II. L'EXIGENCE D'UNE RÉFORME AMBITIEUSE
A. UN PROJET DE LOI EN DEMI-TEINTE
L'économie générale du texte soumis à l'examen du Sénat a conduit certains des interlocuteurs de votre rapporteur à le présenter davantage comme un projet de loi relatif à l'aménagement de peines plutôt que comme la loi pénitentiaire attendue. Force est de constater que le volet consacré aux aménagements de peines est sans doute le plus abouti alors que, même si les dispositions portant sur le service public pénitentiaire et les conditions de détention comportent des avancées réelles et appréciables, le projet de loi semble être resté, sur ce sujet, au milieu du gué.
1. Le volet le plus ambitieux : le développement des alternatives à l'incarcération
Les dispositions du titre II du projet de loi s'articulent autour de trois axes : éviter le prononcé d'une peine d'emprisonnement ou la mise en détention provisoire d'un prévenu, développer les aménagements de peines avant ou pendant leur exécution, simplifier les procédures.
• Eviter le prononcé d'une peine d'emprisonnement ou la mise en détention provisoire d'un prévenu
Conformément aux recommandations du Comité d'orientation restreint de la loi pénitentiaire et du Conseil de l'Europe, le projet de loi énonce tout d'abord que la peine d'emprisonnement ferme , en matière correctionnelle, ne peut être prononcée que si la gravité de l'infraction et la personnalité de son auteur rendent cette peine nécessaire et que toute autre sanction serait manifestement inadéquate ( article 32 ).
En autorisant l'exécution d'un travail d'intérêt général pendant une mesure d'aménagement de peine, il donne au tribunal correctionnel la possibilité de prononcer cette peine alternative à l'égard d'un prévenu déjà condamné dans une autre affaire, plutôt que de lui infliger une nouvelle peine d'emprisonnement qui remettrait en cause ses efforts de réinsertion ( article 34 ).
Pour accélérer leur mise à exécution, il permet explicitement aux peines alternatives à l'emprisonnement -notamment le travail d'intérêt général- de devenir exécutoires, à l'instar de la peine d'emprisonnement, après l'expiration du délai d'appel de dix jours dont disposent les parties et le procureur de la République, et ce malgré le délai d'appel de deux mois accordé au procureur général ( article 39 ).
Par ailleurs, il uniformise le délai d'épreuve des autres obligations pouvant être imposées dans le cadre d'un sursis avec obligation d'accomplir un travail d'intérêt général : le délai maximum d'exécution du travail d'intérêt général étant de dix-huit mois, ces obligations pourraient perdurer au-delà de l'accomplissement de ce travail dans un délai maximum de dix-huit mois, contre douze actuellement ( article 35 ).
Enfin, le projet de loi institue, aux côtés du contrôle judiciaire, une nouvelle alternative à la détention provisoire : l' assignation à résidence avec surveillance électronique . Décidée par ordonnance motivée du juge d'instruction ou du juge des libertés et de la détention, à l'instar du contrôle judiciaire, après un débat contradictoire avec assistance obligatoire d'un avocat, cette assignation à résidence serait ordonnée pour une durée maximum de six mois, susceptible d'être prolongée dans la limite de deux ans, et serait assimilée à une détention provisoire pour son imputation sur une peine privative de liberté ( article 37 ).
• Développer les aménagements de peines avant ou pendant leur exécution
Le projet de loi réaffirme avec plus de netteté, dans le code pénal comme dans le code de procédure pénale, la nécessité d'un aménagement des peines avant ou pendant leur exécution ( articles 32 et 38 ).
Pour permettre la mise en oeuvre de ce principe, il double le quantum des peines d'emprisonnement susceptibles de faire l'objet ab initio , c'est-à-dire par le tribunal correctionnel, d'une semi-liberté , d'un placement à l'extérieur , d'un placement sous surveillance électronique ou d'un fractionnement , en le portant d'un à deux ans, et assouplit considérablement les conditions d'octroi d'une semi liberté, d'un placement à l'extérieur ou d'un placement sous surveillance électronique, en exigeant simplement que l'intéressé justifie de tout « projet sérieux d'insertion ou de réinsertion », comme par exemple la recherche d'un emploi ( article 33 ).
Ces mêmes possibilités seraient offertes au juge de l'application des peines, qui pourrait désormais octroyer un fractionnement de peine, une semi-liberté, un placement à l'extérieur ou un placement sous surveillance électronique, aux condamnés dont le quantum ou le reliquat de la peine d'emprisonnement est inférieur ou égal à deux ans, et non plus à un an ( article 46 ).
Le projet de loi fait obligation aux services pénitentiaires d'insertion et de probation et aux juges de l'application des peines d'étudier les alternatives à l'incarcération susceptibles d'être proposées, d'une part, aux personnes condamnées non encore incarcérées dont la durée de la peine d'emprisonnement prononcée ou de la détention restant à subir est inférieure ou égale à deux ans, contre un an actuellement, d'autre part, aux personnes condamnées incarcérées dont le quantum ou le reliquat -pour les seules peines d'emprisonnement inférieures à cinq ans- de la peine d'emprisonnement est inférieur ou égal à deux ans, contre six ou trois mois suivant les cas actuellement ( article 48 ).
Plusieurs dispositions concernent la libération conditionnelle :
- ses conditions d'octroi seraient assouplies, tout comme celles des autres aménagements de peines, puisque le condamné devrait simplement justifier d'un « projet sérieux d'insertion ou de réinsertion » ( article 47 ) ;
- les condamnés âgés de plus de 75 ans seraient dispensés de l'obligation d'avoir exécuté une partie de leur peine, communément appelée « temps d'épreuve », et pourraient en bénéficier à la seule condition de justifier d'un hébergement ou d'une prise en charge adaptée à leur sortie, sous réserve toutefois que leur libération ne soit pas susceptible de causer un trouble grave à l'ordre public ( article 47 ) ;
- enfin, le placement sous surveillance électronique -par suite d'une erreur de plume, le projet de loi fait indûment référence au placement sous surveillance électronique mobile- pourrait constituer, au même titre que la semi-liberté, une mesure probatoire à la libération conditionnelle des personnes condamnées à une peine privative de liberté assortie d'une période de sûreté de quinze ans ( article 45 ).
Par ailleurs, le projet de loi étend les possibilités de conversion en sursis assorti de l'obligation d'accomplir un travail d'intérêt général ou en jours-amende des peines d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à six mois : le juge de l'application des peines pourrait désormais ordonner la conversion des peines d'emprisonnement ayant fait l'objet d'un sursis partiel, lorsque la partie ferme de la peine est inférieure ou égale à six mois, et des peines d'emprisonnement inférieures ou égales à six mois résultant de la révocation d'un sursis ( article 35 ).
• Simplifier les procédures
Le projet de loi permet au juge de l'application des peines de renvoyer au tribunal de l'application des peines les dossiers complexes , afin d'éviter que cette complexité constitue un frein à l'octroi d'une mesure d'aménagement de peine ( article 40 ).
Ce magistrat aurait la faculté d'ordonner l'incarcération provisoire de la personne condamnée qui ne respecterait pas une mesure de surveillance judiciaire , comme pour les autres mesures de contrôle des condamnés en milieu ouvert ( article 42 ).
Les juridictions de l'application des peines pourraient accorder en urgence une mesure de suspension de peine pour raison médicale , lorsque le pronostic vital du condamné est engagé, sur la base du certificat médical du médecin qui suit le détenu, et non plus de deux expertises concordantes ( article 44 ).
Elles pourraient relever une interdiction professionnelle ou, avec l'accord du parquet, décider d'une dispense d' inscription d'une condamnation au bulletin n° 2 du casier judiciaire , afin d'éviter au condamné de saisir à cette fin la juridiction ayant prononcé la condamnation ( article 43 ).
La compétence de la juridiction de jugement pour statuer sur une demande de relèvement d'une interdiction professionnelle ou de dispense d'inscription d'une condamnation au bulletin n° 2 du casier judiciaire serait maintenue -une telle interdiction ou inscription ne concerne pas nécessairement une personne condamnée à une peine privative de liberté- mais serait désormais exercée à juge unique ( article 55 ).
Le projet de loi permet par ailleurs aux chefs d'établissements pénitentiaires et aux directeurs des services pénitentiaires d'insertion et de probation, sauf opposition du juge de l'application des peines, de modifier les modalités d'exécution d'une mesure d'aménagement de peine, précisément les horaires d'entrée ou de sortie de l'établissement pénitentiaire, ou de présence du condamné en un lieu déterminé, dès lors qu'il s'agit de modifications favorables au condamné et ne touchant pas à l'équilibre de la mesure ( article 41 ).
Enfin, il modifie en profondeur la procédure d'aménagement des peines des personnes condamnées incarcérées instituée par la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, afin de la simplifier et d'améliorer son efficacité ( article 48 ). Les dispositions proposées ont pour objet, outre l'extension précitée du champ des personnes susceptibles d'en bénéficier :
- de permettre l'octroi d'une libération conditionnelle, et pas seulement d'une semi-liberté, d'un placement à l'extérieur ou d'un placement sous surveillance électronique ;
- de confier au ministère public un rôle de filtre des propositions d'aménagement des services pénitentiaires d'insertion et de probation ;
- de prévoir, si aucune autre mesure d'aménagement de peine n'a pu être accordée, le placement de droit sous surveillance électronique des détenus auxquels il reste quatre mois d'emprisonnement à exécuter 40 ( * ) , sauf impossibilité matérielle, refus du condamné, incompatibilité entre sa personnalité et la nature de la mesure ou risque de récidive.
L' étude d'impact annexée au projet de loi indique que ces dispositions devraient avoir pour conséquence de porter au minimum à 210.000 par an le nombre des personnes devant être suivies par les conseillers d'insertion et de probation. Afin de faciliter la mise en oeuvre des aménagements de peines, elle juge nécessaire de réduire de 80 à 60 le nombre des dossiers suivis par chaque conseiller d'insertion et de probation, ce qui supposerait la création de 1.000 postes supplémentaires pour un coût salarial total de 32,8 millions d'euros, sans compter les dépenses d'investissement.
* 40 Pour les peines d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à six mois, ce seuil serait fixé aux deux tiers de la peine à exécuter.