Projet de loi pénitentiaire

CHAPITRE III DISPOSITIONS RELATIVES AUX DROITS DES DÉTENUS

SECTION 1 Dispositions générales

Article 10 Encadrement des restrictions dont les droits des détenus peuvent faire l'objet

Cet article fixe le cadre des limitations susceptibles d'être apportées aux droits des détenus. Il s'articule autour de deux principes.

En premier lieu, les restrictions pourraient procéder de quatre considérations :

- les contraintes inhérentes à la détention ;

- le maintien de la sécurité et du bon ordre des établissements ;

- la prévention des infractions ;

- la protection des intérêts des victimes.

En second lieu, il rappelle que ces limitations « tiennent compte de l'âge, de la personnalité et de la dangerosité des détenus ».

La rédaction retenue pour cet article n'est pas complètement satisfaisante.

D'une part, il semble préférable de poser d'abord l'obligation pour l'administration pénitentiaire de garantir les droits des détenus avant d'en rappeler les limites. Votre commission vous propose ainsi de rappeler que l'administration pénitentiaire garantit à toute personne détenue le respect de ses droits. Cette disposition s'accorderait avec la règle pénitentiaire européenne n° 1 selon laquelle « les personnes privées de liberté doivent être traitées dans le respect des droits fondamentaux ».

D'autre part, la référence, dans la dernière phrase du présent article, à la dangerosité des personnes apparaît redondante avec le critère de le sécurité des établissements.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à une nouvelle rédaction de cet article et vous propose d'adopter l'article 10 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 10 Information du détenu sur ses droits et devoirs

L'effectivité des droits reconnus aux détenus implique que ces derniers en aient connaissance dès leur accueil au sein de l'établissement pénitentiaire.

Sans doute, aujourd'hui, lors de son entrée dans un établissement pénitentiaire, la personne est informée « sur les points qu'il lui est nécessaire de connaître concernant ses droits et ses obligations » (art. D. 257, code de procédure pénale). Par ailleurs, les dispositions du code de procédure pénale relatives à la détention et du règlement intérieur de l'établissement pénitentiaire doivent être portées à la connaissance des détenus « dans la mesure où elles justifient les décisions prises à leur égard et où elles sont relatives à la discipline » (art. D. 256 du code de procédure pénale).

Il apparaît souhaitable de renforcer cette obligation, d'abord en l'érigeant en norme législative, ensuite en la complétant afin de prévoir que lors de son admission dans un établissement pénitentiaire, le détenu est informé, dans une langue qu'il comprend, des dispositions relatives à son régime de détention, à ses droits et obligations, et aux recours et requêtes qu'il peut former. En outre, les règles applicables dans l'établissement seraient portées à sa connaissance.

Il serait souhaitable que les décrets d'application prévoient la remise systématique au détenu d'un exemplaire du règlement de l'établissement pénitentiaire.

Votre commission vous propose d'insérer par la voie d'un amendement cet article additionnel après l'article 10.

Article 11 Liberté de communication des détenus avec leurs avocats

Cet article prévoit que les condamnés peuvent communiquer librement avec leurs avocats dans les mêmes conditions que les prévenus pour l'exercice de leur défense.

L'article 716 du code de procédure pénale garantit d'ores et déjà aux personnes mises en examen « toutes communications et toutes facilités compatibles avec les exigences de la discipline et de la sécurité de la prison (...) pour l'exercice de leur défense ». L'article 727 prévoit aussi que les « condamnés peuvent continuer à communiquer dans les mêmes conditions que les prévenus avec le défenseur qui les a assistés au cours de la procédure ». La partie réglementaire du code de procédure pénale décline ce droit de manière légèrement différente entre prévenus et condamnés :

- les prévenus peuvent communiquer librement avec leur conseil verbalement ou par écrit (ni l'interdiction de communiquer visée à l'article D. 145-4, ni les sanctions disciplinaires ne peuvent supprimer ou restreindre cette faculté) - art. D. 67 ;

- les condamnés bénéficient du même régime en vertu de l'article D. 411 sous cette seule réserve que dans les maisons centrales et les centres de détention, la visite a lieu à l'heure et au jour convenus préalablement avec le chef de l'établissement.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 11 sans modification.

Article additionnel après l'article 11 Liberté de conscience et de culte

Votre commission vous propose de reconnaître dans la loi le droit à la liberté de conscience et de culte des détenus. L'exercice de ce droit serait adapté selon la disposition des locaux -ainsi, une même salle pourrait être partagée par des cultes différents- et devrait tenir compte d'une part, de la sécurité, d'autre part, du bon ordre de l'établissement.

Aux termes de l'article D. 432 du code de procédure pénale, « chaque détenu doit pouvoir satisfaire aux exigences de sa vie religieuse, morale ou spirituelle ». Ce droit s'exerce grâce à la présence d'aumôniers agréés chargés de célébrer le culte et d'assurer une assistance spirituelle ^{62 ( * )} . La relation entre le détenu et l'aumônier est entourée de garanties particulières par le code de procédure pénale : ainsi les aumôniers nommés auprès de l'établissement peuvent s'entretenir aussi souvent qu'ils l'estiment utile avec les détenus de leur culte. Cet entretien a lieu, en dehors de la présence d'un surveillant -le cas échéant, dans un local spécial si le détenu se trouve au quartier disciplinaire (article D. 437).

En outre, les détenus peuvent toujours correspondre librement et sous pli fermé avec les aumôniers (article D. 438).

Les aumôniers jouent un rôle très utile en détention. Ils apportent une capacité d'écoute et d'attention y compris aux détenus qui ne se réclament pas nécessairement de leur confession. Ils peuvent également contribuer à encadrer les pratiques religieuses et certaines formes de prosélytisme radical.

Votre commission vous propose, par la voie d'un amendement, d'insérer un article additionnel après l'article 11.

SECTION ADDITIONNELLE APRÈS LA SECTION 1 De l'obligation d'activité

Article additionnel après l'article 11 Obligation d'activité

Cet article additionnel que votre commission vous propose d'insérer dans le projet de loi tend à instituer une obligation d'activité pour la personne condamnée.

La réinsertion des détenus qui constitue, comme le rappelle d'ailleurs l'article premier du projet de loi pénitentiaire, l'un des objectifs fondamentaux de l'exécution d'une peine privative de liberté passe par l' exercice, pendant la détention, d'une activité destinée à favoriser la socialisation de la personne : emploi, formation professionnelle, cours, activité socio-culturelle ou sportive, participation à un groupe de parole dans le cadre de la prévention de la récidive, etc.

Or, comme votre rapporteur a pu le constater à l'occasion de ses visites dans les établissements pénitentiaires, une majorité de détenus ont très peu d'activités, voire aucune. Ainsi, le temps de la peine reste un temps mort . Sans doute, dans les maisons d'arrêt surpeuplées, cette inactivité des détenus est plus subie que choisie. A titre d'exemple, dans la maison d'arrêt de Nanterre (dont le taux d'occupation s'élevait à 162 % à la date de la visite de votre rapporteur, le 23 octobre 2008), 23 % des détenus travaillaient après un délai d'attente de trois mois pour obtenir un emploi, 5 % suivaient une formation -délai d'attente de six mois- et 30 %, enfin, accédaient à une activité sportive -cinq mois d'attente et une demande trois fois supérieure à l'offre. Cependant, cette oisiveté se rencontre aussi, bien que dans une moindre mesure, dans les établissements pour peine qui ne sont pourtant pas soumis aux mêmes contraintes de démographie carcérale. Depuis la suppression par la loi du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire ^{63 ( * )} de l'obligation -au reste peu appliquée- de travailler, aucune disposition ne contraint le détenu à exercer une activité, quelle qu'elle soit.

Sous couvert de ce principe libéral, comme le soulignait le rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale ^{64 ( * )} , « la tentation peut ainsi être grande pour les surveillants, les directeurs d'établissements, les travailleurs sociaux ou les médecins d'attendre la « demande », laissant ainsi de côté les détenus les plus fragiles ou les plus dangereux ».

Lors de son audition par votre rapporteur, Mme Christine Visier Philippe, avocate, représentant la Conférence des Bâtonniers, a souligné le sentiment d'oisiveté, d'inutilité et d'attente qui peut rapidement gagner le détenu.

A cet égard, la situation française se singularise par rapport à celle observée dans d'autres démocraties.

Comme votre rapporteur a pu le constater, lors de la visite d'établissements pénitentiaires au Royaume-Uni et au Canada, la journée du détenu y est beaucoup plus occupée qu'en France. Ainsi, dans l'établissement pénitentiaire pour hommes de La Macaza au Québec, la matinée est consacrée à la mise en oeuvre du programme de traitement de la récidive tandis que l'après-midi est dévolu au travail et aux activités de loisirs. La densité des activités est un choix délibéré de l'administration pénitentiaire destiné à rapprocher le rythme de la vie en détention de celui qui prévaut en milieu libre et à favoriser ainsi la réinsertion.

Plusieurs pays comme le Royaume-Uni, l'Allemagne, l'Italie et les Pays-Bas imposent d'ailleurs aux personnes condamnées à une peine privative de liberté de travailler -même s'ils ne sont pas toujours en mesure d'apporter les emplois nécessaires. Cette disposition ne semble pas contraire à l'article 4 de la Convention européenne des droits de l'homme qui, s'il interdit le travail forcé ou obligatoire, fait cependant exception pour « tout travail requis normalement d'une personne soumise à la détention dans les conditions prévues par l'article 5 de la convention, ou durant la mise en liberté conditionnelle » ^{65 ( * )} .

La convention sur le travail forcé adoptée par l'Organisation internationale du travail, le 28 juin 1930, prévoit (art. 2) que l'interdiction du travail forcé ou obligatoire ne comprend pas le travail ou service « exigé d'un individu comme conséquence d'une condamnation prononcée par décision judiciaire », à la condition cependant que « ce travail ou service soit exécuté sous la surveillance et le contrôle des autorités publiques et que ledit individu ne soit pas concédé ou mis à la disposition de particuliers, compagnies ou personnes morales privées ».

Par ailleurs, les règles minima pour le traitement des délinquants, élaborées sous l'égide des Nations unies (règle 71) posent pour principe que « tous les détenus condamnés sont soumis à l'obligation de travail, compte tenu de leur aptitude physique et mentale telle qu'elle sera déterminée par le médecin » et précisent qu'« il faut fournir aux détenus un travail productif suffisant pour les occuper pendant la durée normale d'une journée de travail ».

Dès lors que l'établissement pénitentiaire est en mesure de proposer plusieurs formes d'activités au détenu, il paraît très contestable de laisser à celui-ci la faculté de n'en exercer aucune. Cette préoccupation a également été exprimée par l'Institut Montaigne qui, dans l'une de ses propositions ^{66 ( * )} , suggérait, afin de lutter contre l'oisiveté, d'astreindre tout détenu à une occupation, de préférence un travail ou une formation.

Votre commission n'entend pas rétablir l'obligation de travail supprimée en 1987 mais instituer une obligation d'activité au sens large du terme. Une telle obligation ne saurait cependant être imposée qu'à quatre conditions.

En premier lieu, elle ne s'appliquerait que si l'établissement est en mesure de proposer plusieurs activités -selon la règle pénitentiaire européenne 25 : « 1) Le régime prévu pour tous les détenus doit offrir un programme d'activités équilibré. 2) Ce régime doit permettre à tous les détenus de passer chaque jour, hors de leur cellule, autant de temps que nécessaire pour assurer un niveau suffisant de contacts humains et sociaux. 3) Ce régime doit aussi pourvoir aux besoins sociaux des détenus ».

En outre, l'activité ou les activités obligatoires devraient avoir pour finalité la réinsertion du détenu -tel serait le cas, par exemple, de la participation à des programmes de désintoxication ou de traitement de la récidive- et être déterminées par le chef d'établissement et le directeur du SPIP. Par ailleurs, elle ne vaudrait que pour les personnes condamnées et non pour les prévenus dont le statut en détention relève par priorité de l'autorité judiciaire.

Enfin, cette obligation serait naturellement adaptée à l'âge, aux capacités et à la personnalité de l'intéressé.

Il convient de souligner, comme votre commission le suggère dans l'article additionnel suivant, que les détenus pourraient être consultés sur les activités qui leur seraient proposées.

Votre commission vous propose d'insérer une section additionnelle ainsi qu'un article additionnel après l'article 11.

Article additionnel après l'article 11 Consultation des détenus sur leurs activités

La règle pénitentiaire européenne n° 50 recommande que « sous réserve des impératifs de bon ordre, de sûreté et de sécurité, les détenus doivent être autorisés à discuter de questions relatives à leurs conditions générales de détention et doivent être encouragés à discuter avec l'administration pénitentiaire à ce sujet. »

Cette participation vise à ne pas laisser les détenus dans une situation de passivité mais, au contraire, à les responsabiliser dans le cadre d'un dialogue avec l'administration pénitentiaire. Un tel principe répond à une autre règle pénitentiaire européenne selon laquelle « Au-delà des règles applicables à l'ensemble des détenus, le régime des détenus condamnés doit être conçu pour leur permettre de mener une vie responsable et exempte de crime . » Comme l'a souligné M. Pierre-Victor Tournier, directeur et chercheur au CNRS, lors de ses échanges avec votre rapporteur, cette vie responsable commence dès le temps de la détention pour se poursuivre au-delà de la libération.

Plusieurs pays européens (Belgique, Danemark, Finlande, Allemagne, Pays-Bas, Suède, Espagne) ont d'ailleurs reconnu un droit d'expression collective des détenus sur les conditions générales de détention.

Les comités de détenus en Europe

Un comité de détenus chargé des questions relatives à la vie en détention a été mis en place dans la plupart des pays européens (Allemagne, Angleterre, Belgique, Finlande, Pays-Bas, Suède). En Espagne, sauf décision contraire du Conseil des directeurs de prison, le champ de compétences de ce comité est limité aux questions concernant la religion, le travail, les activités culturelles et sportives et l'alimentation.

Certains pays ont exclu des discussions du comité les questions relatives aux cas individuels, à la sécurité (Allemagne et Danemark) et aux membres du personnel (Allemagne).

Les règles de fonctionnement du comité de détenus varient d'un pays à l'autre. Ainsi, en Espagne, ne sont pas éligibles au comité les détenus subissant une sanction disciplinaire pour des infractions graves ; au Danemark, ceux dont il faut empêcher l'évasion ou qui participent à des activités criminelles, violentes ou problématiques. Au Danemark, les détenus et leurs suppléants sont élus à bulletin secret ; ils sont rémunérés et disposent de temps pour exercer ces fonctions. En Angleterre, dans la majorité des cas, les décisions sont prises par le président du comité, c'est-à-dire le directeur ou un gradé.

En France, au-delà de l'organisation, en mars 2006, des états généraux de la condition pénitentiaire, il n'existe pas de dispositif de consultation des détenus ^{67 ( * )} . Le COR a proposé de donner aux détenus la faculté de dialoguer collectivement avec les autorités pénitentiaires de questions relatives à leurs conditions générales de détention.

Votre commission vous suggère d'ouvrir la voie vers une forme de participation en permettant que les détenus soient consultés sur les activités qui leur sont proposées sous réserve des impératifs de sécurité et du maintien de l'ordre.

Tel est l'objet de l' article additionnel qu'elle vous propose d'insérer après l'article 11.

SECTION 2 Des droits civiques et sociaux

Article 12 Domiciliation auprès de l'établissement pénitentiaire

Cet article prévoit la domiciliation du détenu auprès de l'établissement pénitentiaire afin de lui faciliter l'exercice des droits civiques ainsi que l'accès à certaines prestations d'aide sociale.

En effet, beaucoup de détenus n'ont jamais eu de domiciliation ou l'ont perdue à la suite d'une incarcération d'une certaine durée. D'après les informations communiquées à votre rapporteur par le ministère de la justice, le nombre de détenus qui seraient dans une telle situation pourrait être estimé en flux à 15.000 sur une période d'un an. Comme votre rapporteur en a eu maints témoignages lors d'entretiens avec les responsables du SPIP à l'occasion de ses déplacements dans les établissements pénitentiaires, cette situation complique beaucoup les démarches engagées par les détenus, en particulier à l'approche de leur libération, pour réintégrer les dispositifs de droit commun.

La domiciliation à l'établissement devrait cependant rester une faculté laissée à l'appréciation du détenu et non une obligation comme la rédaction proposée par l'article 12 pourrait le laisser entendre. Afin de marquer l'importance respective des objectifs civiques et sociaux attachés à la domiciliation, votre commission vous propose de leur consacrer deux articles distincts et de réserver l'article 12 à l' expression des droits civiques .

Depuis l'entrée en vigueur du nouveau code pénal en 1993, une condamnation pénale n'implique pas systématiquement la déchéance des droits électoraux.

Cette privation ne peut résulter que d'une décision expresse de la juridiction de jugement ^{68 ( * )} .

Le droit de vote des détenus s'exerce par procuration (articles L. 71 et R. 71 du code électoral). Sans doute les actions de sensibilisation mises en oeuvre par l'administration pénitentiaire, conjuguées aux initiatives telles les « ateliers citoyenneté » organisés par le GENEPI, ont-elles permis une hausse de la participation des détenus aux dernières élections présidentielles et législatives de 2007 -2.370 votants au premier tour du scrutin présidentiel et 2.700 lors du second tour, près de 1.500 pour les élections législatives. Cependant, rapportée à l'ensemble des personnes détenues, cette proportion demeure très faible.

L'abstentionnisme traditionnel de la population pénale est encore renforcé par les difficultés des personnes détenues lorsqu'elles ne connaissent pas de mandataires susceptibles de voter à leur place ou qu'elles ne possèdent plus de domicile.

Dans ce dernier cas, les détenus peuvent néanmoins s'inscrire sur les listes électorales de la commune où se situe l'établissement pénitentiaire à la condition cependant, en vertu de l'article L. 11 du code électoral ^{69 ( * )} , qu'ils soient dans l'établissement depuis six mois au moins. Une telle durée peut être un frein à l'exercice du droit de vote, en particulier dans les maisons d'arrêt. Les détenus ne pourraient être exonérés du délai de six mois qu'en cas de domiciliation à l'établissement pénitentiaire.

La disposition proposée par le projet de loi permettrait aux détenus de s'inscrire sur les listes électorales des communes de leur lieu de détention au titre du domicile.

Le Gouvernement a d'ores et déjà introduit par décret ^{70 ( * )} dans le code de procédure pénale (article D. 143) une disposition prévoyant que les condamnés peuvent bénéficier d'une permission de sortir pour l'exercice de leur droit de vote afin qu'ils puissent voter à proximité immédiate de la prison sans recourir à un mandataire.

Afin d'inciter encore davantage les détenus à accomplir leur devoir civique pour rappeler, comme le souligne l'exposé des motifs du présent projet de loi, qu'ils « demeurent des citoyens participant à la vie démocratique de la Nation », votre commission suggère que le chef d'établissement organise, avec l'autorité compétente, avant chaque scrutin, une procédure destinée à faciliter l'exercice du vote par procuration. En effet, d'une part, il n'est pas toujours facile pour une personne détenue de trouver un mandataire pour exercer son droit de vote. D'autre part, il importe qu'un agent ou commissaire de police se déplace dans l'établissement pénitentiaire pour faire signer la procuration.

La disposition proposée, conforme aux recommandations du Comité d'orientation restreint, devrait conduire les administrations intéressées à favoriser les démarches des personnes détenues.

Votre commission vous soumet en conséquence un amendement tendant à une nouvelle rédaction de cet article et vous propose d'adopter l'article 12 ainsi modifié .

Article additionnel après l'article 12 Domiciliation en vue de l'accès aux droits sociaux

Cet article reprend pour partie les dispositions figurant à l'article 12 du projet de loi.

Les prestations sociales versées aux détenus

A son entrée en détention, le détenu est immédiatement et systématiquement affilié aux assurances maladie et maternité du régime général de la sécurité sociale. S'il travaille en détention, il est affilié à l'assurance vieillesse et à l'assurance accidents du travail et maladies professionnelles.

Exonéré du ticket modérateur, le détenu ne peut pas recevoir de prestations en espèces. Ainsi, si un détenu a un accident de travail en détention, il ne percevra que des prestations en nature, cependant si l'accident est antérieur à l'incarcération, il pourra continuer de bénéficier des indemnités journalières.

Emploi et insertion

Les pensions d'invalidité ou de retraite ne sont pas modifiées.

Le revenu minimum d'insertion est versé au détenu pendant 60 jours. Si le détenu est incarcéré moins de 4 mois, le versement du RMI est simplement suspendu et sera versé de nouveau à la sortie de prison. Au-delà de 4 mois d'incarcération, le détenu est radié des listes des bénéficiaires.

Dès l'incarcération, le détenu perd le bénéfice des allocations versées au titre du chômage . Il doit avertir immédiatement l'ANPE sous peine d'avoir à rembourser les sommes, alors considérées comme indûment perçues.

À sa sortie, si le détenu est inscrit comme demandeur d'emploi et a été incarcéré plus de deux mois, il pourra demander le versement de l'allocation temporaire d'attente .

Solidarité

Sous réserve d'en remplir les conditions d'accès, le détenu bénéficie :

- de l'allocation aux adultes handicapés , celle-ci est réduite après 60 jours d'incarcération à 30 % du montant mensuel sauf si le conjoint ou le concubin du détenu est dans l'incapacité d'exercer une activité salariée ou si le détenu a au moins un enfant ou un ascendant à sa charge ;

- de l'allocation aux adultes handicapés complémentaire et de la majoration pour la vie autonome pendant les 60 premiers jours d'incarcération ;

- de l'allocation personnalisée d'autonomie ;

- à sa sortie de prison, de l'aide minimale obligatoire pour les détenus indigents.

Prestations familiales

Les allocations familiales et les autres aides liées à la famille et à l'enfance sont maintenues mais versées au parent qui a la charge effective des enfants. Les prestations octroyées sous conditions de ressources sont réexaminées en fonction de la perte de revenu qu'entraîne l'incarcération. Le détenu peut ainsi bénéficier :

- de certains éléments de la prestation d'accueil du jeune enfant (ou de l'allocation pour jeune enfant) ;

- de l'allocation de parent isolé pour la détenue enceinte et tant que l'enfant reste avec elle ou de l'allocation de soutien familial tant que l'enfant est incarcérée avec la détenue.

Logement

Si le détenu est célibataire, l'allocation de logement et l'aide personnalisée au logement sont maintenues pendant un an si le loyer est payé et si le logement n'est pas loué ou sous-loué. Si le détenu est marié ou vit maritalement, ces allocations sont révisées en fonction de la nouvelle situation financière du couple.

L'absence de domicile constitue aussi un obstacle à l'accès à certaines prestations d'aide sociale légale. En effet, en vertu de l'article 122-1 du code de l'action sociale et des familles, les dépenses d'aide sociale sont à la charge du département dans lequel les bénéficiaires ont leur domicile de secours ; à défaut de domicile de secours, ces dépenses incombent au département où réside l'intéressé au moment de l'admission à l'aide sociale. Or, d'une part, beaucoup de détenus n'ont pas ou n'ont plus de domicile de secours ^{71 ( * )} ; d'autre part, les détenus sont très souvent écroués dans des établissements situés hors du département où ils ont été domiciliés. Les démarches à entreprendre auprès du département de résidence sont souvent complexes pour le détenu .

Quant à la faculté ouverte par l'article 51 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 aux personnes sans domicile stable d'élire domicile soit auprès d'un centre communal ou intercommunal d'action sociale, soit auprès d'un organisme agréé à cet effet (art. L. 264-1 du code de l'action sociale), elle ne bénéficie qu'à une infime minorité de détenus. En effet, selon les explications apportées par l'administration pénitentiaire, la circulaire d'application de la loi de 2007 précise que « la domiciliation n'a pas vocation à concerner des personnes qui ont la possibilité de recevoir du courrier à une adresse stable » -les détenus n'entrent pas dans cette catégorie puisqu'ils ont la faculté de recevoir du courrier en établissement pénitentiaire et que le temps d'hébergement est généralement connu.

Aussi, la domiciliation auprès de l'établissement pénitentiaire devrait-elle contribuer à lever ces difficultés. Elle permettrait notamment, comme l'avait relevé le COR, d'engager, avant la sortie du détenu, l'instruction de tous les dossiers de demande d'aide sociale -en particulier en vue de l'allocation du RMI ou de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA).

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel après l'article 12.

Article 13 Aide en nature pour les détenus les plus démunis

Cet article fixe à l'Etat l'obligation d'apporter une aide en nature aux détenus dont les ressources sont inférieures à un montant fixé par voie réglementaire.

Cette disposition vise les personnes « indigentes », actuellement définies comme celles dont les rentrées financières sont inférieures à 45 euros par mois.

Selon l'exposé des motifs du projet de loi pénitentiaire, environ 35 % de la population pénale entreraient dans la catégorie des personnes indigentes. D'après les témoignages recueillis par votre rapporteur dans les différents établissements pénitentiaires, cette proportion a beaucoup progressé au cours des dernières années.

L'indigence constitue, comme le souligne le Gouvernement, « un handicap pour la personne détenue dans sa vie en détention, dans le maintien de ses liens avec ses proches et pèse sur ses éventuels projets en matière de réinsertion ».

Plusieurs interlocuteurs ont observé lors de leur audition par votre rapporteur que dans un environnement dominé par les rapports de force, l'absence de ressources plaçait le détenu dans une situation de grande vulnérabilité par rapport à des codétenus plus chanceux.

D'ores et déjà, une circulaire de l'administration pénitentiaire du 20 juin 2001 prévoit la mise en place dans chaque établissement pénitentiaire d'une commission de repérage et d'aide aux indigents chargée d'étudier la situation de ces personnes et de proposer certaines aides. Cette pratique deviendrait un droit reconnu aux détenus comme le préconisait le COR.

Le projet de loi précise que l'aide a pour but d'« améliorer les conditions matérielles d'existence ». Le COR suggérait l'accès gratuit à la télévision, la mise à disposition d'un réfrigérateur, la fourniture des objets et produits nécessaires à une hygiène convenable, la remise de papiers à lettres et d'au moins une enveloppe timbrée par semaine.

M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté, a craint que la reconnaissance législative de l'aide en nature accordée aux indigents n'affecte, a contrario , la faculté actuellement admise de leur verser une aide financière. Votre commission vous soumet en conséquence un amendement afin que le soutien aux détenus indigents puisse, pour partie au moins, prendre la forme d'un concours financier.

Cette aide est d'ailleurs souvent apportée par le relais des associations intervenant en prison.

Ces concours dont la pérennité n'est toutefois jamais assurée, sont en outre très variables d'un établissement à l'autre. Par ailleurs, il n'est pas souhaitable que la collectivité se décharge sur les associations de responsabilités qui leur incombent au premier chef.

Votre rapporteur estime qu'une réflexion devrait s'engager sur l'institution d'une allocation minimale de réinsertion pour les détenus les plus démunis. Un tel dispositif répondrait d'ailleurs à l'une des recommandations de la commission d'enquête sénatoriale sur les prisons. Le Sénat avait en effet estimé alors qu'un minimum carcéral « évalué entre 300 et 400 francs par mois » permettrait aux indigents de « cantiner et contribuerait à éviter -dans la mesure du possible- la délinquance intracarcérale (rackets, prostitution, trafics) ».

Cette allocation pourrait être subordonnée à l'exercice obligatoire d'une activité orientée vers la réinsertion.

L'établissement d'un tel revenu serait sans doute d'un coût très modeste pour les finances publiques. Selon les informations communiquées à votre commission par M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, l'extension du revenu de solidarité active (RSA) aux personnes détenues aurait représenté 8 millions d'euros -sur un montant total de 10 milliards d'euros.

L'organisation et le financement de cette allocation pourraient être confiés aux départements qui le demandent. Le dispositif se rapprocherait ainsi du droit commun, conformément à l'esprit général qui inspire le projet de loi. Selon votre rapporteur, cette logique devrait conduire à faire intervenir les assistantes sociales de secteur en milieu pénitentiaire afin d'assurer le lien « dedans-dehors », gage d'une meilleure réinsertion des détenus.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 13 ainsi modifié .

Article 14 Acte d'engagement - Insertion par l'activité économique

Cet article prévoit, d'une part, la participation des détenus à une activité professionnelle au sein de l'établissement pénitentiaire dans le cadre d'un acte d'engagement ; d'autre part, l'intervention des entreprises d'insertion dans le milieu pénitentiaire.

• Institution de l'acte d'engagement

Actuellement, aux termes de l'article 720 du code de procédure pénale, « les relations de travail des personnes incarcérées ne font pas l'objet d'un contrat de travail. Il ne peut être dérogé à cette règle que pour les activités exercées à l'extérieur des établissements pénitentiaires ».

Le détenu au travail est ainsi un travailleur sans contrat. Comme le rappelle le rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale, cette conception traditionnelle en droit pénitentiaire reposait sur la notion selon laquelle le travail était un accessoire obligatoire de la peine.

Le travail des détenus

Le code de procédure pénale (article D. 99) reconnait aux détenus la possibilité de demander que leur soit proposé un travail mais exclut toute obligation pour l'administration pénitentiaire de le leur accorder : « le travail est procuré aux détenus compte tenu du régime pénitentiaire auquel ceux-ci sont soumis, des nécessités du bon fonctionnement des établissements ainsi que des possibilités locales d'emploi » (article D. 101).

Le travail est effectué dans les établissements pénitentiaires sous le régime du service général, de la concession de main d'oeuvre pénale ou dans le cadre d'une convention conclue entre les établissements pénitentiaires et le service de l'emploi pénitentiaire. Les détenus peuvent aussi être autorisés à travailler pour leur propre compte par le chef d'établissement (article D. 101).

Si la partie réglementaire du code de procédure pénale rappelle que les relations entre l'organisme employeur et le détenu sont exclusives de tout contrat de travail (article D. 103) ^{72 ( * )} elle prévoit cependant certaines garanties afin de rapprocher les détenus du droit commun :

- de manière générale, « l'organisation, les méthodes et les rémunérations professionnelles du travail doivent se rapprocher autant que possible de celles des activités professionnelles extérieures afin notamment de préparer les détenus aux conditions normales du travail libre » (article D. 102) ;

- la durée du travail par jour et par semaine, déterminée par le règlement intérieur de l'établissement, doit se rapprocher des horaires pratiqués dans la région ou dans le type d'activité considérée ; en aucun cas, elle ne saurait leur être supérieure. En outre, le respect du repos hebdomadaire et des jours fériés doit être assuré ; les horaires doivent prévoir le temps nécessaire pour le repos, les repas, la promenade et les activités éducatives et de loisirs ;

- les rémunérations sont fixées par rapport au salaire minimum de référence.

Evolution comparée du seuil minimal des rémunérations (SMR/SMIC)
entre 2001 et 2008 (en euros )

Valeur du SMIC horaire		Taux horaire minimum en maison d'arrêt	Taux horaire minimum en établissement pour peine
01.01.2002	6.66	2,87	3,11
01.01.2003	6,83	2,94	3,19
01.01.2004	7,19	3,10	3,35
01.01.2005	7,61	3,27	3,54
---------	---------	---Taux unique---	---Taux unique---
01.01.2006	8,03	3,59	3,59
01.01.2007	8,27	3,70	3,70
01.01.2008	8,44	3,78	3,78

- les cotisations vieillesse sont, soit prises en charge en totalité par l'administration pour les détenus employés au service général (articles R. 381-99, R. 381-105 du code de la sécurité sociale), soit partagées entre l'administration pénitentiaire ou le concessionnaire d'une part et le détenu d'autre part dans les autres cas ; les cotisations d'assurance maladie et maternité sont quant à elles prises en charge par l'administration pénitentiaire ou par le concessionnaire. Elles ouvrent droit notamment à la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles (article L. 412-8 du code de la sécurité sociale). Cependant, le détenu ne cotise pas à l'assurance chômage, comme l'avait relevé le rapport de la Cour des comptes de 2006 « aucune procédure n'ayant été instituée en matière d'assurance chômage, le travail carcéral ne donne droit à aucune prestation à la sortie de prison : cette situation peut aggraver le processus d'exclusion des détenus lorsqu'ils sont libérés » ^{73 ( * )} .

- les mesures d'hygiène et de sécurité prévues par le livre II du titre III du code du travail sont applicables aux travaux effectués par les détenus (article D. 109 du code de procédure pénale). Le chef d'établissement peut solliciter l'intervention des services de l'inspection du travail qui ne disposent cependant pas du pouvoir d'injonction mais seulement de la capacité de formuler des recommandations.

A la suite de la circulaire « Pacte 2 » du 29 mai 2000 relative au travail en détention, l'administration pénitentiaire a cherché à développer des « supports d'engagement professionnel » destinés à formaliser la relation de travail : ces documents précisent la durée et la nature de l'emploi, la formation associée, la rémunération, la période d'essai, les conditions de suspension et de rupture de l'engagement ainsi que les exigences en matière d'assiduité, de productivité et de qualité des travaux.

Ces documents n'ont cependant pas de valeur juridique et ne remettent pas en cause le caractère unilatéral des décisions de l'administration pénitentiaire s'agissant du recrutement des détenus par leur « classement » et de la détermination des rémunérations. Selon l'étude de la mission de recherche Droit et Justice consacrée au travail pénitentiaire, l'usage des supports d'engagement professionnel semblaient peu fréquents.

L'institution de l' « acte d'engagement » consacrerait dans la loi le support d'engagement professionnel. Cet acte énoncerait les conditions de travail et de rémunération des détenus, il procurerait des droits ainsi que des obligations professionnelles dont le manquement pourrait entraver la suspension ou l'interruption de l'activité du travail.

Elle lui confèrerait ainsi un caractère obligatoire et permettrait sa généralisation à tous les établissements pénitentiaires.

Cet acte d'engagement ne saurait être assimilé à un contrat de travail de droit commun, difficilement envisageable en milieu pénitentiaire.

En effet, l'application du régime commun -congés payés, rémunération au moins égale au SMIC, indemnisation en cas de rupture du contrat de travail...- dissuaderait sans doute les entreprises de contracter avec l'administration pénitentiaire. Au reste, aucun des pays voisins de la France ne fait application en détention du régime de droit commun en matière de travail.

Le dispositif proposé par le projet de loi, proche de celui suggéré par le COR, répond ainsi au souhait exprimé par le rapport du Conseil économique et social de 2006 relatif aux conditions de la réinsertion professionnelle des détenus en France en favorisant une « introduction mesurée du droit dans la relation de travail ». Cet acte d'engagement a aussi vocation à responsabiliser le détenu tout en lui faisant mieux connaître ses droits.

Dans cette perspective, votre commission vous soumet un amendement afin de prévoir que cet acte est signé conjointement par le chef d'établissement -ou son représentant- et la personne détenue. Elle ne juge pas, par ailleurs, indispensable de rappeler que ces obligations professionnelles doivent être respectées « sous peine de suspension ou d'interruption de l'activité de travail » : cette formulation lui est apparue en effet maladroite.

• Accès aux dispositifs d'insertion par l'activité économique

Le présent article vise notamment à étendre les dispositions relatives à l'insertion par l'activité économique, prévues aux articles L. 5132-1 à L. 5132-17 du code du travail aux personnes détenues.

L'insertion par l'activité économique

En vertu de l'article L. 5132-1 du code du travail, l'insertion par l'activité économique a pour objet de permettre à des personnes sans emploi, rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières, de bénéficier de contrats de travail en vue de faciliter leur insertion professionnelle. Dans cette perspective, elle met en oeuvre des modalités spécifiques d'accueil et d'accompagnement.

Les structures d'insertion sont de plusieurs sortes :

- les entreprises d'insertion et entreprises de travail temporaires d'insertion qui bénéficient d'une aide financière destinée à financer des postes d'encadrement et d'accompagnement social (art. L. 5132-5 et 5132-6) ;

- les associations intermédiaires ayant pour objet d'embaucher des personnes sans emploi et de les mettre à disposition des personnes physiques ou morales ;

- les ateliers d'insertion et les chantiers pris en charge par des organismes tels qu'une personne de droit privé à but non lucratif, une collectivité locale, un établissement d'enseignement professionnel de l'Etat, une chambre départementale d'agriculture qui ont vocation à organiser le suivi, l'accompagnement social et professionnel ainsi que la formation afin de « rechercher les conditions d'une insertion professionnelle durable » (art. L. 5132-15).

Le contrat de travail n'étant pas applicable aux relations de travail des détenus, ces derniers se trouvent actuellement écartés de ces dispositifs. Or, même si certains mécanismes -telles que les prestations d'aide à la personne ou la participation à l'activité des régies de quartier- ne sont pas compatibles avec la détention, la plupart d'entre eux revêtiraient un grand intérêt pour les personnes incarcérées. En effet, ils permettraient non seulement d'élargir le vivier aujourd'hui trop restreint des activités professionnelles propres aux détenus mais aussi d'apporter un accompagnement par les professionnels de l'insertion et de favoriser la préparation d'un projet professionnel vers l'extérieur.

L'implication des entreprises ou ateliers d'insertion dans le milieu pénitentiaire contribuerait surtout à favoriser un parcours d'insertion continu qui commencerait pendant la privation de liberté et pourrait se poursuivre -au sein de la même structure d'emploi- au-delà de la libération.

Aussi, le projet de loi permet-il aux structures d'insertion de déroger à l'exigence d'un contrat de travail afin de leur permettre d'intervenir dans les établissements pénitentiaires. Il prévoit que les modalités selon lesquelles le détenu peut bénéficier de ce type d'activité doivent être adaptées à sa situation.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 14 ainsi modifié .

Article additionnel après l'article 14 Priorité donnée aux productions des établissements pénitentiaires au sein des marchés publics

Cet article vise à permettre au pouvoir adjudicataire lors de la passation d'un marché, d'attribuer un droit de préférence, à égalité de prix ou à équivalence d'offres, à l'offre présentée par le service pénitentiaire de l'emploi ou les entreprises concessionnaires de l'administration pénitentiaire pour les produits ou services assurés par les personnes détenues.

Ce dispositif s'inspire directement de celui retenu par l'article 53 du code des marchés publics pour l'offre présentée par une société coopérative ouvrière de production, par un groupement de producteurs agricoles, par un artisan, une société coopérative d'artisans ou par une société coopérative d'activités ou par des entreprises adaptées.

Votre commission vous propose d'adopter l' amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 14.

SECTION 3 De la vie privée et familiale et des relations avec l'extérieur

Article 15 Droit des détenus au maintien des relations avec leur famille

Cet article reconnaît à la personne détenue le droit au maintien des relations familiales.

En l'état du droit, le maintien des liens familiaux s'exerce par les permissions de sortie ainsi que par les visites des membres de la famille ou des proches au sein de l'établissement pénitentiaire.

Les permissions de sortie accordées par le juge de l'application des peines ont, en vertu de l'article 723-3 du code de procédure pénale, pour objet de « préparer la réinsertion professionnelle ou sociale du condamné, de maintenir ses liens familiaux ou de lui permettre d'accomplir une obligation exigeant sa présence ». La permission peut être accordée aux condamnés à une peine privative de liberté inférieure ou égale à cinq ans. Elle peut l'être aussi aux condamnés à une peine supérieure à condition, dans ce cas, qu'ils justifient de l'accomplissement de la moitié de leur peine ou, en cas de récidive légale, des deux tiers de cette durée. Par ailleurs, quel que soit le quantum de la peine prononcée ou sa durée d'exécution, des sorties peuvent être autorisées pour tous les condamnés pour des circonstances exceptionnelles (article 723-6 du code de procédure pénale).

Le juge de l'application des peines examine les conditions juridiques de recevabilité de la demande ainsi que son bien fondé au regard de la situation personnelle du condamné et de sa famille. Il rend une décision motivée, susceptible d'appel dans un délai de vingt-quatre heures à compter de sa notification.

Le droit aux visites familiales ne repose, pour l'heure, que sur des dispositions réglementaires. Aux termes de l'article D. 402 du code de procédure pénale, en vue de faciliter le « reclassement familial » des détenus à leur libération, « il doit être particulièrement veillé au maintien et à l'amélioration de leurs relations avec les proches, pour autant que celles-ci paraissent souhaitables dans l'intérêt des uns et des autres ».

Pour les prévenus, les permis de visite sont délivrés par le juge d'instruction (article D. 64). Pour les condamnés, ils le sont par le chef d'établissement (article D. 403). Sous réserve des motifs liés au maintien de la sécurité et au bon ordre de l'établissement, le permis de visite ne peut être refusé aux membres de la famille d'un condamné ou à son tuteur. En outre, toute autre personne peut être autorisée à rencontrer un détenu, s'il apparaît que ces visites contribuent à l'insertion sociale ou professionnelle de celui-ci (article D. 404). Des visiteurs de prison sont agréés, pour une période de deux ans renouvelable, par le directeur régional des services pénitentiaires après agrément du préfet. En principe, les visites se déroulent dans un parloir sans dispositif de séparation (article D. 405) en présence d'un surveillant (article D 406). L'accès au parloir implique, outre la fouille des détenus avant et après la visite, les mesures de contrôle jugées nécessaires à l'égard des visiteurs pour motifs de sécurité. Enfin, si les jours et heures des visites, ainsi que leur durée et leur fréquence sont déterminés par le règlement intérieur de l'établissement, le code de procédure pénale pose pour principe que les prévenus doivent pouvoir être visités au moins trois fois par semaine et les condamnés au moins une fois par semaine.

Selon les données communiquées par l'administration pénitentiaire à votre rapporteur, 90 % des personnes détenues reçoivent la visite de leur famille proche -44 % des détenus ayant au moins un visiteur hebdomadaire en maison d'arrêt. Ces proportions décroissent généralement avec le temps passé en prison.

Le régime actuel des visites apparaît ainsi, en droit, conforme à la règle pénitentiaire européenne n°24-4 selon laquelle « les modalités de visite doivent permettre aux détenus de maintenir et de développer des relations familiales de façon aussi normale que possible ». Cependant, ces dispositions n'ont qu'une valeur réglementaire alors même qu'elles affectent un droit fondamental, le droit à la vie familiale, protégé par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Le présent article a pour objet de consacrer dans la loi le droit au maintien des relations familiales ainsi que les limitations dont il peut être l'objet. Il ne modifie pas, pour le reste, le champ d'exercice de ce droit tel qu'il est défini dans la partie réglementaire du code de procédure pénale. Il rappelle ainsi que ce droit s'exerce soit par les visites que les membres de la famille rendent au détenu, soit, pour les condamnés et dans la mesure où leur situation pénale l'autorise, par les permissions de sortie.

Il rappelle par ailleurs la compétence de l'autorité judiciaire pour délivrer les permis de visite aux prévenus et celle de l'autorité administrative -en l'espèce, le chef d'établissement ou le préfet en cas d'hospitalisation du détenu (article D. 403 du code de procédure pénale)- pour ceux concernant les condamnés.

S'agissant des condamnés , l'article fixe aussi le cadre des restrictions applicables -cadre libéral lorsqu'elles concernent les membres de la famille, plus rigoureux lorsqu'il s'agit d'autres personnes :

- les permis de visite aux membres de la famille ne peuvent être refusés, suspendus ou retirés que pour des motifs liés au maintien de l'ordre et de la sécurité ou à la prévention des infractions ;

- les permis de visite pour les personnes autres que les membres de la famille peuvent être limités pour les mêmes motifs et lorsque les visites font obstacle à la réinsertion du condamné.

La prise en compte de ce critère étend davantage la capacité d'appréciation du chef d'établissement.

Le COR avait souhaité que tout détenu, quel que soit son régime de détention, puisse au minimum bénéficier effectivement d'un parloir hebdomadaire « dont la durée pourrait être étendue en considération d'éléments particuliers (éloignement de la famille, fragilité du détenu au niveau du risque suicidaire, prescription médicale, etc.) ».

Votre rapporteur estime également qu'à moins d'une décision contraire du juge ou du chef d'établissement, les membres de la famille puissent être informés au préalable de l'annulation d'une visite et de ses motifs ^{74 ( * )}

Votre commission vous propose d'adopter l'article 15 sans modification .

Article additionnel après l'article 15 Unités de vie familiale et parloirs familiaux

Actuellement les unités de vie familiale ne sont implantées que dans certains établissements pour peines. Les parloirs familiaux, quant à eux, ont été créés dans quelques maisons centrales. Les uns comme les autres sont ainsi réservés aux personnes condamnées, le plus souvent pour de longues peines.

Votre commission vous propose, d'une part, de consacrer dans la loi le rôle très utile de ces structures et, d'autre part, d'indiquer, sans fixer cependant d'obligation, qu'elles peuvent être implantées dans tout établissement pénitentiaire et accueillir toute personne détenue.

Tel est l'objet de cet article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 15.

Article 16 Accès au téléphone

Cet article définit les conditions d'accès des détenus au téléphone.

En l'état du droit, tous les condamnés peuvent téléphoner au moins une fois par mois, à leurs frais, aux membres de leur famille et à leurs proches -ils peuvent être autorisés, au cas par cas, à téléphoner à d'autres personnes en vue de la préparation de leur réinsertion sociale (article D. 419-1 du code de procédure pénale).

Cette faculté a longtemps été réservée aux seuls condamnés incarcérés en établissement pour peines ^{75 ( * )} . Le décret n° 2007-699 du 3 mai 2007 pris pour l'application de la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 l'a étendue à tous les condamnés y compris ceux détenus en maison d'arrêt. Ce décret a prévu une mise en place progressive de cette extension dans l'attente de l'installation des dispositifs techniques nécessaires.

Au 31 octobre 2008, d'après les informations transmises par le ministère de la justice, 83 sites ont été dotés de points téléphoniques -parmi lesquels 30 maisons d'arrêt. Les personnels ont été formés à l'intégration de ce dispositif au sein de la détention. Le déploiement du programme pourrait être achevé au début du second semestre 2009.

Le chef d'établissement peut, sur décision motivée par des « impératifs d'ordre, de sécurité et de prévention des infractions pénales ainsi que s'il apparaît que les communications risquent d'être contraires à la réinsertion du détenu, à l'intérêt des victimes ou sur demande du correspondant, refuser ou retirer l'autorisation d'une communication téléphonique. En tout état de cause, les numéros d'appel et l'identité des destinataires des appels doivent être communiqués au chef d'établissement ».

Aucune des dispositions du code de procédure pénale ne mentionne en revanche l'usage du téléphone pour les prévenus . Le Comité européen pour la prévention de la torture a demandé à plusieurs reprises aux autorités françaises de revenir sur cette interdiction : « Le refus total [de contact] téléphonique est inacceptable, notamment à l'égard des détenus qui ne reçoivent pas de visites régulières de membres de leurs familles, à cause de la distance séparant celle-ci de la prison » ^{76 ( * )} . Il relevait également « qu'une telle approche s'éloigne de celle suivie dans d'autres pays européens ».

Le présent article vise à consacrer dans la loi l'accès au téléphone pour les condamnés et à en étendre le bénéfice aux prévenus.

Il définit, dans son premier alinéa, un régime différencié selon la situation pénale de l'intéressé :

- les personnes condamnées auraient le droit de téléphoner aux membres de leur famille. Contrairement à la rédaction actuelle de l'article D. 419-1 du code de procédure pénale selon laquelle les « condamnés sont autorisés à téléphoner au moins une fois par mois » aux membres de leur famille, cette formulation n'implique plus une autorisation préalable et exclut a priori, qu'une limitation du nombre d'appels soit maintenue. En revanche, l'autorisation demeurerait pour les appels d'autres personnes en vue de la réinsertion du condamné ;

- les personnes prévenues devraient dans tous les cas obtenir l'autorisation de l'autorité judiciaire.

L'autorisation pourrait être refusée, suspendue ou retirée comme tel est le cas aujourd'hui pour des motifs liés au maintien de l'ordre et de la sécurité ou à la prévention des infractions.

Il est évident que ces restrictions pourraient concerner aussi les communications avec les membres de la famille même si celles-ci ne font pas l'objet d'une autorisation préalable. Votre commission vous propose un amendement afin de lever toute équivoque à cet égard. En effet, dans certaines situations -notamment à la suite de violences intrafamiliales- les parents ou conjoints du détenu ne souhaitent avoir aucun contact téléphonique avec celui-ci.

Pour les prévenus, ces restrictions pourraient également être justifiées par les nécessités de l'information.

L'extension des conditions d'accès au téléphone sera bénéfique en particulier pour les détenus qui, du fait de l'éloignement géographique, reçoivent peu de visites. En outre, elle contribuera à réduire l'intérêt des trafics de téléphones portables et, ainsi, comme le notait le COR, à « juguler les communications clandestines ».

Ces dispositions ne font évidemment pas obstacle au principe selon lequel, en vertu de l'article D. 419-1 du code de procédure pénale, les numéros d'appel et l'identité des destinataires des appels doivent être communiqués au chef d'établissement. Il serait également souhaitable de s'assurer de l'accord préalable du destinataire de l'appel.

Enfin, dans son dernier alinéa, le présent article rappelle que les communications peuvent être contrôlées conformément aux dispositions de l'article 727-1 du code de procédure pénale. En vertu de cet article, introduit par la loi du 15 mars 2007 à l'initiative d'un amendement sénatorial, « aux fins de prévenir les évasions et d'assurer la sécurité et le bon ordre des établissements pénitentiaires », les communications téléphoniques des détenus -à l'exception de celles avec son avocat- peuvent être écoutées, enregistrées et interrompues par l'administration pénitentiaire sous le contrôle du procureur de la République territorialement compétent. Les détenus ainsi que leurs correspondants sont informés du fait que ces conversations peuvent être écoutées. Par ailleurs, les enregistrements qui ne sont suivis d'aucune transmission à l'autorité judiciaire ne peuvent être conservés au-delà d'un délai de trois mois.

Votre commission vous soumet un amendement rédactionnel et vous propose d'adopter l'article 16 ainsi modifié .

Article 17 Correspondance

Cet article définit les conditions dans lesquelles les détenus peuvent correspondre par écrit.

Actuellement, les prévenus peuvent écrire tous les jours et sans limitation à toute personne de leur choix et recevoir des lettres de toute personne, sous réserve des dispositions contraires ordonnées par le juge d'instruction (article C. 65 du code de procédure pénale). De même, les condamnés disposent aussi du droit de correspondre avec les personnes de leur choix sous réserve de la faculté donnée au chef d'établissement d'interdire la correspondance occasionnelle ou périodique avec des personnes autres que le conjoint ou les membres de la famille lorsque cette correspondance est susceptible de « compromettre gravement » la réinsertion du détenu ou la sécurité et le bon ordre de l'établissement (article D. 414 du code de procédure pénale).

Sur le fondement de l'article D. 416 du code de procédure pénale, les lettres de tous les détenus, tant à l'arrivée qu'au départ, peuvent être lues aux fins de contrôle. Elles sont retenues lorsqu'elles contiennent des menaces précises contre la sécurité des personnes ou celle des établissements pénitentiaires ou quand elles ne satisfont pas aux autres prescriptions réglementaires.

Le courrier des prévenus est, au surplus, communiqué au juge d'instruction dans les conditions que celui-ci détermine.

Le projet de loi consacre ces principes dans la loi. D'une part, il prévoit que les personnes condamnées et, sous réserve que l'autorité judiciaire ne s'y oppose pas, les personnes prévenues peuvent correspondre par écrit avec toute personne de leur choix. Votre commission vous soumet sur ce point un amendement rédactionnel. D'autre part, il rappelle la possibilité pour l'administration pénitentiaire de contrôler et retenir le courrier pour des motifs entendus toutefois de manière plus large que ceux retenus dans le droit en vigueur :

- maintien de l'ordre et de la sécurité (l'article D. 414 fait référence à la sécurité et au bon ordre de l'établissement) ;

- prévention des infractions -notion plus large que celle visant la réinsertion du détenu et qui paraît redondante avec le critère relatif à la sécurité.

En revanche, il ne prévoit pas, contrairement aux dispositions en vigueur, que seule une atteinte grave à ces différents critères justifie une restriction à la liberté de correspondance. Votre commission vous propose par un amendement de revenir à une rédaction proche des dispositions actuelles.

Enfin, comme tel est le cas aujourd'hui, le courrier admis ou reçu par les prévenus serait communiqué à l'autorité judiciaire selon les modalités qu'elle détermine.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 17 ainsi modifié .

Article 18 Droit à l'image

Cet article tend à encadrer rigoureusement la diffusion ou l'utilisation de l'image ou de la voix d'un détenu lorsqu'elles sont de nature à permettre son identification.

Cette matière est actuellement régie par une circulaire du 30 mars 1995 selon laquelle l'apparition d'un détenu à l'image, au cours de sa participation à un projet dans le domaine de la photographie ou de l'audiovisuel, doit être précédée de son consentement écrit. Par ailleurs, une note du 17 janvier 1997 prévoit qu'à l'occasion de reportages ou interviews effectués par les médias écrits et audiovisuels, l'anonymat tant patronymique que physique des détenus interviewés doit être respecté.

En premier lieu, le présent article rappelle qu'une telle diffusion ou utilisation doit être autorisée par l'intéressé. Le droit à l'image se déduit du droit au respect de la vie privée posé à l'article 9 du code civil permettant à toute personne de s'opposer à la diffusion, sans son autorisation expresse, de son image, attribut de sa personnalité.

En deuxième lieu, il donne à l'administration pénitentiaire la faculté de s'opposer à la diffusion ou l'utilisation de l'image ou de la voix d'un détenu pour quatre séries de motifs :

- la sauvegarde de l'ordre public ;

- la prévention des infractions ;

- la protection des droits des victimes ou de ceux des tiers ;

- la réinsertion du détenu.

Enfin, la diffusion et l'utilisation de l'image ou de la voix des prévenus doivent être autorisées par l'autorité judiciaire.

De la combinaison de ces trois séries de dispositions, il convient de déduire qu'une personne condamnée peut, sauf si l'administration pénitentiaire s'y oppose pour des raisons limitativement énoncées, consentir à la diffusion de son image ou de sa voix.

Le dispositif proposé implique en revanche pour les prévenus la double autorisation du juge et de l'administration pénitentiaire au risque de susciter des contradictions entre les décisions des deux autorités. Votre commission suggère de réserver le pouvoir d'autorisation de l'administration pénitentiaire aux seuls condamnés -comme tel est le cas par exemple pour les permis de visite. Elle vous soumet un amendement en ce sens.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 18 ainsi modifié .

Article additionnel après l'article 18 Droit à la confidentialité des documents personnels

La promiscuité à laquelle les détenus sont réduits dans les cellules partagées des établissements pénitentiaires surpeuplés leur interdit toute intimité.

En particulier, les personnes incarcérées n'ont pas la possibilité de conserver dans un lieu qui leur serait réservé, à l'abri de la curiosité ou des tentatives d'accaparement de leurs codétenus, les effets les plus personnels -correspondance et surtout pièces de justice. Cette situation peut avoir des conséquences dramatiques, par exemple, pour les auteurs d'infractions sexuelles très souvent stigmatisés par les autres détenus.

Il importe que le législateur traite de cette question au regard du respect du droit à la vie privée et à l'intimité.

Le COR préconisait l'installation d'un casier individuel pouvant être fermé par une clef dont l'administration pénitentiaire aurait le double.

Ce dispositif dont la mise en place pourrait être complexe, ne supprimerait pas nécessairement les pressions qui s'exercent entre codétenus. Votre commission vous suggère en revanche de permettre que les documents personnels du détenu soient conservés au greffe de l'établissement et mis à sa disposition quand il le souhaite.

Elle vous propose, par amendement , d'insérer cet article additionnel après l'article 18.

SECTION 4 De l'accès à l'information

Article 19 Accès à l'information

Cet article a pour objet d'inscrire dans la loi le principe de l'accès des détenus à l'information. Actuellement, ce sont des règles de niveau règlementaire (article D. 444 du code de procédure pénale) qui régissent les modalités de cet accès.

• Le principe de l'accès à l'information

Le projet de loi affirme un droit d'accès à l'information pour chaque détenu.

Les règles pénitentiaires européennes prévoit que les États doivent tout mettre en oeuvre pour que le détenu garde des contacts avec le monde extérieur ce qui inclut la possibilité de suivre les événements extérieurs à la prison (règles 24.5 et 24.10) : « Les détenus doivent pouvoir se tenir régulièrement informés des affaires publiques, en pouvant s'abonner et en lisant des journaux quotidiens, des périodiques et d'autres publications, et en suivant des émissions de radio ou de télévision (...) ».

L'emploi de termes génériques dans le projet de loi permet de couvrir toutes les formes d'information, quel qu'en soit le support. Les détenus pourront se procurer, comme c'est le cas actuellement, des journaux, des périodiques, des livres n'ayant pas fait l'objet d'une saisie dans les trois derniers mois ainsi qu'un poste de radio et de télévision. Votre commission estime souhaitable de marquer sans équivoque possible que ce droit concerne les publications écrites et audiovisuelles.

Les bibliothèques des établissements pénitentiaires

Les articles D. 441 et suivants du code de procédure pénale prévoient que chaque établissement pénitentiaire doit disposer d'une bibliothèque, où les détenus pourront avoir accès gratuitement aux documents.

Un rapport du ministère de la culture sur les bibliothèques des établissements pénitentiaires rendu en 2005 a montré les difficultés de fonctionnement et d'approvisionnement de ces bibliothèques.

Tirant le bilan d'application de la circulaire du 14 décembre 1992 relative au fonctionnement des bibliothèques et au développement des pratiques de lecture dans les établissements pénitentiaires, les autorités publiques ont été invitées à rattraper le retard acquis par ces bibliothèques par rapport aux bibliothèques publiques.

Il leur est notamment recommandé de multiplier les abonnements de périodiques, en particulier des quotidiens et de développer sous réserve des limites inhérentes à la sécurité des établissements pénitentiaires, les offres multimédia.

L'offre de publications des bibliothèques pénitentiaires variant d'un établissement à l'autre, le détenu doit parfois se procurer lui-même des ouvrages spécifiques nécessaires par exemple à la poursuite d'études ou s'abonner individuellement à des périodiques ou des quotidiens non fournis par la bibliothèque. Dès lors, l'accès à l'information peut représenter un certain coût et ne plus être une priorité pour le détenu.

Le COR a préconisé l'accès gratuit à la télévision considérant qu'il s'agissait d'un outil de réinsertion et pas simplement de divertissement. Par ailleurs, il faut saluer les initiatives menées dans certains établissements pénitentiaires -notamment le centre pénitentiaire et la maison d'arrêt de Rennes ainsi que la maison d'arrêt de Nanterre- pour nouer un partenariat avec des quotidiens comme Ouest-France ou La croix , afin que les détenus puissent lire gratuitement chaque jour un quotidien dans leur cellule.

• Les limitations de l'accès à l'information

Actuellement, les limitations de l'accès à l'information sont posées à l'article D. 444 du code de procédure pénale. Les publications qui contiennent « des menaces précises contre la sécurité des personnes ou celles des établissements pénitentiaires » peuvent être interdites.

Le projet de loi conserve le motif de la sécurité et ajoute les cas de propos ou signes injurieux ou outrageants à l'encontre des agents et collaborateurs du service public pénitentiaire.

Le motif de la sécurité des personnes et des établissements est aisément compréhensible. Toutefois, comme c'est le cas actuellement, votre commission estime qu'il convient de limiter aux seules menaces « graves » à l'encontre de la sécurité des personnes et des établissements les cas d'interdiction des publications.

La seconde limitation concerne les publications contenant des injures ou outrages à l'encontre des personnels du service public pénitentiaire. L'outrage est défini comme l'expression offensante, injurieuse ou diffamatoire adressée à un représentant de l'autorité publique dans l'exercice de ses fonctions. La notion d'outrage n'a toutefois pas cours en droit de la presse. Il convient de lui substituer la notion de diffamation.

Par ailleurs, il peut s'avérer nécessaire de retirer des publications comportant des injures ou diffamations à l'encontre d'un détenu afin de limiter les comportements négatifs que ces propos ou signes pourraient entraîner de la part de codétenus. Votre commission vous soumet un amendement tendant à une nouvelle rédaction de cet article afin de prendre en compte ces différentes observations.

Actuellement, aux termes de l'article D. 444 du code de procédure pénale, il revient au ministre de la justice de décider de la retenue d'une publication sur demande du chef d'établissement. En pratique, les chefs d'établissements auraient tendance à prendre eux-mêmes la décision de retenir une publication sans en avertir la direction de l'administration pénitentiaire.

Le projet de loi confie à l'autorité administrative le pouvoir de décider l'interdiction de l'accès à ces publications. Un décret en Conseil d'État devrait préciser à quel niveau la décision devra être prise.

Les règles pénitentiaires réservent au juge judiciaire la possibilité d'interdire l'accès à l'information. Elles prévoient en outre que les restrictions doivent être proportionnées. En effet, l'interdiction doit être décidée « au cas par cas et pour une durée spécifiée ».

C'est la voie de l'efficacité qui a été choisie en confiant à l'autorité administrative l'interdiction des publications. Cette possibilité d'interdiction laisse par ailleurs aux personnels pénitentiaires la faculté de saisir le juge judiciaire des publications litigieuses. Le détenu dont les publications auront fait l'objet d'une interdiction pourra saisir le juge administratif ^{77 ( * )} de cette décision.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à une nouvelle rédaction de cet article et vous propose d'adopter l'article 19 ainsi modifié .

SECTION ADDITIONNELLE APRÈS L'ARTICLE 19 De la sécurité

Article additionnel après l'article 19 Obligation de garantir La sécurité de la personne détenue

La mission de surveillance qui incombe à l'administration pénitentiaire implique aussi de garantir la sécurité des personnes détenues.

Votre commission estime indispensable que soit rappelée dans la loi l'obligation pour l'administration pénitentiaire d'assurer à chaque personne détenue une protection effective de son intégrité physique en tous lieux collectifs ou individuels.

Au-delà de l'affirmation de ce principe, votre commission suggère d'en tirer les conséquences de manière plus précise :

- d'une part, en introduisant une responsabilité sans faute de l'Etat pour les décès intervenus en prison à la suite d'une agression par un détenu ; le cas se produit très rarement (ainsi, aucun personnel n'est décédé dans ces circonstances depuis 1992 tandis qu'en 2007, deux détenus sont morts du fait de violences commises par leur codétenu) mais signale un manquement très grave de l'Etat à ses obligations ;

- d'autre part, en assignant à l'administration pénitentiaire l'obligation, en cas de suicide d'une personne détenue, d'informer immédiatement sa famille et ses proches des circonstances dans lesquelles le décès est intervenu et, si ceux-ci le souhaitent, de leur faciliter autant que possible les différentes démarches qu'elles peuvent être conduites à engager. En effet, comme l'a souligné le professeur Jean-Jacques Dupeyroux lors de son audition par votre rapporteur, les familles des détenus se heurtent parfois au silence et à l'inertie de l'administration, ce qui ne peut qu'aggraver leur désarroi.

Tel est l'objet de l' amendement proposé par votre commission tendant à insérer une section additionnelle et un article additionnel après l'article 19.

SECTION 5 De la santé

Article 20 Prise en charge des soins par le service public hospitalier - Restriction des informations susceptibles d'être communiquées aux proches

Cet article rappelle d'abord que la prise en charge de la santé des détenus est assurée par le service public hospitalier dans les conditions de droit commun.

Il ne fait à cet égard que confirmer le principe introduit par la loi n° 94-43 du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale selon lequel, en vertu du dernier alinéa de l'article L. 6112-1 du code de la santé publique, « le service public hospitalier assure dans des conditions fixées par voie réglementaire, les examens de diagnostic et les soins dispensés aux détenus en milieu pénitentiaire et, si nécessaire, en milieu hospitalier (....). Il concourt, dans les mêmes conditions, aux actions de prévention et d'éducation pour la santé organisées dans les établissements pénitentiaires ».

En second lieu, le présent article vise à interdire au médecin, en cas de diagnostic ou de pronostic grave sur l'état de santé d'un détenu, de délivrer à la famille du détenu, à ses proches ou à sa personne de confiance des informations susceptibles de porter atteinte à la sécurité des personnes et au bon ordre des établissements de santé.

Cette disposition constitue une dérogation à l'article L. 1110-4 du code de la santé publique selon lequel, en cas de diagnostic ou de pronostic grave, le secret médical ne s'oppose pas à ce que ces personnes reçoivent les informations destinées à leur permettre d'apporter un soutien direct au patient sauf opposition de sa part -ces informations ne pouvant être délivrées que sous la responsabilité du médecin.

Cette exception serait justifiée, selon les explications apportées par le ministère de la justice à votre rapporteur, par le souci d'éviter la communication à la famille de dates d'hospitalisation ou de fin d'hospitalisation afin de ne pas faciliter les évasions à l'occasion des transferts du détenu.

Votre commission estime que si ce risque, sans doute limité dans la mesure où la personne est, par hypothèse, gravement malade, peut autoriser une telle dérogation, il convient néanmoins de rappeler le principe posé par l'article L. 1110-4 avant d'en fixer les limites. Elle vous propose un amendement en ce sens.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 20 ainsi modifié .

Article 21 Obligation d'un permis de visite spécifique pour l'accompagnement du détenu dans des conditions de confidentialité

Cet article prévoit que des tierces personnes autorisées par le code de la santé publique à apporter leur concours à une personne malade peuvent s'entretenir avec un détenu dans des conditions de confidentialité, à condition d'avoir reçu un permis de visite spécifiant que cette visite se déroule hors de la présence du personnel pénitentiaire. Les personnes tierces concernées sont les suivantes :

- les bénévoles, formés à l'accompagnement de la fin de vie et appartenant à des associations qui les sélectionnent ; ils participent à l'ultime accompagnement du malade, avec son accord (article L. 1110-1 du code de la santé publique) ;

- les titulaires de l'autorité parentale pour une personne mineure malade ou, le cas échéant, une personne majeure choisie par le mineur (article L. 1111-5 du code de la santé publique) ;

- les personnes de confiance (parent, proche ou médecin traitant) désignées par toute personne majeure et qui seront consultées au cas où elle-même serait hors d'état d'exprimer sa volonté (article L. 1111-6 du code de la santé publique) ;

- les tierces personnes dont la présence peut être recommandée par le médecin pour la consultation par le patient de certaines informations en raison des risques que l'accès à ces informations sans accompagnement ferait courir à la personne concernée (article L. 1111-7 du code de santé publique) ;

- la personne majeure qu'une femme mineure non émancipée choisit en cas d'interruption volontaire de grossesse pour accompagner sa démarche lorsqu'elle entend passer outre au défaut de consentement de ses parents ou souhaite garder le secret (article L. 2212-7 du code de santé publique).

Votre commission vous soumet un amendement de précision et vous propose d'adopter l'article 21 ainsi modifié .

Article 22 Autorisation de l'administration pénitentiaire pour la désignation d'un aidant

L'article L. 1111-6-1 du code de la santé publique prévoit qu'une personne durablement empêchée « du fait de limitations fonctionnelles de membres supérieurs en lien avec un handicap physique », d'accomplir elle-même des gestes liés à des soins prescrits par un médecin, peut désigner un aidant pour les réaliser.

Le présent article prévoit que cette désignation est subordonnée à l'autorisation de l'administration pénitentiaire.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 22 sans modification .

SECTION 6 Des biens

Article 23 Biens abandonnés par les détenus à leur libération

Le présent article vise à définir le devenir des biens abandonnés par les détenus à leur libération qu'il s'agisse d'effets matériels ou de valeurs pécuniaires.

La gestion des biens des détenus est actuellement entièrement déterminée par la partie règlementaire du code de procédure pénale.

Les dispositions du code de procédure pénale relatives à la gestion des biens des détenus
(articles D. 318 et suivants du code de procédure pénale)

En principe, en vertu de l'article D. 318 du code de procédure pénale, il n'est laissé aux détenus ni argent , ni valeurs , ni bijoux autres que leur alliance et leur montre .

L'établissement pénitentiaire tient un compte nominatif où sont inscrites les valeurs pécuniaires appartenant au détenu. Ce compte est par la suite crédité ou débité de toutes les sommes dues au détenu, ou par lui, au cours de sa détention (article D. 319).

Toutes les sommes d'un montant n'excédant pas 200 euros qui échoient au détenu sont considérées comme ayant un caractère alimentaire (ce montant est doublé à l'occasion des fêtes de fin d'année). Le surplus est réparti en trois parts :

- la première part est affectée à l'indemnisation des parties civiles et créanciers d'aliments (selon une proportion croissante en fonction de l'importance des ressources du détenus : 20 % pour la fraction comprise entre 200 et 400 euros, 25 % pour la fraction comprise entre 401 et 600 %, 30 % pour la fraction supérieure à 600 euros) ;

- la deuxième est affectée à la constitution du pécule de libération et correspond à 10 % de la fraction des sommes qui échoient au détenu ;

- la troisième, enfin, est laissée à la libre disposition du détenu.

La part disponible du compte nominatif peut être utilisée par le détenu pour « cantiner » -c'est-à-dire effectuer des achats à l'intérieur de l'établissement pénitentiaire- ou, sur autorisation spéciale pour procéder à des versements en-dehors.

Au moment de sa libération, chaque détenu reçoit les sommes qui résultent de la liquidation de son compte nominatif (article D. 334 du code de procédure pénale).

Quant aux objets dont les détenus sont porteurs à leur entrée dans un établissement pénitentiaire, ils sont pris en charge par le comptable et, après inventaire, inscrits sur un registre spécial, au compte de l'intéressé pour lui être restitués à sa sortie (article D. 335 du code de procédure pénale). Ainsi, au moment de la libération, les bijoux, valeurs, vêtements et effets personnels sont remis au détenu qui en donne décharge. Si l'intéressé refuse de les recevoir, il en est fait remise à l'administration des domaines.

A l'issue d'un délai de trois ans après le décès d'un détenu, les effets matériels non réclamés par ses ayants droit sont remis à l'administration des domaines et cette remise vaut décharge pour l'administration pénitentiaire ; l'argent est, dans les mêmes conditions, versé au trésor. De même, après un délai de trois ans à compter de l'évasion d'un détenu, objets et argent laissés reçoivent une destination comparable (article D. 341 du code de procédure pénale).

Le code de procédure pénale ne prévoit pas en revanche la situation des biens non réclamés à la libération du détenu. Ces derniers seraient conservés par l'établissement pénitentiaire en qualité de dépositaire pendant une durée d'un an puis, s'ils ne sont pas réclamés :

- les valeurs pécuniaires seraient remises à la Caisse des dépôts et consignations ;

- les biens seraient remis à l'autorité compétente de l'Etat -en l'espèce, l'administration des domaines- aux fins d'être mis en vente, ou détruits s'ils n'ont pu être mis en vente.

Cinq ans après la remise des sommes ou la cession des biens, le montant des valeurs pécuniaires ou le produit de la vente seraient acquis de plein droit si le propriétaire, ses représentants ou ses créanciers ne les ont pas réclamés.

Votre commission s'est interrogée sur la portée de cette disposition :

- sur le fond, le cas des biens abandonnés par les détenus au moment de leur libération se présente très rarement et ne concernerait essentiellement, selon les informations communiquées à votre rapporteur par l'administration pénitentiaire, que les étrangers faisant l'objet d'un arrêté de reconduite à la frontière ;

- sur la cohérence de l'ordonnancement juridique des dispositions relatives aux biens des détenus : selon le ministère de la justice, les mesures visées par le présent article relèvent du domaine de la loi car elles touchent à la propriété des personnes. Cet argument devrait conduire à relever également au niveau législatif plusieurs des dispositions rappelées précédemment qui figurent dans la partie réglementaire du code de procédure pénale. Votre commission constate que le Gouvernement n'a pas fait ce choix qui alourdirait en effet considérablement le texte. Elle estime que les mesures proposées, par leur détail, relèvent davantage du domaine du règlement. Enfin, elle juge préférable en l'état, afin d'assurer la lisibilité du droit, que la disposition proposée par cet article figure dans la partie réglementaire du code de procédure pénale.

Elle vous soumet en conséquence un amendement tendant à supprimer l'article 23 .

SECTION 7 De la surveillance

Article 24 Fouilles

Le présent article fixe les critères justifiant les fouilles susceptibles de concerner les cellules et surtout les détenus eux-mêmes.

En l'état du droit, les dispositions relatives aux fouilles sont prévues par la partie réglementaire du code de procédure pénale.

L'article D. 269 du code de procédure pénale prévoit les fouilles de cellules, en l'absence des détenus. Sous l'égide de l'administration centrale, des opérations de fouilles générales d'un établissement sont également organisées.

En outre, en vertu de l'article D. 275, les « détenus doivent être fouillés fréquemment et aussi souvent que le chef de l'établissement l'estime nécessaire ». Ils le sont notamment à leur entrée dans l'établissement, chaque fois qu'ils en sont extraits et y sont reconduits, ainsi qu'avant et après tout parloir ou visite. Le dernier alinéa de l'article D. 275 prévoit cependant une double garantie : d'une part, les détenus ne peuvent être fouillés que par des agents de leur sexe ; d'autre part, la fouille doit être respectueuse de la « dignité inhérente à la personne humaine ».

Il existe trois types de fouilles des détenus :

- la fouille par palpation (le détenu reste habillé ; il se tient debout, devant le surveillant, les bras et les jambes écartés et, en cas de besoin, l'agent peut contrôler les cheveux, les oreilles et le col de l'intéressé) ;

- la fouille intégrale qui oblige le détenu à se déshabiller complètement -une circulaire de l'administration pénitentiaire du 14 mars 1986 en a précisé les modalités (elle s'effectue sans contact entre le détenu et l'agent à l'exception du contrôle de la chevelure ; elle ne peut être collective, se déroule en principe dans un local réservé à cet usage, et dans tous les cas hors de la vue de toute personne étrangère à l'opération, et est effectuée en général par un seul agent) ;

- la fouille corporelle interne qui n'est prévue par aucun texte mais n'en est pas moins opérée.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur par le ministère de la justice, dans l'hypothèse où ce dernier type de fouille s'avère nécessaire, les agents pénitentiaires en avisent les services de police ou les autorités judiciaires, qui, le cas échéant, sont à même de requérir un médecin pour procéder à de telles investigations en vertu de l'article 63-5 du code de procédure pénale ^{78 ( * )} . Votre rapporteur a été néanmoins informé de pratiques contraires à ces règles.

Au reste, la France a été récemment condamnée par la Cour européenne des droits de l'Homme ^{79 ( * )} sur ce motif : dans l'espèce, la Cour a constaté que le détenu -un ancien membre du mouvement « Action directe »- avait été soumis à la maison d'arrêt de Fresnes à des inspections anales visuelles systématiques -il peut en effet être fait obligation au détenu de se pencher et de tousser dans le cas de recherche d'objet ou de substances prohibées- ne reposant sur aucun impératif de sécurité.

Elle conclut que « ce sentiment d'arbitraire, celui d'infériorité et l'angoisse qui y sont souvent associés, et celui d'une profonde atteinte à la dignité que provoque indubitablement l'obligation de se déshabiller devant autrui et de se soumettre à une inspection anale visuelle, en sus des autres mesures intrusives dans l'intimité que comportent les fouilles intégrales, caractérisent un degré d'humiliation dépassant celui (...) que comporte inévitablement la fouille corporelle des détenus ». Elle admet que ces traitements ont été dégradants au sens de l'article 3 de la convention européenne des droits de l'homme sans atteindre le seuil de gravité requis pour être qualifiés d'inhumains.

Dans sa jurisprudence la Cour admet la fouille intégrale au nom de la sécurité, de la défense de l'ordre ou de la prévention d'infractions pénales. En revanche, les modalités des fouilles doivent être entourées de certaines précautions ^{80 ( * )} : principe selon lequel la fouille doit être réalisée par et en présence de personnes du même sexe ; interdiction de toute insulte ou observations relatives à l'anatomie de la personne.

Le droit français en la matière n'est pas satisfaisant :

- au regard de la hiérarchie des normes -si la fouille des cellules ou des locaux de travail peut ressortir de la compétence réglementaire dans la mesure où ces lieux ne constituent pas un domicile, en revanche, comme l'avait relevé la commission Canivet, la fouille des personnes, constitutive d'une mesure de contrainte à l'encontre d'une personne titulaire de ses droits à l'intégrité corporelle, ne peut être aménagée que par la loi ;

- ensuite, au regard de la généralité des pouvoirs conférés aux agents de l'administration pénitentiaire et de l'absence de garanties offertes à la personne ainsi contrainte.

Certes, les fouilles -y compris celles accompagnant les extractions liées aux comparutions devant les juges judiciaires- sont soumises au contrôle de la juridiction administrative. Dans une décision récente ^{81 ( * )} , le Conseil d'Etat a encadré les conditions applicables aux fouilles intégrales.

En effet, l'administration pénitentiaire doit justifier d'une part de la nécessité de ces fouilles, d'autre part, de leur adaptation au motif poursuivi et, enfin, de la proportionnalité des moyens employés :

- le critère de nécessité se fonde notamment sur l'existence de suspicions liées au comportement du détenu, à ses agissements antérieurs ou aux circonstances de ses contacts avec des tiers ;

- les critères d'adaptation et de proportionnalité impliquent que les fouilles « se déroulent dans des conditions et selon des modalités strictement et exclusivement adaptées à ces nécessités et ces contraintes ».

Appelée à se prononcer à plusieurs reprises sur les conditions dans lesquelles des fouilles avaient été opérées, la Commission nationale de déontologie de la sécurité a rappelé que « les fouilles intégrales, dégradantes par nature, doivent toujours être justifiées par les exigences du maintien de l'ordre et de la sécurité au sein de l'établissement pénitentiaire ».

La commission d'enquête sénatoriale s'était interrogée sur l'efficacité des fouilles rappelant la réalité des différents trafics en prison : « le détenu apprend vite les « ruses » pour échapper à la fouille ». Tout en reconnaissant leur caractère dissuasif, elle avait suggéré d'éviter les fouilles inutiles qui exaspèrent les détenus et renforcent les tensions avec les personnels de surveillance. Elle avait souhaité que les fouilles à corps soient réduites au maximum.

Le COR lui a fait écho en recommandant de subordonner le recours aux fouilles aux seuls « impératifs de sécurité objectivables » ainsi qu'aux « situations visées dans le règlement intérieur ».

La rédaction proposée par le projet de loi répond pour partie à ces propositions : elle rappelle que la nature et la fréquence des fouilles sont adaptées aux circonstances de la vie en détention, à la personnalité du détenu et aux risques que son comportement fait courir à la sécurité des personnes et au maintien de l'ordre dans les établissements.

En outre, la fouille des détenus devrait être effectuée dans le respect de la dignité de la personne humaine.

Votre commission vous propose de distinguer plus clairement, à l'instar de la jurisprudence récente du Conseil d'Etat, les principes de nécessité et de proportionnalité auxquels les fouilles doivent répondre. D'une part, la nature et la fréquence des fouilles devraient être justifiées soit par la présomption d'une infraction, soit par les nécessités de la sécurité et du maintien de l'ordre. D'autre part, elles devraient être strictement adaptées à ces contraintes et à la personnalité des détenus.

Votre commission suggère en outre de poser pour principe que les fouilles intégrales ne sont possibles que si les fouilles par palpation ou les moyens de détection électronique se révèlent insuffisants.

Par ailleurs, le présent article introduit la référence aux investigations corporelles internes en indiquant qu'elles doivent être réalisées par un médecin. Le silence du droit en cette matière n'est, en effet, pas satisfaisant dans la mesure où il autorise des interprétations contradictoires et des pratiques variables et parfois très critiquables.

Lors de leur audition par votre rapporteur, les représentants du collège de soignants intervenant en prison se sont élevés contre ce type de fouille jugée particulièrement attentatoire à la dignité humaine et incompatible avec la déontologie médicale. L'obligation instituée par le projet de loi susciterait à l'évidence de très fortes résistances de la part d'une partie du corps médical.

Par ailleurs, il convient de s'interroger sur l'utilité de ces fouilles au regard de la gravité de l'atteinte portée à la dignité de la personne.

En outre, comme l'ont confirmé certains des interlocuteurs de votre rapporteur, les moyens techniques -au premier chef une radio- devraient permettre de faire l'économie d'une pratique humiliante pour la personne qui la subit et pénible pour celle qui la met en oeuvre.

La commission d'enquête sénatoriale proposait de prohiber le recours aux investigations corporelles internes « sauf cas exceptionnel motivé par un impératif de sécurité ».

Votre commission vous propose de s'inspirer de cette recommandation tout en maintenant, dans le cas où la fouille interne est indispensable, l'exigence d'une intervention d'un médecin « requis » à cette fin comme le prévoit l'article 63-5 du code de procédure pénale.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à une nouvelle rédaction de cet article et vous propose d'adopter l'article 24 ainsi modifié .

SECTION 8 Des détenus mineurs

Article 25 Respect des droits fondamentaux reconnus à l'enfant

Cet article dispose que l'administration pénitentiaire doit garantir aux mineurs détenus le respect des droits fondamentaux reconnus à l'enfant. Malgré les progrès considérables réalisés depuis quelques années, tel n'est pas toujours le cas.

• La stabilité du nombre des mineurs incarcérés

Au 1 ^er janvier 2008, 727 mineurs étaient incarcérés, dont 25 jeunes filles, représentant 1,1 % des détenus, soit un nombre intermédiaire entre les maxima (2003 : 808 mineurs) et minima (2001 et 2005 : 620 mineurs environ) constatés depuis 2000. 77 avaient moins de seize ans.

Parmi ces 727 mineurs, la part de ceux placés en détention provisoire était en diminution (57,2 % au 1 ^er janvier 2008, contre 78 % au 1 ^er janvier 2000).

Au cours de l'année 2007, 3.370 mineurs ont été incarcérés (3,7 % de l'ensemble des mises sous écrou) et 2.849 libérés (3,3 % de l'ensemble des libérations). La proportion des jeunes filles s'est élevée à 4,5 %.

La majorité des mineurs incarcérés faisait l'objet d'une procédure correctionnelle (85 %). Pour 12 % d'entre eux la procédure était de nature criminelle ^{82 ( * )} .

Depuis 1999, les peines très courtes (moins d'un mois) comme les peines les plus longues (supérieures à un an) ont sensiblement diminué , tandis que les peines de un à six mois ont fortement augmenté.

Peines terminées par tranche de durée	1999	2002	2006
Moins de 1 mois	47 %	41 %	42 %
1 à 6 mois	41 %	46 %	51 %
6 mois à 1 an	7 %	8 %	6 %
Plus d'un an	5 %	5 %	1 %
Total	100 %	100 %	100 %
Source : ministère de la justice .

• L'instabilité des règles relatives au traitement des infractions commises par les mineurs

Aux termes de l'article 122-8 du code pénal : « les mineurs reconnus coupables d'infractions pénales font l'objet de mesures de protection, d'assistance, de surveillance et d'éducation dans des conditions fixées par une loi particulière ».

Les mineurs bénéficient ainsi d'un régime spécifique défini par l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante. Ce régime est gouverné par trois grands principes auxquels le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 21 août 2002 ^{83 ( * )} , a reconnu la valeur de « principe fondamental reconnu par les lois de la République » :

- l' atténuation de la responsabilité pénale des mineurs en raison de leur âge ;

- la nécessité de rechercher le relèvement éducatif et moral des enfants délinquants par des mesures adaptées à leur âge ;

- la compétence de juridictions spécialisées ou la mise en oeuvre de procédures appropriées.

Le Conseil constitutionnel, dans la décision précitée, avait cependant précisé que la législation antérieure à l'entrée en vigueur de la Constitution de 1946 ne consacrait pas de règle « selon laquelle les mesures contraignantes ou les sanctions devraient toujours être évitées au profit de mesures purement éducatives ». Il appartenait donc au législateur de concilier, d'une part, le principe fondamental reconnu par les lois de la République en matière de justice des mineurs ainsi que les principes de présomption d'innocence et de nécessité des peines et des sanctions et, d'autre part, la prévention des atteintes à l'ordre public, et notamment la sécurité des personnes et des biens, qui est nécessaire à la sauvegarde d'un droit de valeur constitutionnelle.

Le cadre constitutionnel laisse donc place à la recherche d'un équilibre entre les exigences liées à la spécificité des mineurs et les impératifs de sécurité et de répression -équilibre complexe et influencé par les évolutions de la délinquance et de la société, puisque l'ordonnance de 1945 a été modifiée plus d'une trentaine de fois.

Initialement marquée par une conception très éducative du droit pénal des mineurs, ce texte, à la suite des réformes les plus récentes -principalement la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance et la loi du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs- se caractérise désormais par une conception mixte entre un modèle purement éducatif et un modèle purement pénal.

L'atténuation de la responsabilité se décline selon quatre degrés en fonction de l'âge du mineur :

- les mineurs capables de discernement âgés de moins de dix ans ne peuvent faire l'objet que de mesures éducatives ;

- les mineurs de 10 à 13 ans ne peuvent pas être condamnés à une peine mais sont susceptibles de faire l'objet de sanctions éducatives -mesures intermédiaires, introduites par la loi du 9 septembre 2002, entre mesures éducatives et peines ;

- les mineurs de 13 à 16 ans peuvent être condamnés à certaines peines mais bénéficient toujours d'une diminution du plafond des peines privatives de liberté et des peines d'amende ;

- les mineurs de 16 à 18 ans bénéficient en principe de l'atténuation de la responsabilité que la juridiction de jugement peut cependant écarter sous certaines conditions.

Il convient par ailleurs de préciser que l'âge du mineur s'apprécie au moment des faits et non au moment où il est jugé. ^{84 ( * )}

Les réformes de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante
opérées par les lois du 5 mars 2007 et du 10 août 2007

1. Loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance

- modification des mesures éducatives , qui sont des mesures spécifiques, non répressives, applicables à tout mineur délinquant doté de discernement, avec l'introduction de deux nouvelles mesures -la mesure d'activité de jour et l'avertissement solennel- et la modification des conditions dans lesquelles l'admonestation peut être prononcée ;

- création de nouvelles sanctions éducatives, mesures intermédiaires entre les mesures éducatives et les peines, introduites par la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, pour viser plus particulièrement les mineurs âgés de 10 à 13 ans ; aucune de ces nouvelles sanctions « n'évoque les peines ou leurs modalités d'exécution : leur dimension éducative est de ce point de vue beaucoup plus importante que leur dimension sanctionnatrice » ^{85 ( * )} ;

- élargissement des conditions dans lesquelles l'excuse de minorité peut être écartée pour les mineurs de plus de 16 ans ;

- extension du champ d'application de la composition pénale ^{86 ( * )} aux mineurs alors que cette mesure était, avant la loi du 5 mars 2007, réservée aux majeurs ;

- élargissement des conditions dans lesquelles un mineur âgé de 13 à 16 ans peut être placé sous contrôle judiciaire ;

- institution d'une procédure de présentation immédiate devant la juridiction pour mineurs qui, selon des modalités assouplies par rapport au jugement à délai rapproché instauré par la loi du 9 septembre 2002 précitée, permet que le mineur soit jugé à la première audience du tribunal pour enfants qui suit la présentation au procureur de la République avec l'accord exprès de l'intéressé et de son avocat.

2. La loi du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs

- application des peines minimales pour les mineurs en situation de récidive, sous réserve, conformément au principe de l'atténuation de la peine, de la diminution de moitié du plafond des peines.

- extension des conditions dans lesquelles le juge peut décider d'écarter l'excuse de minorité pour les auteurs d'infractions d'une particulière gravité, commises en état de récidive (crime d'atteinte volontaire à la vie ou à l'intégrité physique ou psychique de la personne, délit de violences volontaires, d'agressions sexuelles, délits commis avec la circonstance aggravante de violence) ;

- exclusion de l'atténuation de la peine en cas de nouvelle récidive de ces infractions les plus graves, à moins que la juridiction n'en décide autrement (en prenant une décision spécialement motivée s'agissant du tribunal pour enfants ; en répondant à une question spécifique sur l'applicabilité ou non de l'atténuation de la responsabilité s'agissant de la cour d'assises des mineurs).

Le 15 avril 2008, Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a chargé une commission de formuler des propositions pour réformer « en profondeur » l'ordonnance du 2 février 1945 et procéder à une véritable refondation de la justice pénale des mineurs , avec pour lignes directrices : ne pas opposer sanction et éducation ; s'interroger sur l'instauration d'un âge de responsabilité pénale ; aider les jeunes à sortir de la spirale de la délinquance ; disposer d'un texte de référence clair et compréhensible. Présidée par le recteur André Varinard, cette commission a remis son rapport en décembre.

Parmi les 70 propositions formulées par la commission figurent : l'inscription dans la loi de l'âge de la majorité pénale, maintenu à 18 ans, la fixation à 12 ans de l'âge de la responsabilité pénale et l'interdiction d'incarcérer un mineur de moins de 14 ans, sauf en cas de crime ^{87 ( * )} .

• La meilleure prise en compte des droits fondamentaux reconnus aux mineurs incarcérés

Les droits fondamentaux reconnus à l'enfant sont bien évidemment ceux reconnus à toute personne, auxquels s'ajoutent des droits spécifiques énoncés aussi bien par des textes internationaux, d'une portée contraignante inégale, qu'en droit interne.

. L'un de ceux qui viennent immédiatement à l'esprit, s'agissant des mineurs incarcérés, est celui d' être séparé des adultes . Il est énoncé par la convention de New York sur les droits de l'enfant, les règles pénitentiaires européennes, les règles des Nations unies pour la protection des mineurs privés de liberté, ou encore l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante.

Force est de constater qu'entre les textes et la réalité persiste un décalage très net, malgré les recommandations très fermes de la commission d'enquête sénatoriale sur la délinquance des mineurs et malgré les progrès accomplis avec la création d'établissements pénitentiaires pour mineurs et la rénovation des quartiers pour mineurs des établissements pénitentiaires.

La loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 a prévu la création de sept établissements pénitentiaires pour mineurs dotés d'une capacité d'accueil de 420 jeunes.

Placés sous la responsabilité de l'administration pénitentiaire, bénéficiant de l'intervention permanente de la protection judiciaire de la jeunesse, ces établissements sont conçus pour placer l'éducatif au coeur de la prise en charge des mineurs détenus en s'appuyant sur un encadrement renforcé.

Quatre d'entre eux ont été mis en service en 2007 : à Lavaur, dans le Tarn (juin) ; à Meyzieu, dans le Rhône (juin) ; à Quiévrechain, dans le Nord (septembre) ; à Marseille, dans les Bouches-du-Rhône (novembre). Deux sont opérationnels depuis 2008 à Orvault, en Loire-Atlantique (février) et à Porcheville, dans les Yvelines (avril). Le dernier, celui de Meaux-Chauconin, en Seine-et-Marne, devrait l'être au début de l'année 2009.

Les établissements pénitentiaires pour mineurs

Chaque établissement pour mineur comprend sept unités d'hébergement pouvant accueillir 60 mineurs (une unité « arrivants » de six places, une unité « filles » de quatre places, cinq unités « garçons » de dix places chacune), un quartier disciplinaire, un plateau sportif complet, une unité médicale, un secteur scolaire, et une zone socioculturelle (salles d'activités, bibliothèque, salle de spectacle). Les bâtiments forment le mur d'enceinte. Il n'y a pas de miradors. La forte présence du personnel constitue un des éléments essentiels de la sécurité pénitentiaire.

Près de 150 agents travaillent sur des rythmes diversifiés pour assurer une prise en charge régulière des mineurs 7 jours sur 7, sur une amplitude horaire de 14 heures. La surveillance de nuit incombe à l'administration pénitentiaire : 76 personnels pénitentiaires dont 70 de surveillance, 43 agents de la protection judiciaire de la jeunesse dont 36 éducateurs, 4 à 6 enseignants encadrés par un directeur pédagogique, une équipe médicale à hauteur de 5 équivalents temps plein, auxquels s'ajoutent des animateurs intervenant ponctuellement pour telle ou telle activité.

Dans tous les établissements, les fonctions logistiques de restauration, de nettoyage, de maintenance, et d'hôtellerie sont déléguées à un prestataire privé, la société SIGES.

Le prix de journée par mineur et par jour serait de 339 euros, amortissement compris ^, en cas d'occupation totale des établissements, à comparer avec le prix de journée d'un adulte dans un établissement pénitentiaire à gestion publique qui est d'un peu moins de 72 euros. Au mois de juin 2008, il était plutôt de l'ordre de 1.400 euros car tous les établissements ne fonctionnaient pas à plein.

Le fonctionnement des établissements pénitentiaires pour mineurs se caractérise par une individualisation de la prise en charge et un travail pluridisciplinaire.

La journée de détention s'étend de 7h30 à 21h30. Chaque mineur détenu se voit proposer un emploi du temps personnalisé, comprenant des heures d'enseignement général et technique à raison d'une vingtaine par semaine, ainsi que des heures d'activités socio-culturelles et sportives, réparties tout au long de la semaine, y compris les samedis et dimanches. Si l'hébergement de nuit est toujours individuel, sauf avis médical contraire, les repas sont pris en commun, les temps de récréation (promenade, activités ludiques...) se font ensemble au sein de l'unité de vie.

Votre rapporteur vous renvoie à son propre avis sur les crédits du projet de loi de finances pour 2009 consacrés à l'administration pénitentiaire ^{88 ( * )} ainsi qu'à celui de notre collègue Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis des crédits de ce même projet de loi de finances consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse ^{89 ( * )} , pour un premier bilan du fonctionnement de ces établissements.

Le programme d'ouverture d'établissements pénitentiaires pour mineurs s'accompagne de la fermeture progressive de 27 quartiers mineurs, dont 6 partiellement, correspondant au total à 430 places, et de la rénovation des quartiers maintenus. A la fin de l'année 2007, le programme de rénovation des quartiers pour mineurs, engagé en 2003, avait permis de créer 330 places aux normes et d'en remettre 326 à niveau.

Au 1 ^er juillet 2008, la capacité totale d'accueil de mineurs était de 1.117 places sur 78 établissements pénitentiaires.

Lors de ses déplacements, votre rapporteur a constaté que, malgré ces réalisations, la séparation des mineurs et des majeurs incarcérés n'est pas toujours assurée, en particulier pour les jeunes filles. Ainsi, à Marseille, elles sont incarcérées aux Baumettes plutôt que dans l'établissement pénitentiaire pour mineurs. Certains interlocuteurs de votre rapporteur se sont d'ailleurs interrogés sur l'opportunité de maintenir un quartier pour les filles dans les EPM, en faisant valoir qu'il était probablement moins nocif, pour les mineures, d'être incarcérées avec des majeures plutôt qu'avec de jeunes garçons.

Enfin, il convient d'observer que la création des centres éducatifs fermés, en application de la loi du 9 septembre 2002 précitée, a offert aux juridictions des enfants une alternative à l'incarcération, qui fut vivement contestée à ses débuts mais dont les résultats paraissent aujourd'hui positifs : près de 61 % des mineurs accueillis dans ces centres, au nombre de 37 à la fin de l'année 2008, ne récidivent pas dans l'année qui suit leur sortie.

. Les Règles des Nations unies énoncent également que « toutes les mesures disciplinaires qui constituent un traitement cruel, inhumain ou dégradant, telles que les châtiments corporels, la réclusion dans une cellule obscure ou en isolement, et toute punition qui peut être préjudiciable à la santé physique ou mentale d'un mineur doivent être interdites. [...] L'interdiction des contacts avec la famille doit être exclue, quelle qu'en soit la raison. »

A cet égard, l'article 53 du projet de loi dispose que le placement des détenus mineurs de plus de seize ans en cellule disciplinaire doit revêtir un caractère exceptionnel et ne doit pas excéder sept jours. Il ajoute qu'en cas d'urgence, ils peuvent faire l'objet à titre préventif d'un placement en cellule disciplinaire ou d'un confinement en cellule individuelle, cette mesure ne pouvant excéder deux jours ouvrables.

Par un amendement insérant un article additionnel après l'article 53, votre commission vous propose en outre d'interdire dans la loi le placement à l'isolement administratif d'un détenu mineur . Si cette interdiction est actuellement prévue par un décret de mai 2008, il convient d'observer qu'un décret du 21 mars 2006, annulé sur ce point par le Conseil d'Etat le 17 octobre dernier, avait soumis les détenus mineurs au même régime que les détenus majeurs.

La famille doit jouer un rôle de tout premier plan dans la préparation à la réintégration du mineur au sein de la collectivité. Selon les règles des Nations unies, « tout doit être mis en oeuvre pour que les mineurs aient suffisamment de contact avec le monde extérieur car ceci fait partie intégrante du droit d'être traité humainement et est indispensable pour préparer les mineurs au retour dans la société » ; « Tout mineur doit avoir le droit de recevoir des visites régulières et fréquentes de membres de sa famille [...] dans des conditions tenant compte du besoin du mineur de parler sans témoin, d'avoir des contacts et de communiquer sans restriction avec les membres de sa famille. Tout mineur doit avoir le droit de communiquer par écrit ou par téléphone avec la personne de son choix, sauf interdiction légale [...]. »

En 2007, la Commission nationale consultative des droits de l'homme soulignait que « de nombreuses familles rencontrent les plus grandes difficultés pour assurer des visites régulières à leurs enfants, du fait de l'éloignement et de la faiblesse de leurs ressources financières. D'autres peuvent ressentir comme une honte rejaillissant sur tous, le fait qu'un des membres soit écroué. D'une manière générale, la séparation est accentuée par la grande difficulté qu'éprouvent la plupart de ces jeunes à s'exprimer par écrit, ce qui empêche ou limite considérablement les correspondances ^{90 ( * )} . »

Lors de ses déplacements, votre rapporteur a toutefois constaté que les situations différaient d'un établissement à l'autre. Ainsi, les visites des familles des mineurs détenus à l'EPM de Marseille étaient-elles régulières, tandis qu'elles étaient plus rares à Lavaur et à Meyzieu.

Le projet de loi de réforme de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante, qui devrait être soumis au Parlement dans les prochains mois, constituera le cadre idoine pour traiter de manière plus approfondie la question de l'incarcération des mineurs.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter l'article 25 sans modification .

Article 26 Obligation d'une activité à caractère éducatif pour les mineurs de 16 à 18 ans

Cet article dispose que les mineurs, lorsqu'ils ne sont pas soumis à l'obligation scolaire, sont tenus de suivre une activité à caractère éducatif .

Considérant que l'oisiveté constitue l'un des grands maux dont souffrent les personnes incarcérées, votre commission approuve sans réserve ces dispositions, d'autant qu'elle vous propose de soumettre l'ensemble des personnes détenues à une obligation d'activité (article additionnel après l'article 11).

Votre commission vous propose d'adopter l'article 26 sans modification .

Article 27 Décret en Conseil d'Etat

Cet article renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de préciser les règles relatives aux droits des détenus.

Votre commission vous propose de l'adopter sans modification .

* ⁶² Ces aumôniers sont désignés par le directeur régional des services pénitentiaires qui consulte à cet effet l'autorité religieuse compétente, et après avis du préfet (article D. 433 du code de procédure pénale).

* ⁶³ En vertu de l'ancien article 720 du code de procédure pénale, « les condamnés à des peines privatives de liberté pour des faits qualifiés de crimes ou délits de droit commun sont astreints au travail ».

* ⁶⁴ Rapport précité, p. 176.

* ⁶⁵ La jurisprudence a encadré l'interprétation de cette disposition -ainsi la sélection des personnes astreintes au travail ne doit pas reposer sur des critères discriminatoires, sous peine de conférer au travail un caractère anormal et donc illégal.

* ⁶⁶ Institut Montaigne, rapport cité, p. 58.

* ⁶⁷ Voir annexe 4.

* ⁶⁸ L'interdiction des droits civiques est fixée à une durée maximale de 10 ans en matière criminelle et de 5 ans en matière correctionnelle.

* ⁶⁹ Aux termes du 1° de l'article L. 11 du code électoral, sont inscrits sur la liste électorale, sur leur demande, tous les électeurs qui ont leur domicile réel dans la commune ou y habitent depuis six mois au moins.

* ⁷⁰ Décret n° 2007-1627 du 16 novembre 2007.

* ⁷¹ Si le domicile de secours se perd en principe par une absence ininterrompue de trois mois, l'article L. 122-3 du code de l'action sociale prévoit, lorsque cette absence résulte de « circonstances excluant toute liberté de choix du lieu de séjour » que ce délai ne commence à courir que du jour où ces circonstances -en l'espèce l'incarcération- n'existent plus. Cependant, en pratique, la personne détenue disposait rarement d'une domiciliation stable avant le placement sous écrou.

* ⁷² Exception faite de la semi-liberté ou du placement à l'extérieur pour lesquels un contrat de travail peut être signé.

* ⁷³ En matière de chômage partiel, certains contrats de concession prévoient que si le détenu a travaillé moins de six heures par jour mais plus de quatre heures, il a droit pour chaque heure de chômage à une indemnité égale à la moitié de son salaire horaire, et s'il a travaillé moins de quatre heures, son indemnité de chômage s'élève à 60 % de son salaire horaire pour les heures qu'il n'a pas faites.

* ⁷⁴ Plusieurs témoignages relatés dans le film A côté soulignent les difficultés pratiques ou les inquiétudes qu'entraîne pour les familles l'annulation inopinée et inexpliquée des visites au moment où elles se présentent aux parloirs.

* ⁷⁵ Dans les centres pour peines aménagées, les condamnés peuvent appeler, à leurs frais ou aux frais de leur correspondant, les personnes de leur choix (article D. 419-2).

* ⁷⁶ Rapport au gouvernement relatif à la visite du CPT effectuée entre le 27 octobre et le 8 novembre 1991.

* ⁷⁷ Conseil d'État, 10 octobre 1990, garde des Sceaux, ministre de la justice c/Hyver.

* ⁷⁸ Aux termes de l'article 63-5 introduit dans le code de procédure pénale par l'article 6 de la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000, « lorsqu'il est indispensable pour les nécessités de l'enquête de procéder à des investigations corporelles internes sur une personne gardée à vue , celles-ci ne peuvent être réalisées que par un médecin requis à cet effet ». Comme le rappelle la circulaire (CRIM 00-13 F1) du 4 décembre, le législateur avait souhaité « renforcer la protection de la dignité des personnes gardées à vue, notamment au vu de pratiques relativement courantes de recherche d'objets dans l'intimité des personnes soupçonnées de trafic de stupéfiants ».

* ⁷⁹ CEDH, Frérot c. France).

* ⁸⁰ CEDH, Valasinas c/Lituanie (24 juillet 2001) et Iwarczukc c/Pologne (15 novembre 2001).

* ⁸¹ Conseil d'Etat, 14 novembre 2008.

* ⁸² Les 3 % restant se répartissent entre les procédures de nature indéterminée au moment de l'écrou, les contraintes judiciaires et les procédures extraditionnelles.

* ⁸³ Conseil constitutionnel, décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002.

* ⁸⁴ Chambre criminelle de la Cour de cassation, 11 juin 1969.

* ⁸⁵ Philippe Bonfils, professeur à l'université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, La réforme de l'ordonnance de 1945 par la loi relative à la prévention de la délinquance, Actualité Juridique Pénale 2007, p. 209.

* ⁸⁶ Mesure alternative à la poursuite que le ministère public peut proposer à une personne physique qui reconnaît avoir commis un ou plusieurs délits punis à titre principal d'une amende ou d'un emprisonnement n'excédant pas 5 ans.

* ⁸⁷ « Entre modifications raisonnables et innovations fondamentales : 70 propositions pour adapter la justice pénale des mineurs » - Rapport de la Commission de propositions de réforme de l'ordonnance du 2 février 1945 relative aux mineurs délinquants remis à Mme le garde des sceaux ministre de la justice - décembre 2008.

* ⁸⁸ Avis n°104 (2008-2009) - tome III - http://www.senat.fr/rap/a08-104-3/a08-104-3.html

* ⁸⁹ Avis n°104 (2008-2009) - tome V - http://www.senat.fr/rap/a08-104-5/a08-104-5.html

* ⁹⁰ « Les droits de l'homme dans la prison - Volume 1 » - Commission nationale consultative des droits de l'homme - La Documentation française - 2007 - page 130.