Clapière (Alpes-Maritimes).

2) Loi de finances rectificative pour 1999 : financement, du 1er janvier 2000 au 1er septembre 2006, de 50 % des de l'Etat afférentes aux études nécessaires à la préparation et à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles.

3) Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité : contribution possible du fonds au financement des opérations de reconnaissance des cavités souterraines et des marnières dont les dangers pour les constructions ou les vies humaines sont avérés, à l'acquisition amiable d'un immeuble exposé à des risques d'effondrement du sol qui menace gravement des vies humaines, et à des travaux de mise en sécurité relatifs à ces risques dès lors que ces travaux sont moins coûteux que l'expropriation prévue à l'article L. 561-1 du code de l'environnement.

4) Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques techno-logiques et naturels et à la réparation des dommages, extension, sous certaines conditions, de la contribution du fonds

a) à l'acquisition amiable, par l'Etat, par une commune ou un groupement de communes, de biens menacés par l'un des risques éligibles à l'expropriation pour risque naturel majeur, lorsque les travaux de prévention sont plus coûteux ;

b) à l'acquisition amiable de biens d'habitation et des biens liés à une activité économique de taille modeste fortement sinistrés à la suite d'une catastrophe naturelle ainsi que de leurs terrains d'assiette ;

c) aux études et travaux de prévention à maîtrise d'ouvrage privée sur les biens couverts par la garantie contre les catastrophes naturelles, réalisés en application de plans de prévention des risques approuvés ;

d) aux actions d'information des populations en ce qui concerne les conditions générales de leur indemnisation au titre de la garantie d'assurance.

5) Loi de finances pour 2004 : financement, dans la limite de 10 millions d'euros par an et jusqu'au 31 décembre 2008, des études et travaux de prévention des collectivités locales dans les communes dotées d'un plan de prévention des risques.

6) Loi de finances pour 2006, financement, pour les risques majeurs :

a) de 75 % des dépenses afférentes à la préparation et à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles et aux actions d'information préventive sur les risques (dans la limite de 16 millions d'euros par an, du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2012) ;

b) de 50 % du coût des études et 25 % du coût des travaux de prévention contre les risques naturels dont les collectivités territoriales ou leurs groupements assurent la maîtrise d'ouvrage, dans les communes couvertes par un plan de prévention des risques prescrit ou approuvé (dans la limite de 33 millions d'euros par an et jusqu'au 31 décembre 2012) ;

c) de 50 % du coût des études et 25 % du coût des travaux de prévention des conséquences dommageables qui résulteraient du glissement de terrain du site des Ruines de Séchilienne dans la vallée de la Romanche (dans la limite de 35 millions d'euros par an et jusqu'au 31 décembre 2012).

7) Loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques :

a) contribution, sous forme de fonds de concours à l'Etat, au financement des études et travaux de prévention contre les risques naturels majeurs et de protection des lieux habités contre les inondations, réalisés ou subventionnés par l'Etat (dans la limite de 40 millions d'euros et pour les seules dépenses engagées par l'Etat avant le 1er janvier 2007 ;

b) contribution au financement d'études et travaux de prévention ou de protection contre les risques naturels dont les collectivités territoriales ou leurs groupements assurent la maîtrise d'ouvrage, dans les communes couvertes par un plan de prévention des risques prescrit ou approuvé (dans la limite de 55 millions d'euros par an et jusqu'au 31 décembre 2012, avec taux maximum d'intervention de 50 % pour les études, 40 % pour les travaux de prévention et 25 % pour les travaux de protection).

Source : réponses au questionnaire budgétaire

2. L'initiative de votre commission des finances en 2007

Le FPRNM est financé par un prélèvement, fixé par arrêté des ministres chargés de l'environnement et du budget, dans la limite d'un plafond fixé par l'article L. 561-3 du code de l'environnement. Ce prélèvement est opéré sur le produit des primes ou cotisations additionnelles85(*) relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles, prévues à l'article L. 125-2 du code des assurances.

Le taux maximum du prélèvement a été fixé :

1) de 1999 à septembre 2006, à 2 % du produit des primes et cotisations additionnelles, soit un montant de recettes annuelles de 25 millions d'euros ;

2) de septembre 2006 à fin 2007, à 4 %, soit 52 millions d'euros de recettes par an.

Au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2008, l'attention de vos rapporteurs spéciaux a été attirée sur la situation financière du Fonds. Selon les réponses au questionnaire budgétaire, la situation financière du FPRNM avait en effet contraint, dès 200786(*), à arrêter une programmation ne couvrant globalement que les deux tiers des besoins, et conduisant à une diminution très importante du solde positif de sa trésorerie. Par ailleurs, et suite à l'élargissement progressif de ses missions, le FPRNM, dont les disponibilités devaient être nulles fin 2007, allait voir ses dépenses osciller entre 135 et 170 millions d'euros par an entre 2008 et 2012, pour un montant annuel de recettes plafonné à 52 millions d'euros.

A l'initiative de notre collègue Fabienne Keller, votre commission des finances a donc pris acte du caractère non soutenable à court terme de cette situation et inscrit dans le projet de loi de finances87(*) pour 2008 le relèvement de 4 à 8 % du taux maximal de prélèvement88(*) au profit du Fonds Barnier. Le taux effectif de prélèvement a été fixé à 8 % par arrêté interministériel du 12 août 2008, portant les recettes du FPRNM à 69 millions d'euros en 2008 et 104 millions d'euros prévus en 2009.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. Une situation partiellement assainie

En 2008, le montant total des besoins de financement associés aux mesures de prévention prévues par la loi est de 113 millions d'euros89(*). Les délégations de crédits sont, par conséquent, effectuées en fonction de l'état de la trésorerie du fonds. Au 1er septembre 2008, elles se sont élevées à 39,24 millions d'euros. La publication de l'arrêté interministériel du 12 août 2008 devrait permettre d'effectuer des délégations complémentaires de crédits dans la limite d'un montant de 53,86 millions d'euros.

Selon le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, le relèvement à 8 % du plafond du taux du prélèvement devrait permettre de financer environ les deux tiers des besoins correspondant à la mise en oeuvre de l'ensemble des dispositions législatives en vigueur.

Les prévisions pour 2009-2012 transmises par le MEEDDAT font en effet apparaître un montant de dépense annuelle moyenne de 151 millions d'euros, à mettre en regard de 104 millions d'euros de recettes annuelles (cf. tableau). Selon le ministère, « le relèvement du plafond [...] permettra donc une augmentation des dépenses prévisibles pouvant être financées, sans toutefois assurer leur prise en charge totale » et « les ressources du FPRNM resteront donc insuffisantes pour couvrir les dépenses estimées à l'horizon 2012 ».

Recettes et dépenses du FPRNM de 2009 à 2012

(en millions d'euros)

Source : MEEDDAT

2. Un taux porté de 8 à 12 %

L'ensemble de ces éléments conduit aujourd'hui le gouvernement à proposer de porter de 8 à 12 % le plafond du prélèvement opéré sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles. Selon l'exposé des motifs du présent article, ce relèvement porterait les ressources annuelles du fonds à 160 millions d'euros, soit un montant suffisant pour permettre le « renforcement des actions de prévention » prévues par le Grenelle de l'environnement.

L'article 39 du projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, dans sa rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture, prévoit en effet que « la politique de prévention des risques majeurs sera renforcée au travers notamment :

« a) De la mise en oeuvre du « plan séisme » aux Antilles et d'une politique globale de prévention des risques naturels outre-mer d'ici à 2015 ;

« a bis) De l'intégration du risque de tsunami dans les plans de prévention des risques majeurs ;

« b) De la réduction de l'exposition des populations au risque d'inondation par la maîtrise de l'urbanisation, par la création de zones enherbées ou plantées associées aux zones imperméabilisées, par la restauration et la création de zones d'expansion des crues et par des travaux de protection.

« Des plans de suivi de l'impact sanitaire et environnemental différé des catastrophes d'origine naturelle ou technologique seront mis en oeuvre. »

II. L'EXAMEN À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement à l'article 61 ayant pour objet d'augmenter les montants et de proroger l'application de certaines interventions du FPRNM. Ainsi :

1) la contribution maximale du fonds au financement d'études et de travaux de prévention ou de protection contre les risques naturels dont les collectivités territoriales ou leurs groupements assurent la maîtrise d'ouvrage, dans les communes couvertes par un plan de prévention prescrit ou approuvé, est portée de 55 à 125 millions d'euros par an jusqu'au 31 décembre 2013 ;

2) la limite de prise en charge par le fonds des dépenses afférentes à la préparation et à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles et aux actions d'information préventive est portée de 16 à 20 millions d'euros jusqu'au 31 décembre 2013 ;

3) la contribution du fonds au financement des études et travaux de prévention des conséquences dommageables qui résulteraient du glissement de terrain du site des Ruines de Séchilienne90(*) est prorogée jusqu'au 31 décembre 2013.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Soucieuse de doter le FPRNM des ressources nécessaires à l'accomplissement de ses missions, votre commission des finances souscrit au dispositif proposé, sous réserve des observations suivantes :

1) il eût été préférable de procéder au relèvement à 12 % du plafond de prélèvement en une seule fois, comme le proposait la version initiale de l'amendement présenté par votre commission des finances lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008 ;

2) l'augmentation des ressources et des interventions du FPRNM doit s'accompagner d'une réforme de sa gouvernance. A ce titre, vos rapporteurs spéciaux veilleront à la mise en oeuvre des recommandations formulées par le Conseil général des ponts et chaussées et l'Inspection générale de l'environnement91(*), s'agissant notamment de la lisibilité des interventions du fonds et de l'inscription claire de ses interventions dans le dispositif d'évaluation de la performance du programme 181 « Prévention des risques » ;

3) il conviendra d'interroger le gouvernement sur le calendrier et le contenu de la réforme du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles, qui constitue le corollaire indispensable à la modernisation du FPRNM92(*).

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 85 Le montant de ces primes et cotisations additionnelles est lui-même fixé par arrêté du ministre chargé de l'économie. Il est égal à 12 % du montant des cotisations de base.

* 86 En 2007, le montant total des dépenses effectuées s'est élevé à 100,34 millions d'euros, dont 10,57 millions d'euros pour les expropriations, 9,54 millions d'euros pour les PPR et l'information préventive, 23,78 millions d'euros pour les mesures de prévention et les mesures d'évacuation temporaire, 33,79 millions d'euros pour les études et travaux de prévention des collectivités territoriales, 750.000 euros pour les études et travaux de prévention du glissement de terrain de Séchilienne et 21,91 millions d'euros pour le paiement de dépenses engagées antérieurement par l'Etat.

* 87 Article 101 de la loi de finances pour 2008.

* 88 L'amendement de la commission des finances, prévoyant de porter le plafond de 4 à 12 %, a été rectifié à la demande du Gouvernement pour limiter l'augmentation à 8 %.

* 89 5,89 millions d'euros pour les demandes d'expropriation, 16 millions d'euros pour financer les trois quarts des dépenses liées à l'élaboration des PPR et aux actions d'information préventive, 500.000 euros pour le financement des mesures d'évacuations temporaires et de relogement, 33,62 millions d'euros pour le financement des acquisitions amiables de biens, des mesures de prévention imposées par un PPR sur des biens existants, des mesures de prévention du risque d'effondrement de terrain, des mesures d'information sur le régime d'assurances des catastrophes naturelles, 55 millions d'euros pour le financement des études et travaux de prévention et de protection dont les collectivités territoriales et ou leurs groupements assurent la maîtrise d'ouvrage et 2 millions d'euros pour le financement d'études et travaux de prévention du risque de glissement de terrain à Séchilienne.

* 90 Situées dans la vallée de la Romanche (Isère), les Ruines de Séchilienne sont une zone active d'éboulements du Mont-Sec, susceptibles de barrer le cours de la Romanche, qui formerait alors un lac en amont.

* 91 Rapport sur l'utilisation du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (avril 2007).

* 92 Les travaux de contrôle actuellement menés par notre collègue Fabienne Keller sur les enjeux budgétaires et financiers associés aux risques naturels majeurs seront de nature à compléter l'information de votre commission.