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Projet de loi de finances pour 2009 : Aide publique au développement. Compte spécial prêts à des Etats étrangers et Compte spécial accords monétaires internationaux

 

III. LE PROGRAMME 852 (PRÊTS POUR CONSOLIDATION DE DETTES)

A. OBJET ET ÉQUILIBRE FINANCIER DU PROGRAMME

1. Un programme dédié aux allègements de dette

Ce programme est mis en oeuvre par le service des affaires multilatérales et du développement du MINEIE, avec le concours de la Banque de France qui est chargée de l'application des accords de rééchelonnement et gère le recouvrement des prêts de consolidation.

Le programme 852, qui ne comporte qu'une seule action, contribue à la politique française d'annulation et de traitement de la dette des pays les moins avancés et des pays à revenu intermédiaire, dans le cadre de programmes décidés via les procédures multilatérales et bilatérales du Club de Paris, groupe informel de créanciers publics dont la présidence et le secrétariat sont assurés par la France. Ces traitements contribuent à rendre soutenable la dette extérieure de ces pays ou à leur permettre de faire face à des crises temporaires de liquidité extérieure.

Ainsi que le précise le DPT, outre le programme 852, les prêts concourant à l'APD française exercent également un impact sur l'action n° 5 « Autres garanties111(*) » du programme 114 « Appels en garantie de l'Etat » de la mission du budget général « Engagements financiers de l'Etat ». Les appels en garantie de l'Etat imputés sur cette action ne sont pas comptabilisables en APD, à l'exception des dépenses d'indemnisation de Natixis en cas d'annulation en Club de Paris de certaines de ses créances garanties par l'Etat.

2. L'initiative PPTE et ses prolongements : un coût élevé mais des résultats non négligeables

Les annulations de dettes consenties par la France s'inscrivent plus particulièrement dans le cadre de l'initiative pour les pays pauvres très endettés (PPTE), dont la France est le premier contributeur en cumul, et de l'« approche d'Evian » décidée en juin 2003. L'initiative PPTE, lancée en 1996 puis renforcée en juin 1999 et réformée en septembre 2006, a pour objectif de restaurer durablement la solvabilité des pays bénéficiaires en annulant la part de leur dette extérieure dépassant un niveau considéré comme « soutenable » au vu de leurs perspectives de croissance économique.

Cette initiative concerne désormais 33 pays sur 41 potentiellement éligibles, pour la plupart membres de la ZSP, dont 10112(*) sont encore au stade du « point de décision », qui marque l'entrée dans le processus et permet un allègement de dette intérimaire, et 23113(*) ont atteint le « point d'achèvement », qui constitue la sortie du processus et permet un traitement du stock de dette.

Parmi les huit pays situés avant le point de décision, seuls trois (Côte d'Ivoire, Togo et Comores) présentent des perspectives positives, s'agissant du réengagement des institutions financières internationales et de la mise en oeuvre des allègements de dette. Les cinq autres pays114(*) ne semblent pas devoir progresser au sein de l'initiative pour des raisons politiques ou financières, du moins à court terme.

Le coût des allégements de dette atteint aujourd'hui 34,9 milliards de dollars (en valeur actuelle nette de fin 2007) pour les 23 pays qui ont franchi le point d'achèvement et 51,1 milliards de dollars au total pour les 33 pays actuellement concernés par l'Initiative. Au terme du processus pour les 41 pays, le coût total est estimé à 71,2 milliards de dollars, ainsi réparti : 35,8 % pour les créanciers publics bilatéraux membres du Club de Paris, 12,8 % pour les créanciers non-membres115(*), 46 % pour les créanciers multilatéraux et 5,6 % pour les créanciers privés.

Les pays PPTE ayant franchi le point d'achèvement sont également éligibles à l'Initiative d'annulation de la dette multilatérale (IADM), décidée en 2005 et qui vise l'annulation de la totalité des créances admissibles détenues par les grandes institutions financières internationales (Banque mondiale, Banque interaméricaine de développement, FMI et Fonds africain de développement), pour un coût de 54,2 milliards de dollars en valeur nominale. Deux pays « non PPTE », le Cambodge et le Tadjikistan, bénéficient également de cette initiative, en tant que PMA ayant des arriérés de longue date à l'égard du FMI.

En 2007, environ 448 millions de dollars de dettes ont été traités dans le cadre des accords du Club de Paris avec des PPTE (dont 413 millions de dollars annulés et 35 millions de dollars rééchelonnés), au profit de l'Afghanistan, de la Gambie, de la République centrafricaine, de la Sierra Leone116(*) et de Sao Tomé et Principe.

De janvier à fin août 2008, trois nouveaux accords ont été conclus par le Club de Paris avec la Guinée, le Libéria et le Togo pour un montant global de 901 millions de dollars, dont 761 millions de dollars d'annulations. Le FMI prévoit par ailleurs que la Côte d'Ivoire pourrait atteindre le point de décision d'ici la fin de l'année 2008. En 2009, le FMI prévoit que 8 pays117(*) pourraient atteindre le point d'achèvement de l'initiative PPTE.

L'initiative PPTE, même complétée par l'IADM, n'est toutefois pas la panacée et un des principaux défis actuels consiste à pérenniser les nouvelles ressources dégagées pour le développement et à éviter l'entrée dans un nouveau cycle d'endettement excessif, risque que l'arrivée des nouveaux bailleurs émergents tend à relever.

Bilan économique des annulations PPTE et perspectives de réendettement

Les 33 pays qui ont franchi le point de décision consacraient en moyenne en 1999 16 % de leurs recettes d'exportation au remboursement de la dette extérieure. Ils n'y affectaient plus que 6 % de leurs revenus d'exportation en 2007. Le ratio service de la dette/recettes d'exportations devrait continuer à baisser jusqu'à 1,8 % en 2012.

Les statistiques du FMI montrent également que la diminution du service de la dette s'est accompagnée d'une augmentation des dépenses de lutte contre la pauvreté, qui représentent en moyenne 9,4 % du PIB en 2008 dans les pays post-point de décision contre 6,8 % du PIB en 2000.

Mais en dépit des allègements de dette dont ils ont bénéficié dans le cadre de l'initiative PPTE, 4 des 23 pays ayant franchi le point d'achèvement sont encore en situation de surendettement, contre un seulement en 2007. De façon plus générale, 40 % des pays à bas revenu seraient encore dans cette situation, et seulement 30 % d'entre eux présenteraient de faibles risques de surendettement.

Outre leur participation à l'initiative PPTE, tous les créanciers publics ou privés ont un rôle important à jouer en adoptant des politiques de prêt soutenable coordonnées et fondées sur des estimations réalistes des capacités de paiement, en particulier en direction des pays à bas revenu ayant bénéficié de réductions de dette. Le Cadre de soutenabilité de la dette (CSD) pour les pays à faible revenu, créé par le FMI et la Banque Mondiale en avril 2005, fournit aux créanciers une estimation du risque de crise de la dette dans les pays à faible revenu. La France et l'ensemble des créanciers du Club de Paris estiment que le CSD devait être utilisé par tous les créanciers comme une référence pour éclairer leurs décisions de prêt.

Cette question trouve une traduction concrète dans certains pays africains qui reçoivent des prêts massifs de la part de créanciers souverains émergents (Chine), dans des conditions à la fois peu transparentes et potentiellement risquées pour la soutenabilité de la dette du pays. Ces comportements de passager clandestin de la part des nouveaux bailleurs émergents sont susceptibles d'exercer un impact sur l'aide de la France à plusieurs titres, en tant que pourvoyeur d'aide publique au développement (les annulations de dette et les flux de dons pourraient servir à rembourser les nouveaux prêteurs), en tant que créancier (risque accru de défaut sur le service de la dette) et en tant que membre du Club de Paris, à travers le coût des traitements de dette qui seraient nécessaires en cas de nouvelle crise.

La France prône donc un dialogue accru avec ces nouveaux créanciers émergents, à la fois dans le but d'améliorer la transparence des flux de prêts vers les pays à bas revenu et dans une perspective d'adoption de règles communes.

Au-delà des efforts de conviction et du dialogue entrepris par les créanciers du Club de Paris, la France à travers l'AFD a innové en mettant en place un nouvel instrument de prêt, le PTCC (Prêt très concessionnel contracyclique), qui permet d'adapter le profil des remboursements du pays débiteur en fonction des conditions macroéconomiques auxquelles il fait face. Cet outil innovant, qui offre la faculté d'alléger le service de la dette en cas de dégradation brutale des termes de l'échange, est particulièrement approprié pour les pays à bas revenu dont les exportations sont concentrées sur un nombre réduit de produits et qui subissent la volatilité des cours des matières premières.

La France est pour l'instant seule à avoir expérimenté ce dispositif et plaide pour son extension aux bailleurs bilatéraux et multilatéraux, notamment au sein du G7.

Source : ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

* 111 Ces garanties sont accordées afin de favoriser l'octroi de prêts sur fonds propres des établissements concernés (AFD, Natixis et Banque européenne d'investissement) ou pour faire face à un risque de retrait des Etats bénéficiaires du mécanisme des C2D.

* 112 L'Afghanistan, le Burundi, le Congo, la République démocratique du Congo, la Guinée, la Guinée-Bissau, Haïti, le Libéria, la République centrafricaine et le Tchad.

* 113 Ces pays sont les suivants : Bénin, Bolivie, Burkina Faso, Cameroun, Ethiopie, Gambie, Guyana, Ghana, Honduras, Madagascar, Malawi, Mali, Mauritanie, Mozambique, Nicaragua, Niger, Rwanda, Sao Tome et Principe, Sierra Leone, Sénégal, Tanzanie, Ouganda et Zambie.

* 114 Erythrée, Kirghizie, Népal, Somalie et Soudan.

* 115 Cette participation des créanciers non-membres du Club de Paris est encore jugée insuffisante. Selon les données du FMI (août 2008), seuls 8 pays ont réalisé la totalité de l'effort d'allègement attendu, mais ils représentent seulement 1 % du coût de l'initiative. 22 pays représentant 65,3 % du coût des annulations de dette ont réalisé à peine plus de la moitié de l'effort requis, et 20 pays créanciers représentant le tiers de l'effort n'ont procédé à aucune annulation.

* 116 Qui a bénéficié d'une annulation de dette à hauteur de 363 millions de dollars.

* 117 Afghanistan, Burundi, Congo, Haïti, Guinée, Libéria, RDC et Tchad.