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Projet de loi de finances rectificative pour 2008 : examen des articles 32 à 70

 

II. - AUTRES MESURES

ARTICLE 50 - Création du Conseil de normalisation des comptes publics

Commentaire : le présent article tend à créer un Conseil de normalisation des comptes publics en remplacement de l'actuel Comité des normes de comptabilité publique.

I. LES MODIFICATIONS RÉCENTES APPORTÉES AU DISPOSITIF DE NORMALISATION DES COMPTES DES ENTITÉS PUBLIQUES ET PRIVÉES

A. LE DISPOSITIF DE NORMALISATION DES COMPTES PUBLICS AVANT LA LOI DU 4 AOÛT 2008 DE MODERNISATION DE L'ÉCONOMIE

1. Le Conseil national de la comptabilité (CNC), une instance consultative compétente à la fois dans le secteur public et privé

Depuis 1947, les missions de normalisation des comptes de l'ensemble des entités publiques et privées sont confiées à une instance consultative unique, le Conseil supérieur de la comptabilité, devenu Conseil national de la comptabilité (CNC) en 1957.

Le CNC, présidé par M. Jean-François Lepetit, ancien président du Conseil des marchés financiers (CMF), est un organisme placé auprès du ministre chargé de l'économie, qui a pour mission d'émettre des avis et des recommandations sur toutes les dispositions d'ordre comptable, qu'elles soient d'origine nationale, communautaire ou élaborées par des organismes internationaux ou étrangers de normalisation comptable.

La loi n° 98-261 du 6 avril 1998 portant réforme de la réglementation comptable et adaptation du régime de la publicité foncière a créé, à ses côtés, le Comité de la réglementation comptable (CRC), dont l'objet principal est d'établir des normes comptables applicables au secteur privé en donnant une portée réglementaire aux avis correspondants du CNC.

En ce qui concerne les entités publiques, plusieurs instances sont compétentes, en amont du CNC, pour normaliser les comptes publics. Comme l'a indiqué le rapport de juillet 2008 de M. Michel Prada, président du Comité des normes de comptabilité publique, le CNC apparaît, en effet, le plus souvent, « comme une instance de validation plus que comme le véritable concepteur de la norme publique ».

2. L'éparpillement des instances spécialisées dans la normalisation des comptes publics

En ce qui concerne l'Etat et les établissements publics, le Comité des normes de comptabilité publique et le comité d'interprétation qui lui est associé sont compétents.

En effet, l'article 30 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose que « les règles applicables à la comptabilité générale de l'Etat ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu'en raison des spécificités de son action. Elles sont arrêtées après avis d'un comité de personnalités qualifiées publiques et privées dans les conditions prévues par la loi de finances. Cet avis est communiqué aux commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et publié ».

En application de cette disposition, l'article 136 de la loi de finances pour 2002 a créé le Comité des normes de comptabilité publique chargé d'émettre un avis préalable sur les règles applicables à la comptabilité générale de l'Etat. Ce comité, placé auprès du ministre chargé du budget, est composé de représentants de l'administration, de professionnels comptables et de personnalités qualifiés. Il est présidé par M. Michel Prada, actuellement président de l'Autorité des marchés financiers (AMF).

Le Comité des normes de comptabilité publique est secondé par un comité d'interprétation créé par un arrêté du 21 mai 2004 et chargé d'assurer le suivi des nouvelles normes comptables relatives à l'Etat et aux établissements publics.

Le Haut conseil interministériel de la comptabilité des organismes de sécurité sociale (HCIOSS) est, quant à lui, compétent, conjointement avec le CNC, en ce qui concerne la normalisation comptable des administrations de sécurité sociale (ASSO), à l'exclusion des régimes complémentaires obligatoires, de l'assurance chômage, des hôpitaux publics et privés à but non lucratif.

En revanche, il n'existe pas d'instance propre aux collectivités territoriales. En conséquence, la normalisation des règles comptables relatives à celles-ci relève du CNC, dont les travaux sont préparés par la direction générale des finances publiques (DGFiP) et la direction générale des collectivités territoriales (DGCL). Le Comité des finances locales devrait également être compétent sur ces questions. Cependant, en l'absence d'expertise technique suffisante, ce comité se concentre sur des enjeux budgétaires.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA LOI DU 4 AOÛT 2008 DE MODERNISATION DE L'ÉCONOMIE

1. La création de l'Autorité des normes comptables (ANC) uniquement compétente sur le périmètre des entités privées

La loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, dite « loi LME », a autorisé le gouvernement à prendre par voie d'ordonnance, dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires à la modernisation du cadre juridique de la place financière française.

Parmi ces dispositions figure la réforme du CNC en vue de créer une nouvelle autorité chargée de définir les normes de la comptabilité privée. Cette mesure s'appuie sur les recommandations du rapport de M. Jean-François Lepetit, actuel président du CNC.

Cette future autorité, dénommée Autorité nationale comptable (ANC), naîtra prochainement de la fusion du CNC et du Comité de la réglementation comptable (CRC). Elle constituera une autorité administrative indépendante dotée d'un pouvoir réglementaire.

Cependant, contrairement au CNC, l'ANC ne sera compétente que pour les normes comptables applicables aux entités privées et non plus en ce qui concerne les administrations publiques.

2. La nécessité de mise en cohérence du dispositif de normalisation de l'ensemble des comptes publics

La disparition du CNC et de sa compétence consultative en matière de comptabilité publique, induite par la loi précitée du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, nécessite dès lors de revoir le dispositif actuel de normalisation des comptes publics.

a) Combler le vide juridique relatif à la normalisation des comptes des collectivités territoriales

La suppression du CNC et de sa compétence consultative en matière de comptabilité publique crée, en effet, « un vide juridique » s'agissant de la normalisation des comptes des collectivités territoriales.

Comme indiqué précédemment, si le Comité des normes de comptabilité publique est compétent en ce qui concerne l'Etat et ses établissements publics, et le Haut conseil interministériel de la comptabilité des organismes de sécurité sociale (HCIOSS) pour les administrations de sécurité sociale (ASSO), en revanche, la normalisation des comptes des collectivités territoriales relève du CNC, en l'absence d'instance dédiée.

La disparition du CNC pose dès lors la question de la normalisation des comptes des collectivités territoriales.

b) Mettre en place une vision consolidée et harmonisée des comptes publics

Par ailleurs, la création de l'ANC, chargée de la normalisation des comptes des entités privées, et la disparition consécutive du CNC, offre l'occasion de revoir le dispositif actuel de normalisation des comptes publics éparpillé en diverses instances.

C'est dans ce but que M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a demandé à M. Michel Prada, président du Comité des normes de comptabilité publique, de proposer un nouveau cadre de normalisation des comptes des entités publiques.

Dans son rapport remis au mois de juillet 2008, M. Michel Prada insiste sur la nécessité de pallier le morcellement actuel des instances chargées de la normalisation des comptes publics et propose la création d'un conseil de normalisation des comptes publics compétent pour l'ensemble du périmètre des administrations publiques, afin d'éviter une évolution non harmonisée des différents systèmes normatifs.

Le dispositif proposé par le présent article s'appuie sur les principales orientations de ce rapport.

II. LA CRÉATION D'UN CONSEIL DE NORMALISATION DES COMPTES PUBLICS

Le présent article propose une nouvelle rédaction de l'article 136 de la loi de finances pour 2002, afin de créer, à partir de l'actuel Comité des normes de comptabilité publique, un Conseil de normalisation des comptes publics compétent pour l'ensemble des administrations publiques.

A. LES ATTRIBUTIONS DU NOUVEAU CONSEIL DE NORMALISATION DES COMPTES PUBLICS

1. Une instance uniquement consultative

Alors que la future ANC sera investie d'un pouvoir réglementaire indépendant, sous réserve d'homologation ministérielle, le Conseil de normalisation des comptes publics se verra attribuer un pouvoir uniquement consultatif, comme actuellement le CNC et le Comité des normes de la comptabilité publique.

Ainsi le I du présent article précise que les règles comptables applicables à la comptabilité générale de l'Etat sont arrêtées après avis, rendu public, du Conseil de normalisation des comptes publics aux fins de donner une image sincère et fidèle de la situation patrimoniale et financière de l'Etat et de faciliter l'analyse du coût des politiques publiques.

Le II du présent article indique, plus précisément, que le Conseil de normalisation des comptes publics est consulté sur tout projet de norme relatif à la comptabilité générale de l'Etat ou susceptible d'avoir une incidence directe sur celle-ci.

2. Les recommandations du « rapport Prada » non totalement prises en compte

Le rapport précité de M. Michel Prada prévoyait d'attribuer deux autres compétences au Conseil de normalisation des comptes publics, attributions dont dispose, actuellement, le Comité des normes de comptabilité publique, à savoir :

- la possibilité pour ce conseil de s'autosaisir de toute question relevant de sa compétence ;

- l'établissement d'un rapport annuel d'activité transmis au gouvernement et au Parlement.

Sans prévoir spécifiquement la possibilité d'une consultation du conseil sur les projets de normes élaborées par des organismes internationaux - compétence dont dispose actuellement le Comité des normes de comptabilité publique -, le rapport précité de M. Michel Prada insistait, en outre, sur la nécessité pour la France d'accroître sa capacité de réflexion et d'influence en ce qui concerne les normes comptables internationales ayant vocation à s'appliquer aux entités publiques.

B. LES ENTITÉS ENTRANT DANS LE CHAMP DE COMPÉTENCES DU NOUVEAU CONSEIL

Ce n'est que de façon incidente que le présent article prévoit l'extension du champ de compétences du Conseil de normalisation des comptes publics aux autres personnes que l'Etat soumises à la comptabilité publique.

En effet, comme indiquait précédemment, le I et le II du présent article ne mentionnent que « les règles comptables applicables à la comptabilité générale de l'Etat ».

Le IV renvoie à un décret en Conseil d'Etat la fixation des conditions dans lesquelles le Conseil de normalisation des comptes publics est compétent pour émettre des avis préalables sur les règles applicables à la comptabilité générale « des autres personnes publiques et des personnes privées financées majoritairement par des ressources publiques », soit principalement les opérateurs de l'Etat, les collectivités territoriales et les administrations de sécurité sociale (ASSO).

Selon les données recueillies par votre rapporteur général auprès du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, cette référence incidente s'explique par le fait qu'il n'est pas possible de traiter, en loi de finances, la comptabilité de l'ensemble des administrations publiques, mais uniquement celle de l'Etat. La rédaction initiale de cet article a été modifiée par le Conseil d'Etat, afin de circonscrire le périmètre du présent article à l'Etat, tout en annonçant son extension par décret.

C. LA COMPOSITION DU NOUVEAU CONSEIL

Le III du présent article précise que les avis du Conseil de normalisation des comptes publics sont pris par un collège composé de personnalités qualifiées en matière de comptabilité publique et de comptabilité privée.

Le IV du présent article indique qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'organisation et de fonctionnement de la nouvelle instance.

Selon les données recueillies par votre rapporteur général auprès du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, l'organisation générale du nouveau conseil devrait se structurer, comme le préconise le rapport précité de M. Michel Prada, autour d'un collège s'appuyant sur les travaux d'un conseil consultatif et de trois commissions spécialisées, compétentes pour chacune des grandes catégories d'administrations publiques - Etat ; collectivités territoriales ; administrations de sécurité sociale.

La composition du collège du conseil de normalisation des comptes publics telle qu'envisagée par le rapport précité de M. Michel Prada

La mission propose que les membres de droit du collège soient les suivants :

- le Premier président de la Cour des comptes ou son représentant ;

- le chef du service de l'Inspection générale des finances (IGF) ou son représentant ;

- le directeur général des collectivités locales ou son représentant ;

- le directeur de la sécurité sociale ou son représentant ;

- le directeur général du trésor et de la politique économique ou son représentant ;

- le directeur général des finances publiques ou son représentant ;

- le directeur du budget ou son représentant ;

- le président du comité des finances locales ou son représentant.

Les membres de droit seraient rejoints par neuf personnalités qualifiées, parmi lesquelles :

- trois membres du collège de l'ANC dont son président et deux membres désignés par ce dernier parmi les personnalités nommées à ce collège à raison de leur compétence comptable et économique ;

- deux personnalités issues du monde de la comptabilité privée ;

- quatre autres personnalités qualifiées.

Source : rapport sur la création d'un Conseil de la normalisation des comptes publics, établi par M. Michel Prada et transmis au ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique au mois de juillet 2008

Par ailleurs, le nouveau conseil devrait être doté d'un secrétariat permanent placé sous l'autorité de son président et auquel seront affectés, à terme, une quinzaine de collaborateurs.

Au total, les crédits de personnel et de fonctionnement attribués à cette instance devraient s'élever à environ 1,5 million d'euros, imputés sur le programme 221 « Stratégies des finances publiques et modernisation de l'Etat » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », dont notre collègue Bernard Angels est rapporteur spécial. La création du Conseil de normalisation des comptes publics n'ayant pas donné lieu à une ouverture de crédits spécifiques dans le projet de loi de finances pour 2009, les moyens destinés au nouveau conseil pour 2009 devraient être dégagés par redéploiement interne.

Le II du présent article précise que les membres du Comité des normes de comptabilité publique restent en fonction jusqu'à l'installation du Conseil de normalisation des comptes publics.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget au nom de la commission des finances, un amendement, avec avis favorable du gouvernement et sous-amendé par celui-ci. Cet amendement :

précise, de façon explicite, que le nouveau Conseil de normalisation des comptes publics est compétent à l'égard des personnes publiques et des personnes privées financées majoritairement par des ressources publiques, soit à l'égard de l'ensemble des administrations publiques, alors que la rédaction initiale du présent article renvoyait cette disposition à un décret en Conseil d'Etat (cf. II. B) ;

- indique explicitement que les compétences de ce nouveau conseil ne portent pas préjudice à celles de la future ANC, compétente en matière de comptabilité privée ;

élargit les attributions du Conseil de normalisation des comptes publics, conformément aux recommandations du rapport précité de M. Michel Prada (cf. II. A). Ainsi le nouveau conseil pourra s'autosaisir et proposer toutes mesures relatives à son domaine de compétence. Il pourra être consulté sur les projets de normes élaborés par des organismes internationaux. Il élaborera un rapport d'activité annuel déposé auprès des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat. Le Conseil des normes de comptabilité publique dispose actuellement de ces compétences.

Le sous-amendement proposé par le gouvernement apporte plusieurs précisions techniques :

- il introduit une référence aux prélèvements obligatoires dans la définition des personnes privés qui relèvent de la compétence du nouveau conseil, à savoir « les personnes privées financées majoritairement par des ressources publiques et notamment des prélèvements obligatoires » ;

- il précise que les projets de normes de comptabilité générale applicables aux personnes publiques et privées relevant de la compétence du nouveau conseil ne sont pas transmises à la Commission consultative d'évaluation des normes, présidée par notre collègue Alain Lambert et placée au sein du Comité des finances locales. Des représentants des collectivités territoriales étant associés aux travaux du Conseil de normalisation des comptes publics, la soumission de ces textes à cette autre instance peut, en effet, apparaître redondante. Cette disposition ne remet, cependant, pas en cause l'existence de la Commission consultative d'évaluation des normes, consultée, de façon plus large, sur les mesures réglementaires créant ou modifiant des normes à caractère obligatoire concernant les collectivités territoriales, ainsi que sur les propositions de textes communautaires ayant un impact technique et financier sur les collectivités territoriales ;

- il remplace la notion de « comptabilité nationale concernant les administrations publiques » - qui renvoie à des règles procédurales et non comptables - par la notion de « règles comptables applicables aux administrations publiques et de règles relatives à la comptabilité nationale ». Il est précisé que la recherche de cohérence entre l'ensemble des normes comptables des entités publiques doit être réalisée dans le respect des spécificités de ces dernières.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE SIMPLIFICATION ET UNE APPROCHE HARMONISÉE DE LA NORMALISATION DES COMPTES PUBLICS

Votre rapporteur général approuve cette mesure qui est l'occasion de revoir le dispositif actuel de normalisation des comptes publics en le simplifiant et en l'inscrivant dans une optique de consolidation de l'ensemble du périmètre des comptes publics, ce à quoi votre commission des finances est très attachée.

En effet, selon les données recueillies par votre rapporteur général auprès du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, la mise en place du Conseil de normalisation des comptes publics, compétent pour l'ensemble des administrations publiques, devrait à terme entraîner la suppression du comité d'interprétation, actuellement associé au Conseil des normes de comptabilité publique, ainsi que la redéfinition du rôle du Haut conseil interministériel de la comptabilité des organismes de sécurité sociale et du Comité des finances locales, afin d'éviter toute redondance de compétences. Votre commission des finances sera attentive à ces évolutions.

B. UNE FUSION À ENVISAGER À TERME AVEC L'AUTORITÉ NATIONALE COMPTABLE (ANC)

Votre rapporteur général s'interroge néanmoins sur la renonciation à la création d'un organisme unique de normalisation qui aurait été compétent à la fois en matière de comptabilité privée et de comptabilité publique, ceci afin de favoriser la convergence des normes comptables régissant les deux secteurs, chaque fois que la spécificité des entités publiques ne s'y oppose pas.

Le rapport précité de M. Jean-François Lepetit proposait, d'ailleurs, en ce sens, la création d'un pôle de normes comptables publiques au sein de la future ANC.

Interrogé sur cette question par votre rapporteur général, le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a indiqué que certaines spécificités des administrations publiques justifiaient la mise en place d'un dispositif de normalisation comptable distinct. Il est à noter que le CNC, dont le champ de compétences recouvrait théoriquement à la fois le secteur public et le secteur privé, intervenait en réalité essentiellement dans le domaine comptable privé, le Comité des normes de comptabilité publique se chargeant de la normalisation comptable de l'Etat.

Le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique a, par ailleurs, précisé à votre rapporteur général qu'en dépit d'un choix d'une organisation duale, l'objectif de convergence des normes comptables entre le secteur public et le secteur privé sera assuré par :

- d'une part, la représentation de membres de l'ANC au sein du Conseil de la normalisation des comptes publics ;

- d'autre part, une proximité géographique des implantations des deux instances.

Votre rapporteur général estime qu'à terme, une fusion des deux structures en un seul organisme sera certainement à envisager, afin de renforcer les synergies, faciliter les échanges et optimiser l'utilisation des moyens et des compétences de ces deux instances. On voit mal autrement comment assurer le respect des dispositions de la LOLF qui prévoient que « les règles applicables à la comptabilité générale de l'Etat ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu'en raison des spécificités de son action ».

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, la commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 51 - Suppression de la réforme des contingents d'incendie et de secours

Commentaire : le présent article prévoit de revenir sur la réforme des contingents d'incendie et de secours, qui visait à supprimer les contributions des communes et des établissements publics de coopérations intercommunale (EPCI) au financement des services départementaux d'incendie et de secours.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA LOI RELATIVE À LA DÉMOCRATIE DE PROXIMITÉ

Les articles 121 et 122 de la loi relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002 ont réformé les règles de financement des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) par les collectivités territoriales.

L'article 122 visait notamment à supprimer, au 1er janvier 2006, les contributions des communes et des EPCI au financement des SDIS, en contrepartie d'une réfaction opérée sur leur dotation forfaitaire ou sur leur dotation d'intercommunalité, selon le cas. Parallèlement, la dotation globale de fonctionnement des départements devait être augmentée d'une dotation égale au total de ces deux réfactions.

Dans l'attente de cette suppression, l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales dispose que, pour une année donnée, « le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ne pourra excéder le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale de l'exercice précédent, augmenté de l'indice des prix à la consommation ». Ainsi, le conseil d'administration des SDIS ne peut fixer le taux d'évolution de la contribution financière des communes et des EPCI que dans la limite du taux d'inflation. Etant donné le taux d'augmentation important des recettes des SDIS, il résulte de cette mesure que, chaque année, le poids du financement des SDIS pris en charge par les départements a fortement augmenté, comme l'indique le tableau ci-après.

Contributions des collectivités territoriales au budget des SDIS de 2000 et 2008

(en millions d'euros)

Année

Départements

Communes et EPCI

Total

Part des départements

Part des communes et EPCI

Taux d'évolution des départements

Taux d'évolution des communes et EPCI

Taux global d'évolution

2000

893

1.166

2.060

43%

57%

     

2001

992

1.417

2.409

41%

59%

11%

22%

17%

2002

1.146

1.533

2.680

43%

57%

16%

8%

11%

2003

1.338

1.552

2.891

46%

54%

17%

1%

8%

2004

1.492

1.583

3.076

49%

51%

12%

2%

6%

2005

1.678

1.615

3.293

51%

49%

12%

2%

7%

2006

1.866

1.647

3.513

53%

47%

10%

2%

7%

2007

1.997

1.675

3.672

54%

46%

7%

2%

4.5%

2008

2.132

1.698

3.831

54%

46%

7%

1%

4%

Source : direction de la sécurité civile

On observe par ailleurs que, de 2000 à 2008, la contribution globale des collectivités territoriales au budget des SDIS a augmenté de 86 %. Le taux d'augmentation de cette contribution est toutefois en diminution ces dernières années, comme l'indique le tableau ci-avant.

L'objectif de la réforme mise en oeuvre par la loi relative à la démocratie de proximité, précitée, était triple : d'une part, remédier aux fortes disparités entourant la répartition des contributions des communes et des EPCI, d'autre part, simplifier le système de financement et, enfin, clarifier les responsabilités.

B. LES DIFFICULTÉS DE MISE EN oeUVRE DE CETTE RÉFORME

1. Les obstacles rencontrés dans l'application du nouveau mode de financement

Plusieurs problèmes ont émergé lors des tentatives de mise en oeuvre de cette réforme.

D'une part, il est apparu nécessaire de maintenir un lien financier entre la commune et le SDIS, afin notamment de favoriser le service de proximité. Aussi bien les sapeurs-pompiers que les maires craignaient une distension de ce lien, qu'aurait nécessairement entraîné la disparition des relations financières entre les communes et les SDIS.

D'autre part, les disparités des contributions constatées tant entre les communes et les EPCI qu'entre les départements risquaient de provoquer des reports de charges importants entre les collectivités territoriales et notamment de pénaliser certains départements par rapport à d'autres. Les niveaux de contribution des communes et des EPCI étant très hétérogènes, la réforme proposée par la loi précitée relative à la démocratie de proximité aurait eu pour effet de figer ces écarts, interrompant les efforts de rapprochement souvent engagés au sein des SDIS.

2. Les reports de l'entrée en vigueur de cette mesure

Devant l'impossibilité de mettre en oeuvre concrètement la mesure proposée par la loi, précitée, relative à la démocratie de proximité, le Parlement a été conduit à deux reprises à repousser l'entrée en vigueur de cette mesure, initialement prévue au 1er janvier 2006.

Ainsi, à l'initiative du Sénat, les articles 59 et 60 de la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 ont repoussé l'échéance au 1er janvier 2008. Les difficultés de mise en oeuvre persistant, l'article 162 de la loi de finances rectificative pour l'année 2006 a à nouveau retardé l'entrée en vigueur de cette réforme au 1er janvier 2010.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose la suppression de la réforme des contingents d'incendie et de secours. A cette fin, il propose l'abrogation :

- du sixième alinéa de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que, « à compter du 1er janvier 2010, les contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale sont supprimées » ;

- de l'article L. 2334-7-3 du même code, qui prévoit les modalités de diminution de la dotation forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement revenant aux communes et aux EPCI, parallèlement à la disparition de la contribution de ces collectivités territoriales au financement des SDIS ;

- de l'article L. 3334-7-2 du même code, qui crée, au sein de la dotation globale de fonctionnement des départements, une dotation dont le montant serait égal à la diminution de la dotation globale de fonctionnement des communes prévue par l'article L. 2334-7-3, précité ;

- du III de l'article 122 de la loi, précitée, relative à la démocratie de proximité, qui renvoie à une loi ultérieure le soin de définir « les modalités dans lesquelles la diminution de la dotation forfaitaire [...] devra être modulée pour tenir compte des différences de richesse entre les communes » ainsi que « les modalités de péréquation entre les départements en fonction des charges que représente le fonctionnement du » SDIS.

III. LE VOTE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A l'occasion des deux reports de l'entrée en vigueur de cette mesure, ainsi que de l'examen des différents rapports spéciaux de notre collègue Claude Haut sur la mission « Sécurité civile », la commission des finances et notamment notre collègue Jean Arthuis, président, avait manifesté son inquiétude quant aux conséquences pour les finances des départements de l'aboutissement de cette réforme. Elle avait notamment approuvé le report de l'entrée en vigueur prévu par l'article 162 de la loi, précitée, de finances rectificative pour l'année 2006.

En effet, le mécanisme de transfert de parts de dotation globale de fonctionnement des communes et des EPCI vers la dotation globale de fonctionnement des départements n'aurait, dans de nombreux cas, pas suffi à compenser le transfert du financement des SDIS des communes aux départements. Pour répondre à cette insuffisance, l'article L. 2334-7-3, précité, du code général des collectivités territoriales prévoyait par conséquent une ponction parfois importante sur les recettes fiscales de ces communes qui n'était pas satisfaisante. L'objectif de simplification du financement des SDIS, poursuivi initialement par la mesure de la loi, précitée, relative à la démocratie de proximité, n'aurait donc été atteint qu'au prix d'un mécanisme particulièrement complexe de compensation des charges nouvelles pour les départements.

Par ailleurs, l'objectif de clarification des responsabilités à travers la suppression de la contribution des communes et des EPCI au financement des SDIS, s'il était louable, n'est finalement pas apparu opportun, au regard des liens entre les communes et les SDIS que ces deux acteurs souhaitaient maintenir.

Enfin, la réforme mise en oeuvre par l'article 122 de la loi relative à la démocratie de proximité ne s'est pas révélée pertinente pour remédier aux disparités de répartition du financement des SDIS entre les communes et les EPCI puisqu'elle s'est avérée impossible à mettre en oeuvre sans que, préalablement, ces disparités soient réduites.

Une mission commune de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale de l'administration, chargée, en mars 2008, d'étudier la question de la participation financière des communes au financement des SDIS a conclu à la nécessité d'abandonner la réforme prévue par la loi, précitée, du 27 février 2002.

Votre rapporteur général juge donc que la mesure de suppression proposée par le présent article, prise en accord avec l'Association des maires de France et avec l'Association des départements de France, est satisfaisante.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 52 - Octroi de la garantie de l'Etat à « OSEO Garantie SA » au titre de prêts aux étudiants

Commentaire : le présent article a pour objet d'octroyer la garantie de l'Etat à la société OSEO Garantie, filiale de l'établissement public OSEO, au titre des garanties qu'elle accorde sur des prêts aux étudiants.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Afin d'élargir les possibilités de financement de leurs études par les étudiants, le gouvernement a souhaité mettre en place, dès la rentrée de l'année universitaire 2008 - 2009, un prêt étudiant garanti par l'Etat. Ce mécanisme, qui doit reposer sur un prêt bancaire consenti dans des conditions de marché, est ouvert à tous les étudiants sans condition de ressources, sans caution et avec la possibilité d'un remboursement différé, le capital devant toutefois être entièrement remboursé dans les 10 ans suivant la signature de l'emprunt.

A cette fin, la société « OSEO Garantie SA », filiale de l'établissement public OSEO spécialisée dans la garantie de prêts aux entreprises, doit assurer, dans les conditions définies par une convention signée avec l'Etat le 8 septembre 2008, la gestion d'un fonds permettant la prise en charge de la défaillance de certains de ces étudiants pour le compte de l'Etat. Ce fonds, financé par une prime versée par les établissements prêteurs en fonction de la durée du prêt, est également abondé à partir du budget de l'Etat.

Pour « boucler » ce dispositif, le premier alinéa du présent article propose que la garantie de l'État soit accordée à la société « OSEO garantie SA », pour l'équilibre du fonds.

Aux termes du deuxième alinéa du présent article, la garantie ainsi couverte par l'Etat porterait sur 70 % du montant en principal du prêt, les banques devant supporter les 30 % restants.

Le troisième alinéa du présent article vise à préciser que l'Etat fixe le montant maximal de chaque tranche annuelle d'engagements pris par OSEO garantie au titre de ces prêts.

Enfin, le dernier alinéa de cet article indique que la convention passée entre l'Etat et OSEO garantie précise les conditions de fonctionnement de ce fonds et des prêts garantis. Comme indiqué supra, elle a été signée le 8 septembre 2008.

Il est à noter qu'aux termes de cette convention, les prêts éligibles à la garantie ne peuvent pas dépasser un plafond de 15.000 euros par étudiant. D'après les informations transmises à votre rapporteur général, ce dispositif devrait couvrir 20.000 prêts d'un montant moyen de 7.500 euros la première année. Le taux de défaillance retenu pour assurer l'équilibre du fonds s'élève à 5 %.

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels à cet article.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve le dispositif proposé par cet article, qui reprend les dispositions présentées au président Jean Arthuis et à votre rapporteur général par lettre conjointe de Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, et de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Le président Jean Arthuis en a rendu compte devant votre commission des finances lors de sa réunion du 26 septembre 2008.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 53 - Octroi de la garantie de l'Etat à des opérations spatiales

Commentaire : le présent article a pour objet d'octroyer la garantie de l'Etat à des opérations spatiales, conformément aux dispositions de la loi n° 2008-518 du 3 juin 2008 relative aux opérations spatiales.

I. LE CADRE TRACÉ PAR LA LOI RELATIVE AUX OPÉRATIONS SPATIALES

Le domaine spatial a longtemps été peu encadré. Cela s'est particulièrement avéré en France puisque notre pays, tout en affichant des ambitions en matière de conquête de l'espace, n'a adopté que cette année une loi régissant ce type d'activités, en l'occurrence la loi n° 2008-518 du 3 juin 2008 relative aux opérations spatiales, fortement inspirée d'un rapport remis au gouvernement par le Conseil d'Etat.

S'agissant de la responsabilité des acteurs et de l'éventuelle mise en jeu d'une garantie de l'Etat, les principes tracés par cette loi sont les suivants :

- l'Etat peut être appelé en garantie par un opérateur à condition que celui-ci ait été condamné à indemniser un tiers, victime d'un dommage causé par un objet spatial « dans le cadre d'une opération spatiale autorisée » par l'Etat et si cette opération a été conduite « depuis le territoire de la France ou d'un autre Etat membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen, ou à partir de moyens ou installations placés sous la juridiction de la France ou d'un autre Etat membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen ». En pratique, cela vise les lancements autorisés par la France et effectués de la base de Kourou. En outre, la garantie de l'Etat ne peut être accordée en cas « de faute intentionnelle » ;

- l'octroi de la garantie ne joue qu'au-delà d'un montant de dommages plafonné, fixé lors de la procédure d'autorisation de l'opération. Il convient de souligner que le montant au-delà duquel joue la garantie de l'Etat lorsque l'opérateur est condamné est le même montant que celui en deçà duquel joue l'action récursoire de l'Etat lorsque c'est l'Etat qui est condamné ;

- la garantie de l'Etat est étendue aux personnes qui n'ont pas la qualité de tiers, c'est-à-dire les participants à l'opération spatiale ou à la production de l'objet spatial, si le dommage a été causé pendant la phase de lancement, en raison de la gravité du risque.

Enfin, la garantie de l'Etat ne s'applique que si l'opérateur mis en cause a bien informé l'autorité administrative des recours engagés contre lui, afin que celle-ci puisse alors prendre la direction du procès au nom de l'Etat.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Bien qu'ayant défini un cadre précis, la loi du 3 juin 2008 précitée ne pouvait, en vertu de l'article 34 de la LOLF, que renvoyer à une loi de finances l'entrée en vigueur de ces principes ainsi que la définition des montants des seuils au-delà desquels la garantie de l'Etat trouverait à s'appliquer.

Tel est l'objet du présent article, dont le I vise à autoriser l'Etat à garantir l'indemnisation des dommages causés à des tiers dans le cadre d'une opération spatiale autorisée en application de la loi du 3 juin 2008 précitée et menée depuis un territoire de l'EEE. Cette garantie s'exercerait, sauf faute intentionnelle ou inobservation grave des prescriptions de l'autorisation, au-delà d'un plafond fixé dans cette même autorisation. Ce plafond serait compris entre 50 millions d'euros et  70 millions d'euros.

Le II du présent article tend à préciser que ces dispositions s'appliquent en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel et un amendement de précision à cet article.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve le dispositif proposé par cet article, qui encadre de façon appropriée une pratique existante (Arianespace étant garantie pour les dégâts dépassant 60 millions d'euros) et est de nature à rassurer les acteurs de l'univers spatial, qu'il s'agisse des opérateurs ou de leurs assureurs.

Cependant, il s'étonne que le dispositif proposé ne distingue pas la phase de lancement, plus risquée et où il est légitime que la garantie de l'Etat s'applique à partir d'un seuil relativement bas, de la phase postérieure au lancement, au cours de laquelle le risque est bien moindre et où un seuil plus élevé pourrait être retenu.

Cet « oubli » ne semble pas respecter la logique de la loi relative aux opérations spatiales précitée qui a opéré un tel distinguo dans ses articles 16 et 17. Notre ancien collègue Henri Revol l'avait d'ailleurs très bien relevé dans son rapport sur ce projet de loi.

C'est pourquoi il vous est proposé un amendement tendant à ce que, s'agissant des dommages pouvant intervenir après le lancement des satellites, la garantie de l'Etat ne puisse être appelée qu'au-delà d'un plafond compris entre 80 et 100 millions d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 54 - Octroi de la garantie de l'Etat aux livrets d'épargne réglementée centralisés dans le fonds d'épargne

Commentaire : le présent article assure la continuité de la garantie de l'Etat s'appliquant aux dépôts effectués par les épargnants sur les livrets d'épargne réglementée en tirant les conséquences de la réforme de la distribution du livret A qui entre en vigueur au 1er janvier 2009.

I. LA GARANTIE DE L'ETAT EN MATIÈRE D'ÉPARGNE RÉGLEMENTÉE

En application des articles L. 221-8 et L. 518-26 du code monétaire et financier et de la loi de finances pour 1983 du 29 décembre 1982, l'Etat garantit la Caisse nationale d'épargne, les dépôts collectés sur le livret A par les caisses d'épargne et les fonds collectés sur le livret d'épargne populaire par les établissements qui le distribuent. Ces dépôts sont en tout ou partie centralisés à la Caisse des dépôts et consignations.

L'encours du livret A des caisses d'épargne était au 31 décembre 2007 de 69.652 millions d'euros. Les encours de la caisse nationale d'épargne représentaient à la même date 51.119 millions d'euros. Ceux issus du livret d'épargne populaire s'établissaient à 52.307 millions d'euros. Ces encours sont donc garantis par l'Etat.

Dans cette perspective, les fonds d'épargne centralisés à la Caisse des dépôts et consignations font l'objet de règles prudentielles, qui conduisent à la constitution de fonds de réserve, au nombre de quatre :

- le fonds de réserve et de garantie des caisses d'épargne (1.329 millions d'euros) ;

- le fonds de réserve et de garantie de la Caisse nationale d'épargne (954 millions d'euros) ;

- le fonds de réserve du livret d'épargne populaire (1.004 millions d'euros) ;

- le fonds de réserve et de financement du logement.

Pour les trois premiers fonds de réserve, leur montant correspond à l'application d'un ratio de 2 % des encours des livrets gérés, afin de couvrir d'éventuelles pertes dans l'hypothèse où une décollecte importante sur les livrets réglementés nécessiterait des refinancements sur les marchés.

En outre, un fonds pour risques bancaires généraux permet de compléter ce dispositif (2.900 millions d'euros au 31 décembre 2006) afin de constituer une masse de fonds propres suffisante au regard du risque porté au bilan.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article tire les conséquences de la nouvelle rédaction de l'article L. 221-1 du code monétaire et financier issu de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie : celui-ci prévoit que, à compter du 1er janvier 2009, le livret A peut être proposé par tout établissement de crédit habilité à recevoir du public des fonds à vue et qui s'engage à cet effet par convention avec l'Etat.

L'article L. 221-5 du même code, dans la rédaction issue de la loi précitée, dispose qu'une quote-part du total des dépôts collectés au titre du livret A et du livret de développement durable par les établissements distribuant l'un ou l'autre livret est centralisée par la Caisse des dépôts et consignations dans le « fonds d'épargne » prévu à l'article L. 221-7 du code monétaire et financier.

En application de l'article 34 de la LOLF, les modifications relatives à la garantie de l'Etat ne pouvaient trouver leur place qu'en loi de finances. Tel est l'objet du présent article.

En conséquence, le premier alinéa du I.- du présent article prévoit que les sommes déposées par les épargnants sur les livrets dont les dépôts sont centralisés en tout ou partie dans le « fonds d'épargne » bénéficient de la garantie de l'Etat. La garantie de l'Etat est donc étendue du livret A et du livret d'épargne populaire, qui seuls en bénéficiaient jusqu'à présent, au livret de développement durable. En cas de faillite d'un établissement distributeur, l'Etat serait amené à rembourser à l'épargnant la totalité de ses dépôts.

En cas de mise en jeu de sa garantie, en application du troisième alinéa du II.- du présent article, l'Etat serait subrogé dans les droits de l'établissement bancaire à l'égard du « fonds d'épargne » à hauteur des sommes versées par lui au titre de la garantie et dans la limite des dépôts centralisés par l'établissement dans le « fonds d'épargne ». Pour le montant non centralisé des dépôts, l'Etat pourrait obtenir un remboursement par le « fonds de garantie des dépôts » évoqué précédemment. Le « fonds de garantie des dépôts » serait alors créancier de l'établissement à hauteur des dépôts remboursés par l'Etat.

Le deuxième alinéa du I.- du présent article prévoit que la garantie de l'Etat s'applique aux créances que les établissements bancaires détiennent sur le « fonds d'épargne », afin d'en assurer la liquidité.

C'est en raison de la garantie de l'Etat sur les dépôts des épargnants dans les livrets d'épargne règlementée que le projet de loi de finances prévoit chaque année un prélèvement sur le résultat du fonds d'épargne. Le présent article ne prévoit pas de mode de détermination particulier pour le calcul du prélèvement.

Le II.- du présent article prévoit un renvoi de la disposition relative à la garantie de l'Etat à l'article L. 221-7 qui s'applique à la centralisation des dépôts.

Le III.- prévoit la suppression des anciennes dispositions relatives à la garantie de l'Etat.

Le IV.- précise que le présent article est applicable à compter du 1er janvier 2009, c'est-à-dire dès la distribution élargie du livret A par l'ensemble des établissements bancaires.

III. LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, l'Assemblée nationale a adopté au présent article un amendement complétant le présent article afin de prévoir l'extension de ces dispositions en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article constitue un amendement de conséquence et de coordination avec les dispositions prises par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

Il souligne, s'il en était besoin, l'importance que revêt pour notre pays l'épargne réglementée, véhicule privilégié pour les épargnants en raison de la l'octroi de la garantie de l'Etat. Une telle sollicitude ne bénéficie pas aux autres formes d'épargne.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 55 - Régime des garanties de l'Etat octroyées à la COFACE

Commentaire : le présent article réforme le régime de deux des garanties de l'Etat gérées par la COFACE. D'une part, il crée une assurance-crédit en faveur des projets présentant un intérêt stratégique pour l'économie française. D'autre part, il étend aux investissements déjà réalisés le champ d'application de la garantie des investissements.

I. LES GARANTIES DE L'ETAT GÉRÉES PAR LA COFACE

A. LA COFACE, INSTRUMENT DE LA POLITIQUE DE SOUTIEN AUX EXPORTATIONS NATIONALES

Créée en 1946, la Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (COFACE) a été privatisée en mai 1994 ; son capital est aujourd'hui intégralement détenu par le groupe Natixis. Depuis l'origine, la COFACE agit, d'une part, pour son propre compte, dans le cadre d'opérations de marché et, d'autre part, pour le compte de l'Etat. Dans ce dernier cas, elle intervient avec la garantie de l'Etat et, dans le cadre des dispositions du code des assurances, constitue un instrument majeur de la politique de soutien aux exportations nationales.

L'exportation des entreprises françaises est ainsi soutenue au moyen de diverses procédures financières, destinées à couvrir l'ensemble des risques supportés par une démarche à l'international : l'assurance-prospection pour la prospection des marchés à l'étranger ; la garantie de change pour la négociation des contrats ; l'assurance-crédit pour le paiement des contrats conclus ; la garantie des investissements pour la protection des investissements à l'étranger. L'assurance-crédit, l'assurance-prospection et la garantie de change représentent 99 % du total des créances garanties (près de 7.900 dossiers gérés en 2006, dont 80 % concernant l'assurance-crédit et 15 % l'assurance-prospection).

En pratique, la COFACE instruit les demandes de garantie, puis la décision d'accorder cette garantie est prise :

- soit par l'autorité administrative, sur délégation du ministre chargé des finances, après l'avis (contraignant) de la commission des garanties. Près de 800 décisions ont été ainsi adoptées en 2007 ;

soit par la COFACE elle-même, sur délégation du pouvoir de décision, pour des dossiers dont les montants sont limités et en fonction, notamment, du niveau de risque des pays. Cette délégation représente 80 % des affaires en volume, mais seulement 20 % en valeur.

Toutes procédures publiques de la COFACE confondues, en 2007, le montant des promesses de garanties délivrées s'est élevé à 15 milliards d'euros (contre 9,5 milliards d'euros en 2006 et 17,3 milliards d'euros en 2005) et le montant de contrats conclus garantis à 8,8 milliards d'euros (contre 7,4 milliards d'euros en 2006 et 8,8 milliards d'euros en 2005). L'encours total bénéficiant de la garantie de l'Etat, au 31 décembre 2007, était de 42,1 milliards d'euros.

B. LES DEUX GARANTIES CONCERNÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article tend à réformer le régime de deux des garanties de l'Etat gérées par la COFACE : l'assurance-crédit et la garantie des investissements.

1. L'assurance-crédit

L'article L. 432-1 du code des assurances autorise le gouvernement « à prendre, par décret en Conseil d'Etat rendu après avis du conseil national du crédit, toutes mesures ayant pour objet l'amélioration des conditions de crédit et d'assurance-crédit nécessaires au développement du commerce extérieur de la France. Il peut notamment, à cet effet, provoquer la création d'établissements nouveaux spécialisés dans le crédit à l'exportation ou à l'importation, et proposer au Parlement la modification des statuts ou la réorganisation des établissements existants et de tous organismes administratifs ou subventionnés par l'Etat ayant pour objet l'assurance du crédit à l'exportation ou à l'importation. »

L'article L. 432-2 du même code prévoit l'octroi de la garantie de l'Etat à la COFACE, notamment, « pour ses opérations d'assurances des risques commerciaux, politiques, monétaires, catastrophiques et de certains risques dits extraordinaires ».

Cette assurance-crédit publique assure à une entreprise le paiement de ses créances à l'export à hauteur de 95 % en principe, pour des contrats comportant une part française substantielle dans les composantes des produits commercialisés à l'exportation. En effet, pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 75 millions d'euros, le minimum de part française doit atteindre 20 % du montant du contrat. Pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 75 millions d'euros, il est prévu une incorporation automatique de la part étrangère à hauteur de 50 % si le montant du contrat est inférieur à 500 millions d'euros ; au-delà de ce montant, l'avis de la direction générale des entreprises est requis.

La COFACE, en ce domaine, ne dispose d'ailleurs d'une délégation de décision que pour les renouvellements de contrat : toutes les autres décisions sont subordonnées à l'avis de la commission des garanties.

Le résultat technique de l'assurance crédit s'est élevé en 2007 à 1.648 milliards d'euros (contre 5.677 milliards d'euros en 2006), décomposé en 159 milliards d'euros de primes, 1.519 milliards d'euros de récupérations et 31 milliards d'euros d'indemnités. La quasi-totalité des récupérations s'explique par des traitements en Club de Paris, qui, en contrepartie d'abandons de créances, ont permis des remboursements anticipés. Depuis 1995, le montant des récupérations dépasse les indemnités versées, qui ont d'ailleurs été divisées par dix entre 2002 et 2006.

2. La garantie des investissements

L'article 26, modifié, de la loi de finances rectificative pour 1971 autorise le ministre chargée de l'économie et des finances « à donner, cas par cas, la garantie de l'Etat pour des opérations d'investissement à réaliser par des entreprises françaises dans des pays étrangers, lorsque les investissements en cause présentent un intérêt certain pour le développement de l'économie française et auront été agréés par le pays concerné ».

Dans ce cadre, la garantie des investissements offerte par la COFACE s'adresse seulement aux investissements nouveaux et ne couvre pas un risque lié à l'exportation mais le risque de propriété d'un investissement à l'étranger. Il ne s'agit pas d'un risque de nature économique (faillite, rentabilité insuffisante, etc.), mais politique.

En effet, l'article R. 442-9-1 du code des assurances prévoit que « la garantie des risques politiques et de transfert peut porter sur des investissements à l'étranger, lorsque ceux-ci présentent, pour le développement de l'économie française, l'intérêt certain prévu par l'article 26 », précité, de la loi de finances rectificative pour 1971.

La notion de risque politique est définie par l'article R. 442-9-2 du même code : « Le risque politique est réalisé lorsqu'il est porté atteinte aux droits de propriété de l'investisseur ou à ceux qui y sont attachés, ou encore aux droits et avantages particuliers qui lui auraient été reconnus par les autorités du pays dans lequel l'investissement a été effectué, en raison de l'une des causes suivantes : guerre civile ou étrangère, révolution, émeutes ou autres faits analogues survenus dans le pays dans lequel l'investissement a été effectué, acte ou décision des autorités de ce pays. »

La notion de risque de transfert, quant à elle, est définie par l'article R. 442-9-3 du même code : « Le risque de transfert est réalisé lorsque des événements politiques, des difficultés économiques ou la législation du pays dans lequel l'investissement a été effectué empêchent ou retardent les transferts correspondant au rapatriement de cet investissement. »

Ces risques, en pratique, s'avèrent marginaux : peu d'entreprises décident de les courir dans les régions du monde concernées. Aussi, la garantie des investissements constitue un produit peu demandé.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA CRÉATION D'UNE ASSURANCE-CRÉDIT EN FAVEUR DES PROJETS D'INTÉRÊT STRATÉGIQUE POUR L'ÉCONOMIE FRANÇAISE

Le I du présent article modifie l'article L. 432-1, précité, du code des assurances.

D'une part, il substitue à l'avis du conseil national du crédit, préalable à toute initiative gouvernementale visant l'amélioration des conditions de crédit et d'assurance-crédit afin de développer le commerce extérieur français, celui du comité consultatif de la législation et de la réglementation financières.

D'autre part, et à titre principal, il prévoit que le gouvernement puisse proposer au Parlement la réorganisation des établissements administratifs ou subventionnés par l'Etat ayant pour objet, non seulement « l'assurance du crédit à l'exportation ou à l'importation », comme actuellement, mais aussi « le soutien des intérêts stratégiques de l'économie française à l'étranger ».

Le II du présent article modifie l'article L. 432-2 du code des assurances, également précité, afin de préciser que la garantie de l'Etat accordée à la COFACE pour ses opérations d'assurances vise des risques « afférents à des opérations de nature à contribuer au développement du commerce extérieur de la France ou présentant un intérêt stratégique pour l'économie française à l'étranger ». De la sorte, cette garantie pourrait être accordée à des projets ne comportant pas ou peu d'exportations françaises, contrairement à la situation présente, dès lors que l'« intérêt stratégique pour l'économie française à l'étranger » serait avéré.

B. L'EXTENSION DE LA GARANTIE DES INVESTISSEMENTS AUX INVESTISSEMENTS DÉJÀ RÉALISÉS

Le III du présent article modifie également l'article L. 432-2, précité, du code des assurances.

D'une part, il tend à codifier les dispositions précitées de l'article 26 de la loi de finances rectificative pour 1971, relatif à la garantie des investissements, que le IV du présent article abroge par coordination. La rédaction de ces dispositions, en outre, est modernisée. Pour l'essentiel, à la notion d'« intérêt certain pour le développement de l'économie française » que doit présenter un investissement pour être éligible à la garantie, le présent article substitue la notion d'« intérêt pour le développement de l'économie française », moins ambigüe.

D'autre part, et surtout, le présent article vise à permettre que la garantie de l'Etat soit accordée à la COFACE pour « des investissements à réaliser ou déjà réalisés par des entreprises françaises dans des pays étrangers » - et donc plus uniquement, comme aujourd'hui, pour des investissements nouveaux. D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, le décret d'application, expressément prévu par le présent article, permettra d'encadrer cette innovation de la manière suivante :

- pour être éligibles à la garantie, les investissements devront avoir été réalisés depuis moins de deux ans ;

- la garantie ne pourra être accordée que si la situation du pays en cause ne s'est pas dégradée depuis la réalisation de l'investissement ;

- enfin, l'octroi de la garantie engendrera une période de carence de six mois, durant laquelle aucun investissement supplémentaire afférent au projet concerné ne pourra être pris en garantie et la garantie accordée ne pourra pas être mise en jeu.

III. LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, l'Assemblée nationale a adopté au présent article un amendement rédactionnel et un amendement de coordination. Ce dernier a modifié le V du présent article.

Dans sa rédaction initiale, ce paragraphe V abrogeait l'article 14 de la loi de finances rectificative pour 1973. Or le seul objet de cet article avait été de modifier l'article 26 de la loi de finances rectificative pour 1971, relatif à la garantie des investissements, que le IV du présent article tend à abroger par coordination (cf. supra). Il n'était donc pas nécessaire de prévoir une abrogation spécifique.

En revanche, l'article 26 précité, ainsi abrogé par le présent article, se trouve mentionné dans la loi de finances rectificative pour 2007. Il convient donc de supprimer cette référence : c'est ce que fait l'amendement adopté par l'Assemblée nationale. La mesure est d'ordre légistique et n'emporte aucun effet pratique.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article s'inscrit dans la réforme des soutiens financiers français à l'exportation présentée le 17 janvier 2008 par le secrétaire d'Etat chargé du commerce, de l'artisanat, des petites et moyennes entreprises, du tourisme et des services. Certains aspects de cette réforme ont déjà été mis en oeuvre par la COFACE : un recentrage sur les entreprises innovantes ; l'élaboration d'un glossaire des dépenses, à destination des entreprises, définissant les opérations éligibles à l'assurance-prospection ; la création d'un produit de préfinancement.

Cependant, conformément aux articles 34 et 35 de la LOLF, l'octroi des garanties de l'Etat et la fixation de leur régime relèvent de la loi de finances. Les deux mesures proposées par le présent article ne pouvaient donc être présentées que dans le cadre d'un projet de loi de finances.

Eu égard aux finalités poursuivies, votre rapporteur général approuve ce dispositif.

La création d'un régime d'assurance-crédit bénéficiant aux projets présentant un intérêt stratégique pour l'économie française, indépendamment de leur contenu en termes d'exportations nationales, vise au premier chef les projets contribuant à la sécurisation des approvisionnements de la France en ressources énergétiques et en matières premières (pétrole, gaz, uranium...). Serait ainsi susceptible de faire l'objet d'une assurance-crédit, par exemple, la construction ou la réfection de routes ou d'oléoducs permettant l'acheminement de matières premières et leur exportation vers la France. Le cas échéant, cette garantie pourrait être accordée à des entreprises étrangères, dès lors que leur activité tendrait à une exportation vers la France de ressources « stratégiques ».

L'extension de la garantie des investissements aux investissements déjà réalisés, pour sa part, procède d'un double constat. En premier lieu, une entreprise peut se trouver en difficulté pour mener à son terme un investissement décomposé en plusieurs phases : faute d'une rentabilité suffisante de la première phase, le lancement de la seconde ne sera possible que si l'entreprise allège son bilan. En second lieu, certains pays imposent aux entreprises de s'engager dans leurs investissements très rapidement après la conclusion des contrats : ces investissements auraient été éligibles à la garantie, mais les délais de réalisation n'ont pas permis d'en formuler la demande.

La mesure proposée permet de répondre à de telles situations. Tout investissement assurant le développement d'une entreprise française sera éligible, dans les limites fixées par le décret d'application prévu qui, telles qu'elles ont été exposées ci-dessus, sont de nature à éviter les effets d'aubaine.

La réforme prévue par le présent article devrait donc opportunément contribuer au développement économique de notre pays. A cet égard, votre rapporteur général relève que l'enquête de la Cour des comptes réalisée, en application de l'article 58-2° de la LOLF, à la demande de votre commission des finances permet de porter un regard globalement positif sur l'organisation et l'efficacité de la gestion des procédures publiques assurée par la COFACE.

Il convient enfin de préciser que le présent article n'engendrera un coût, pour l'Etat, que dans la mesure où les nouvelles procédures qu'il tend à instituer donneront lieu à un appel en garantie effectif.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 55 bis (nouveau) - Suppression de la compensation dans la dotation globale de fonctionnement (DGF) de la perte éventuelle de recettes fiscales liées à la taxe locale d'électricité

Commentaire : le présent article prévoit, pour des motifs de cohérence avec ses principes de fonctionnement, la suppression de la compensation dans la DGF de la perte éventuelle de recettes fiscales liées à la taxe locale d'électricité.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sur proposition du gouvernement.

Il vise à supprimer le II et le III de l'article 22 de la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit.

Cet article, relatif à la taxe locale d'électricité a prévu qu'un département peut, comme c'est déjà le cas pour les syndicats intercommunaux, décider lui-même d'établir la taxe sur les fournitures d'électricité ou la percevoir en lieu et place des communes de moins de 2.000 habitants s'il exerce la compétence d'autorité organisatrice de la distribution publique d'électricité.

Cette disposition conduisant à un transfert de fiscalité des communes vers le département, l'article 22 de la loi précitée dispose que la perte de recettes en découlant doit être compensée à due concurrence par une majoration de leur dotation globale de fonctionnement (DGF).

Or une telle compensation à partir de la DGF n'est pas applicable dans la mesure où les règles de répartition et d'évolution de la DGF ne sont pas compatibles avec un système qui ferait varier chaque année les attributions de chaque collectivité en fonction de données jusqu'ici étrangères à celles utilisées pour la répartition de la DGF.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général prend acte des explications fournies par le gouvernement pour la justification du présent article.

Il apparaît effectivement que l'intégration de compensations de pertes de recettes fiscales dans la DGF n'est en réalité envisageable que lorsque lesdites compensations répondent à une logique forfaitaire et évoluent elles-mêmes comme la DGF.

De ce fait, le dispositif en vigueur doit être supprimé car il est, en pratique, inapplicable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 55 ter (nouveau) - Octroi de la garantie de l'Etat à Dexia dans le cadre de la cession de FSA

Commentaire : le présent article, introduit à l'initiative du gouvernement dans la continuité des mesures déjà prises en faveur de la société Dexia, a pour objet d'apporter la garantie de l'Etat sur les engagements pris par Dexia relatifs aux actifs inscrits au bilan de la société FSA Asset Management LLC au 30 septembre 2008.

I. LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES PAR DEXIA ET LES MESURES DÉJÀ PRISES

A. LA SOUSCRIPTION À UNE AUGMENTATION DU CAPITAL DE DEXIA

Comme cela a été détaillé dans le rapport de votre rapporteur général sur la loi de finances rectificative pour le financement de l'économie n° 2008-1061 du 16 octobre 2008, les Etats belge, français et luxembourgeois sont intervenus lorsque le groupe Dexia s'est retrouvé, fin septembre 2008, en situation de défaut de liquidité, aggravée par l'évocation, dans un quotidien, d'une possible augmentation de capital de 7 milliards d'euros.

Afin d'éviter la faillite du groupe, les Etats belge et français et d'autres entités publiques (ainsi que les autres actionnaires de référence de Dexia) ont souscrit à une augmentation de capital de Dexia SA, société de tête du groupe, décidée par le conseil d'administration de Dexia le 30 septembre 2008. Votre commission a entendu le même jour Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, sur les détails de cette opération.

Au total, d'après le groupe Dexia, cette augmentation de capital a été réalisée le 3 octobre 2008 et a permis d'émettre 606.060.606 actions pour un montant total (prime d'émission incluse) de 6,4 milliards d'euros, le nombre total d'actions du groupe s'élevant, après cette opération, à 1.762.473.283. L'apport du pôle public français (Etat, Caisse des dépôts et consignations et CNP assurances) s'est élevé à 3 milliards d'euros.

Le tableau suivant rend compte de la composition actuelle du tour de table de Dexia.

Composition actuelle de l'actionnariat du groupe Dexia

Actionnaires

Participation
(en % du capital)

Etat belge

5,7

Région flamande

2,9

Région wallonne

2,0

Région de Bruxelles-Capitale

0,9

Holding communale

14,0

Groupe Arco

13,9

Groupe Ethias

5,0

Etat français

5,7

Caisse des dépôts et consignations

17,6

CNP Assurances

3,0

Total actionnaires publics

70,7

Dont actionnaires français

26,3

Actionnariat salarié

2,6

Public et autres

26,7

Source : Dexia

Les actionnaires ont mis en place une nouvelle direction le 7 octobre 2008, sous la conduite de MM. Jean-Luc Dehaene, président du conseil d'administration, et Pierre Mariani, administrateur délégué et président du comité de direction. Le départ de la précédente équipe s'est effectué en prenant en compte le principe de responsabilité des dirigeants face à la responsabilité ou à l'échec de leur politique, donc sans indemnités de départ.

B. L'OCTROI D'UNE GARANTIE DES ÉTATS SPÉCIFIQUE À DEXIA

Au-delà de leur souscription au capital du groupe, les Etats belge et français, auxquels s'est joint le Grand-Duché de Luxembourg, ont complété leur soutien par l'octroi d'une garantie spécifique à Dexia pour faciliter son accès aux financements.

Ainsi, aux termes du IV de l'article 6 de la loi de finances rectificative pour le financement de l'économie du 16 octobre 2008, reflétant un accord intergouvernemental conclu entre la France, la Belgique et le Luxembourg, le 9 octobre 2008, le ministre chargé de l'économie est autorisé à accorder à titre onéreux la garantie de l'Etat aux financements levés jusqu'au 31 octobre 2009 par les sociétés Dexia SA, Dexia Banque Internationale Luxembourg, Dexia Banque Belgique et Dexia Crédit Local de France auprès d'établissements de crédit et de déposants institutionnels, ainsi qu'aux obligations et titres de créance qu'elles émettent à destination d'investisseurs institutionnels, dès lors que ces financements, obligations ou titres ont été souscrits à compter du 9 octobre 2008 et arrivent à échéance avant le 31 octobre 2011.

Ce mécanisme porte sur un total de 150 milliards d'euros et ne peut s'appliquer que sous réserve de l'appel conjoint en garantie du Royaume de Belgique et du Grand-duché de Luxembourg, et dans la limite de 36,5 % des montants éligibles.

C. LE PLAN DE REDRESSEMENT DE DEXIA ET LA CESSION STRATÉGIQUE DE LA FILIALE DE REHAUSSEMENT DE CRÉDIT FSA

Après avoir annoncé une perte de 1,54 milliard d'euros au troisième trimestre de 2008, soit la perte la plus élevée enregistrée par une banque française sur l'exercice 2008, la nouvelle équipe de direction de Dexia a pris des mesures en vue de réduire le profil de risque de la banque.

Elle a ainsi annoncé un recentrage sur ses métiers historiques (le financement des collectivités territoriales, la banque de détail et la banque commerciale) et ses marchés les plus porteurs (France, Belgique, Luxembourg, Slovaquie et Turquie), l'arrêt des activités de négociation pour compte propre, la gestion du portefeuille obligataire de 163,5 milliards d'euros jusqu'à son extinction (« run-off »), et un plan de réduction des coûts de 15 % sur trois ans, représentant environ 500 millions d'euros d'économies.

Afin de réduire substantiellement l'exposition de Dexia sur le marché américain, il a également été décidé de céder la filiale américaine de rehaussement de crédit FSA, qui était emblématique de la trop grande diversification du groupe et représentait un important foyer de pertes réelles et latentes (460 millions d'euros au troisième trimestre de 2008) sur un portefeuille de risques assurantiels de plus de 440 milliards de dollars.

Le rehaussement de crédit

Le rehaussement de crédit est une opération financière par laquelle un établissement spécialisé, appelé rehausseur de crédit (ou « monoline » en anglais), apporte sa garantie à un organisme public ou privé qui émet des emprunts sur les marchés financiers. Le rehausseur de crédit, qui dans un fonctionnement normal jouit de la meilleure note possible de crédit (AAA), permet ainsi à l'emprunteur de bénéficier d'un taux d'intérêt moins élevé pour ses emprunts. Les principaux rehausseurs de crédit sont américains : MBIA, Ambac, FGIC, FSA, XL Capital.

Cette activité s'est originellement développée pour le compte des collectivités territoriales via la garantie d'obligations municipales (« munibonds »), puis s'est diversifiée de façon inopportune dans la garantie de produits titrisés de plus en plus risqués, incluant notamment des tranches de dérivés de crédit CDS (« credit default swaps ») et CDO (« collateralised debt obligation »). Fin 2007, le montant global des garanties de paiement des « monolines » américains (véhicules de titrisation inclus) était estimé à une fourchette de 2.000 à 2.400 milliards de dollars.

Les rehausseurs de crédit, sorte de « dernier rempart », n'ont finalement pas échappé à la crise des « subprimes » fin 2007, qui les a conduit à de lourdes dépréciations d'actifs et les agences de notation à placer leur note de crédit sous surveillance négative.

Il convient de relever que quatre groupes bancaires mutualistes français détiennent une filiale de rehaussement de crédit : outre Dexia, Natixis a cédé sa filiale CIFG en décembre 2007 à ses actionnaires Caisses d'épargne et Banque Populaire, et le Crédit Agricole a pour sa part déprécié des encours garantis par sa filiale ACA Financial Guaranty.

L'opération a été conclue auprès de la société américaine d'assurance et de rehaussement de crédit Assured Guaranty pour un montant de 722 millions d'euros (dont une partie en actions, conduisant Dexia à devenir actionnaire d'Assured Guaranty), représentant une moins-value estimée à 1,5 milliard d'euros et un impact sur le ratio de fonds propres « Tier one » (soit le périmètre de fonds propres le plus proche du capital) d'environ 3,5 points.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du gouvernement, propose de compléter les mesures de soutien mises en place en septembre et octobre 2008 en apportant la garantie de l'Etat sur les engagements pris par la société Dexia relatifs aux actifs inscrits au bilan de la société FSA Asset Management LLC inscrits au bilan de cette société au 30 septembre 2008.

L'octroi de cette garantie avait été annoncé dès le 14 novembre 2008 et le présent article en fixe le cadre, les modalités devant être précisées par un arrêté et une convention liant Dexia aux Etats français et belge.

A. UNE GARANTIE CONJOINTE AVEC L'ETAT BELGE

1. Une garantie plafonnée à 6,39 milliards d'euros

La garantie de l'Etat français proposée par le présent article intervient dans le cadre de la cession de la société américaine de rehaussement de crédit FSA Inc. à la société Assured Guaranty LLC, intervenue suite à la redéfinition de la stratégie du groupe Dexia par sa nouvelle direction.

FSA Inc., qui gère un portefeuille d'environ 425 milliards de dollars et bénéficie d'une notation de crédit favorable, porte une garantie « senior » sur les actifs d'une autre filiale américaine du groupe spécialisée dans la gestion d'actifs et de produits structurés, FSA Asset Management LLC (FSA AM), qui en application de l'acte de cession doit demeurer au sein du groupe Dexia. Cette filiale détient un portefeuille d'actifs dont la valeur au 30 septembre 2008 était de 16,98 milliards de dollars.

L'acquéreur de FSA Inc. ne souhaite pas assumer le risque d'un appel de la garantie sur FSA AM, compte tenu en particulier de la complexité des produits inscrits dans son portefeuille, qui empêchent un « débouclage » clair dans le cadre de la cession. L'acte de cession comporte donc une garantie de Dexia en ce sens. Afin de ne pas dégrader la perception du risque de Dexia sur les marchés financiers, qui pourrait être lourde de conséquences quant à ses capacités de financement et d'octroi de prêts, il est prévu que les Etats belge et français contre-garantissent cet engagement de Dexia.

A cette fin, le présent article propose de compléter le paragraphe IV de l'article 6 de la loi n° 2008-1061 du 16 octobre 2008 précitée (qui donne l'autorisation à l'Etat de donner une garantie spécifique à Dexia) pour :

- autoriser le ministre chargé de l'économie à accorder, à titre onéreux, la garantie de l'Etat sur les engagements pris par la société Dexia relatifs aux actifs inscrits au bilan de la société FSA Asset Management LLC le 30 septembre 2008 ;

- subordonner cette garantie à un appel conjoint en garantie du Royaume de Belgique, en précisant que la part de la République française ne peut couvrir qu'une fraction maximum de 36,5 / 97ème, soit 37,63 % de chacun des appels de fonds, dans la limite d'un plafond global décroissant correspondant, à chaque appel en garantie, à la valeur nominale résiduelle des actifs à la clôture de l'exercice comptable précédent ;

- plafonner cette garantie à hauteur de 6,39 milliards de dollars américains, le texte du présent article précisant que ce montant correspond à 36,5 / 97ème de la valeur nominale résiduelle des actifs au 30 septembre 2008, qui, seuls, entrent dans le champ de ce dispositif.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, la garantie étant exprimée en une devise étrangère, chaque Etat assume, pour ce qui le concerne, le risque de perte de change.

2. Un mécanisme de « première perte » supportée par Dexia à hauteur de 4,5 milliards d'euros

Le deuxième alinéa du texte proposé pour compléter le paragraphe IV de l'article 6 de la loi du 16 octobre 2008, précitée, vise à ce que le ministre chargé de l'économie conclue avec Dexia une convention précisant les conditions dans lesquelles la garantie de l'Etat peut être appelée.

L'exposé des motifs de l'amendement du gouvernement, support du présent article, livre quelques détails sur les négociations de ladite convention entre la France, la Belgique et Dexia.

Ainsi, Dexia devrait assumer les pertes jusqu'à concurrence de 4,5 milliards de dollars américains. Ce n'est donc qu'au-delà de ce montant que la garantie des Etats serait, en pratique, activée, le principe de la garantie globale plafonnée à 6,39 milliards de dollars ayant notamment pour objet de maintenir une notation de crédit favorable pour Dexia.

D'après les informations transmises à votre rapporteur général, ce montant de 4,5 milliards de dollars correspond à la fois à l'estimation la plus pessimiste des pertes potentielles sur les actifs visés par la garantie (les estimations initiales étaient plus de deux fois inférieures) et au montant des pertes que Dexia pourrait prendre aujourd'hui à sa charge sans que la dégradation de son ratio Tier 1 ne contraigne cette société à procéder à une nouvelle augmentation de capital.

Il convient de relever que cette « perte à terminaison » potentielle de 4,5 milliards de dollars demeure inférieure à la perte latente actuelle, résultant de la différence entre la valeur nominale des actifs de FSA AM (16,98 milliards de dollars) et leur valeur estimative de marché (11,5 milliards de dollars), soit 5,48 milliards de dollars. Cette valeur liquidative est en effet, à l'heure actuelle, dégradée par l'illiquidité de certains segments de marché sur lesquels FSA AM est positionnée.

Dans ces conditions, le risque « réel » assumé par l'Etat, c'est-à-dire la fraction du risque lui revenant sur la valeur nominale des actifs visés diminuée de 4,5 milliards d'euros, s'élèverait à 4,696 milliards d'euros (soit (16,98-4,5) milliards d'euros x 0,3763).

B. LES MODALITÉS D'EXTINCTION DE LA GARANTIE DE L'ETAT

Aux termes du dernier alinéa du présent article, la garantie de l'Etat cesserait de produire ses effets :

- si les actifs inscrits au bilan de FSA AM au 30 septembre 2008 et garantis font l'objet d'une titrisation. Le premier des cinq alinéas insérés par le présent article précise en effet que la garantie de l'Etat ne joue que dans la mesure où la société FSA AM « perçoit les produits de toute nature qui sont attachés à ces actifs » ;

- si la société Dexia perdait le contrôle, direct ou indirect, de la société FSA Asset Management LLC. Bien que le présent article ne le précise pas, ce contrôle s'entend a priori de la notion visée à l'article L. 233-16 du code de commerce (pour les comptes consolidés) ;

- ou dès lors que la valeur nominale des actifs résiduels deviendrait inférieure à 4,5 milliards de dollars américains, diminuée des montants éventuellement appelés en garantie au titre des engagements du présent article.

D'après les éléments transmis à votre rapporteur général, la duration moyenne des passifs correspondants est de 7 ans et le montant résiduel de 4,5 milliards d'euros devrait être atteint en 2017.

De plus, le premier alinéa du texte proposé pour compléter le paragraphe IV de l'article 6 de la loi n° 2008-1061 du 16 octobre 2008 précitée ne vise que les actifs « inscrits au bilan de la société de droit américain FSA Asset Management LLC », ce qui signifie que si des actifs étaient cédés ou titrisés, ils perdraient le bénéfice de la garantie de l'Etat.

C. LA RÉMUNÉRATION ET L'INDEMNISATION DE LA GARANTIE EN CAS D'APPEL DE LA GARANTIE

1. La rémunération de la garantie

Comme indiqué supra, la garantie de l'Etat doit être octroyée à titre onéreux. Dans son exposé des motifs, le gouvernement précise :

- d'une part, que la rémunération porterait sur « la totalité de l'assiette », soit, pour ce qui concerne la France, 6,39 milliards de dollars américains au moment de l'octroi ;

- d'autre part, que les recettes découlant de cette rémunération sont estimées, la première année et pour l'Etat français, à 58 millions de dollars américains, ce qui correspond à une rémunération de 92 points de base sur l'assiette définie à l'alinéa précédent.

Cette rémunération correspond au niveau du CDS (credit default swap, dérivé de crédit mesurant le risque de défaut d'une contrepartie) constaté sur le marché avant les dérèglements engendrés par la crise financière, majoré de 50 points de base. Il s'agit du schéma global, conforme aux recommandations de la Banque centrale européenne (BCE) et validé par la Commission européenne le 20 novembre 2008, retenu pour la rémunération de l'Etat afférente à sa garantie au refinancement des établissements bancaires et à la première garantie octroyé à Dexia.

Cependant, la nature et la durée du risque n'étant pas les mêmes, il sera nécessaire d'obtenir à nouveau l'accord de la Commission européenne pour ce dispositif.

2. L'indemnisation de l'Etat en cas d'appel de sa garantie

En outre, aux termes du deuxième alinéa du texte proposé pour compléter le paragraphe IV de l'article 6 de la loi n° 2008-1061 du 16 octobre 2008 précitée, la convention devant lier Dexia à l'Etat devrait organiser les conditions de transformation, en titres constitutifs de fonds propres réglementaires de Dexia, des montants appelés au titre de la garantie de l'Etat, selon un mécanisme dit « back to back ».

D'après les renseignements obtenus par votre rapporteur général, cette indemnisation serait effectuée en actions (dont il résulterait une dilution pour les autres actionnaires institutionnels) jusqu'à l'atteinte du seuil réglementaire au-delà duquel le droit belge impose le lancement d'une offre publique d'acquisition obligatoire, soit 30 % du capital du groupe. Si ce seuil devait être atteint, il est prévu une concertation entre les deux Etats afin de déterminer s'il convient de lancer une telle opération ou bien d'être rémunérés, au-delà du seuil, exclusivement en titres subordonnés.

Comme le montre le tableau supra, la somme des participations des entités publiques belges et françaises dépasse déjà largement ce seuil de 30 %, mais il peut être, le cas échéant, raisonnablement défendu que seuls les Etats belges et français, qui détiennent à eux deux 11,4 % du capital de Dexia, agissent de concert.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général a toujours souligné l'importance que le Sénat, représentant constitutionnel des collectivités territoriales, attachait au groupe Dexia, dont la filiale Dexia Crédit Local de France est le principal financeur du secteur public local.

A ses yeux, ce groupe mérite d'être soutenu, d'autant que l'Etat (avec la Belgique et le Luxembourg) a su prendre ses responsabilités en changeant l'équipe de direction de Dexia tout en s'assurant que le départ des anciens dirigeants s'effectuait dans des conditions cohérentes avec l'échec de leur politique. De plus, la cession de FSA Inc. est nécessaire dans le cadre du recentrage des activités du groupe décidé par la nouvelle direction.

En outre, il est à noter que l'insertion de la présente garantie au sein de l'article 6 de la loi de finances rectificative pour le financement de l'économie du 16 octobre 2008 contribue de jure à l'intégrer dans le plafond global de 360 milliards d'euros instauré par cet article. Cette nouvelle garantie n'augmente donc pas le niveau d'exposition de l'Etat au risque bancaire, même si elle accroît sans doute la probabilité d'un appel.

Dans ces conditions, votre rapporteur général comprend la nécessité du dispositif proposé par le présent article et ne s'y oppose pas.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 55 quater (nouveau) - Garantie de l'Etat relative aux frais de dépollution de certains terrains de la société SNPE, à l'occasion de leur transfert au secteur privé

Commentaire : le présent article prévoit que le ministre chargé de l'économie est autorisé à accorder la garantie de l'Etat pour couvrir les frais de dépollution concernant la remise en état de certains terrains de la société SNPE ou de ses filiales, à l'occasion de leur transfert au secteur privé.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA SNPE, UNE SOCIÉTÉ PUBLIQUE CRÉÉE EN 1971

1. La création de la SNPE en 1971

La création de la société nationale des poudres et explosifs (SNPE), créée en 1971, a été rendue possible par la loi n°70-575 du 3 juillet 1970 portant réforme du régime des poudres et substances explosives.

Jusqu'alors, la fabrication des poudres et explosifs étaient un monopole de l'Etat. Ce monopole a été confirmé en 1797 par la loi du 13 fructidor de l'an V. Un décret du 13 novembre 1873 a rattaché le service des poudres et salpêtres est rattaché au ministère de la guerre, devenu en 1926 le service des poudres.

La SNPE a été créée le 1er mars 1971. Elle a bénéficié de l'apport d'actifs du service des poudres du ministère de la défense, en application de l'article 3 de la loi n° 70-575 précitée. Ces apports ont été réalisés au travers de deux conventions d'apport successives en date du 1er décembre 1972 et du 22 novembre 1974.

2. Une société publique

L'article 3 de la loi n° 70-575 précitée prévoit que l'Etat détient « la majorité du capital social » de la SNPE.

L'Etat est actionnaire de la SNPE à hauteur de 99,972 %.

B. UNE SOCIÉTÉ QUI DOIT ÊTRE PROCHAINEMENT PRIVATISÉE

1. Une société qui s'est considérablement diversifiée

En 2007, le groupe SNPE a réalisé un chiffre d'affaires de 693 millions d'euros, dont 53 % à l'export. Il emploie plus de 3.500 personnes.

Il s'est considérablement diversifié, comme le montre son organisation en filiales spécialisées par marchés :

- SNPE matériaux énergétiques (chargements propulsifs à base de propergol solide pour lanceurs spatiaux et missiles) ;

- ISOCHEM (pharmacie et agrochimie) ;

- Bergerac NC (nitrocelluloses énergétiques - pour poudres et propergols - mais aussi nitrocelluloses industrielles, utilisées dans les encres et les vernis).

Source : site Internet de la SNPE

2. Une société qu'il est prévu de privatiser

L'article 11 du projet de loi de programmation militaire 2009-2014 prévoit de privatiser la SNPE.

L'exposé des motifs de ce projet de loi apporte les précisions suivantes :

« L'article 11 vise, tout d'abord, à permettre le transfert au secteur privé de la société SNPE, de ses actifs et de sa filiale SNPE Matériaux Energétiques (SME), nécessaires à la fabrication des propergols, utilisés comme carburant aussi bien pour les moteurs à propulsion solide des missiles balistiques de la force stratégique (programme M51) que pour ceux des lanceurs spatiaux civils (programme ARIANE 5). Les actifs de SNPE et de SME nécessaires à la recherche dans le domaine des poudres, explosifs et propergols à usage civil ou militaire sont également inclus dans ce périmètre.

« A cet effet, l'article 11 ajoute la société SNPE à la liste des entreprises annexée à la loi n° 93-923 du 19 juillet 1993 de privatisation, ce qui emporte l'application des dispositions du titre II de la loi n° 86-912 du 6 août 1986 relative aux modalités des privatisations en cas de transfert au secteur privé de la société, et rend notamment possible la mise en place d'une action spécifique au capital de SNPE en cas de nécessité pour la protection des intérêts nationaux. Il autorise, par ailleurs, le transfert au secteur privé de la majorité du capital de toute filiale constituée ou acquise par SNPE, selon les modalités prévues par la loi du 6 août 1986 précitée. Le Gouvernement pourrait également, s'il l'estime nécessaire pour la protection des intérêts nationaux, instituer une action spécifique au capital des filiales concernées au moment de leur transfert au secteur privé, selon les modalités prévues à l'article 10 de la loi du 6 août 1986 précitée.

« Ce dispositif permettra de nouer les partenariats industriels qui apparaîtraient souhaitables afin de pérenniser et de valoriser les actifs de SNPE dans les secteurs aérospatial et de défense, dans une logique de renforcement de la base industrielle et technologique de défense nationale et européenne. »

Selon la presse économique, l'Etat envisage diverses fusions ou rapprochements, impliquant en particulier les groupes Safran (pour la propulsion de missiles) et Nexter (pour les explosifs terrestres).

3. La question de la dépollution des terrains de la SNPE à l'occasion de leur prochain transfert au secteur privé

Selon l'objet de l'amendement du gouvernement instaurant le présent article, la SNPE a reçu de l'Etat en 1972, 1974 et 1975, « à titre d'apports en nature constitutifs », plusieurs terrains exploités par le service des poudres du ministère de la défense. Ces terrains sont aujourd'hui la propriété de SNPE ou de certaines de ses filiales (notamment SNPE matériaux énergétiques).

La dépollution de ces sites devrait être réalisée par la SNPE. En effet, selon l'article L. 512-17 du code de l'environnement, « lorsque l'installation est mise à l'arrêt définitif, son exploitant place son site dans un état tel qu'il ne puisse porter atteinte aux intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 (...) ».

II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article résulte d'un amendement du gouvernement, adopté avec un avis favorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

Il prévoit que le ministre chargé de l'économie est autorisé à accorder la garantie de l'Etat « pour couvrir les frais de dépollution permettant, en application des législations et réglementations environnementales, la remise en état de certains terrains de la société SNPE ou de ses filiales, dans lesquelles elle détient, directement ou indirectement, la majorité du capital social, à l'occasion de leur transfert au secteur privé ».

Le montant de cette garantie est défini comme le montant des « frais de dépollution », déduit de certains éléments. Le plafond de la garantie doit être « arrêté à l'issue d'un audit environnemental réalisé, à la charge de la société SNPE ou de ses filiales visées au premier alinéa, par un expert indépendant avant le 31 décembre 2009 ». Cet audit exposera les pollutions existant au 31 décembre 2008 et le coût estimé des travaux de remise en état y afférant.

Le présent article prévoit que « l'appel en garantie devra être exercé par le débiteur de l'obligation de remise en état dans un délai de cinq ans à compter de la notification qui, au titre du code de l'environnement, fait naître cette obligation ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général observe que, comme le souligne l'objet de l'amendement instaurant le présent article, « ce type de garantie est usuellement demandé à l'actionnaire cédant d'une entreprise dont les terrains ont été utilisés pour des usages industriels ». Il a par ailleurs bien noté que Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a précisé que « l'objectif est de restreindre, et dans le temps et dans le champ d'application, l'objet de la garantie si elle devait être appelée ». Il est également conscient du fait que le présent article s'inscrit dans le cadre de la restructuration de l'industrie de défense.

Il déplore cependant que le présent article n'ait pas été inscrit dans le texte initial, ce qui aurait permis de l'examiner dans des conditions plus approfondies, et de s'assurer que la garantie accordée par l'Etat n'a pas vocation à se transformer en dépenses effectives.

Il s'interroge également sur certains aspects rédactionnels.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 55 quinquies (nouveau) - Octroi de la garantie de l'Etat à la Caisse centrale de réassurance pour soutenir l'assurance-crédit

Commentaire : le présent article, introduit à l'initiative du gouvernement dans le cadre du soutien au financement des petites et moyennes entreprises, a pour objet d'apporter la garantie de l'Etat à la Caisse centrale de réassurance (CCR) pour ses opérations de réassurance de risques d'assurance-crédit portant sur des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire situées en France.

I. LES DANGERS DU RÉTRÉCISSEMENT DU CRÉDIT INTERENTREPRISES

A. DES MESURES FORTES ONT ÉTÉ PRISES POUR ASSURER LE FINANCEMENT DES PME PAR LES BANQUES

Depuis le déclenchement de la crise financière, le gouvernement, en concertation avec ses partenaires européens et les représentants des principales économies mondiales, a pris des mesures fortes afin d'assurer le financement des établissements bancaires ainsi que le financement des petites et moyennes entreprises par les banques.

Sur ce dernier sujet, il convient, en particulier, de relever que, dès la conception du plan de refinancement des banques, les pouvoirs publics ont eu le souci de sa finalité économique, qui inclut le financement des entreprises. Ainsi, l'accès des banques aux mesures de soutien figurant dans la loi de finances rectificative pour le financement de l'économie n° 2008-1061 du 16 octobre 2008 a été subordonné à la signature d'une convention avec l'Etat définissant notamment la croissance de leur encours à l'égard des entreprises, en distinguant les PME.

De plus, le Président de la République a annoncé, le 2 octobre 2008, un plan de soutien spécifique pour le financement des PME qui comporte :

- la mise à disposition des établissements bancaires de 17 milliards d'euros (issus de la baisse du taux de centralisation du livret d'épargne populaire à la Caisse des dépôts et consignations et la suppression de la centralisation du livret de développement durable) ;

- l'augmentation de la capacité d'intervention d'OSEO de 5 milliards d'euros, au travers de son activité de co-financement (2 milliards d'euros), de son activité de garantie (2 milliards d'euros) et de la création au sein de cet établissement public d'un fonds de garantie ciblé sur la conversion de financements de court terme (voire de découverts) en financement de moyen et long termes (1 milliard d'euros).

Ce plan s'est accompagné de l'installation d'un médiateur du crédit aux entreprises, M. René Ricol, chargé d'en surveiller l'application sur l'ensemble du territoire et de dénouer d'éventuelles difficultés entre les entreprises et leurs banques.

Premier bilan d'activité établi par le médiateur du crédit aux entreprises (extrait)

Au 8 décembre 2008, 1.955 dossiers de médiation ont été ouverts dont plus de 75 % concernent des TPE de moins de 10 salariés.

Sur l'ensemble de ces dossiers :

- 1.715 relèvent de difficultés avec les banques, 62 ont été transmis aux sociétés d'assurance crédit et d'affacturage, 98 dépassant le cadre de la médiation ont été transmis aux Trésoriers Payeurs Généraux.

- 470 dossiers sont d'ores et déjà clôturés et dans 62 % des cas positivement. Deux tiers d'entre eux ont été traités en moins de 5 jours dans les départements.

Les dossiers refusés (38 %) concernent majoritairement des entreprises dont les difficultés structurelles sont antérieures à la crise financière.

Dans leur ensemble, les banques traitent avec une attention particulière les dossiers en médiation. Ainsi, le taux d'acceptation sur dossiers clos est supérieur à 50 % pour chacun des réseaux bancaires qui entretiennent dans les départements des relations étroites avec les médiateurs départementaux.

Source : Médiateur du crédit aux entreprises

B. LE VOLET INTERENTREPRISES PRÉSENTE LUI AUSSI UNE IMPORTANCE CRUCIALE

1. L'importance du crédit « fournisseurs » dans le passif des entreprises

S'il est clair que la mission de financement des entreprises incombe en premier lieu aux banques, le rôle essentiel du crédit interentreprises ne saurait être occulté.

En effet, même si l'article 21 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME) vise à la réduction des délais de paiement abusifs, dont souffrent principalement les PME, une brusque contraction du crédit consenti par les fournisseurs est de nature à mettre en difficulté les sociétés qui le subissent : l'accroissement du besoin qui en résulte pèse sur leur trésorerie en une période de tension du crédit, malgré les mesures précitées.

En somme, le phénomène de méfiance généralisée qui a affecté le marché interbancaire ne doit pas se propager sur le marché du crédit interentreprises, au risque d'entraîner le dépôt de bilan de sociétés qui, en temps normal, n'auraient pas dû connaître de difficultés particulières.

2. Le rôle particulier des assureurs-crédit

Dans ce cadre, le rôle des assureurs-crédit est évidemment essentiel, à commencer par celui du leader du marché français, Euler Hermes SFAC.

Il est généralement estimé que les assureurs-crédit couvrent environ 320 milliards d'euros de risque, soit le quart du poste « fournisseurs » des entreprises françaises. La révision de leur position (baisse de l'encours garanti, voire suppression de l'encours) entraîne donc généralement une demande pressante de cette proportion des fournisseurs de l'entreprise subissant cette révision (et même davantage, la position des assureurs-crédit pouvant être connue d'entreprises qui ne sont pas leurs clients) : il peut s'agir d'une diminution du délai de paiement (ou, dans le pire des cas, d'une exigence de paiement au comptant) ou de la prise de garantie pénalisante pour l'entrepreneur.

Or, ces acteurs sont évidemment attentifs à l'évolution de la situation économique générale et à l'accroissement du risque de défaillance des entreprises, notamment les plus petites. Ils peuvent donc être tentés d'adopter une attitude prudente, les conduisant à réduire leur exposition, ce qui serait susceptible d'entraîner l'effet redouté, à savoir la défaillance des entreprises concernées.

Pour éviter ce scénario, l'intervention provisoire des pouvoirs publics paraît, là aussi, légitime, du moins tant que le climat économique restera morose.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du gouvernement, a pour objet d'apporter la garantie de l'Etat à la Caisse centrale de réassurance (CCR) pour ses opérations de réassurance de risques d'assurance-crédit portant sur des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire situées en France (premier alinéa du présent article).

Le deuxième alinéa du présent article précise que la CCR n'est financièrement exposée au titre de ces opérations que pour autant que l'assureur-crédit, cosignataire du traité de réassurance, conserve une exposition au risque sur les entreprises concernées.

Aux termes du troisième alinéa du présent article, un décret précise les conditions d'exercice de cette garantie, notamment la part minimale de risque que l'assureur-crédit cosignataire du traité de réassurance conserve à sa charge.

Ces dispositions font apparaître un double choix du gouvernement :

- utiliser la CCR, entreprise de réassurance détenue à 100 % par l'Etat, pour la mise en oeuvre du mécanisme proposé. Il s'agit d'un choix logique au vu de la compétence de la CCR, même si le risque crédit ne figure pas dans ses métiers de base ;

- responsabiliser les assureurs-crédit en partageant le risque avec eux. Lors du débat sur le présent article à l'Assemblée nationale, Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a précisé que le risque devrait être partagé pour moitié.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général comprend les raisons poussant à la mise en place du dispositif proposé, comme évoqué supra. Néanmoins, plusieurs questions se posent quant à la rédaction du présent article.

En premier lieu, la garantie octroyée apparaît particulièrement large, puisque ne figurent aucun plafond ni aucune durée. Il sera absolument nécessaire :

- d'évaluer le risque financier pris par l'Etat en accordant cette aide ;

- et, en tout état de cause, de « borner » ce dispositif au 31 décembre 2009 car il est, certes, légitime en temps de crise mais il ne saurait être pérennisé.

De même, il conviendrait de préciser que la garantie de l'Etat est octroyée à titre onéreux, ce qui serait d'ailleurs de nature à sécuriser ce dispositif au regard du droit communautaire relatif aux aides d'Etat.

D'autant que le marché de la co-garantie existe en temps normal. Il s'agira donc de savoir quelles dispositions seront prises pour que les acteurs privés de ce marché ne soient pas « étranglés » par le dispositif proposé et puissent retrouver leur place une fois la crise surmontée.

En outre, il serait souhaitable que le Parlement dispose de détails quant aux critères d'éligibilité des dossiers au dispositif proposé. S'agira-t-il de l'ensemble des dossiers apportés par les assureurs-crédit souhaitant diminuer (sans annuler) leur ligne de risque sur une entreprise, ou la CCR a-t-elle vocation à sélectionner lesdits dossiers dans une optique de maîtrise du risque de l'Etat ?

Enfin, votre rapporteur général remarque l'inclusion, pour la première fois dans un dispositif législatif, des « entreprises de taille intermédiaire » visées à l'article 51 de la LME. Sans contester la légitimité de cette inclusion, il rappelle que la création de cette catégorie ne devait avoir qu'un rôle statistique et ne pas entraîner d'avantages particuliers, notamment fiscaux. Il conviendra de veiller à ce que l'esprit des dispositions de la LME soit bien respecté.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 56 - Octroi de la garantie de l'Etat à l'Agence française de développement (AFD) pour les prêts consentis dans le cadre de l'initiative climat de la Banque mondiale

Commentaire : le présent article a pour objet d'accorder la garantie de l'Etat, dans la limite de 203 millions d'euros en principal, aux prêts consentis par l'Agence française de développement (AFD), au nom et pour le compte de l'Etat, au nouveau Fonds pour les technologies propres, issu de l'initiative climat de la Banque mondiale, approuvée en juillet 2008.

I. L'INITIATIVE CLIMAT DE LA BANQUE MONDIALE

A. LA MISE EN PLACE D'UN CADRE COHÉRENT D'ACTION DEPUIS 2005

La problématique du changement climatique est fondamentalement liée à l'aide publique au développement, car les pays en développement sont plus vulnérables au changement climatique que les pays industrialisés, et leurs populations davantage exposées aux ravages de phénomènes climatiques extrêmes (inondations, sécheresses, tempêtes). On s'attend ainsi à ce que les changements climatiques résultant de l'activité humaine aient de multiples conséquences pour les pays pauvres :

- diminution de la productivité agricole et augmentation de l'incidence du paludisme, de la dengue et d'autres maladies vectorielles dans les régions tropicales et subtropicales ;

- réduction aggravée de la quantité et de la qualité de l'eau dans la plupart des régions arides et semi-arides ;

- dégradation des écosystèmes et érosion de leur biodiversité ;

- élévation du niveau des eaux, qui pourrait conduire au déplacement de plusieurs millions de personnes vivant dans des zones de faible altitude, telles que le delta du Gange ou du Nil, et menacer l'existence même de petits Etats insulaires.

Au cours de la période 2005-2007, la Banque mondiale a mis en place un Cadre d'investissement pour les énergies propres (CEIF), avec pour objectifs d'aider les pays en développement à renforcer leur accès à l'énergie, à entreprendre des actions visant à favoriser une croissance à faible intensité de carbone, et à s'adapter à la variabilité et au changement du climat.

Le groupe de la Banque mondiale a ensuite amorcé en 2007 une réflexion sur un cadre stratégique complet pour orienter ses actions dans le domaine du changement climatique, le Cadre stratégique pour le changement climatique et le développement (SFCCD). Finalisé en septembre 2008 au terme de consultations avec les nombreuses parties prenantes, il s'articule autour de six axes d'intervention :

- soutenir les actions concernant le climat dans les processus de développement déployés par les pays ;

- mobiliser davantage de financements innovants et obtenus à des conditions privilégiées ;

- faciliter le développement de mécanismes financiers aux conditions du marché ;

- lever des ressources auprès du secteur privé ;

- favoriser le développement et le déploiement accélérés de nouvelles technologies ;

- favoriser les efforts de recherche en matière de politique sectorielle, la production de connaissances et le développement des capacités.

L'accès à l'énergie demeure une priorité, traitée dans le cadre du Plan d'action pour une infrastructure durable, du Plan d'action pour l'Afrique et de la Stratégie sectorielle de l'énergie. La Banque mondiale a défini des objectifs en mars 2007, parmi lesquels celui de faire passer le taux d'accès à l'électricité en Afrique subsaharienne d'environ 25 % à 35 % d'ici 2015, et à 47 % à l'horizon 2030.

B. LES FONDS D'INVESTISSEMENTS CLIMATIQUES

La création de nouveaux Fonds d'investissements climatiques (FIC) a été approuvée par le conseil d'administration de la Banque mondiale le 1er juillet 2008 et par les chefs d'Etat et de gouvernement lors du sommet du G8 qui s'est déroulé du 7 au 9 juillet 2008 à Toyako, au Japon.

Ces fonds centralisent les efforts fournis par les banques multilatérales de développement et différents pays, en vue de combler les lacunes en matière de financement et d'éducation, en attendant un prochain accord mondial sur le changement climatique, post-2012.

Les FIC comprennent deux fonds distincts, destinés aux activités favorisant le développement d'une croissance à faible intensité de carbone et de capacités de résistance aux changements climatiques :

- le Fonds pour les technologies propres doit contribuer à accélérer la transition vers un mode de croissance à faible intensité de carbone, en recourant à des pratiques de réduction des émissions de gaz à effet de serre efficaces et rentables ;

- le Fonds climatique d'investissement stratégique comportera plusieurs programmes ciblés, qui seront dotés de financements spécifiques permettant de mettre à l'essai de nouvelles approches susceptibles d'être généralisées. Le premier programme sera ainsi le « Programme pilote pour la résistance aux chocs climatiques » (Pilot Program for Climate Resilience), dont le rôle consistera, en s'appuyant sur les Plans d'action nationaux d'adaptation, à rechercher comment intégrer la résistance aux chocs climatiques dans la planification et la préparation des budgets liées au développement. Ce programme sera aligné de façon stratégique sur le Fonds d'adaptation, établi par le Protocole de Kyoto.

Deux fonds fiduciaires sont créés dans le cadre des FIC et gérés par la Banque internationale de reconstruction et de développement (BIRD), du groupe de la Banque mondiale. Le Fonds pour les technologies propres investira dans des projets et programmes mis en oeuvre dans des pays en développement, qui contribuent à présenter, déployer et transférer des technologies à faible intensité de carbone. Les projets ou programmes devront avoir un impact potentiel significatif sur la réduction des gaz à effet de serre sur le long terme.

Le Fonds climatique d'investissement stratégique aura un champ d'intervention plus large et plus souple, et permettra de financer différents programmes tendant à expérimenter de nouvelles approches du changement climatique. Un premier programme pilote est destiné à augmenter la capacité d'adaptation des pays en développement aux conditions climatiques. Un Programme d'investissement pour la forêt et un Programme de développement accéléré des énergies renouvelables doivent également être créés.

Lors de la création des fonds, les participants ont veillé à reconnaître la primauté de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCCC) dans les négociations sur le changement climatique et d'appuyer ces négociations. Tous les fonds et les programmes lancés au titre des FIC ont une clause de caducité automatique afin de ne pas compromettre les délibérations de la CCCC sur l'évolution du dispositif de lutte contre le changement climatique.

Les structures de direction des fonds associent de manière paritaire les pays industrialisés et les pays en développement, et les décisions sur l'utilisation des fonds sont prises par consensus. Un Forum de partenariat annuel doit permettre de discuter des directions stratégiques, des résultats et de

l'impact des fonds, et de diffuser le plus largement possible les enseignements tirés. Le premier Forum de partenariat s'est tenu le 14 octobre 2008 avec une large gamme de parties prenantes.

C. LES ENGAGEMENTS DE LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE

Le 26 septembre 2008, les pays donateurs se sont engagés à verser aux Fonds, sur une période de trois ans, des contributions supérieures à 6,1 milliards de dollars, qui viendront s'ajouter aux montants d'aide publique au développement.

Annonces de contributions aux deux fonds d'investissements climatiques (programmes inclus)

(en millions de dollars,
taux de change du 25 septembre 2008)

Pays donateur

Engagement

Allemagne

813

Australie

127

Etats-Unis

2.000

France

300

Japon

1.200

Norvège

50

Pays-Bas

50

Royaume-Uni

1.488

Suède

92

Suisse

20

Total

6.141

Source : Banque mondiale

La France est, avec l'Allemagne, le seul pays à s'être engagé pour un financement additionnel bilatéral, à hauteur de 200 millions de dollars, portant sa contribution globale à 500 millions de dollars. L'Allemagne s'est pour sa part engagée à hauteur de 74 millions de dollars.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

En application de l'article 34 de la LOLF, le présent article a pour objet d'accorder la garantie de l'Etat à l'Agence française de développement (AFD) pour les prêts très concessionnels qu'elle consentira au Fonds pour les technologies propres, exposé supra. Les versements pourraient toutefois consister en un prêt unique.

Cette disposition est également conforme à l'article R. 516-7 du code monétaire et financier, qui dispose que l'AFD, en tant que mandataire de l'Etat, peut gérer pour le compte de l'Etat et aux risques de celui-ci des opérations financées sur le budget de l'Etat. Les termes de ces opérations font l'objet de conventions spécifiques signées au nom de l'Etat par le ou les ministres compétents.

La garantie porte sur le capital et les intérêts des prêts dans la limite de 203 millions d'euros en principal, et il est prévu qu'elle s'exerce dans le cas où est constaté le non-règlement des sommes dues par le fonds aux échéances convenues. Ce montant est conforme à l'engagement financier pris par la France à titre multilatéral, soit l'équivalent de 300 millions de dollars au 26 septembre 2008. Le taux de change de l'euro a depuis baissé mais la Banque mondiale supporte le risque de change.

Les termes précis du ou des prêts de l'AFD font encore l'objet de négociations entre la Banque mondiale et le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ce qui explique que le montant de la garantie de l'Etat afférente aux intérêts ne soit pas précisée dans le présent article.

Une convention fixant les modalités du ou des prêts devrait être signé par les deux parties début 2010, sous réserve de l'adoption par le Parlement de la présente garantie de l'Etat. Le degré de concessionnalité ne devrait toutefois pas excéder celui d'un prêt de maturité de 30 ans, dont 10 ans de différé, et au taux annuel de 0,75 %. Ces conditions seraient ainsi proches de celles des prêts octroyés par l'Etat à l'AFD sur le programme 853 « Prêts à l'AFD en vue de favoriser le développement économique et social dans des Etats étrangers » du compte spécial « Prêts à des Etats étrangers », dont le taux d'intérêt est de 0,25 %.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à préciser que le Fonds pour les technologies propres est administré par la Banque internationale de reconstruction et de développpement, filiale du groupe de la Banque mondiale, et non par cette dernière.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve cet octroi de la garantie de l'Etat à l'AFD, qui est conforme à notre ordre juridique interne comme à l'engagement pris par la France à l'égard de la Banque mondiale.

Il rappelle que l'Etat apportera non seulement sa garantie, mais devra également financer la concessionnalité du prêt sur les crédits du programme 110 « Aide économique et financière au développement » de la mission « Aide publique au développement », conformément au cadre de financement budgétaire de l'AFD.

A ce titre, 176 millions d'euros d'autorisations d'engagement ont été demandés dans le projet de loi de finances pour 2009, et la dotation en crédits de paiement devrait intervenir à compter du projet de loi de finances pour 2010 et sur toute la durée du ou des prêts. Cette bonification ne comprend pas de rémunération spécifique de l'AFD, et son montant a été calculé par différentiel avec un taux d'intérêt Euribor (taux de référence du marché interbancaire européen) estimé à 5 % ; il est donc susceptible d'être réajusté à l'avenir.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 57 - Modification du plafond de l'autorisation de remises de dettes consenties aux pays pauvres très endettés

Commentaire : le présent article a pour objet de relever le plafond de l'autorisation des remises de dettes consenties par la France aux pays pauvres très endettés, de 14,6 milliards d'euros à 16,7 milliards d'euros pour les remises consenties dans le cadre de traitements multilatéraux, et de 1,25 milliard d'euros à 1,85 milliard d'euros pour les remises consenties dans le cadre de traitements bilatéraux.

I. LES ANNULATIONS DE DETTES CONSENTIES AU PROFIT DES PAYS PAUVRES TRÈS ENDETTÉS

A. DES TRAITEMENTS BILATÉRAUX ET MULTILATÉRAUX QUI SE SONT INTENSIFIÉS DEPUIS 15 ANS

1. Les traitements multilatéraux

En tant que membre du Club de Paris, groupe informel de 19 pays créanciers créé en 1956, la France met en oeuvre des traitements de la dette (annulations et rééchelonnements) en faveur des pays les moins avancés et des pays à revenu intermédiaire.

Les annulations de dettes consenties par la France s'inscrivent en premier lieu dans un cadre multilatéral, en application d'accords dont les modalités se sont révélées de plus en plus favorables aux pays débiteurs, par relèvement du taux de réduction. Le premier traitement (« termes de Toronto »), décidé à l'initiative de la France en octobre 1988, prévoyait ainsi, pour la première fois, une annulation d'un tiers de la dette des pays les plus pauvres.

De nouveaux traitements ont ensuite été mis en oeuvre : termes de Londres (décembre 1991), termes de Naples (décembre 1994), et surtout l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés (« initiative PPTE », cf. infra), approuvée lors du sommet du G7 qui s'est tenu à Lyon le 28 juin 1996, puis renforcée lors du sommet de Cologne de septembre 1999. Cette initiative a été complétée par l'« approche d'Evian », décidée en juin 2003, et par l'Initiative d'annulation de la dette multilatérale (IADM), proposée par le G8 au sommet de Gleaneagles le 8 juillet 2005.

2. Les traitements additionnels bilatéraux

Figurant parmi les principaux créanciers des pays d'Afrique, la France applique également, en faveur des pays éligibles à l'initiative PPTE, des traitements additionnels sur une base bilatérale :

- l'annulation de l'intégralité de la dette commerciale (et non de 90 % de l'encours, selon les termes de l'initiative PPTE), que la France a annoncée lors des sommets de Cologne de juin 1999 puis de Yaoundé de janvier 2001 ;

- l'annulation de la totalité des créances d'aide publique au développement (APD) sous forme de refinancement par dons des échéances de dette, dès lors qu'est atteint le « point d'achèvement » de l'initiative PPTE. Ce traitement est mis en oeuvre par l'Agence française de développement via les contrats de désendettement-développement (C2D).

Au 30 juin 2008, sur les 23 pays éligibles aux C2D, 13 ont atteint le point d'achèvement et 10 ont signé un C2D avec la France, pour un montant d'environ 450 millions d'euros de décaissements effectifs. 8 C2D sont en cours, dont 7 constituent un second contrat. Les versements se sont élevés à 119 millions d'euros en 2007 et devraient atteindre 114 millions d'euros en 2008. Ces refinancements de dettes sont désormais totalement débudgétisés, par prélèvement sur le résultat de l'Agence française de développement (AFD).

Les montants d'annulations de dettes peuvent être élevés et sont majoritairement comptabilisés dans l'aide publique au développement (APD) que la France notifie chaque année au Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE. Les prévisions d'annulations globales de créances ainsi notifiées, incluant celles de la Coface, portent sur 729 millions d'euros en 2008 et 2,4 milliards d'euros en 2009.

L'impact budgétaire et extra-budgétaire de ces traitements est développé dans le rapport budgétaire de notre collègue Edmond Hervé, rapporteur spécial des comptes spéciaux, « Accords monétaires internationaux » et « Prêts à des Etats étrangers ».

B. L'INITIATIVE PPTE ET LES AUTRES DISPOSITIFS MULTILATÉRAUX

1. L'initiative PPTE

L'initiative PPTE, lancée en septembre 1996 au sommet du G7 de Lyon, a pour objectif de restaurer durablement la solvabilité de certains pays en annulant la part de leur dette extérieure dépassant un niveau considéré comme « soutenable » au vu de leurs perspectives de croissance économique. Pour être éligible à ce mécanisme, un pays endetté doit respecter 3 critères cumulatifs :

- n'être éligible qu'à une assistance concessionnelle de la part du FMI et de la Banque mondiale (pays dits « AID seulement ») ;

- faire face à un niveau d'endettement insoutenable, même après mise en oeuvre des mécanismes traditionnels d'allègement de dette comme les termes dits « de Naples » ;

- avoir mis en oeuvre des réformes dans le cadre de programmes soutenus par le FMI et la Banque mondiale.

Le processus d'annulation comporte 4 étapes successives : une période préliminaire de 3 ans ; l'atteinte du « point de décision » qui conditionne l'éligibilité proprement dite à l'initiative PPTE ; une phase intérimaire et l'atteinte du « point d'achèvement » qui constitue la sortie du processus et permet un traitement du stock de la dette.

Cette initiative concerne désormais 33 pays sur 41 potentiellement éligibles, pour la plupart membres de la ZSP, dont 10 sont encore au stade du « point de décision », qui marque l'entrée dans le processus et permet un allègement de dette intérimaire, et 23 ont atteint le « point d'achèvement », qui constitue la sortie du processus et permet un traitement du stock de dette.

Le coût des allégements de dette atteint aujourd'hui 51,1 milliards de dollars (en valeur actuelle nette de fin 2007) pour les 33 pays actuellement concernés par l'Initiative. Au terme du processus pour les 41 pays, le coût total est estimé à 71,2 milliards de dollars, ainsi réparti : 35,8 % pour les créanciers publics bilatéraux membres du Club de Paris, 12,8 % pour les créanciers non-membres (cette participation étant jugée encore insuffisante), 46 % pour les créanciers multilatéraux et 5,6 % pour les créanciers privés.

Le dispositif PPTE, conçu comme une démarche ciblée et temporaire, prévoyait initialement une clause d'extinction (« sunset clause »), repoussée à trois reprises en 2000, 2002 et 2004, compte tenu de la situation des pays n'ayant pas encore atteint le point de décision. Une réforme a cependant été adoptée en septembre 2006, permettant à tous les pays répondant aux critères d'endettement et de revenu à la fin 2004 de bénéficier de l'initiative.

2. L'IADM et l'approche d'Evian

Les pays PPTE ayant franchi le point d'achèvement sont également éligibles à l'Initiative d'annulation de la dette multilatérale (IADM), décidée en 2005 et qui vise l'annulation de la totalité des créances admissibles détenues par les grandes institutions financières internationales (Banque mondiale, Banque interaméricaine de développement, FMI et Fonds africain de développement), pour un coût de 54,2 milliards de dollars en valeur nominale. Deux pays « non PPTE », le Cambodge et le Tadjikistan, bénéficient également de cette initiative, en tant que PMA ayant des arriérés de longue date à l'égard du FMI.

L' « approche d'Evian », approuvée lors du sommet du G7 en juin 2003 à Evian, est une approche du traitement de la dette des pays qui ne répondent pas aux critères PPTE mais sont néanmoins confrontés à une dette insoutenable. Elle vise à définir une réponse « sur mesure » et adaptée à la situation de chaque pays, et non plus à reposer sur des termes standards du Club de Paris. Elle est mise en oeuvre par étapes et prévoit un renforcement de la coordination avec les créanciers privés. Les premiers traitements ont concerné le Kenya, la République dominicaine, le Gabon et la Géorgie.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE PRINCIPE DE L'ACTUALISATION RÉGULIÈRE DES PLAFONDS DE REMISES DE DETTES

Le plafond des remises de dettes consenties dans un cadre multilatéral au profit des pays les plus pauvres fait l'objet de relèvements successifs en loi de finances (initiale ou rectificative) depuis 1988, au gré des nouveaux dispositifs d'allègements, en particulier l'initiative PPTE, et des prévisions d'annulations pour les années ultérieures.

L'article 40 de la loi de finances rectificative pour 1988 n° 88-1193 du 29 décembre 1988 a traduit les conséquences du premier dispositif (termes de Toronto) en autorisant le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie à prendre les mesures nécessaires en vue de la remise de dettes au profit de certains pays en développement, dans la limite d'un plafond de 1.250 millions de francs, soit 190,6 millions d'euros.

Ce plafond a ensuite été augmenté à dix reprises, dans plusieurs lois de finances, le dernier relèvement ayant été réalisé par l'article 98 de la loi de finances pour 2007 (loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006) :

Relèvements successifs du plafond de traitement concessionnel de la dette des pays pauvres

(en millions de francs puis
en millions d'euros à compter de 1999)

Lois de finances

Relèvement

Plafond

LFR pour 1989

 

1.250

LFR pour 1990

+ 2.400

3.650

LFR pour 1991

+ 2.000

5.650

LFR pour 1993

+ 1.000

6.650

LFR pour 1994

+ 3.000

9.650

LFR pour 1995

+ 2.000

11.650

LFR pour 1996

+ 4.000

15.650

LFR pour 1999

+ 715

3.100

LFR pour 2001

+ 2.500

5.600

LFR pour 2004

+ 5.500

11.100

LFI pour 2007

+3.500

14.600

LFR pour 2008

+ 2.100

16.700

Source : ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

De même, les annulations bilatérales font l'objet d'un plafond spécifique, fixé par l'article 82 de la loi de finances rectificative pour 2001 (loi n° 2001-1276 du 28 décembre 2001), qui a introduit un second paragraphe (II) à l'article 64 de la loi de finances rectificative pour 1991. Ce plafond, applicable aux prêts accordés aux Etats et à ceux bénéficiant de leur garantie, a ainsi été fixé à un milliard d'euros et été relevé à 1,25 milliard d'euros dans la loi de finances rectificative pour 2007.

B. LE RELÈVEMENT DES PLAFONDS PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Compte tenu du niveau de consommation des plafonds d'autorisations de remises de dettes, qui atteignait fin 2007 près de 12,8 millions d'euros pour les annulations à titre multilatéral et 790 millions d'euros pour les annulations bilatérales, les perspectives de traitement de la dette dans les prochaines années justifient aujourd'hui un nouveau relèvement des plafonds.

Utilisation des plafonds d'autorisation
sur les remises de dettes à titres multilatéral et bilatéral

(en millions d'euros)

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Annulations multilatérales

104,4

57,1

920,6

1.790,1

727,6

2.882

2.661,6

906,1

Cumul

2.833,9

2.891

3.811,6

5.601,7

6.329,3

9.211,2

11.872,8

12.779,1

Annulations bilatérales

-

-

32,6

81,8

425,1

0,6

42

208,1

Cumul

-

-

32,6

114,3

539,5

540,1

582,1

790,2

Total

2.833,9

2.891

3.844,2

5.716

6.868,8

9.751,3

12.454,9

13.569,3

Source : document de politique transversale « Politique française en faveur du développement » annexé au projet de loi de finances pour 2009

Le présent article introduit ainsi deux modifications à l'article 64 de la loi de finances rectificative pour 1991, précité.

Le propose de relever à 16,7 milliards d'euros (soit 2,1 milliards d'euros supplémentaires) le plafond des remises de dettes consenties par la France dans le cadre du Club de Paris. Les accords passés ou à venir devraient en effet conduire à traiter dans les prochaines années des encours de créances élevés, notamment au profit du Congo, de la République démocratique du Congo - RDC (sur laquelle pèsent d'importants aléas), de la Côte d'Ivoire, de la Guinée, de l'Irak et du Libéria.

Le propose de relever à 1.850 millions d'euros (soit 600 millions d'euros supplémentaires) le plafond d'autorisation des remises de dettes additionnelles consenties à titre bilatéral par la France. La mise en oeuvre des engagements de la France en matière d'annulations de dette devrait se traduire par des annulations d'environ un milliard d'euros entre 2008 et 2010, notamment au bénéfice du Congo-Brazzaville, de la RDC et de la Côte d'Ivoire).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve ce relèvement des plafonds d'annulations de dettes, mais estime qu'il aurait dû figurer en loi de finances initiale pour 2009, dans la mesure où les nouveaux plafonds n'auront vraisemblablement pas d'incidence sur les dépenses budgétaires de l'année 2008.

Il rappelle également que l'impact des politiques d'annulations de dettes sur le développement des pays débiteurs est réel mais non moins controversé. Certes, l'évolution positive de la structure des budgets des pays éligibles à l'initiative PPTE se poursuit à mesure que les marges de manoeuvre libérées sur le service de la dette sont consacrées à l'augmentation des dépenses de santé et d'éducation, conformément à l'orientation décidée lors du passage de l'initiative PPTE originelle à l'initiative dite renforcée.

Mais les initiatives PPTE et IADM ne sont pas la panacée et un des principaux défis actuels consiste à pérenniser les nouvelles ressources dégagées pour le développement et à éviter l'entrée dans un nouveau cycle d'endettement excessif, risque que l'arrivée des nouveaux bailleurs émergents non-membres du Club de Paris tend à relever. Ainsi, en dépit des allègements de dette dont ils ont bénéficié, 4 des 23 pays ayant franchi le point d'achèvement sont encore en situation de surendettement, contre un seulement en 2007. De façon plus générale, 40 % des pays à bas revenu seraient encore dans cette situation, et seulement 30 % d'entre eux présenteraient de faibles risques de surendettement.

Outre l'introduction en avril 2005 du Cadre de soutenabilité de la dette (CSD) des pays à faible revenu, l'intensification du dialogue avec les nouveaux créanciers émergents constitue un enjeu majeur. Il s'agit non seulement d'améliorer la transparence de leurs flux de prêts vers les pays à bas revenu, mais encore de promouvoir l'adoption de règles communes et d'un nouveau type de prêt permettant d'adapter le profil des remboursements du pays débiteur en fonction des conditions macroéconomiques, qui pourrait s'inspirer du prêt très concessionnel contracyclique (PTCC) mis en oeuvre par l'AFD.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 58 - Modification du champ d'application des taxes affectées pour le développement de divers secteurs industriels

Commentaire : le présent article a pour objet de supprimer l'application de taxes affectées pour le développement de divers secteurs industriels aux importations en provenance de Turquie.

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes de l'article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003, des taxes affectées contribuent au financement de centres techniques industriels (CTI), chargés de promouvoir le progrès des techniques et de participer à l'amélioration du rendement et à la garantie de la qualité dans plusieurs branches industrielles (mécanique, fonderie, textile-habillement, papier, bois-ameublement, corps gras, horlogerie-bijouterie-arts de la table). Les taxes sont dues par les fabricants établis en France et par les importateurs. Leur montant est estimé à 78 millions d'euros pour 2008.

Les importations en provenance d'Etats membres de la Communauté européenne ou des autres Etats parties à l'accord sur l'Espace économique européen (EEE) et les importations de produits qui sont mis en libre pratique dans ces Etats sont exemptées de ces taxes. La Turquie ne faisant pas partie de l'EEE, les importations qui en proviennent sont donc taxées.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif proposé a pour objet de modifier l'article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003 afin d'étendre l'exemption de taxes aux importations en provenance de Turquie.

En effet, l'élimination des droits de douanes et des restrictions quantitatives entre l'Union européenne et la Turquie est explicitement prévue par l'accord d'association de 1964 et son protocole additionnel de 1973, la phase définitive ayant débuté le 31 décembre 1995. L'union douanière entre la Communauté européenne et la Turquie, entrée en vigueur en 2006, a pour conséquence la suppression des obstacles tarifaires et non tarifaires dans les échanges entre la Communauté et la Turquie, ainsi que l'adoption par cette dernière du tarif douanier commun et de la politique commerciale de la Communauté, en particulier des accords préférentiels et des arrangements textiles.

Plusieurs arrêts de la Cour de justice européenne confirment que la Commission a l'obligation d'assurer une correcte application de l'accord d'association. Dans ces conditions, l'issue de recours turcs contre les taxes affectées aux CTI ne ferait guère de doute, ce dont prend acte le présent article.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général ne saurait être opposé au dispositif proposé par le présent article, rendu nécessaire pour des raisons juridiques.

Il souhaiterait toutefois que puisse être précisé l'impact financier de cette mesure sur les CTI concernés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 59 - Définition de l'assiette de taxation des jeux de casino exploités sous forme électronique

Commentaire : le présent article a pour objet d'élever au niveau législatif les dispositions réglementaires définissant le produit brut de jeux de casino et jeux de cercle, tout en les adaptant pour les rendre applicables aux nouvelles tables de jeux électroniques.

I. LE RÉGIME FISCAL ET SOCIAL DES JEUX DE CASINO

A. UNE FISCALITÉ LOURDE ET COMPLEXE

Les casinos, régis par la loi du 15 juin 1907 (réglementant le jeu dans les cercles et les casinos des stations balnéaires, thermales et climatiques), sont soumis à une réglementation stricte et de nombreux prélèvements, qui trouvent notamment leur justification dans les risques particuliers associés à cette activité et dans son fort ancrage territorial (contribution au tourisme local). La fiscalité de ces jeux est ainsi assise sur plusieurs composantes :

1) Un prélèvement progressif de l'Etat sur le produit brut des jeux (PBJ) de table traditionnels et machines à sous diminué de 25 %, dont les modalités et taux sont fixés par les articles D. 2333-74 et D. 2333-76 à R. 2333-82-1 du code général des collectivités territoriales. Les taux en vigueur depuis le décret n° 2002-448 du 27 mars 2002 sont ainsi les suivants :

Tarif du prélèvement progressif de l'Etat
sur le PBJ des casinos

Taux

Seuils de PBJ

10 %

Jusqu'à 58.000 €

15 %

De 58.001 à 114.000 €

25 %

De 114.001 à 338.000 €

35 %

De 338.001 à 629.000 €

45 %

De 629.001 à 1.048.000 €

55 %

De 1.048.001 à 3.144.000 €

60 %

De 3.144.001 à 5.240.000 €

65 %

De 5.240.001 à 7.337.000 €

70 %

De 7.337.001 à 9.433.000 €

80 %

Au-delà de 9.433.001 €

2) Un prélèvement fixe de 0,5 % au premier euro sur les jeux de table et de 2 % sur le produit des machines à sous. Le droit de timbre (droit d'entrée journalier aux salles de jeux traditionnels des casinos) a toutefois été supprimé en 2005.

3) L'article L. 2333-55 du code général des collectivités territoriales prévoit la rétrocession à chaque commune siège de 10 % du prélèvement de l'Etat, dans la limite de 5 % de ses recettes réelles de fonctionnement.

4) En application de l'article L. 2333-54 du même code, les communes qui réalisent des actions de promotion du tourisme peuvent instituer, sur délibération du conseil municipal, un prélèvement sur le PBJ des casinos au titre de la contribution prévue par le cahier des charges de ces établissements. L'assiette est la même que celle du prélèvement de l'Etat, soit le PBJ minoré de 25 %. Le taux est plafonné à 15 % et, cumulé à celui du prélèvement de l'Etat, ne peut excéder 80 %.

L'article L. 5211-21-1 du même code prévoit la même faculté pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, sauf en cas d'opposition de la commune siège du casino.

Les casinos doivent également s'acquitter de prélèvements sociaux (CSG à 9,5 % et CRDS à 3 %) sur une assiette réduite (68 %) du produit brut des jeux automatiques. Ces prélèvements sont supérieurs à ceux opérés sur les jeux de la Française des Jeux et les paris mutuels, dont l'assiette est de, respectivement, 23 % et 14 % du PBJ.

B. L'ASSIETTE DÉFINIE PAR LE DÉCRET DU 22 DÉCEMBRE 1959

L'article 15 du décret du 22 décembre 1959, modifié à plusieurs reprises et récemment par un décret du 22 octobre 2008, définit le produit brut des jeux, qui constitue l'assiette commune des prélèvements opérés par les différentes collectivités publiques. Ce produit brut est différencié selon les catégories de jeux (définies infra) et est constitué :

- pour les jeux de cercle, par le montant intégral de la cagnotte sans aucune déduction ;

- pour la boule, le vingt-trois ainsi que les autres jeux de contrepartie, par la différence entre le montant cumulé de l'avance initiale et des avances complémentaires éventuelles et le montant de l'encaisse constaté en fin de partie. Dans le cas où cette différence est négative, la perte subie vient en déduction des bénéfices des jours suivants ;

- pour les « machines à sous », par le produit d'un coefficient de 85 % appliqué au montant de la comptée afférente à l'appareil, diminué des avances faites, des tickets émis par la machine, des gains payés par la caisse spéciale et du montant des gains non réclamés.

Le casino peut demander un abattement supplémentaire de 5 % maximum du PBJ, au titre de ses dépenses d'équipement et d'entretien immobilier dans un établissement hôtelier ou thermal qu'il gère ou détient, situé sur le territoire de la commune siège ou d'une commune limitrophe. L'abattement est plafonné à 1.060.000 euros par an et par casino et à 50 % du montant de l'investissement.

C. LE CHAMP DES JEUX

L'assiette du PBJ couvre les jeux de contrepartie, les jeux de cercle (« jeux de commerce » et jeux de hasard) et les appareils automatiques ou « machines à sous ». Dans les cercles et maisons de jeux se pratiquent les jeux de commerce, et dans certaines conditions des jeux de hasard que les casinos peuvent également organiser, alors que seuls ces derniers peuvent accueillir les jeux de contrepartie et appareils automatiques.

Alors que le décret de 1959 originel prévoyait une liste restreinte de jeux de casino (boule, roulette et trente-et-quarante), ils sont désormais regroupés dans la catégorie générique des jeux de contrepartie. Ceux-ci ne sont pas légalement définis mais désignent les jeux « bilatéraux » dans lesquels le joueur mise contre l'établissement et non d'autres joueurs, soit les jeux de dés (craps), de roues (boule, vingt-trois, roulettes française, américaine et anglaise) et de cartes (black-jack, trente-et-quarante, punto banco). Le casino gagne ce que perdent les joueurs.

Les jeux de cercle comprennent des « jeux de commerce », pratiqués dans les cercles de jeux et maisons de jeux, et des jeux de hasard, autorisés dans certains cercles aux termes de l'instruction du 15 juillet 1947. Dans les jeux de commerce, le joueur défend sa propre chance alors que l'on mise, dans les jeux de hasard, sur les chances d'un tiers.

Aux termes de l'article 126 de l'annexe IV du code général des impôts, sont en principe considérés comme jeux de hasard tous les jeux d'argent, qu'il s'agisse de jeux de cartes ou d'autres jeux. Le caractère de jeux de commerce peut toutefois être reconnu exceptionnellement à des jeux d'argent aux conditions suivantes :

- aucune personne ne peut parier sur les chances d'un joueur ;

- la perception au profit de la cagnotte doit être réduite à un droit fixe obligatoire, par joueur et par séance ;

- aucun jeu de hasard ne doit être pratiqué dans le même établissement ;

- et chaque jeu pratiqué doit avoir été déclaré par le cercle ou la maison de jeux conformément aux prescriptions du ministre de l'intérieur et n'avoir pas été contesté par celui-ci. Il s'agit en particulier du bridge, du poker, du tarot et du rami.

Les machines à sous sont enfin les appareils automatiques qui procurent un gain en numéraire et sont définis à l'article 2 de la loi du 12 juillet 1983 comme « tout appareil dont le fonctionnement repose sur le hasard et qui permet, éventuellement par l'apparition de signes, de procurer moyennant enjeu un avantage direct ou indirect de quelque nature que ce soit, même sous forme de parties gratuites ».

D. LE PRODUIT PERÇU

D'après les informations transmises par la sous-direction des courses et des jeux, le produit brut global des jeux de casinos s'élevait à 2.788,24 millions d'euros sur la saison 2006-2007 (en hausse de 3,07 % par rapport à 2005-2006), dont l'essentiel (93,4 %) provenait des machines à sous.

Les prélèvements globaux s'élevaient à 1.619,34 millions d'euros, soit 58,08 % du PBJ, ainsi répartis :

Evolution des prélèvements sur les jeux de casinos

(en millions d'euros)

Prélèvements

Saison 2005-2006

Saison 2006-2007

Evolution

Prélèvements fixes

44,2

45,4

2,8 %

Prélèvements progressifs

1.026,8

1.060

3,2 %

CRDS

70,04

72,3

3,2 %

CSG 9,5 %

140,06

143,8

2,7%

CSB bons de paiement

53

52,98

-0,05 %

Cahier des charges

235,1

244,8

4,1 %

Total

1.569,2

1.619,3

3,2 %

Part du PBJ

58,01 %

58,08 %

 

Source : Sous-direction des courses et des jeux

Le fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2009 évalue le prélèvement de l'Etat à 950 millions d'euros en 2008 et 960 millions d'euros en 2009, après 1.021 millions d'euros en 2007.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de compléter le code général des collectivités territoriales afin :

- d'ériger au niveau législatif les dispositions relatives à l'assiette de taxation des jeux de casino et de cercle, aujourd'hui réglementaires (article 15 du décret du 22 décembre 1959, précité) mais qui devraient être du domaine de la loi, conformément à l'article 34 de la Constitution qui dispose que « la loi fixe les règles concernant (...) l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature » ;

- d'adapter cette définition aux tables de jeux électroniques.

Le I modifie l'intitulé de la sous-section 4 (« Prélèvement progressif sur le produit des jeux dans les casinos ») de la section 6 (« Taxes particulières aux stations ») du chapitre III (« Taxes, redevances ou versements non prévus par le code général des impôts ») du titre III (« Recettes ») du livre III (« Finances communales ») de la deuxième partie (« La commune ») de la partie législative du code général des collectivités territoriales.

Il est désormais fait mention d'une pluralité de prélèvements, et non plus du seul prélèvement progressif, dans la mesure où cette sous-section 4 vise déjà actuellement deux prélèvements (rétrocession et prélèvement autonome) au profit des communes ou EPCI.

A. LA REPRISE DE L'ASSIETTE EXISTANTE POUR LES JEUX « CLASSIQUES »

Le II du présent article introduit un nouvel article L. 2333-55-1 dans le code général des collectivités territoriales, dont le premier alinéa précise que les prélèvements opérés par les collectivités publiques (Etat, communes, EPCI et organismes sociaux) sur les jeux exploités dans les casinos sont effectués sur le produit brut de ces jeux. Ce PBJ est défini par les 1° à 4° selon les catégories de jeux.

Pour les jeux exploités sous forme non-électronique, l'assiette est définie en des termes quasiment identiques à ceux du décret de 1959 modifié.

Le 1° traite les jeux de contrepartie exploités sous forme non électronique et ne mentionne plus expressément la boule et le vingt-trois parmi ces jeux. Le PBJ est constitué de la différence entre le montant cumulé de l'avance initiale et des avances complémentaires éventuelles et le montant de l'encaisse constaté en fin de partie, soit le gain net pour le casino.

De même, le 4° définit le PBJ des « machines à sous », selon une formulation identique à l'actuelle, comme le produit d'un coefficient de 85 % appliqué au montant de la comptée de l'appareil, diminué des avances faites, des tickets émis par la machine, des gains payés par la caisse spéciale et du montant des gains non réclamés.

B. LES SPÉCIFICITÉS DES JEUX ÉLECTRONIQUES ET DES JEUX DE CERCLE

La définition est plus précise pour les jeux de contrepartie exploités sous forme électronique, compte tenu de leurs caractéristiques techniques. Le 2° du nouvel article L. 2333-55-1 dispose ainsi que le produit brut de ces jeux est constitué :

- selon un principe analogue à celui des jeux exploités sous forme non-électronique, de la différence entre le montant de la comptée afférente à chaque poste de jeu (au lieu de l'encaisse constatée en fin de partie) et le montant cumulé des avances éventuellement faites et des tickets émis par l'appareil en guise de paiement de leurs gains aux joueurs ;

- pour les appareils équipés « d'un système informatique permettant la dématérialisation du paiement scriptural », c'est-à-dire permettant de débiter les achats et de créditer les gains sur une carte de paiement à puce, de la différence entre le montant des achats de crédits et les gains payés par l'appareil.

Si la différence constituant le PBJ est négative, que les jeux soient traditionnels ou électroniques, la perte vient en déduction des bénéfices des jours suivants, comme le prévoit déjà le décret de 1959.

A l'instar du décret de 1959, le 3° définit le produit brut des jeux de cercle, indépendamment de leur caractère électronique ou non, comme le montant intégral de la cagnotte, dont il est précisé qu'elle correspond aux prélèvements opérés à tous les jeux de cercle par le casino. Ce prélèvement est toutefois fixé par voie réglementaire pour chaque jeu, et ne peut excéder 5 % d'une assiette constituée, selon le type de jeu, par les mises des joueurs, leurs gains, ou les sommes qu'ils engagent pour participer au jeu.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement modifiant substantiellement cet article par :

1) Une modification rédactionnelle dans le premier alinéa du texte proposé pour le nouvel article L. 2333-55-1 précité, afin de préciser que les jeux sont exploités « par » et non « dans » les casinos.

2) Une nouvelle rédaction des 2° et 3° de cet article, relatifs aux jeux de contrepartie exploités sous forme électronique et aux jeux de cercle. Il s'agit essentiellement de clarifications rédactionnelles.

3) Des nouvelles dispositions (nouveau 5°) relatives à la taxation du PBJ des jeux de machines à sous connectées entre elles dans le cadre d'un « jackpot progressif » mis en place entre plusieurs établissements, soit un jackpot « en chaîne » par lequel les gains et pertes d'un joueur s'incrémentent sur les appareils de plusieurs casinos. Comme pour les machines à sous traditionnelles, le PBJ est constitué par le produit d'un coefficient de 85 % appliqué au montant de la comptée de l'appareil, diminuée :

- dans le casino où le jackpot progressif a été gagné, du montant initial du jackpot progressif et du montant des incréments réalisés par chaque appareil ;

- dans les autres casinos, du seul montant des incréments réalisés par chaque appareil.

Le casino qui se retire du système de jackpot progressif multisites avant que la combinaison gagnante ne soit sortie doit toutefois déduire de son PBJ, à la fin du mois de son retrait, le montant des incréments constatés au cours de la période pendant laquelle il a participé au jackpot progressif multisites.

Enfin le PBJ du casino participant est également diminué, le cas échéant, du montant des incréments issus de l'arrêt d'un jackpot progressif multisites versé aux orphelins et non réaffecté à un nouveau jackpot progressif multisites à la clôture de l'exercice.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve ces dispositions opportunes, qui répondent à des exigences tant normatives que d'adaptation concrète du mode de taxation aux nombreuses fonctionnalités nouvelles des jeux de casino.

Il importe de rappeler qu'elles ne couvrent pas encore les jeux de casino sur Internet à titre onéreux, qui sont aujourd'hui illégaux mais drainent des montants croissants et trois à quatre fois supérieurs à l'offre légale de jeux en ligne de la Française des jeux et du PMU.

Il est néanmoins prévu à court terme une ouverture encadrée des jeux en ligne (paris sportifs et hippiques et jeux de casino), qui devrait faire l'objet d'un projet de loi spécifique en 2009, dans la continuité du rapport de la mission sur l'ouverture du marché des jeux d'argent et de hasard (confiée à M. Bruno Durieux, inspecteur général des finances), remis au Premier ministre en mars 2008.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 60 - Exonération de la redevance chaleur pour les rejets en mer opérés en hiver

Commentaire : le présent article exonère les rejets de chaleur en mer de la redevance perçue par les agences de l'eau lorsqu'ils sont opérés en hiver.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE DROIT EXISTANT

En application de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques, les agences de l'eau perçoivent une redevance pour pollution de l'eau d'origine non domestique, régie par l'article L. 213-10-2 du code de l'environnement.

Cette redevance frappe notamment la chaleur rejetée en rivière à raison de 8,50 euros pour 10 mégathermies et la chaleur rejetée en mer, à raison de 8,50 euros pour 100 mégathermies. La chaleur rejetée en rivière n'est toutefois pas assujettie à la redevance lorsque les rejets sont opérés en hiver, car son impact sur la biodiversité est alors très réduit.

Les rejets de chaleur sont essentiellement d'origine industrielle, et sont plus particulièrement le fait des installations de production d'électricité.

B. LE DROIT PROPOSÉ

Le présent article propose d'étendre aux rejets de chaleur en mer l'exonération de redevance dont bénéficient les rejets de chaleur en rivière lorsqu'ils sont pratiqués en hiver.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ainsi que l'a souligné le rapport de nos collègues députés André Flajolet et André Chassaigne sur la mise en application de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques, l'impact sur la faune et la flore des rejets de chaleur en mer n'est pas différent de celui des rejets en rivière et justifie que l'exonération pour la période hivernale leur soit étendue.

Le produit de la redevance « chaleur » perçue sur les rejets en mer et en rivière est évalué à 5 millions d'euros par an, dont 1 à 2 millions d'euros pour les seuls rejets en mer. L'impact de la suppression de la redevance en période hivernale pour les rejets en mer est évalué par les services du ministère chargé de l'écologie à moins de 500.00 euros par an, pour un montant global de redevances perçues par les agences d'1,92 milliard d'euros (soit 0,03 % de perte de produit).

Selon le ministère, « l'harmonisation des dispositions législatives en ce domaine n'a donc pas d'impact significatif sur l'équilibre des programmes d'intervention des agences de l'eau, les conseils d'administration des agences pouvant le cas échéant revoir le taux de la redevance chaleur, dans la limite du plafond fixé par la loi, afin de maintenir les équilibres précédemment arrêtés entre catégories d'usagers ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 61 - Recouvrement et contentieux des redevances perçues par les agences de l'eau

Commentaire : le présent article clarifie plusieurs dispositions relatives au recouvrement et au contentieux des redevances perçues par les agences de l'eau.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques a réformé le dispositif des redevances perçues par les agences de l'eau. Ces dernières perçoivent désormais des redevances pour pollution de l'eau, pour modernisation des réseaux de collecte, pour pollutions diffuses, pour prélèvement sur la ressource en eau, pour stockage d'eau en période d'étiage, pour obstacle sur les cours d'eau et pour protection du milieu aquatique. Leur régime est établi par les articles L. 213-10 à L. 213-11-17 du code de l'environnement.

Le présent article procède à plusieurs adaptations techniques de ce régime, relatives au recouvrement et au contentieux de ces redevances.

Le I précise que la redevance pour pollution de l'eau d'origine domestique est recouvrée comme en matière de redevances perçues par le service d'eau potable et le II dispose que la redevance pour modernisation des réseaux de collecte est perçue en même temps que la redevance d'assainissement et recouvrée selon les mêmes modalités.

Le III précise que les éléments permettant aux agences de l'eau de calculer les redevances sont à adresser avant le 1er avril de l'année suivant celle au titre de laquelle les redevances sont dues. Ces obligations déclaratives intéressent soit directement les redevables, soit les services assurant la facturation ou la collecte des redevances.

Ce paragraphe a également pour objet de simplifier le paiement des redevances pour pollution de l'eau perçues sur les rejets des industries faiblement polluantes (soit 10 % des industries redevables et environ 1.500 à 2.000 établissements chaque année). Le régime d'imposition de ces établissements diffère en effet selon que les rejets sont inférieurs ou supérieurs à des seuils de pollution (en l'espèce, les faibles rejets sont assujettis aux redevances pour pollutions domestiques et les rejets plus importants aux redevances pour pollutions non domestiques). Le III prévoit donc que, dans les cas où un établissement passe, en cours d'année, en-deçà ou au-delà desdits seuils et que son régime d'imposition change, l'agence de l'eau est autorisée à compenser les effets de ce changement de régime plutôt que de rembourser le redevable au titre d'une redevance ou de majorer le prélèvement au titre d'une autre.

Les IV et V généralisent, dans les dispositions du code relatives aux obligations déclaratives, au contrôle et au recouvrement, l'emploi du vocable « contribuable » au lieu et place de « redevable » ou « intéressé ».

Le VI a enfin pour objet d'opérer des coordinations avec la loi n° 2005-845 du 26 juillet 2005 de sauvegarde des entreprises :

1) la référence au « mandataire judiciaire » est substituée à la référence au « représentant des créanciers » ;

2) la possibilité est ouverte, pour les agences de l'eau, d'octroyer des remises totales ou partielles de redevances pour les entreprises faisant l'objet d'une procédure de sauvegarde.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général souscrit à ces dispositions de clarification, qui sont de nature à simplifier et à sécuriser juridiquement le recouvrement et le contentieux des redevances des agences de l'eau.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 61 bis (nouveau) - Triplement du plafond de la redevance pour prélèvement sur la ressource en eau frappant les ouvrages hydroélectriques

Commentaire : introduit à l'Assemblée nationale sur initiative du gouvernement, le présent article triple le plafond de la redevance pour prélèvement sur la ressource en eau perçue par les agences de l'eau sur les ouvrages hydroélectriques.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE DROIT EXISTANT

La loi n°  2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques a instauré, à l'article L. 213-10-9 du code de l'environnement, une redevance pour prélèvement sur la ressource en eau due par toute personne dont les activités entraînent un tel prélèvement.

Cette redevance est assise sur le volume d'eau prélevé au cours d'une année et chaque agence de l'eau fixe les montants de volume prélevé au-dessous desquels la redevance n'est pas due.

Les tarifs de la redevance sont fixés par l'agence de l'eau en fonction des usages de l'eau qui donnent lieu aux prélèvements et selon le classement des eaux de chaque bassin hors zone de répartition des eaux (catégorie 1) ou au sein de ces zones (catégorie 2). Les tarifs sont fixés dans la limite des plafonds figurant au tableau ci-après.

Plafonds tarifaires de la redevance pour prélèvement sur la ressource en eau

(en centimes d'euros par mètre cube)

Usage de l'eau

Catégorie 1

Catégorie 2

Irrigation (sauf irrigation gravitaire)

2

3

Irrigation gravitaire

0,10

0,15

Alimentation en eau potable

6

8

Refroidissement industriel conduisant à une restitution supérieure à 99 %

0,35

0,5

Alimentation d'un canal

0,015

0,03

Autres usages économiques

3

4

Source : Légifrance

Sont exonérés de la redevance les prélèvements effectués en mer, liés à l'aquaculture, liés à la géothermie, les prélèvements effectués hors de la période d'étiage, pour des ouvrages destinés à la réalimentation des milieux naturels, les prélèvements liés à la lutte antigel pour les cultures pérennes et les exhaures de mines dont l'activité a cessé ainsi que les prélèvements rendus nécessaires par l'exécution de travaux souterrains et les prélèvements effectués lors d'un drainage réalisé en vue de maintenir à sec des bâtiments ou des ouvrages, ou de rabattre une nappe phréatique conformément à une prescription administrative.

Le code de l'environnement prévoit enfin des modalités spécifiques de calcul de la redevance, et en particulier lorsque le prélèvement est destiné au fonctionnement d'une installation hydroélectrique. Dans ce cas, la redevance est assise sur le produit du volume d'eau turbiné dans l'année, exprimé en mètres cubes, par la hauteur totale de chute brute de l'installation telle qu'elle figure dans son titre administratif, exprimée en mètres. Le taux de la redevance est fixé par l'agence de l'eau, dans la limite d'un plafond de 0,6 euro par million de mètres cubes et par mètre de chute, en fonction de l'état des masses d'eau et des objectifs fixés par le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux. Ce taux est multiplié par 1,5 lorsque l'installation ne fonctionne pas au fil de l'eau et la redevance n'est pas due lorsque le volume d'eau turbiné dans l'année est inférieur à un million de mètres cubes.

B. LE DROIT PROPOSÉ

Adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du gouvernement, avec avis favorable de la commission, le présent article porte de 0,6 à 1,8 euro par million de mètres cubes et par mètre de chute le plafond de la redevance frappant les seules installations hydroélectriques.

Le gouvernement a motivé ce triplement par la nécessité de financer des actions nécessaires au rétablissement de la continuité écologique au sein des réseaux hydrographiques. Le projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement dispose en effet, en son article 26, qu'une « trame bleue permettra de préserver et de reconstituer les continuités écologiques des milieux nécessaires à la réalisation de l'objectif d'atteindre ou de conserver d'ici à 2015 le bon état écologique ou le bon potentiel pour les masses d'eau superficielles ; en particulier, l'aménagement ou l'effacement des obstacles les plus problématiques pour la migration des poissons sera mis à l'étude ».

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Selon les informations transmises par les services du ministère chargé de l'écologie, la continuité écologique est aujourd'hui compromise par 50.000 ouvrages barrant les cours d'eau, dont 45.000 sont sans usage avéré et 2.000 sont des ouvrages hydroélectriques. L'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) réalise actuellement un projet de base de données « obstacles » qui vise à compiler et à compléter les divers inventaires existants (agences de l'eau, EDF...), ainsi qu'à apprécier l'impact biologique de chaque ouvrage.

Dans le cadre des états des lieux des bassins, préparés en application de la directive-cadre sur l'eau, la moitié des masses d'eau susceptibles d'être considérées comme n'atteignant pas un bon état écologique au sens de la directive le seraient pour des raisons de rupture dans la continuité écologique. Le rétablissement de cette continuité, qui conditionnera donc la bonne application de la directive-cadre, sera opéré par l'installation d'équipements spécifiques (comme les passes à poissons), par la mise en oeuvre de modalités de gestion adaptées (le maintien de débits réservés à l'aval par exemple) ou par le démontage partiel ou total de certains ouvrages.

L'évaluation des moyens financiers nécessités par le rétablissement de la continuité écologique fait état d'un besoin total de 80 millions d'euros. Les recettes de la redevance frappant les ouvrages hydroélectriques étant estimées à 8 millions d'euros par an, le présent dispositif a donc pour objet de mobiliser environ 15 millions d'euros de recettes supplémentaires dans le cadre de la reconstitution de la « trame bleue » et pour permettre à la France de s'acquitter de ses obligations communautaires.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 62 - Régime de la composante additionnelle « recherche » de la taxe sur les installations nucléaires de base

Commentaire : le présent article a pour objet de majorer le plafond du coefficient multiplicateur de la taxe additionnelle dite « recherche » à la taxe sur les installations nucléaires de base, afin d'assurer le financement à long terme de l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA).

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 13 de la loi de programme n° 2006-739 du 28 juin 2006 relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs a créé une taxe additionnelle à la taxe sur les installations nucléaires de base (INB), dite « de recherche », afin de financer les recherches et les études sur l'entreposage et le stockage en couche géologique profonde des déchets radioactifs menées par l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA).

En pratique, pour chaque catégorie d'INB, la loi définit une redevance de base dénommée « somme forfaitaire » et un intervalle auquel doit appartenir le « coefficient multiplicateur » qui lui est appliqué, la valeur de ce coefficient étant précisée par décret en Conseil d'Etat.

La loi du 28 juin 2006 précitée a défini un plancher de 0,5 et un plafond de 5 pour les coefficients multiplicateurs de la taxe additionnelle « recherche », relatifs à chacune des catégories d'installation. Le décret du 26 décembre 2007 a fixé le coefficient multiplicateur à 4,3 pour les réacteurs électronucléaires, à 4,8 pour les réacteurs de recherche, à 4,8 pour les autres réacteurs nucléaires et à 4,4 pour les usines de traitement de combustibles nucléaires.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Si le régime de la taxe additionnelle à la taxe sur les INB suffit à couvrir les besoins actuels de financement de l'ANDRA, tel ne devrait plus être le cas dans les prochaines années où commenceront des travaux de reconnaissance de sites par des mesures géophysiques et des forages, dont les coûts sont en croissance.

Or, comme indiqué supra, les coefficients actuellement utilisés sont proches de leur valeur maximale de 5, ce qui ne laisse que très peu de marge de manoeuvre à l'autorité administrative.

Pour pouvoir répondre à ce besoin de financement le moment venu, le présent article propose une augmentation du plafond des coefficients multiplicateurs de la taxe additionnelle « recherche » à la taxe sur les INB. Ce plafond passerait de 5 à 6,5, soit une augmentation de 30 %.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général s'étonne de la révision précoce de modalités de calculs définies dans une loi datant de juin 2006.

Ne disposant pas d'éléments précis sur les nouveaux besoins de financement apparus en la matière depuis lors, ni sur les conséquences financières de la mesure proposée sur les assujettis et sur les programmes de recherche, il propose la suppression de cet article qui pourra, le cas échéant, être réexaminé lors de la discussion du premier projet de loi de finances rectificative pour 2009.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 63 - Financement du tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché (TaRTAM)

Commentaire : le présent article vise à augmenter la taxe spécifique assise sur la production d'électricité d'origine hydraulique et nucléaire de façon à ce que le produit de cette taxe puisse financer la compensation aux opérateurs alternatifs du marché de l'électricité de l'obligation de fournir leurs clients qui le souhaitent au niveau du TaRTAM.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE TARTAM

Afin de répondre aux besoins de nombreux industriels mis en difficulté par la très forte montée des prix de l'électricité sur le marché libre au cours des années 2000, l'article 16 de la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie a créé un nouveau tarif réglementé, dit « tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché » (TaRTAM), auquel sont éligibles les clients passés au marché libre de l'électricité. Ce tarif est fixé à un niveau intermédiaire entre le prix de marché et le tarif réglementé de droit commun qu'il ne peut dépasser de plus de 25 % (du fait d'un amendement adopté par le Sénat à l'initiative conjointe du président Jean Arthuis et votre rapporteur général, le taux ayant été fixé, à l'origine, à 30 %).

Le niveau de ce tarif a été fixé par arrêté du ministre chargé de l'énergie du 3 janvier 2007. Il est égal au niveau du tarif réglementé de vente hors taxes augmenté de 23 % pour les tarifs verts (applicables aux gros consommateurs industriels), 20 % pour les tarifs jaunes (applicables aux sites professionnels de taille intermédiaire) et 10 % pour les tarifs bleus (applicables aux professionnels dont le volume de consommation est le plus proche de celui des ménages).

Applicable initialement pendant deux ans à compter de la demande du consommateur d'en bénéficier qui devait intervenir avant juillet 2007, le bénéfice du TaRTAM a été prolongé jusqu'au 30 juin 2010 par la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

B. LA COMPENSATION FINANCIÈRE DU TARTAM

1. Le principe de cette compensation

Alors que les tarifs réglementés « classiques » n'incombent qu'à EDF, le TaRTAM s'applique de plein droit, à la demande du client, à tous les contrats de fourniture d'électricité. Cela est d'ailleurs rendu nécessaire par les règles de concurrence, l'évolution des prix de l'électricité sur le marché libre ne permettant pas à des fournisseurs incapables de livrer leurs clients à ce tarif de les conserver.

En conséquence, certains fournisseurs peuvent donc être contraints en de vendre l'électricité au niveau du TaRTAM alors même qu'ils achètent ou produisent ce bien à un prix supérieur. Une compensation est donc prévue en leur faveur pour couvrir cette éventuelle différence de coût. Le niveau de cette compensation est, par nature, liée à l'évolution du prix de marché de l'électricité, qui détermine le coût d'approvisionnement des fournisseurs.

Pour 2008, la charge de la compensation du TaRTAM a été évaluée à 524 millions d'euros.

2. Le financement de cette compensation

Aux termes de l'article 30-2 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 inséré par l'article 16 de la loi du 7 décembre 2006 précitée, la compensation du TaRTAM est financée :

- d'une part, par une fraction de la contribution pour les charges de service public de l'électricité (CSPE), qui a été plafonnée au niveau de 2006. De la sorte, le financement du TaRTAM pourrait bénéficier d'un éventuel excédent de CSPE sans pouvoir entraîner d'augmentation de la CSPE ;

- d'autre part, par le produit d'une taxe spécifique assise sur la production d'électricité d'origine hydraulique et nucléaire. En 2008, le produit cette contribution s'est élevé à 436 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif de financement de la compensation du TaRTAM décrit précédemment ne sera plus tenable en 2009.

En effet, du fait de l'évolution des prix de l'électricité en 2008, cette charge devrait s'élever à 1.214 millions d'euros.

Or, la dynamique des charges « de base » que doit financer la CSPE, en particulier la compensation à EDF de la fourniture d'électricité aux tarifs régulés « classiques », rend très improbable le financement de la compensation du TaRTAM en 2009 par cette contribution.

En application de la loi du 7 décembre 2006 précitée, il doit donc revenir à la contribution sur la production hydraulique et nucléaire de financer cette compensation, à hauteur de 1.214 millions d'euros en 2009, contre 436 millions d'euros en 2008.

Compte tenu des prévisions de production, ce produit nécessite de fixer la contribution à 2,58 euros par MWh produit. Le présent article propose, en conséquence, de relever le plafond de la contribution actuellement égal à 1,3 euro pour le porter à 3 euros, ce qui laisse une marge d'appréciation à l'autorité réglementaire.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général n'est pas opposé au dispositif proposé, qui est effectivement nécessaire au financement du TaRTAM. Ce tarif est un « moindre mal » dans l'univers mouvant de l'ouverture du marché de l'électricité en Europe.

Le caractère largement artificiel de ce dispositif doit toutefois être souligné. Le mécanisme envisagé revient, de fait, à faire financer ses concurrents par EDF afin, précisément, de maintenir l'existence d'un marché concurrentiel à des prix acceptables par les consommateurs ayant précédemment opté pour le marché libre.

Une nouvelle fois, votre rapporteur général espère qu'il sera possible de déterminer une politique des prix de l'énergie soutenable à long terme et respectueuse des intérêts des clients français, qui ont fait l'effort d'investir dans un parc nucléaire rentable. Dans cette optique, il attend les conclusions de la commission dite « Champsaur », déjà évoquée dans le commentaire de l'article 43 du présent projet de loi.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 63 bis (nouveau) - Compensation de l'inclusion de la TICGN dans le prix d'achat d'électricité produite par cogénération

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, vise à ce que la contribution au service public de l'électricité (CSPE) finance les opérateurs historiques au titre du surcoût engendré par l'inclusion de la TICGN dans le prix d'achat d'électricité produite par cogénération.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'article 266 quinquies du code des douanes exonère de taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) le gaz consommé pour produire de l'électricité, à l'exception du gaz utilisé dans des unités de cogénération.

Or, les prix des contrats d'achat de l'électricité produite par ces unités sont établis par référence aux coûts de fonctionnement d'un cycle combiné à gaz. Ainsi, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) a considéré que, depuis 2006, le prix d'achat de l'électricité produite par les cogénérations ne devait plus inclure la TICGN, dès lors que les cycles combinés à gaz servant de référence pour le calcul de ce prix ne sont plus soumis à cette taxe.

Le présent article tend à répondre à ce problème en proposant de modifier l'article 50-1 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 de façon à prévoir que la CSPE compense, pour les opérateurs « historiques » (EDF et les distributeurs non nationalisés), les surcoûts engendrés par la réinclusion de la TICGN dans le prix de l'électricité acquise auprès d'unités de cogénération.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général n'est pas opposé au dispositif proposé par le présent article, ayant reçu l'assurance que son coût resterait modéré et que la CSPE pouvait le supporter.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 64 - Modification du régime de la taxe d'aéroport

Commentaire : le présent article prévoit que la taxe d'aéroport pourra servir au financement des mesures prises en matière de péril animalier. Le dispositif actuel ne prévoit que les mesures, plus restrictives, prises en matière de péril aviaire.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÉGIME DE LA TAXE D'AÉROPORT

La taxe d'aéroport a été créée par l'article 136 de la loi de finances pour 1999 et relève de l'article 1609 quatervicies du code général des impôts.

Cet article dispose qu'elle vise au financement « des services de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril aviaire, de sûreté et des mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux » et « contribue, dans une proportion fixée annuellement par arrêté, au financement des matériels de contrôle automatisé aux frontières par identification biométrique installés dans les aéroports ».

La taxe est due par les entreprises de transport aérien, au prorata du nombre d'unités de trafic - une unité étant égale soit à un passager soit à 100 kilogrammes de fret ou de courrier - au bénéfice des exploitants d'aérodromes. Elle constitue la contrepartie des obligations qui incombent à ces exploitants en application de l'article L. 213-3 du code de l'aviation civile qui dispose notamment qu'ils sont tenus d'assurer « le sauvetage et la lutte contre les incendies d'aéronefs, ainsi que la prévention du péril aviaire ».

Le tarif de la taxe par passager varie selon la classe à laquelle l'aérodrome appartient, les aérodromes étant répartis en trois classes en fonction du nombre d'unités de trafic embarquées ou débarquées au cours de la dernière année civile connu.

A titre indicatif, le tarif de la taxe par passager fixé par l'article 1609 quatervicies précité doit être compris :

- entre 4,3 et 9,5 euros pour les aérodromes appartenant à la classe 1 (à partir de 10.000.001 unités de trafic) ;

- entre 3,5 et 9 euros pour les aérodromes de classe 2 (entre 2.200.001 et 10.000.000 unités de trafic) ;

- entre 2,6 et 11 euros pour les aérodromes dont le nombre d'unités de trafic est compris entre 5.001 et 2.200.000.

Le tarif de la taxe applicable pour chaque aérodrome est fixé par arrêté conjoint des ministres en charge du budget et de l'aviation civile, en fonction des besoins de chaque aérodrome, pour satisfaire aux obligations auxquelles ils sont soumis.

B. L'EXTENSION DES OBLIGATIONS AUXQUELLES LES EXPLOITANTS D'AÉRODROMES SONT SOUMIS

L'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) a préconisé la mise en place de clôtures ou autres barrières appropriées sur les aérodromes, afin d'éviter le risque de collision entre des animaux terrestres et les aéronefs.

La mise en oeuvre de cette recommandation a été opérée par un décret du 25 mars 2007. Ce décret a ainsi étendu la notion de péril aviaire à celle de péril animalier. Il définit notamment de nouvelles obligations pour les exploitants d'aérodromes en matière de prévention du péril animalier, par la création d'un article D. 213-1-19 au sein du code de l'aviation civile.

Il prévoit par ailleurs qu'un arrêté du ministre chargé de l'aviation civile « précise les normes techniques et les conditions d'application de la présente section à la prévention du péril animalier sur les aérodromes. Il fixe les moyens minimaux en personnel qualifié et en matériel dont l'exploitant d'aérodrome doit disposer ». Cet arrêté a été pris le 10 avril 2007 et a prévu les moyens minimaux en personnel qualifié et en matériel dont l'aérodrome doit disposer. Les mesures à prendre doivent être mises en oeuvre avant le 1er janvier 2011 ou le 1er janvier 2012, selon les aérodromes concernés.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article remplace, au IV de l'article 1609 quatervicies du code général des impôts, le mot « aviaire » par le mot « animalier ».

Il permet ainsi que le produit de la taxe d'aéroport affecté sur chaque aérodrome contribue non seulement au financement des services de lutte contre le péril aviaire mais aussi, plus largement, aux services de lutte contre le péril animalier.

III. LE VOTE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de son rapporteur général et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel précisant que le mot aviaire se situe au neuvième et non au septième alinéa du IV de l'article 1609 quatervicies du code général des impôts.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le régime de la taxe d'aéroport résulte d'une décision du Conseil d'Etat du 20 mai 1998. Dans cette décision, la juridiction administrative a estimé que « les services rendus par les services de sécurité d'incendie et de sauvetage et par la gendarmerie correspondent à des missions d'intérêt général qui incombent, par nature, à l'Etat ; qu'ainsi, les coûts de ces services ne peuvent être mis à la charge des usagers au moyen de redevances ».

Antérieurement à cette décision, le financement des mesures auxquelles la taxe d'aéroport contribue provenait pour partie de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA). Ces mesures ayant pour objet d'assurer la sécurité des personnes transportées, elles présentent un caractère d'intérêt général qui justifie que leur financement ne soit pas assuré par une redevance mais fasse l'objet d'une taxation spécifique, au travers de la taxe d'aéroport.

Il résulte de cette volonté que la taxe d'aéroport doit contribuer au financement de l'ensemble des obligations en matière de sécurité, de sûreté et de péril aviaire des aérodromes. Puisque les obligations des exploitants d'aérodromes ont été étendues du péril aviaire au péril animalier, il est nécessaire de prévoir que le tarif de la taxe d'aéroport puisse être fixé en fonction des besoins de l'aérodrome en matière de péril animalier, afin de ne pas porter préjudice à l'équilibre financier de ces exploitants.

Enfin, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, les dépenses des aérodromes en matière de péril animalier devraient être relativement faibles, la majorité de ceux-ci étant déjà équipés de dispositifs préventifs. Par conséquent, le présent article ne devrait pas entraîner de surcoût nouveau important pour les compagnies aériennes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 64 - Réforme de l'indemnité temporaire de retraite d'outre-mer

Commentaire : le présent article additionnel reprend très exactement les dispositions de l'article 96 de la loi de financement de la sécurité sociale pour l'année 2009, qui réformait le dispositif d'indemnité temporaire de retraite dont bénéficient les retraités titulaires d'une pension civile ou militaire de l'Etat résidant dans certaines collectivités territoriales d'outre-mer.

I. LES INITIATIVES DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le coût croissant, pour l'Etat, de l'indemnité temporaire de retraite en outre-mer, ajouté aux difficultés rencontrées dans le contrôle de ce dispositif, à son caractère inéquitable et à l'absence de justification économique probante de son utilité ont conduit à de nombreuses reprises votre commission des finances à proposer une suppression de ce dispositif.

Des amendements en ce sens ont été présentés par votre commission des finances au cours de l'examen des projets de loi de finances pour 2006, pour 2007 et pour 2008. Par ailleurs, les rapports de votre commission des finances sur la mission « Outre-mer » ont régulièrement fait état des dérives et de l'injustice de ce dispositif. Il est renvoyé à ces rapports.

II. LA RÉFORME ADOPTÉE DANS LA LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR L'ANNÉE 2009

Le Parlement a adopté, à l'article 96 de la loi de financement de la sécurité sociale pour l'année 2009, une réforme « souple » du dispositif de l'indemnité temporaire de retraite (ITR), proposée par le gouvernement. Cet article prévoyait :

- le gel des montants de l'ITR ;

- le plafonnement dégressif des ITR octroyées, à partir du 1er janvier 2009 ;

- des conditions d'octroi durcies pour les nouveaux bénéficiaires de l'ITR : avoir effectué 15 ans de services en outre-mer ou avoir des liens matériels et moraux suffisants avec son territoire de résidence ;

- un dispositif de contrôle renforcé des bénéficiaires de l'ITR ;

- enfin, une disparition de l'ITR à l'horizon 2028.

Dans sa décision sur la loi de financement de la sécurité sociale précitée, le Conseil constitutionnel a déclaré l'article 96 précité contraire à la Constitution au motif, d'une part, que l'article n'avait pas un caractère permanent et, d'autre part, qu'il n'avait pas suffisamment d'impact sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement.

Extrait de la décision du Conseil constitutionnel sur la loi de financement de la sécurité sociale pour l'année 2009

« Considérant que l'article [...] 96 [...] ne présente pas un caractère permanent, réforme les conditions d'attribution de l'indemnité temporaire d'outre-mer de façon progressive jusqu'à 2028 et la supprime au-delà ; que ces dispositions n'ont pas d'effet ou ont un effet trop indirect sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement ; que, par suite, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale. »

Il apparaît, en effet, que la réforme du dispositif de l'ITR n'aura pas d'impact direct sur les organismes de sécurité sociale puisqu'il ne concerne que les retraités titulaires d'une pension civile ou militaire de l'Etat.

III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Prenant acte de la décision du Conseil constitutionnel et du fait que la réforme de l'ITR aura essentiellement un impact sur le budget de l'Etat, votre commission des finances vous propose donc un amendement insérant au présent projet de loi de finances rectificative un article additionnel reprenant strictement la réforme de l'ITR prévue par l'article 96 de la loi de financement de la sécurité sociale tel qu'adopté par le Parlement.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 65 (nouveau) - Fiscalité des livraisons de farine en Corse

Commentaire : introduit par l'Assemblée nationale, le présent article exonère de taxe sur les farines, semoules et gruaux de blé tendre, les expéditions de ces produits à destination des départements de Corse.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE DROIT EXISTANT

La loi de finances rectificative pour 1962 a institué une taxe sur les farines, semoules et gruaux de blé tendre. Son produit est affecté à la Caisse centrale de mutualité sociale agricole au titre de ses missions de financement des prestations d'assurance maladie, maternité et invalidité du régime de protection sociale des non-salariés agricoles. Son régime est codifié à l'article 1618 septies du code général des impôts.

La taxe porte sur les quantités de farines, semoules et gruaux de blé tendre livrées ou mises en oeuvre en vue de la consommation humaine, ainsi que sur les mêmes produits introduits en provenance d'autres Etats membres de la Communauté européenne ou importés de pays tiers.

Sont exonérés de la taxe, les farines, semoules et gruaux de blé tendre expédiés vers d'autres Etats membres de la Communauté européenne, exportés ou destinés à être exportés vers des pays tiers ou vers les départements d'outre-mer, par l'acquéreur, ainsi que les farines utilisées pour la fabrication d'amidon.

La taxe est perçue en France continentale auprès des meuniers, des opérateurs qui procèdent à l'introduction des produits sur ce territoire et des importateurs de produits en provenance de pays tiers et son tarif est fixé à 16 euros par tonne de farine, semoule ou gruaux.

La taxe est recouvrée et les infractions sont recherchées, constatées, poursuivies et sanctionnées selon les règles et sous les garanties prévues en matière de contributions indirectes, ou comme en matière de douane pour les produits importés de pays non membres de la Communauté européenne.

B. LE DROIT PROPOSÉ

Adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Yves Albarello, sur avis favorable de la commission et du gouvernement, le présent article a pour objet d'exonérer de taxe les farines, semoules et gruaux de blé tendre expédiés à destination des départements de Corse.

Cette modification a pour objet de supprimer une distorsion de concurrence au détriment des agents économiques de France continentale. En effet, la rédaction actuelle de l'article 1618 septies dispose explicitement que la taxe est perçue « en France continentale » auprès des opérateurs concernés. Il en résulte que les livraisons en Corse de farine en provenance de France continentale sont taxées, alors que ne le sont pas les livraisons en provenance d'autres Etats membres de la Communauté européenne.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général souscrit au dispositif proposé, en ce qu'il élimine une différence de traitement entre minotiers français et étrangers qui n'est fondée sur aucune justification économique.

Selon la direction générale des douanes et des droits indirects, la perte de recettes devrait être inférieure à 1 % du produit total de la taxe, qui avoisine 67 millions d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 66 (nouveau) - Aménagement du dispositif de gestion anticipée des dépenses

Commentaire : le présent article aménage le dispositif d'engagement anticipé des dépenses qui constitue une dérogation au principe d'annualité.

I. LE DROIT EXISTANT

Le caractère limitatif des crédits et le principe d'annualité budgétaire donnent sa pleine portée à l'autorisation parlementaire de dépenser. En France, l'exercice budgétaire coïncide avec l'année civile : l'exécution des dépenses et des recettes doit s'effectuer entre le 1er janvier et le 31 décembre de chaque année.

Au titre des aménagements du principe d'annualité budgétaire figure la procédure des engagements de dépenses par anticipation, en fin d'exercice budgétaire, sur les crédits de l'année suivante.

Le deuxième alinéa de l'article 9 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose ainsi que « les conditions dans lesquelles des dépenses peuvent être engagées par anticipation sur les crédits de l'année suivante sont définies par une disposition de loi de finances ». Le régime de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 prévoyait déjà une telle dérogation à l'annualité budgétaire.

L'article 108 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 définit cette procédure.

A partir du 1er novembre de chaque année et dans la limite du quart des crédits de l'année en cours ouverts par les lois de finances sur les titres correspondants de chaque programme ou dotation, les engagements de dépenses autres que de personnel et d'investissement peuvent être pris sur les crédits de l'année suivante.

Ces engagements indiquent que l'exécution du service, et donc le paiement, ne peut intervenir avant le 1er janvier.

En pratique, les engagements de dépenses par anticipation porteraient sur des montants annuels de l'ordre de 6 milliards d'euros. Ils concerneraient principalement :

- certaines dépenses de fonctionnement des établissements publics, de manière à permettre le paiement des salaires dès le mois de janvier, ou des dépenses de fonctionnement des administrations telles que les marchés de gardiennage ou d'entretien ;

- certaines subventions de fonctionnement à des organismes ou des dispositifs aidés, ainsi que des dépenses dont l'exécution s'opère traditionnellement sur l'année scolaire, et non l'année civile.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, introduit à l'Assemblée nationale par un amendement du gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances, vise à élargir les conditions d'engagement des dépenses par anticipation afin « d'éviter tout ralentissement des paiements de l'Etat ».

Le 1° du présent article a pour objet d'étendre la procédure de gestion anticipée aux dépenses d'investissement, ce qui n'est pas autorisé aujourd'hui.

Le 2° de l'article porte de 25 % à 30 % la part des crédits pouvant être engagés par anticipation.

Potentiellement, ces deux mesures permettraient des engagements supplémentaires de 4 milliards d'euros sur l'investissement et de 4,8 milliards sur les dépenses de fonctionnement et d'intervention, selon les explications de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique à l'Assemblée nationale.

La fluidification des paiements qui devrait en découler en début de gestion 2009 permettrait d'apporter un soutien important aux fournisseurs de l'Etat.

Le dispositif s'inscrit donc dans le plan de relance voulu par le Président de la République.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général n'a pas pu obtenir de précision technique supplémentaire de la part des services de la direction du budget, faute de réponse de leur part, en particulier en ce qui concerne la possible extension de cette disposition aux collectivités territoriales. Il s'interroge pour savoir si le plafond de 25 % des crédits pouvant être engagés par anticipation était déjà atteint, et nécessitait réellement un ajustement à la hausse.

Il s'attachera à vérifier l'impact qu'aura cette mesure dérogatoire au principe d'annualité budgétaire, qui permet d'engager des dépenses alors même que le projet de loi de finances pour 2009 n'est pas encore voté par le Parlement, sur le rythme d'exécution des crédits en 2009.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 67 (nouveau) - Information sur l'Agence française de développement dans le document budgétaire afférent aux opérateurs de l'Etat

Commentaire : le présent article, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et Michel Bouvard, propose d'insérer des informations relatives à l'Agence française de développement dans le « jaune » budgétaire sur les opérateurs de l'Etat.

I. L'AFD, UN OPÉRATEUR DE L'ÉTAT « NON LOLF »

L'Agence française de développement (AFD), opérateur pivot de l'aide française au développement, n'est pas considérée comme un opérateur de l'Etat au sens de la LOLF. L'AFD est un établissement public industriel et commercial doté du statut d'établissement de crédit.

Ainsi que le relève notre collègue Michel Charasse, rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement », dans son rapport budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2009, établi conjointement avec notre collègue Edmond Hervé, rapporteur spécial des comptes spéciaux « Accords monétaires internationaux » et « Prêts à des Etats étrangers », la question du statut de l'AFD au regard de la LOLF a fait l'objet de débats récurrents depuis trois ans.

Le Comité interministériel d'audit des programmes, la Cour des comptes, le ministère des affaires étrangères et européennes et les commissions des finances des deux assemblées ont en effet porté des appréciations convergentes et considéré que la qualification d'« opérateur LOLF » était opportune et juridiquement fondée. En effet, l'AFD remplit manifestement les quatre critères posés par l'arrêté du 21 mai 2004, y compris celui de l'activité majoritairement non marchande, et les trois critères cumulatifs emportant présomption d'appartenance au périmètre des opérateurs de l'Etat.

En application de l'article 14 de la loi n° 2006-888 du 19 juillet 2006 portant règlement définitif du budget de 2005, une telle qualification permettrait de fournir une information plus complète sur les missions, les emplois et l'utilisation des crédits publics de l'Agence, comme une meilleure cohérence entre ses objectifs et ceux de la mission « Aide publique au développement ».

Le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi a cependant toujours écarté cette solution, en particulier au motif que l'AFD est un établissement public industriel et commercial et que sa dette, équivalente à 0,4 % du PIB, devrait être intégrée dans les comptes de l'Etat.

Le compromis actuel consiste donc à « faire comme si » l'AFD était un opérateur LOLF, sans pour autant que l'Agence en revête la qualité juridique, ni surtout ne soit soumise à un quelconque plafond d'emplois. Le traitement analogue à un opérateur de l'Etat est en particulier illustré par :

- la gouvernance interne : une triple tutelle ministérielle, la participation de l'Etat au conseil d'administration, et la contractualisation des relations avec l'Etat ;

- l'information du Parlement et du public contenue dans les documents budgétaires : des indicateurs spécifiques dans les programmes 110 et 209 de la mission « Aide publique au développement », la justification des ressources budgétaires, l'objet du programme 853 du compte spécial « Prêts à des Etats étrangers », et depuis cette année, des explications détaillées fournies dans le document de politique transversale (DPT) relatif à la politique française d'aide au développement.

Une étape importante a ainsi été franchie avec cet enrichissement de l'information du DPT, permis par l'article 84 de la loi de finances rectificative pour 2007, introduit à l'initiative de notre collègue député Henri Emmanuelli, rapporteur spécial de l'aide publique au développement, et modifié par le Sénat. La présentation détaillée fournie par le DPT est à cet égard tout à fait conforme aux dispositions de cet article.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et Michel Bouvard, et avec l'avis de sagesse du gouvernement et l'avis favorable de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel, qui tend à compléter l'information relative à l'AFD figurant dans les documents budgétaires, et plus particulièrement dans le « jaune » relatif aux opérateurs.

Le présent article complète donc l'article 14 de la loi n° 2006-888 du 19 juillet 2006 portant règlement définitif du budget de 2005, relatif à l'annexe budgétaire récapitulant l'ensemble des opérateurs de l'Etat, afin de préciser que les mêmes informations relatives à l'AFD y sont également présentées.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur est favorable à ces dispositions, bien qu'elles fassent en partie double emploi avec les informations contenues dans le DPT relatif à la politique française d'aide publique au développement. Elles auront cependant une portée symbolique, avec la réaffirmation du souhait du Parlement de faire de l'AFD un véritable opérateur de l'Etat, et pratique, par l'insertion d'informations relatives aux emplois de l'Agence, qui ne figurent actuellement dans aucun des documents budgétaires.

Notre collègue Michel Charasse a néanmoins considéré que l'actuelle forme de « réalisme » budgétaire était recevable, dès lors que la transparence de la stratégie et des moyens de l'AFD était assurée et la tutelle politique affirmée. A cet égard, les mesures annoncées dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques devraient contribuer à renforcer le pilotage de l'Etat (en particulier du ministère des affaires étrangères et européennes) et sa responsabilité dans l'évaluation des résultats de l'établissement.

L'option tendant à confier la présidence du conseil d'administration de l'AFD au ministre en charge de la coopération ayant a priori été écartée, notamment pour des raisons juridiques, il est envisagé de mettre en place un conseil d'orientation stratégique et un comité des dons-projets, présidés par ce même ministre. En outre, il est opportunément prévu d'instaurer un contrat unique d'objectifs et de moyens qui se substituerait aux trois conventions actuelles, et que l'AFD rende compte de son action aux tutelles sur le modèle d'un opérateur LOLF (justification au premier euro, indicateurs, soumission au plafond d'emplois).

Les statuts de l'AFD seront également révisés, en particulier pour tenir compte de l'inclusion de ses services dans le périmètre du décret n° 79-433 du 1er juin 1979 de sur le rôle de coordination et d'animation de l'ambassadeur.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet sans modification.

ARTICLE 68 (nouveau) - Réaffectation de la parcelle dite « de l'an IV » à l'Institut de France

Commentaire : le présent article, introduit par le gouvernement, a pour objet de permettre juridiquement le transfert à l'Institut de France, de la parcelle de « l'an IV », actuellement occupée par l'établissement public « la Monnaie de Paris ».

I. LE DROIT EXISTANT

L'affectation d'une parcelle, dite parcelle « de l'an IV », située Quai Conti, oppose l'Institut de France et l'administration des monnaies et médailles depuis 1795. En effet, cette parcelle avait alors été affectée provisoirement à l'administration des monnaies et médailles pour y installer ses ateliers de frappe de monnaie.

Un décret de 1805 a affecté l'ensemble du domaine précité à l'Institut de France, qui n'a, depuis, jamais cessé de revendiquer cette parcelle. En 2004, M. Nicolas Sarkozy, alors ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, s'était déclaré favorable à cette restitution, dès que l'atelier de frappe occupant encore la parcelle serait transféré, soit avant la fin de l'année 2010. Cette décision a été confirmée par Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, M. Xavier Darcos, ministre de l'éducation nationale, et M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, dans des lettres du 19 février 2008 aux deux institutions.

L'Institut de France, sollicite toujours, aujourd'hui, cette réaffectation afin d'y construire un auditorium.

L'article 36 de la loi de finances pour 2007 (portant suppression du budget annexe des Monnaies et médailles et création de l'établissement public « la Monnaie de Paris ») a prévu le transfert en pleine propriété au nouvel établissement public des biens de l'ancien budget annexe, à l'exception de l'Hôtel des Monnaies du Quai Conti, mis à disposition à titre gratuit. Or cette rédaction ne distinguait pas la parcelle de l'Hôtel des Monnaies, qui lui est contigu, excluant donc toute possibilité juridique de transfert à l'Institut.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Afin de mettre en oeuvre au plus tôt les engagements répétés du gouvernement quant à la réaffectation de la parcelle à l'Institut de France, le présent article apporte la modification législative nécessaire à la mise en oeuvre juridique du transfert en précisant que :

- les biens situés à Paris (Hôtel des monnaies et parcelle de l'an IV) ne font pas partie du transfert en pleine propriété à « la Monnaie de Paris », qui ne concerne donc que l'établissement de Pessac ;

- seul l'Hôtel des Monnaies est mis gratuitement à disposition de l'établissement public, à l'exclusion de la parcelle « de l'an IV » (par mention des sections du cadastre du seul Hôtel des Monnaies).

Cette clarification législative permet la réaffectation de la parcelle à l'Institut de France au 1er janvier 2009, date d'entrée en vigueur du décret du 1er décembre 2008 relatif à l'utilisation des immeubles domaniaux par les services de l'Etat et ses établissements publics.

Tel est l'objet du présent amendement.

Par ailleurs, une convention élaborée à la suite d'une médiation, sous le contrôle de Bercy et approuvée par les conseils d'administration respectifs de l'établissement public et de l'Institut de France, prévoit que « la Monnaie de Paris » continuera d'occuper la parcelle pendant 5 ans afin de lui permettre de cesser progressivement toute activité industrielle sur le site (durée prorogeable si nécessaire de trois fois un an). Ainsi, l'Institut occupera la parcelle dès que les ateliers de frappe de monnaie auront quitté le quai Conti soit d'ici 2013 (et non plus 2010 comme l'avait fixé le calendrier initial).

Cette convention prévoit notamment qu'en échange de cette occupation transitoire, « la Monnaie de Paris » met à disposition de l'Institut les locaux de l'actuel musée de la monnaie afin d'y construire un auditorium provisoire. Chaque partie devra verser à l'autre une indemnité d'occupation annuelle de 100.000 euros hors taxes à compter du 1er janvier 2009.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général avait souhaité, dans un amendement à la loi de finances pour 2007, réaffirmer le principe de l'affectation première de cette parcelle au ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, pour l'Institut de France, et de son affectation temporaire à « la Monnaie de Paris ». Cette disposition avait été supprimée en commission mixte paritaire.

Votre rapporteur général ne peut qu'être favorable à l'adoption de cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 69 (nouveau) - Rapport sur le régime, au regard de l'allocation de chômage partiel, des agents des régies locales chargées d'un service public industriel et commercial

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, prévoit que le gouvernement présente, au plus tard le 1er octobre 2009, un rapport au Parlement sur l'opportunité d'étendre le bénéfice de l'allocation de chômage partiel aux agents des régies directes des collectivités locales en charge d'un service public industriel et commercial.

I. LA SITUATION DES AGENTS DES RÉGIES LOCALES AU REGARD DE L'ALLOCATION DE CHÔMAGE PARTIEL

En application de l'article 5122-1 du code du travail, les salariés qui, tout en restant liés à leur employeur par un contrat de travail, subissent une perte de salaire imputable soit à la fermeture temporaire de leur établissement, soit à la réduction de l'horaire habituel de travail pratiqué dans l'établissement en deçà de la durée légale de travail, bénéficient d'une allocation spécifique de chômage partiel, à la charge de l'Etat.

Au regard de ce droit, la situation des agents des régies directes des collectivités locales - c'est-à-dire des services non dotés de la personnalité morale et, par conséquent, directement organisés par les collectivités - n'apparaît pas clairement établie, aujourd'hui, lorsque ces régies sont en charge d'un service public à caractère industriel et commercial (SPIC).

Selon une jurisprudence constante, alors que les agents d'un service public administratif (SPA) sont soumis à un statut de droit public, les agents d'un SPIC relève d'un régime de droit privé. Toutefois, ce régime n'est pas nécessairement équivalent à celui que définit le code du travail, dont les dispositions, en ce qui concerne les relations individuelles de travail, ne sont en effet applicables au personnel des collectivités publiques « employés dans les conditions du droit privé » que « sous réserve des dispositions particulières ayant le même objet résultant du statut qui régit ce personnel » (article L.1111-1 du code du travail).

Du moins, ce régime, à situation identique, doit être le même pour tous les agents concernés, conformément au principe d'égalité de traitement. Or la circulaire du 28 février 2007 relative au dispositif d'intervention en faveur des collectivités et entreprises affectées par les déficits d'enneigement n'a pas été uniformément appliquée par les services préfectoraux, de sorte que les agents de régies directes locales chargés des SPIC en cause - les services de remontées mécaniques de pistes de ski - ont bénéficié d'une allocation de chômage partiel dans certains départements, et pas dans les autres. Cette situation a pu engendrer des recours portés au contentieux.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du gouvernement, à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, au nom de la commission des finances, Henri Nayrou, Jean Launay et Michel Bouvard.

Il prévoit la réalisation, par le gouvernement, d'un rapport sur l'opportunité d'étendre le bénéfice de l'allocation de chômage partiel aux agents des régies directes des collectivités locales gérant ou exploitant un SPIC. Ce rapport devra être remis au Parlement, au plus tard, le 1er octobre 2009.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article vise à lever les incertitudes actuelles sur la situation, au regard de l'allocation de chômage partiel, des agents des régies locales directes chargées d'un SPIC, tout particulièrement ceux des régies de remontées mécaniques dans les stations de ski. Le rapport du gouvernement ainsi prévu permettra de procéder à l'expertise juridique nécessaire, et le cas échéant servira de base aux propositions d'ajustements législatifs ou règlementaires qui apparaîtront opportuns.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 70 (nouveau) - Contribution de l'INPI au financement de l'effort d'OSEO en faveur des petites et moyennes entreprises

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du gouvernement, prévoit une contribution exceptionnelle, en 2008, de l'Institut national de la propriété industrielle (INPI) au bénéfice d'OSEO, pour un montant de 50 millions d'euros.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du gouvernement, propose que soit « institué en 2008, au bénéfice de l'établissement public industriel et commercial OSEO, une contribution de 50 millions d'euros à la charge de l'Institut national de la propriété industrielle pour le financement de l'effort financier en faveur des petites et moyennes entreprises ».

Il s'agit donc d'une contribution à caractère exceptionnel.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général n'est pas opposé au dispositif proposé par le présent article, qui :

- d'une part, prend acte des besoins engendrés par les charges nouvelles confiées à OSEO dans le cadre du plan de soutien au financement des PME (voir le commentaire de l'article 55 quinquies du présent projet de loi). Faute de ressources nouvelles, ces charges pouvaient mettre en difficulté OSEO, dont le reliquat de trésorerie résultant de sa fusion avec l'Agence pour l'innovation industrielle devrait être consommé entièrement dans l'année qui vient ;

- d'autre part, est supportable pour l'INPI du fait de ses réserves de trésorerie et de l'excédent de ses recettes par rapport à ses dépenses.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.