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Projet de loi de finances pour 2009 : Défense

 

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 59 decies (nouveau)
Versement d'un pécule modulable d'incitation à une seconde carrière

Commentaire : le présent article prévoit le versement d'un pécule modulable d'incitation à une seconde carrière pour certains militaires quittant l'armée du 1er janvier 2009 au 31 décembre 2014.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LE DROIT À PENSION DES MILITAIRES

Votre rapporteur spécial François Trucy et notre ancien collègue Yves Fréville ont eu l'occasion de présenter en détails le régime actuel des pensions militaires, dans un récent rapport d'information27(*) s'appuyant notamment sur une enquête réalisée par la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF.

On se contentera ici de rappeler que les militaires, qu'ils aient un statut de militaire de carrière ou qu'ils soient sous contrat, ont un droit à pension après 15 années de service. En-deçà de cette période ils peuvent prétendre au rétablissement de leurs droits auprès de l'assurance vieillesse du régime général de sécurité sociale et de l'institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques (IRCANTEC).

La pension est à jouissance immédiate au bout de 15 années de service, sauf dans le cas des officiers, qui doivent avoir servi 25 années.

Les statuts des militaires et les droits à pension : rappel des principaux points

 

Statut

Retraite militaire

   

Durée de services pour bénéficier du droit à la pension de retraite

Durée de services pour bénéficier de la jouissance immédiate

Officiers

Militaires de carrière ou engagés volontaires sous contrat

15 ans

25 (sinon, pension versée à partir de leur 50e anniversaire)

Sous-officiers

15 ans

Militaires du rang

Engagés volontaires sous contrat

Source : d'après la Cour des comptes

Les militaires radiés des cadres sans droit à pension sont de l'ordre de 15.000 par an28(*). La population des militaires concernés par cette affiliation rétroactive a doublé depuis l'an 2000, en raison de l'augmentation du nombre des militaires du rang. Les appelés ont été remplacés en partie par des militaires du rang dont les contrats d'engagement sont relativement courts même s'ils sont renouvelables29(*).

Une partie des militaires du rang a vocation à intégrer le statut de sous-officier engagé. L'ensemble des armées poursuit alors un objectif de fidélisation des sous-officiers engagés en renouvelant leur contrat au-delà de 15 ans ou en les admettant dans les corps des sous-officiers de carrière.

En revanche, pour les militaires du rang et les autres sous-officiers, le renouvellement des contrats n'atteint que rarement les 15 ans requis.

Un caporal-chef parti en retraite avec une ancienneté de 15 ans d'armée disposera d'une retraite à jouissance immédiate, dès son départ de l'armée, de 7.213 euros par an. S'il partait avec une ancienneté de 15 ans moins un jour, il n'obtiendrait que 3.680 euros par an, qu'il percevrait à compter de ses 60 ans, date d'entrée en vigueur d'une pension de droit commun du régime général.

B. LE PÉCULE INSTAURÉ DANS LE CADRE DE LA PROFESSIONNALISATION DES ARMÉES

La loi n° 96-1111 du 19 décembre 1996 relative aux mesures en faveur du personnel militaire dans le cadre de la professionnalisation des armées a instauré un pécule, applicable aux seuls départs effectués du 1er janvier 1997 au 31 décembre 2002.

1. Les principales caractéristiques du pécule en vigueur de 1997 à 2002

Les principales caractéristiques du pécule en vigueur de 1997 à 2002 étaient les suivantes :

- non automaticité (accord sur demande agréée par le ministre chargé des armées, en fonction des besoins de la gestion des effectifs au regard des objectifs de la loi de programmation militaire 1997-2002) ;

- attribution aux seuls militaires de carrière en position d'activité, qui étaient à plus de 3 ans de la limite d'âge de leur grade, et étaient éligibles à la pension de retraite à jouissance immédiate (ils devaient en effet avoir fait valoir leurs droits à une pension militaire de retraite, et avoir servi pendant au moins 15 ans pour les non officiers et 25 ans pour les officiers) ;

- montant fixé à 45 mois de solde indiciaire brute si le militaire se trouvait à plus de dix ans de la limite d'âge de son grade, et décroissant ensuite ;

- dégressivité en fonction de l'année d'obtention du pécule (les pécules accordés en 1999 et 2000 étaient réduits de 10 %, ceux en 2001 et 2002 de 20 %) ;

- exonération d'impôt sur le revenu (comme pour les indemnités de licenciement) ;

- pécule réduit de 80 % pour les départs d'officiers supérieurs dans le cadre des articles 5 et 6 de la loi n° 75-1000 du 30 octobre 1975.

2. La règle de remboursement du pécule, et la dérogation pour les anciens militaires recrutés par l'EPIDe

Le pécule doit être remboursé si l'ancien militaire est admis dans un emploi public.

Depuis le 1er janvier 2003, date à partir de laquelle il n'est plus attribué de pécule au titre de la loi du 19 décembre 1996 précitée, les seules dispositions encore en vigueur ne concernent plus que cette obligation de remboursement.

A la suite d'une disposition insérée dans la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 à l'initiative de nos collègues Jean Faure, Serge Vinçon, Josselin de Rohan et André Dulait, avec un avis favorable de notre collègue François Trucy, rapporteur spécial, cette dernière disposition ne s'applique pas aux anciens militaires admis dans un emploi au sein de l'Etablissement public d'insertion de la défense (EPIDe), dont l'efficacité a été soulignée par notre collègue François Trucy, dans un récent rapport d'information30(*).

II. LE DROIT PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. LE PÉCULE MODULABLE D'INCITATION À UNE SECONDE CARRIÈRE

Le présent article résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative du gouvernement. Ces dispositions, initialement inscrites dans le projet de loi de programmation militaire 2009-2014, ont été insérées au présent projet de loi de finances, pour pouvoir être applicables dès janvier 2009. Il s'agit en effet de favoriser les départs volontaires à compter de 2009, afin d'atteindre l'objectif de réduction des effectifs de 8.250 emplois par an pour le ministère de la défense.

Cet amendement fait l'objet d'un sous-amendement de notre collègue député Louis Giscard d'Estaing, rapporteur spécial, qui précise que le nouveau dispositif est valable à compter du 1er janvier 2009 et jusqu'au 31 décembre 2014 (alors que le texte initiale ne fixait de telle limitation que pour l'exonération d'impôt sur le revenu).

Notre collègue député Jean-Claude Viollet a en revanche accepté de retirer son amendement prévoyant non le remboursement intégral du pécule en cas d'entrée de l'ancien militaire dans la fonction publique, mais un simple « reversement, tenant compte de la nouvelle rémunération du bénéficiaire », le ministre s'étant engagé à ce que ces dispositions figurent dans les décrets d'application.

Les principales différences par rapport au pécule précédent sont les suivantes.

1. Un pécule ouvert à la quasi-totalité des militaires

Tout d'abord, pourraient prétendre au nouveau pécule non seulement les militaires de carrière faisant valoir leurs droits à une pension à jouissance immédiate (c'est-à-dire ayant servi 25 ans pour les officiers et 15 ans pour les non officiers), mais aussi :

- les officiers de carrière ayant servi entre 15 et 25 ans (qui ne perçoivent leur retraite qu'à compter de 50 ans) ;

- les officiers généraux susceptibles d'être placés en « deuxième section » ;

- les engagés ayant fait moins de 15 ans de services.

La problématique est en effet fondamentalement différente de celle de 1996, alors que la déflation des effectifs découlait en quasi-totalité de la suspension de la conscription.

Ne bénéficieraient pas en revanche du nouveau pécule :

- les militaires de carrière quittant l'armée avant 15 ans de services ;

- les (rares) engagés ayant plus de 15 ans de service, qui bénéficient par ailleurs de la pension à jouissance immédiate.

Les militaires pouvant prétendre au pécule : comparaison du dispositif proposé et du dispositif instauré en 1996

 

Pécule instauré par la loi n° 96-1111 du 19 décembre 1996

Pécule proposé par le présent article

Militaires de carrière

Militaire de carrière en position d'activité, se trouvant à plus de trois ans de la limite d'âge de son grade et qui fait valoir ses droits à une pension militaire de retraite. La durée minimum de services militaires effectifs pour prétendre au bénéfice du pécule est de vingt-cinq années pour les officiers et de quinze années pour les sous-officiers et officiers mariniers.

1° Le militaire de carrière en position d'activité se trouvant à plus de trois ans de la limite d'âge de son grade pouvant bénéficier d'une solde de réserve au titre de l'article L. 51 du code des pensions civiles et militaires de retraite [officiers généraux placés dans la deuxième section de l'état-major général] ou mis à la retraite avec le bénéfice d'une pension liquidée dans les conditions fixées aux articles L. 24 [pension à jouissance immédiate] ou L. 25 [pension à jouissance différée] du même code ;

Militaires engagés

-

2° Le militaire engagé en position d'activité rayé des contrôles avant quinze ans de service.

2. Un pécule modulable dont le barème ne serait pas fixé par la loi

D'autres différences importantes par rapport au pécule en vigueur de 1997 à 2002 concernent le barème :

- ce barème ne serait pas précisé par la loi. Le présent article prévoit en effet seulement que le pécule est « déterminé en fonction de la solde budgétaire perçue en fin de service » ;

- le pécule serait désormais modulable : il serait versé en deux fois, le second versement étant conditionné par l'exercice d'une activité professionnelle (la part de chacun de ces deux versements n'étant pas précisée).

3. Un barème complexe

Le fait que le présent article ne précise pas le barème se justifie par le fait que le barème envisagé par le gouvernement est relativement complexe.

Le pécule en vigueur de 1997 à 2002, versé aux seuls militaires de carrière (officiers et sous-officiers), était de 45 mois de la dernière solde (indiciaire brute), et diminuait ensuite à partir de la 10e année précédant la limite d'âge du grade, pour atteindre 14 mois de solde.

Le barème envisagé par le gouvernement pour le nouveau pécule repose sur un schéma comparable pour les officiers ayant plus de 25 ans de service et les sous-officiers de carrière ayant plus de 25 ans de service, avec un pécule de 48 mois de solde, qui diminue d'autant plus que le départ est proche de la limite d'âge. Le nouveau système serait toutefois plus complexe que l'ancien, le nombre d'années avant la limite d'âge en-deçà duquel le montant du pécule diminue variant lui-même en fonction de la limite d'âge.

Le nouveau barème serait nettement moins favorable pour les officiers ayant entre 15 et 20 ans de service (36 mois de solde), et surtout les officiers et sous-officier de carrière ayant entre 20 et 25 ans de service (mois de solde) et les militaires engagés (18 mois de solde).

Les conditions d'attribution du pécule envisagées par le ministère de la défense

1° Les conditions d'attribution du pécule aux officiers

2° Les conditions d'attribution du pécule aux sous-officiers de carrière et aux militaires engagés

Ces conditions d'attribution complexes ont pour objet de faire en sorte que l'incitation au départ soit la plus forte un peu avant la cinquantaine, comme le montrent les exemples ci-après.

Pécule d'incitation au départ : exemples, selon les textes réglementaires envisagés par le gouvernement

Le schéma ci-avant montre que, selon le dispositif envisagé par le gouvernement, la part du pécule conditionnée par l'exercice d'une activité professionnelle serait d'1/3 jusqu'à la cinquantaine, et d'1/4 au-delà.

4. Autres différences

Les autres différences par rapport à l'ancien pécule sont :

- que le nouveau pécule ne doit être reversé que si c'est dans les 5 ans que l'ancien militaire prend un emploi public ;

- que, comme on l'a indiqué ci-avant, les anciens militaires recrutés par l'EPIDe ne dérogent pas explicitement à l'obligation de reverser le pécule.

Le tableau ci-après permet de comparer le pécule instauré par la loi n° 96-1111 du 19 décembre 1996 et celui proposé par le présent article.

Comparaison du pécule instauré par la loi n° 96-1111 du 19 décembre 1996 et celui proposé par le présent article

 

Pécule instauré par la loi n° 96-1111 du 19 décembre 1996 relative aux mesures en faveur du personnel militaire dans le cadre de la professionnalisation des armées

Modifications proposées par le présent article

Modification du régime actuel du pécule

Instauration d'un nouveau pécule

Dénomination

Pécule d'incitation au départ anticipé

 

Pécule modulable d'incitation à une seconde carrière

Période concernée

Du 1er janvier 1997 au 31 décembre 2002

 

A compter du 1er janvier 2009 et jusqu'au 31 décembre 2014

Procédure d'accord du pécule

Sur demande agréée par le ministre chargé des armées

 

« sur demande agréée et dans la limite d'un contingent annuel fixé par arrêté du ministre de la défense »

Automaticité

Non (Ce pécule est accordé en fonction des besoins de la gestion des effectifs au regard des objectifs de la loi n° 96-589 du 2 juillet 1996 relative à la programmation militaire pour les années 1997 à 2002)

 

Non (dans la limite d'un contingent annuel fixé par arrêté du ministre de la défense + le pécule est attribué en tenant compte notamment des nécessités du service, de l'ancienneté de service du militaire et de sa situation par rapport à la limite d'âge de son grade)

Bénéficiaire

Militaire de carrière en position d'activité, se trouvant à plus de trois ans de la limite d'âge de son grade et qui fait valoir ses droits à une pension militaire de retraite. La durée minimum de services militaires effectifs pour prétendre au bénéfice du pécule est de vingt-cinq années pour les officiers et de quinze années pour les sous-officiers et officiers mariniers.

 

1° Le militaire de carrière en position d'activité se trouvant à plus de trois ans de la limite d'âge de son grade pouvant bénéficier d'une solde de réserve au titre de l'article L. 51 du code des pensions civiles et militaires de retraite ou mis à la retraite avec le bénéfice d'une pension liquidée dans les conditions fixées aux articles L. 24 ou L. 25 du même code ;

2° Le militaire engagé en position d'activité rayé des contrôles avant quinze ans de service.

Montant

Le montant du pécule institué à l'article 1er est fixé, pour le militaire qui se trouve à plus de dix ans de la limite d'âge de son grade, à quarante-cinq mois de la solde indiciaire brute dont il bénéficie à la date d'attribution du pécule ; ce montant est réduit de cinq mois de solde par année de service effectuée de dix ans à moins de sept ans de la limite d'âge du grade, puis de quatre mois par année de service supplémentaire (article 2).

Disposition abrogée par le III

« déterminé en fonction de la solde budgétaire perçue en fin de service »

Ce pécule est versé en deux fois, le Second versement étant conditionné par l'exercice d'une activité professionnelle.

Dégressivité en fonction de l'année d'obtention

Les pécules accordés en 1999 et 2000 sont réduits d'un dixième ; ceux accordés en 2001 et 2002 le sont de deux dixièmes (article 2)

 

Exonération d'IR

Oui (article 2)

Oui (nouvelle rédaction, par le II, du 30° (périmé31(*)) de l'article 81 du CGI)

Pécule réduit pour les départs d'officiers supérieurs dans le cadre des articles 5 et 6 de la loi n° 75-1000 du 30 octobre 1975

Oui (réduction des quatre cinquièmes)

 

Sans objet (loi n° 75-1000 non prorogée)

Remboursement du pécule pour le militaire de carrière admis dans certains emplois publics

Oui (sauf les anciens militaires admis dans un emploi au sein de l'Etablissement public d'insertion de la défense)

 

Oui

du code des pensions civiles et militaires de retraite

   

nouvel engagement dans les armées ou nomination dans un corps ou cadre d'emploi de l'une des fonctions publiques

Délai pendant lequel la règle s'applique

[non précisée]

 

cinq années suivant sa radiation des cadres ou des contrôles

Délai de remboursement

1 an

 

1 an

Source : commission des finances du Sénat

B. UN DISPOSITIF QUI S'INSÈRE DANS LE CADRE DU DISPOSITIF GLOBAL D'ACCOMPAGNEMENT DES RESTRUCTURATIONS

Le présent article s'insère dans le cadre global du dispositif d'accompagnement social des restructurations mis en place par le ministère de la défense.

Le coût des seuls nouveaux dispositifs serait de l'ordre de 80 millions d'euros en 2009, dont :

70 millions d'euros pour le pécule modulé d'incitation à une nouvelle carrière, prévu par le présent article ;

- près de 4 millions d'euros pour l'extension du bénéfice du complément forfaitaire et du supplément forfaitaire de l'indemnité pour charges militaires (ICM) aux militaires non chargés de famille dans les conditions du droit commun, en ciblant ainsi les « jeunes militaires » sous contrat33(*) ;

- l'indemnité de préparation à la reconversion (2,6 millions d'euros) ;

- l'extension au personnel militaire du dispositif d'allocation d'aide à la mobilité du conjoint, jusqu'alors ouvert au seul personnel civil (1,2 million d'euros)34(*).

Les nouveaux dispositifs spécifiques d'accompagnement des restructurations : crédits de paiement prévus pour 2009

(en milliers d'euros)

 

Complément forfaitaire de l'indemnité pour charges militaires

Aide à la mobilité du conjoint

Pécule modulé d'incitation à une seconde carrière (présent article)*

Indemnité de préparation à la reconversion*

Total

Surcoût d'assurance chômage lié aux restructurations

Total général

Programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense »

71 380

22 917

0

0

94 297

 

94 297

Programme 178 « Préparation et emploi des forces »

3 619 095

1 161 920

67 000 000

2 561 089

74 342 104

1 773 062

76 115 166

Programme 212 « Soutien de la politique de la défense »

37 300

11 975

0

0

49 275

3 590 000

3 639 275

Programme 146 « Equipement des forces »

54 418

17 471

3 000 000

38 911

3 110 800

70 000

3 180 800

Total

3 782 193

1 214 283

70 000 000

2 600 000

77 596 476

5 433 062

83 029 538

* En fonction des besoins et de l'armée d'appartenance, une partie de ces crédits sera mobilisée en faveur du personnel militaire du programme 212 « Soutien de la politique de la défense ».

Source : d'après les justifications au premier euro des projets annuels de performances des différents programmes de la mission « Défense »

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE MESURE NÉCESSAIRE

Le présent article est nécessaire au succès de la réforme. En effet, une armée performante est une armée jeune, ce qui oblige à favoriser les départs, plutôt que de réduire le nombre de recrutements.

Ainsi, selon le ministre de la défense, sur les 6.300 réductions d'effectifs militaires de son ministère en 2009, 1.200 correspondraient à des départs bénéficiant du pécule.

La réduction des effectifs du ministère de la défense en 2009

(moyenne annuelle des trois premières années - périmètre ministère de la défense)

 

Militaires

Civils

Non-recrutement, non-renouvellement des contrats, départs à la retraite

4000

1250

Reclassement dans les fonctions publiques

1100

350

Départs incités financièrement

1200*

500**

Total

6300

2100

* Pécules : 800 pécules « carrière de moins de 50 ans » et 400 pécules « carrière de plus de 50 ans ».

** Indemnités de départ volontaire (IDV) : 150 IDV « fonctionnaires » et 350 IDV « ouvriers d'Etat ».

Source : ministère de la défense

Selon le projet annuel de performances pour 2009, le pécule coûterait 70 millions d'euros en 2009.

B. UN DISPOSITIF QUI SUSCITE CERTAINES INTERROGATIONS

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale suscite certaines interrogations.

1. Prévoir une dérogation à la règle de remboursement du pécule aux anciens militaires recrutés par l'EPIDe, comme dans le cas de l'ancien pécule

Il pourrait être utile de prévoir explicitement, comme dans le cas du régime actuel du pécule, que l'obligation de remboursement ne concerne pas les anciens militaires affectés à l'établissement public pour l'insertion de la défense (EPIDe).

L'EPIDe

On rappelle que l'établissement public d'insertion de la défense (EPIDe), auquel votre rapporteur spécial François Trucy a récemment consacré un rapport d'information35(*), a été créé par l'ordonnance n° 2005 883 du 2 août 2005. Le directeur général de l'établissement a été nommé le 23 août 2005, et le premier centre a été inauguré par le Premier ministre le 30 septembre 2005.

Cet établissement public, dont le personnel est essentiellement constitué d'anciens militaires, a pour fonction de réinsérer des jeunes en difficulté.

En 2008, l'EPIDe employait environ 1.000 personnes, pour plus de 2.000 jeunes. Son budget était légèrement inférieur à 100 millions d'euros.

2. Des interrogations formelles

La disposition selon laquelle le pécule est attribué « sur demande agréée et dans la limite d'un contingent annuel fixé par arrêté du ministre de la défense » pourrait voir sa rédaction précisée : la demande doit-elle être agréée par le ministre de la défense, comme tel était le cas pour le pécule instauré en 1996 ?

D'un point de vue formel, on peut se demander pourquoi le III du présent article prévoit de supprimer les dispositions du régime actuel du pécule indiquant le montant de celui-ci. Dans la mesure où le droit actuel précise bien qu'il ne concerne que les départs du 1er janvier 1997 au 31 décembre 2002, alors que le présent article prévoit qu'il concerne seulement les départs du 1er janvier 2009 et jusqu'au 31 décembre 2014, il ne peut y avoir de conflit entre les deux dispositions.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 59 undecies (nouveau)
Instauration d'une indemnité de départ volontaire pour les ouvriers d'Etat

Commentaire : le présent article propose d'instaurer une indemnité de départ volontaire pouvant être attribuée, à compter du 1er janvier 2009 et jusqu'au 31 décembre 2014, aux ouvriers de l'Etat du ministère de la défense, lorsqu'ils quittent le service dans le cadre d'une restructuration ou d'une réorganisation.

I. LE CONTEXTE ET LE DROIT EXISTANT

A. LES OUVRIERS DE L'ETAT

1. Environ 35.000 personnes, sur 80.000 fonctionnaires civils du ministère de la défense

Au 1er janvier 2008, le ministère de la défense présentait un effectif de 78.778 personnels civils.

Les personnels civils du ministère de la défense se répartissent en trois catégories :

- les fonctionnaires (environ 40.000, soit plus de 50 % des personnels civils) ;

- les ouvriers d'Etat (environ 35.000, soit plus de 40 % des personnels civils) ;

- les contractuels (environ 5.000, soit moins de 10 % des personnels civils).

Les ouvriers de l'Etat travaillent en particulier dans l'aéronautique, la mécanique et la construction mécanique, l'électrotechnique, la pyrotechnie.

Ils sont notamment employés sur les bases aériennes, au sein des établissements du matériel ou du commissariat de l'armée de terre, dans les ports, les ateliers industriels de l'aéronautique (AIA), les centres d'essais de la délégation générale pour l'armement (DGA) et les bases pétrolières du service des essences...

2. Près de la moitié des réductions d'effectifs civils prévus dans le cadre de la RGPP

Les ouvriers de l'Etat correspondaient à près de la moitié des réductions d'effectifs civils prévus dans le cadre de la RGPP.

Les réductions d'effectifs civils envisagés dans le cadre de la RGPP (2009-2014)

 

Total

Fonctionnaires

9.916

Ouvriers d'Etat

7.500

Total

17.416*

* Réduction totale finalement ramenée à 12.150, du fait en particulier de l'absence de prise en compte des externalisations.

Source : ministère de la défense

B. L'INDEMNITÉ DE DÉPART VOLONTAIRE EXISTANT ACTUELLEMENT

1. Une indemnité qui ne concerne que les ouvriers d'Etat

L'indemnité de départ volontaire en faveur de certains ouvriers du ministère de la défense a été mise en place par l'instruction interministérielle n° 301577 DEF/DFP/PER/3 du 1er juillet 1996.

Ce sont chaque année plusieurs dizaines, voire plusieurs centaines, d'ouvriers du ministère de la défense qui bénéficient de cette indemnité de départ volontaire.

Nombre de départs volontaires, donnant lieu à une prime de départ volontaire
dans le cadre des restructurations

Source : bilans sociaux annuels du ministère de la défense

Cette indemnité de départ volontaire est destinée aux ouvriers à plus de deux ans de l'âge permettant la jouissance des droits à pension. Le départ volontaire donne droit à perception d'une indemnité proportionnelle au temps de service.

Ainsi, le projet annuel de performances pour 2008 prévoyait, dans le cas du programme 212 « Soutien de la politique de la défense », de consacrer en 2008 aux indemnités de départ volontaire un montant global de 22 millions d'euros, par le versement d'une indemnité allant de 18.294 euros à 91.470 euros selon l'ancienneté.

Les crédits de restructuration prévus pour 2008
(programme 212 « Soutien de la politique de la défense »)

(en millions d'euros)

 

Montant

fonds d'adaptation industrielle DCN + volet social DCN (1)

61,9

dont dégagement des cadres (2)

43

dont allocation de perte d'emploi

4

Hors DCN

83,5

dont dégagement des cadres (2)

20

dont indemnité de départ volontaire

22

dont allocation de perte d'emploi

11

Total

145,5

(1) Dépenses financées sur l'« agrégat LPM ».

(2) ce dispositif a offert jusqu'au 31 décembre 2002 la possibilité aux agents concernés de bénéficier de la jouissance immédiate de leur pension, à compter de l'âge de 55 ans (52 ans pour les agents de DCN) après au moins 15 ans de service. Les dépenses au titre de ce dispositif se poursuivent jusqu'en 2011.

Source : projet de loi de finances pour 2008

Comme le souligne le projet annuel de performances pour 2009, en 2008, cette indemnité ne concernait alors que les ouvriers de l'Etat, et ne concernait donc pas les autres personnels civils.

2. Une indemnité analogue a été mise en place pour les fonctionnaires et contractuels en CDI par un décret de 2008

Le décret n° 2008-368 du 17 avril 2008 a instauré un dispositif analogue (également dénommé indemnité de départ volontaire) aux fonctionnaires et contractuels en CDI qui démissionnent36(*).

Le montant individuel ne peut excéder une somme équivalant à 24 mois de rémunération brute annuelle.

Ce décret, d'application générale, ne concerne pas spécifiquement les fonctionnaires du ministère de la défense. Le projet annuel de performances pour 2009 de la mission « Défense » précise cependant qu'en ce qui concerne ladite mission, sont concernés les fonctionnaires et contractuels en CDI qui démissionnent « dans le cadre de la restructuration de leur établissement ou de leur fonction ».

II. LE DROIT PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. LE TEXTE PROPOSÉ

1. Le texte initial

Le présent article propose de prévoir qu'« une indemnité de départ volontaire peut être attribuée, à compter du 1er janvier 2009 et jusqu'au 31 décembre 2014, dans des conditions définies par décret, aux ouvriers de l'Etat du ministère de la défense, lorsqu'ils quittent le service dans le cadre d'une restructuration ou d'une réorganisation ».

Comme dans le cas du pécule instauré par l'article 59 decies du présent projet de loi de finances, cette indemnité de départ volontaire serait exonérée d'impôt sur le revenu, conformément à la pratique actuelle37(*).

Conformément à ce qui est actuellement le cas pour l'indemnité de départ volontaire, l'octroi de l'indemnité ouvrirait droit à une indemnisation au titre du chômage dans les conditions prévues à l'article L. 5424-1 du code du travail, c'est-à-dire celles prévues pour les anciens agents de la fonction publique.

C'est le ministre de la défense qui, par arrêté, doit déterminer la liste des services et fonctions considérés comme faisant l'objet d'une restructuration ou d'une réorganisation au sens du présent article.

Par ailleurs, l'exposé des motifs de l'amendement indique qu'« un décret déterminera le montant de l'indemnité de départ volontaire en tenant compte de l'ancienneté de service de chaque agent et définira les conditions de remboursement en cas de nouveau recrutement du bénéficiaire ».

2. La correction, par notre collègue député Louis Giscard d'Estaing, d'une incohérence

Comme on l'a indiqué ci-avant, le 30° de l'article 81 du code général des impôts, qui fixe une liste de revenus exonérés d'impôt sur le revenu, est périmé38(*).

L'article 59 decies du présent projet de loi de finances prévoit, comme on l'a indiqué, de le remplacer par une référence au « pécule modulable d'incitation des militaires à une seconde carrière ».

Or, le présent article prévoyait, dans la rédaction qui aurait résulté de l'amendement du gouvernement, de remplacer ce même 30° de l'article 81 du code général des impôts par une référence à « l'indemnité de départ volontaire » qu'il instaurait pour les ouvriers d'Etat.

Notre collègue député Louis Giscard d'Estaing, rapporteur spécial, a donc proposé un amendement corrigeant cette incohérence, en prévoyant d'insérer les dispositions relatives à l'indemnité de départ volontaire sous une numérotation 30° bis.

B. COMPARAISON DE L'ANCIEN ET DU NOUVEAU DISPOSITIF

Le gouvernement prévoit que le montant de la nouvelle indemnité de départ volontaire applicable aux ouvriers d'Etat sera compris entre 46.470 et 91.470 euros en fonction du seul critère de l'ancienneté de service, le maximum étant alloué pour un départ entre 20 et 25 ans de service.

Il s'agit ainsi de créer la plus forte incitation au départ vers le milieu de carrière (autour de quarante ans). En effet :

- il n'est pas pertinent de créer une forte incitation au départ pour les personnes qui ont été embauchées depuis peu de temps ;

- en sens inverse, une indemnité élevée alors que la personne concernée est proche de l'âge de la retraite suscite un « effet d'aubaine » non souhaitable.

Le barème prévu pour l'indemnité de départ volontaire

Montant (en euros)

Ancienneté (en années)

Source : ministère de la défense

Il s'agit d'une différence importante avec le système actuel, dans lequel la prime atteint un « plateau » à partir de la 20e année d'ancienneté.

Ce point a fait l'objet de débats assez vifs lors de l'examen de l'amendement insérant le présent article additionnel à l'Assemblée nationale.

Le barème de la nouvelle indemnité de départ volontaire : extrait des débats de l'Assemblée nationale relatifs au présent article

« Mme Laurence Dumont. (...) Les précédents plans, entre 1997 et 2008, prévoyaient une augmentation croissante de l'indemnité de départ jusqu'à la quarantième année d'ancienneté, moyennant un effet de seuil à partir de la vingtième année, ce qui portait le montant maximal à 91.470 euros. Mais l'actuel plan PARM s'inscrit dans une tout autre logique, qui condamne les ouvriers d'Etat à accepter d'être mutés sur d'autres sites, puisque leur prime de départ volontaire décroît à partir de la vingt-cinquième année d'ancienneté, où le montant maximal demeure le même, avant de tomber à 52.470 euros pour quarante ans de travail au service de l'Etat.

«  (...)

« M. Hervé Morin, ministre de la défense (...) Je tiens également à répondre à Mme Dumont que je ne saurais considérer que l'indemnité de départ volontaire des ouvriers d'Etat telle que nous l'avons fixée est un scandale. En effet, selon l'ancien système en plateau, les ouvriers d'Etat, de la vingt-cinquième année aux deux dernières années avant leur départ à la retraite, touchaient la même indemnité, ce qui engendrait un effet d'aubaine non incitatif que nous avons décidé de corriger. C'est la raison pour laquelle le nouveau système se traduit par une montée en puissance plus importante en début de carrière, un plateau autour de la vingt-cinquième année et une réduction progressive jusqu'à la quarantième. Ainsi, après trente-six ans de carrière, l'indemnité de départ volontaire d'un ouvrier d'Etat s'élève à quelque 70.000 euros. C'est un effort non négligeable qu'il convient de resituer dans le contexte actuel. »

Source : Journal officiel Assemblée nationale, première séance du vendredi 7 novembre 2008

C. UN COÛT DE L'ORDRE DE 30 MILLIONS D'EUROS EN 2009

L'indemnité de départ volontaire n'étant pas un nouveau dispositif, elle ne figure pas dans le tableau général des nouveaux dispositifs mis en place dans le cadre de la restructuration des armées, et présenté ci-avant dans le commentaire de l'article 59 undecies.

Dans le cas du programme 212 « Soutien de la politique de défense », elle serait de 34.450.000 euros :

- 28.350.000 pour les ouvriers d'Etat (visés par le présent article) ;

- 6.100.000 euros pour les fonctionnaires et contractuels en CDI.

Il faut ajouter à ce montant 3.590.000 euros d'allocations chômage aux ouvriers bénéficiaires de l'indemnité de départ volontaire.

Lors de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale, le ministre de la défense a déclaré qu'en 2009 l'indemnité de départ volontaire devait concerner 500 suppressions d'emplois civils.

Les sous-actions de l'action « Restructurations » (nouvelle) du programme 212 « Soutien de la politique de défense »

(en euros)

 

Titre 2 (personnel)

Titre 3 (fonctionnement)

Titre 5 (investissement)

Titre 6 (intervention)

Total

01 Accompagnement social des restructurations (nouveau)

48 472 670

11 920 000

   

60 392 670

dont aide à la mobilité géographique

8 000 000

       

dont aide à la mobilité du conjoint

1 830 000

       

dont IDV* ouvriers de l'Etat**

28 350 000

       

dont IDV* fonctionnaires et contractuels en CDI

6 100 000

       

dont allocations chômage aux ouvriers bénéficiaires de l'IDV*

3 590 000

       

02 Mise en oeuvre du nouveau plan de stationnement (nouveau)

   

9 598 200

 

9 598 200

03 Accompagnement économique des restructurations (nouveau)

     

6 000 000

6 000 000

Total

48 472 670

11 920 000

9 598 200

6 000 000

75 990 870

* IDV : indemnité de départ volontaire.

** Cette IDV peut être complétée par une aide à la création ou reprise d'entreprise sous la forme d'une indemnité dont le montant individuel forfaitaire est de 15.245 euros. Le montant des crédits prévu à cet effet en 2009 s'élève à 0,3 million d'euros.

Source : d'après le projet annuel de performances pour 2009

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Il existe déjà une indemnité de départ volontaire pour les ouvriers d'Etat. Cependant, le présent article donne une valeur législative au nouveau dispositif, ce qui est un facteur de sécurité juridique.

Tel est en particulier le cas en ce qui concerne l'exonération d'impôt sur le revenu. Une telle exonération existe d'ores et déjà pour l'indemnité de départ volontaire actuelle, mais elle n'a aucune base législative explicite, ce qui conduit à s'interroger sur sa légalité.

Selon l'analyse du ministère de la défense, la suppression de cette exonération le contraindrait à recourir au licenciement, dont l'indemnité est défiscalisée, ce qui représenterait pour l'Etat une charge supérieure à celle constituée par l'indemnité de départ volontaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 59 duodecies (nouveau)
Rapport sur le régime de retraite des marins-pompiers de Marseille et des sapeurs-pompiers de Paris

Commentaire : le présent article prévoit que le gouvernement remet au Parlement, avant le 31 décembre 2008, un rapport sur le régime de retraite des marins-pompiers de Marseille et des sapeurs-pompiers de Paris ainsi que sur l'application de l'article 84 de la loi n° 2004-811 de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004.

I. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale, avec un avis favorable du gouvernement, résulte d'un amendement présenté par notre collègue député Guy Teissier, président de la commission de la défense de l'Assemblée nationale.

Il prévoit que le gouvernement remet au Parlement, avant le 31 décembre 2008, un rapport sur le régime de retraite des marins-pompiers de Marseille et des sapeurs-pompiers de Paris ainsi que sur l'application de l'article 84 de la loi n° 2004-811 de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

On rappelle que la loi n° 2004-811 précitée a accordé une prime de feu aux marins-pompiers de Marseille et aux sapeurs-pompiers de Paris, qui sont deux unités à statut militaire. Cependant, le décret n° 2005-561 du 26 mai 2005, pris pour l'application de l'article L. 83 du code des pensions civiles et militaires de retraite, prévoit qu'il ne s'applique qu'aux pensions de retraite liquidées à compter du 14 août 2004. Selon notre collègue député, « cette disposition engendre une différence de traitement entre pompiers selon la date de liquidation de leur pension ».

Le rapport prévu par le présent article contribuera utilement à l'information du Parlement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 27 Rapport d'information n° 236 (2007-2008).

* 28 La Cour des comptes a noté que les données relatives aux militaires radiés des cadres sans droit à pension variaient selon qu'elles étaient fournies par la sous-direction des pensions ou par la direction des affaires financières (DAF) du ministère, passant ainsi pour l'année 2005 de 19.422 militaires selon la sous-direction des pensions à 13.957 affiliations rétroactives selon la DAF.

* 29 73,5 % des contrats de l'armée de terre ont une durée de cinq ans, 56 % des contrats de l'armée de l'air durent quatre ans, les engagements dans la marine sont en général compris entre deux et quatre ans.

* 30 Rapport d'information n° 290 (2007-2008).

* 31 Jusqu'à la loi n° 2008-789 du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail, ce 30° visait « Le pécule versé en application de la loi n° 96-1111 du 19 décembre 1996 relative aux mesures en faveur du personnel militaire dans le cadre de la professionnalisation des armées ».

* 32 Les employeurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 84 sont les suivants : 1° Les administrations de l'Etat et leurs établissements publics ne présentant pas un caractère industriel ou commercial ; 2° Les collectivités territoriales et les établissements publics ne présentant pas un caractère industriel ou commercial qui leur sont rattachés ; 3° Les établissements énumérés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

* 33 Cette indemnisation est variable en fonction de conditions personnelles attachées au parcours professionnel des intéressés.

* 34 Décret n° 2008-647 du 30 juin 2008 instituant une allocation d'aide à la mobilité du conjoint et une indemnité temporaire de mobilité en faveur de certains agents du ministère de la défense.

* 35 Rapport d'information précité n° 290 (2007-2008).

* 36 « Une indemnité de départ volontaire peut être attribuée aux fonctionnaires qui quittent définitivement la fonction publique de l'Etat à la suite d'une démission régulièrement acceptée en application du 2° de l'article 24 de la loi du 13 juillet 1983 (...) et aux agents non titulaires de droit public recrutés pour une durée indéterminée qui démissionnent dans les conditions fixées par l'article 48 du décret du 17 janvier 1986 (...) ».

* 37 L'exonération actuelle de l'IDV n'a pas de base juridique.