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Projet de loi de finances pour 2009 : Aide publique au développement. Compte spécial prêts à des Etats étrangers et Compte spécial accords monétaires internationaux

 

N° 99

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2008

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2009, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 4

AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT

Rapporteur spécial : M. Michel CHARASSE

COMPTE SPÉCIAL : ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX
COMPTE SPÉCIAL : PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS

Rapporteur spécial : M. Edmond HERVÉ

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 1127, 1198 à 1203 et T.A. 204

Sénat : 98 (2008-2009)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DEVELOPPEMENT »

I - EVOLUTION ET STRUCTURE DE L'AIDE FRANCAISE

1 - Evolution et périmètre de l'aide au développement

- Avec 0,38 % du RNB en 2007 (hors CIS) et 0,37 % en 2008, l'APD française continue de marquer le pas et des aléas pèsent sur les prévisions de 0,47 % du RNB en 2009. Cette évolution témoigne de la fin d'un cycle et est analogue à la moyenne des membres du Comité d'aide pour le développement (CAD), dont l'aide a baissé de 8,4 % en termes réels en 2007, en raison en particulier de moindres remises de dettes. Cette tendance est d'autant plus préoccupante que les pays en développement seront sans aucun doute affectés par la crise économique et financière. L'atteinte de certains objectifs du millénaire pour le développement n'en est que plus compromise.

- Après un « sursaut » en 2008, la part de l'aide bilatérale hors allègements de dette sera de nouveau en baisse en 2009, et les prévisions de contributions multilatérales, qui exercent une contrainte croissante sur le budget d'APD, laissent craindre la poursuite de cette tendance sur le moyen terme. De même, la part de l'aide française consacrée à l'Afrique subsaharienne a diminué en 2007 : 46 % contre 57 % en 2006.

- La nouvelle programmation triennale des crédits de la mission APD table sur une diminution de 1,1 % des AE et une légère progression (4,8 %) des CP entre 2008 et 2011. Ce cadrage très contraint est en contradiction avec les engagements politiques et juridiques portant sur des fonds multilatéraux, des programmes sectoriels et des contributions aux sorties de crise.

- Les contributions obligatoires à la francophonie multilatérale devraient figurer dans le programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique » de la mission « Action extérieure de l'Etat » plutôt que dans le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement ». De même, les dépenses d'intervention relatives à la dépollution et à la sécurité nucléaires (18,5 millions d'euros en 2009) n'ont pas lieu d'être financées sur la mission APD (programme 110).

- Il est indispensable d'entreprendre une négociation avec les membres du CAD sur les critères d'imputation en APD, afin d'en extraire certaines dépenses dont la comptabilisation est contestable (aide à l'outre-mer, écolage, aide aux réfugiés) et d'en intégrer de nouvelles (coopération militaire, garanties, dépenses fiscales, sécurisation de l'aide alimentaire).

2 - Réformes dans le cadre de la RGPP

- Votre rapporteur spécial partage l'essentiel des constats formulés par les CMPP et la nécessité de ne pas faire de l'objectif de 0,7 % du PIB « l'alpha et l'oméga » de la politique française d'aide, pour se concentrer sur l'efficacité des moyens mis en oeuvre.

- L'introduction de « partenariats différenciés » en remplacement d'une ZSP trop étendue et hétérogène rejoint pleinement les préoccupations de votre rapporteur spécial.

- Le double mouvement de recentrage de la DGCID et d'externalisation des fonctions opérationnelles auprès des opérateurs est opportun et logique. Il suppose, toutefois, l'exercice d'une tutelle stricte sur la stratégie de ces opérateurs, la mise en place systématique d'une convention triennale d'objectifs et de moyens, et des évaluations indépendantes de leurs actions.

- Les conditions de succès des futurs « Espaces France » à autonomie financière, fruits de la fusion des SCAC et instituts culturels, résident notamment dans des lignes directrices claires, un calendrier de réalisation précis, et la reddition régulière de comptes aux ambassadeurs, afin d'éviter que ces établissements ne cèdent à la tentation de devenir des « bastions » autonomes.

3 - Présentation des documents budgétaires et outils de la performance

- Les 20 indicateurs du DPT (24 dans le PLF 2008) ont été assez largement remaniés et donnent une image plus exhaustive et cohérente de la performance de la politique d'APD.

- De nouvelles précisions et améliorations ont été apportées au DPT, mais ses principales lacunes subsistent (modalités de comptabilisation des écolages et de l'aide aux réfugiés, contenu des programmes d'aide extérieure financés sur le budget européen, annulations portées par la Coface...). Les explications très sibyllines ou l'absence d'explications concernent ainsi plus d'un quart de l'aide française.

- La révision à mi-parcours de 16 documents-cadres de partenariat (sur les 35 signés) doit être l'occasion d'engager une réflexion sur leurs imperfections, notamment la prise en compte des contributions françaises aux organismes multilatéraux et des enjeux migratoires.

- L'année 2009 devrait marquer une étape décisive dans l'impact concret de la LOLF sur la gestion des SCAC, avec la généralisation de la démarche des indicateurs et du contrôle de gestion, après une (trop) longue phase d'expérimentation, et l'entrée en vigueur dans les postes du nouveau logiciel unique de programmation et de suivi des crédits, PRISME.

- Des progrès très substantiels ont été accomplis sur les objectifs et indicateurs du programme 209, qui ont été intégralement revus. Certains nouveaux indicateurs sont toutefois encore peu renseignés ou affichent des cibles trop modestes, mais l'ensemble couvre beaucoup mieux les dimensions essentielles de l'aide sans consacrer la seule logique de moyens.

- Les hypothèses retenues dans le programme 110 pour fixer la rémunération de l'AFD (au titre de ses prêts, subventions et aides budgétaires) ne sont pas claires. Les 37 millions d'euros demandés se révèlent nettement supérieurs au montant résultant des prévisions de décaissements figurant dans d'autres actions des programmes 110 et 209 ou dans les documents transmis par l'AFD. En revanche, un effort louable de sincérité budgétaire a été accompli sur les autorisations d'engagement relatives à l'indemnisation des annulations de créances de l'AFD.

II - MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DEVELOPPEMENT »

1 - Effectifs, opérateurs et assistance technique

- Le plafond d'emplois de la mission, qui est porté par le programme 209, diminue de 74 ETPT en 2009. La diminution réelle n'est toutefois que de 41 emplois, compte tenu des transferts vers d'autres administrations et des ajustements internes au ministère.

- Conformément au souhait depuis longtemps exprimé par votre rapporteur spécial, le HCCI a été opportunément supprimé début 2008, et ses attributions pourraient être en partie reprises par un futur Conseil stratégique de la coopération non-gouvermentale.

- L'ADETEF a remporté de nouveaux contrats et jumelages européens, qui lui permettent de continuer de développer son activité comme ses effectifs et de se positionner sur de nouveaux secteurs d'assistance technique. Le relèvement à 4,4 millions d'euros de la subvention financée par le programme 110 ne doit pas dispenser cet opérateur de réaliser des économies de gestion et de se soumettre à la même discipline que l'Etat et d'autres opérateurs, comme le Sénat l'a demandé pour 2008. L'opérateur ESTHER, associé au programme 209, connaît en revanche une dégradation préoccupante de sa situation financière.

- Votre rapporteur spécial soutient la perspective d'un regroupement de FCI, CampusFrance et EGIDE au sein d'un opérateur chargé de la mobilité. La gestion de l'expertise française demeure toutefois morcelée en une quinzaine d'opérateurs ministériels ; il serait nécessaire de la simplifier et de la rendre plus lisible.

- L'assistance technique résidentielle est en profonde mutation et les effectifs poursuivent leur diminution, au profit des volontaires internationaux et des missions d'experts de courte et moyenne durées. Il est cependant nécessaire de préserver cette forme d'aide, qui constitue un avantage comparatif de la France, et que les ambassades aient une plus grande prise sur les AT affectés dans les organisations internationales.

2 - Agence française de développement

- Le périmètre d'intervention sectorielle et géographique de l'AFD a été étendu et elle de plus en plus sollicitée pour des cofinancements (ONG, coopération décentralisée, appui aux projets des migrants). Le transfert de secteurs relevant encore du FSP sera parachevé afin que l'AFD soit l'opérateur de référence pour l'ensemble des projets relatifs aux OMD.

- L'intégration de l'AFD dans le périmètre des « opérateurs LOLF » n'a pas été retenue. Mais votre rapporteur spécial prend acte des efforts qui ont été entrepris ou le seront pour la traiter comme tel en termes d'indicateurs, de renforcement de la tutelle, de révision des statuts et de présentation dans le PAP.

- L'activité de l'Agence, telle que mesurée par les indicateurs de suivi du Plan d'orientation stratégique, suit actuellement un rythme qui ne compromet pas l'atteinte des cibles fixées pour 2011. Cependant la part des subventions de l'agence, comme des engagements de l'ensemble du groupe, consacrée à l'Afrique subsaharienne a diminué en 2007 et la tendance pourrait se poursuivre en 2009, selon un indicateur du programme 209.

- La situation financière de l'Agence demeure satisfaisante (résultat net, ratio de solvabilité, niveau d'impayés), en raison notamment de l'augmentation du volume de prêts, et la performance du portefeuille a progressé avec 32,5 % de projets « à risques » (35 % fin 2006). L'objectif d'un taux de 30 %, initialement fixé pour 2007, a été reporté à 2008.

- Le réinvestissement du résultat de l'AFD pour le financement des C2D et des bonifications de prêts aux Etats étrangers est pérennisé et pourrait atteindre 254 millions d'euros en 2009, dont 100 millions d'euros au titre des prêts et 123 millions d'euros pour les C2D. Si cette mesure est justifiée par l'aggravation des tensions budgétaires, elle n'en paraît pas moins non-conforme aux principes de la LOLF (non-contraction des recettes et dépenses).

3 - Aide multilatérale

- La France est très visible au sommet de certaines grandes institutions économiques internationales (FMI, BERD, BCE, OMC) mais demeure insuffisamment représentée dans l'encadrement de la Banque mondiale et du FMI, en dépit des nombreux outils existants de promotion des candidatures français. Cette sous-représentation risque d'être aggravée par les stratégies de promotion de la diversité mises en place par ces deux institutions.

- En dépit de la modernisation des institutions comme de la stratégie de la francophonie, votre rapporteur spécial s'interroge sur la cohérence de ses actions et sur la portée réelle de certains engagements et financements, tels que la réduction des émissions de gaz à effet de serre d'ici 2050 ou le programme de défense du français dans les institutions européennes.

- La contribution française au FED en 2009 pourrait être à nouveau sous-budgétisée : 802 millions d'euros sont inscrits alors que les besoins, compte tenu des reports et appels de fonds pour 2009, pourraient atteindre près de 870 millions d'euros. Cette participation au FED exerce une contrainte majeure sur le budget français d'APD, qui n'est pas appelée à diminuer à moyen terme. La nécessaire budgétisation du FED, un temps envisagée, permettrait de rétablir une certaine neutralité entre contributeurs.

- Les progrès du FED en matière de décaissements sont réels mais lents. Ils n'ont pas empêché l'adoption d'une très forte augmentation de l'enveloppe du Xe FED, qui atteint 22,7 milliards d'euros contre 13,5 milliards d'euros pour le IXe FED.

4 - Aide bilatérale

- Le « saupoudrage » des crédits du Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM) conduit à poser la question de l'utilité de son maintien à l'issue de la reconstitution quadriennale pour 2007-2010. Il serait sans doute plus opportun de porter les efforts sur une meilleure prise en compte des priorités françaises au sein du Fonds pour l'environnement mondial, conformément à la doctrine prévalant pour les autres fonds multilatéraux.

- L'aide-projet bilatérale financée par le programme 209 connaît une forte baisse en 2009, de 49 % pour les AE et de près de 22 % pour les CP, et les dons-projets de l'AFD s'établiraient à 208 millions d'euros (dont 31 millions d'euros de réinvestissement du dividende), contre 226 millions d'euros en 2008. Cette inflexion très regrettable est naturellement préjudiciable à la visibilité et à l'impact politique de l'aide française.

- Le financement des contrats de désendettement-développement - C2D demeure intégralement débudgétisé, et les prévisions de décaissements pour 2009, régulièrement surestimées dans le passé, varient selon les sources de 104 à 195 millions d'euros.

5 - Politique de développement solidaire (programme 301)

- Les représentations locales de l'ANAEM, opérateur du programme 301 auquel le futur Office français de l'immigration et de l'intégration est appelé à succéder en 2009, jouent un rôle de plus en plus polyvalent.

- Les livrets d'épargne et comptes épargne pour le codéveloppement n'ont pas encore porté leurs fruits ; la dépense fiscale associée est dès lors nulle. Faute d'un démarrage effectif en 2009, il importera de s'interroger sur le bien-fondé de ces dispositifs, auxquels pourrait en outre s'ajouter une nouvelle dépense fiscale (réduction d'impôt pour les souscriptions au capital de sociétés finançant des projets économiques dans les pays en développement), introduite par l'Assemblée nationale dans le PLF 2009 (article 2 ter) et dont votre commission a préconisé la suppression.

- Votre rapporteur spécial continue de préconiser la fusion des deux premiers indicateurs et la création d'un nouvel indicateur, complémentaire de l'évaluation de la dépense fiscale et dédié à la collecte et aux résultats du compte et du livret d'épargne pour le codéveloppement. Les cibles pour 2011 afférentes au montant moyen des projets individuels et collectifs de codéveloppement semblent peu ambitieuses et seraient atteintes dès 2008.

- Le montant moyen de l'aide au projet individuel, de 7.000 euros, paraît insuffisant pour des projets de création d'entreprise. Votre rapporteur spécial souhaite donc un relèvement de ce plafond à un niveau plus réaliste.

- Les instruments de financement du développement solidaire prennent de l'ampleur ; il est donc nécessaire de bien les articuler avec les autres dispositifs d'APD dans les ambassades, en particulier dans les DCP.

COMPTES SPECIAUX

I - COMPTE SPECIAL « PRETS A DES ETATS ETRANGERS »

- La justification au premier euro des prévisions de recettes sur les trois programmes est toujours insuffisante. Celle des dépenses est inégale, et évasive s'agissant du programme 852 « Prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes envers la France ». Les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial apportent un complément insuffisant.

- Les prêts de la Réserve pays émergents (programme 851) contribuent formellement à l'APD, les 20 pays éligibles étant inscrits sur la liste du CAD, mais leurs caractéristiques (aide liée en faveur de pays à revenu intermédiaire) en font un instrument qui ne s'inscrit pas dans les priorités de l'aide et en particulier l'atteinte des OMD. Les récentes évaluations conduites en Chine illustrent la nécessité d'un suivi précis par la mission économique et que l'entreprise prestataire dispose de ressources suffisantes et de correspondants fiables sur place.

- L'initiative PPTE, complétée par l'Initiative d'annulation de la dette multilatérale (IADM), a un coût élevé pour les bailleurs (plus de 125 milliards de dollars au total). Bien qu'en fin de cycle, elle doit se prolonger encore quelques années en raison des difficultés politiques chroniques de certains pays éligibles (Côte d'Ivoire, Erythrée, RDC, Somalie, Soudan). Il est aujourd'hui indispensable de ne pas hypothéquer ses résultats par un réendettement excessif des pays bénéficiaires, et donc de persuader les bailleurs « passagers clandestins » de participer à l'initiative, ou à tout le moins d'accorder leurs prêts dans des conditions plus transparentes.

Dans ce contexte, il serait utile que les membres du Club de Paris mettent en place un instrument analogue au prêt très concessionnel contracyclique (PTCC) de l'AFD, qui permet d'adapter le profil de remboursement du débiteur en fonction de ses contraintes macro-économiques.

- Il est difficile d'obtenir des données fiables et cohérentes sur les annulations de créances portées par le Coface, qui varient selon les sources. Les trois-quarts du montant prévisionnel d'annulations de créances portées par la Coface en 2009 concerneraient trois pays (Egypte, Congo-Brazzaville et RDC). Votre rapporteur spécial continue de s'interroger sur l'imputation en APD d'annulations de créances sur la Pologne (23 millions d'euros en 2008).

II - COMPTE SPECIAL « ACCORDS MONETAIRES INTERNATIONAUX »

Compte tenu de l'absence d'opérations budgétaires sur cette mission, qui n'a vocation à être dotée qu'en cas de dégradation de la situation économique et financière des Etats de la zone franc, votre rapporteur spécial n'a pas de remarques particulières à formuler sur cette mission.

Il importe toutefois de se montrer vigilant sur l'évolution économique de la zone, qui ne justifie sans doute pas à court terme une évolution du régime de change, mais se révèle quelque peu « décrochée » de la croissance soutenue que connaît l'Afrique subsaharienne depuis 3 ans.