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Projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision

 

CHAPITRE V - (Division et intitulé supprimés)

La suppression à l'Assemblée nationale de l'article 19 relatif à la redevance, du fait de l'adoption de l'indexation de la redevance dans la loi de finances rectificative pour 2008 (n° 2008-1443 du 30 décembre 2008), a entraîné la disparition du chapitre V.

Votre commission souhaitant réintroduire l'article 19 et insérer plusieurs articles additionnels relatifs à la redevance audiovisuelle, elle vous propose de rétablir ce chapitre, avec le nouvel intitulé suivant : « de la contribution à la télévision et à la radio publiques ».

Article additionnel avant l'article 19 (article 1605 du code général des impôts) - Changement de dénomination de la redevance audiovisuelle

Vos rapporteurs considèrent que la redevance audiovisuelle, en dépit de sa légitimité sur le plan théorique, pâtit d'une mauvaise réputation en raison de son assimilation à un impôt, renforcée depuis qu'elle figure sur l'avis de taxe d'habitation.

Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel tendant à modifier le nom de la taxe prévue à l'article 1605 du code général des impôts, qui deviendrait la « contribution à la télévision et à la radio publiques ».

Article 19 (article 1605 du code général des impôts) - Arrondi à l'euro supérieur du montant de la redevance après indexation

Le présent article tendait, dans sa version initiale, à indexer le montant de la redevance audiovisuelle sur l'inflation et prévoyait des mesures de coordination liées à la mise en place de l'entreprise unique France Télévisions.

Cet article a été supprimé par l'Assemblée nationale puis réintroduit à l'article 97 du projet de loi de finances rectificative pour 2008.

I - Le droit existant

A. La longue histoire de la redevance

Les articles 109 à 115 de la loi du 31 mai 1933 portant fixation du budget général de l'exercice 1933 ont établi pour la première fois une redevance pour droit d'usage assise sur les postes radio « en vue d'en consacrer le produit aux dépenses de la radiodiffusion ». Dès l'origine, l'idée est donc clairement de faire participer les usagers des médias radiophoniques à leur financement, en leur affectant le produit d'une redevance.

Après l'apparition de la télévision, la loi n° 48-1992 du 31 décembre 1948 a créé la « redevance pour droit d'usage des postes récepteurs de télévision » 77(*). Depuis la loi n° 74-696 du 7 août 1974 (articles 19 et 20), la perception de la taxe et la répartition de son produit entre les sociétés nationales de programmes sont soumises à autorisation parlementaire, ce qui garantit aux organismes de l'audiovisuel public davantage d'indépendance.

Plus récemment, la loi n° 2004-1484 de finances pour 2005 du 30 décembre 2004 a réformé le régime de la redevance audiovisuelle afin, notamment, d'adosser son recouvrement à celui de la taxe d'habitation. Une augmentation importante de son produit en était attendue. Si le coût de la collecte a baissé, et la lutte contre la fraude ainsi que le service rendu à l'usager ont été améliorés, cette réforme n'a cependant pas totalement porté ses fruits en termes d'augmentation du produit de la redevance78(*).

La réforme a en effet réduit l'assiette de l'imposition, en exemptant les foyers disposant d'une résidence secondaire du paiement d'une redevance additionnelle, et en dégrevant de redevance environ un million de foyers modestes qui y étaient jusque là assujettis, mais ne payaient pas la taxe d'habitation.

B. Des fondements théoriques très solides

Les justifications théoriques du financement du service public audiovisuel par une redevance plutôt que par des dotations budgétaires annuelles sont multiples. Ce mode de financement :

- garantit l'indépendance éditoriale de son bénéficiaire ;

- offre au diffuseur une autonomie sur le plan administratif et technique79(*), notamment parce que le produit de la redevance ne subit pas de régulation budgétaire ;

- et enfin, est mieux protégé par le Parlement, qui a davantage de pouvoir sur la taux et l'assiette d'une redevance que sur le montant d'une dotation.

Ces spécificités de la redevance entraînent aussi des exigences renforcées : la très forte visibilité de cet impôt et le lien direct que le redevable établit entre le montant de ce dernier et le service qu'il finance impose, en effet, une rigueur toute particulière aux chaînes bénéficiaires de la redevance dans l'exercice de leur mission de service public. A cet égard, votre commission estime qu'il serait utile d'assurer que le point de vue des téléspectateurs soit davantage pris en compte, afin de renforcer fortement la légitimité de la redevance.

Par ailleurs, il serait souhaitable que les mesures prises par le législateur concernant l'assiette et les bénéficiaires de la redevance n'affaiblissent pas sa légitimité. Ainsi est-il cohérent que la redevance finance les chaînes de l'audiovisuel extérieur dans le projet de loi de finances pour 2009 alors que les redevables n'ont pas accès à leurs programmes ?

C. Les faiblesses de la redevance

1. Les minorations de l'assiette de la redevance affaiblissent la logique de la redevance

a) L'assiette de la redevance

L'article 1605 du code général des impôts dispose que la redevance est due par toutes les personnes physiques imposées à la taxe d'habitation au titre d'un local meublé affecté à l'habitation si le contribuable détient un appareil de télévision ou un dispositif assimilé au 1er janvier de l'année pour l'usage privatif du foyer (1° du II de l'article 1605 du CGI).

Les précisions suivantes peuvent être apportées :

- selon les informations mises en ligne par la direction des médias, la notion « d'appareil de télévision ou assimilé » a toujours signifié « tout dispositif permettant la réception de la télévision. N'importe quel dispositif technique de réception de la télévision est donc assujetti (CE, 25 juin 1975, Société " Le Grand Hôtel ", n° 91.050, Rec. p. 388) par exemple l'assemblage d'un moniteur vidéo et d'un "tuner" ». Vos rapporteurs estiment à cet égard que la doctrine fiscale, qui considère que la détention d'un ordinateur, même muni d'un dispositif lui permettant de recevoir la télévision, n'est pas soumise à la redevance, est contraire à l'esprit de la loi ;

- l'assujettissement à la redevance est en outre indépendant de l'usage effectif qui est fait du téléviseur. La redevance audiovisuelle n'est pas la contrepartie exacte d'un service rendu et le contribuable qui ne regarde pas les chaînes publiques ne peut prétendre s'exonérer du paiement de la taxe ;

- la condition de détention d'un téléviseur est considérée comme remplie dès lors que le contribuable n'a pas indiqué dans sa déclaration de revenus ne pas détenir de téléviseur dans sa résidence principale ou secondaire ;

- une seule redevance audiovisuelle est due, quel que soit le nombre de postes détenus dans l'ensemble des locaux meublés affectés à l'habitation pour lesquels le redevable est assujetti à la taxe d'habitation ;

- enfin des dégrèvements pour motifs sociaux sont prévus afin que le paiement de la redevance n'aggrave pas la situation de nos concitoyens les plus en difficulté. Ces dégrèvements sont pris en charge par l'État afin que les décisions sociales prises par le législateur n'aient pas d'impact sur les organismes de l'audiovisuel public.

b) La question de la prise en charge des dégrèvements de redevance pour motifs sociaux

L'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, introduit par l'article 15 de la loi n° 2000-719 du 1er août 2000, pose le principe de la prise en charge intégrale par l'État des exonérations de redevance audiovisuelle décidées pour des motifs sociaux.

Le montant des dégrèvements de redevance pris en charge par le budget général de l'État vient effectivement créditer le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel ». A l'occasion de la création du compte (par l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006), un plafond annuel a cependant été fixé afin de limiter le montant des dégrèvements de redevance pris en charge par le budget général (à 440 millions d'euros en LFI 2005, 440 millions en LFI 2006, 509 millions d'euros en LFI 2007, 493 millions en LFI 2008 et 488 millions inscrits en projet de loi de finances pour 2009). En pratique, les sommes allouées en remboursements de dégrèvements ont souvent été inférieures à celles des dégrèvements effectivement intervenus. Les montants des dégrèvements de redevance ont ainsi dépassé les plafonds des dégrèvements inscrits en loi de finances de 10 millions d'euros, 29 millions d'euros et 65 millions d'euros en 2004, 2005 et 200680(*). Les réponses au questionnaire envoyé au Gouvernement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009 font état d'une différence de 112,7 millions d'euros entre le montant des dégrèvements budgétés (445,5 millions d'euros en LFI 2007) et celui réellement dégrevé sur rôle (558,2 millions d'euros).

L'absence de prise en charge intégrale par l'État des dégrèvements pour motifs sociaux a pour effet de partager le coût d'une politique sociale décidée par le législateur entre l'État et les organismes de l'audiovisuel public, en contradiction avec le principe posé par l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, et entraîne donc un manque à gagner pour les organismes de l'audiovisuel public.

La direction du budget observe à ce propos que « la progression attendue des ressources publiques des organismes de l'audiovisuel public, en 2007 (+2,6 % par rapport à 2006, soit +68,4 millions d'euros), et leurs ressources propres (+5,4 % par rapport à 2006), ne justifie pas une compensation intégrale des dégrèvements ». Ainsi, le plafond de remboursement des dégrèvements joue-t-il un rôle de variable d'ajustement de l'ensemble des ressources publiques affectées à l'audiovisuel public aux besoins identifiés dans le contrat d'objectifs et de moyens. Ce qui détermine le financement de l'audiovisuel public, ce n'est donc plus le produit de la redevance, mais bien les contrats d'objectifs et de moyens (COM).

En contrepartie du plafonnement de la prise en charge par l'État des dégrèvements de redevance, l'article 55 de la loi de finances pour 2005 a institué un mécanisme qui garantit la ressource publique des organismes du service public de l'audiovisuel : si les encaissements de redevance sont inférieurs au montant inscrit en loi de finances initiale, cette garantie-plancher (issue d'un amendement de M. Patrice Martin-Lalande, rapporteur spécial de la mission « Médias » à l'Assemblée nationale) prévoit que le budget général compense à due concurrence ce manque à gagner par une majoration du plafond des dégrèvements pris en charge par l'État. Là encore, les dégrèvements jouent un rôle de variable d'ajustement, mais cette fois-ci en faveur de l'audiovisuel public, qui se voit garantir un minimum de redevance, même si celle-ci est moins dynamique que prévu. Ce mécanisme, présenté en 2005 comme provisoire et destiné à protéger les ressources des aléas de la transition de l'ancien vers le nouveau régime, a été reconduit en 2006, 2007 et 2008 et mis en oeuvre en 2005, 2006 et 2007, années au cours desquelles l'application de la garantie a provoqué des réévaluations du plafond.

Ce système complexe, s'il peut apparaître comme un compromis équilibré dans un contexte budgétaire contraint, manque toutefois de lisibilité et nuit à la logique d'affectation de la redevance au financement de l'audiovisuel public.

Vos rapporteurs s'interrogent donc sur l'intérêt du maintien d'un plafond de prise en charge des dégrèvements pour motifs sociaux, d'autant que les crédits budgétaires prévus pour France Télévisions à partir de 2009 au titre de la compensation de la suppression de la publicité, devraient permettre d'ajuster à un niveau pertinent la dotation de France Télévisions, voire de l'ensemble des organismes de l'audiovisuel public.

En plus d'être conforme aux dispositions de la loi du 1er août 2000 précitée, une telle décision permettrait de renforcer la légitimité de l'effort demandé aux Français du fait de l'indexation de la redevance. En effet, nos concitoyens auraient la certitude que la totalité de la redevance est bien versée au compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel ».

2. Le problème du niveau de la redevance

Le montant de la redevance est de 116 euros en France métropolitaine et 74 euros dans les départements d'outre-mer. S'il est gelé depuis 2001, c'est parce qu'aucune indexation n'était prévue et que l'impopularité de la redevance rendait difficile son augmentation par le législateur.

Ainsi, alors que jusqu'en 2003, le montant de la redevance était fixé par voie réglementaire et régulièrement revalorisé (passant de 107 à 112,5 euros de 1997 à 1998, puis à 113,42 euros en 1999, à 114,49 euros en 2000 et 2001), le taux de la redevance est resté inchangé depuis que le V de l'article 37 de la loi de finance initiale pour 2004 a fixé les montants applicables à 116 euros en métropole et 74,31 euros pour les départements d'outre-mer.

Les propositions d'amendements de la commission des affaires culturelles du Sénat visant à augmenter le niveau de la redevance ont été systématiquement repoussées par la Haute-Assemblée.

L'évolution de la redevance s'est donc faite par à-coups et n'est absolument pas conforme à l'évolution des prix depuis une dizaine d'années, comme le montre clairement le graphique ci-après.

Source : commission des affaires culturelles

Cette absence d'évolution de la redevance a creusé l'écart entre le montant de la redevance française et celui de nombreux pays européens, notamment l'Allemagne et la Grande-Bretagne.

3. Les difficultés liées à l'élargissement de ses bénéficiaires

Les recettes issues de la redevance financent le groupe France Télévisions, ARTE-France, Radio France, la société en charge de l'audiovisuel extérieur, l'Institut national de l'audiovisuel et, à partir de 2009, le groupement d'intérêt public France Télé numérique.

L'inscription du GIP dans le champ des bénéficiaires de la redevance est contestable sur les plans théorique et budgétaire :

- d'une part, sur le plan théorique, il n'est pas conforme à son objet que la redevance audiovisuelle soit affectée à un groupement qui comprend des personnes privées (TF1, Canal+ et M6 en détiennent 30 %) alors même qu'en contrepartie de leur participation au GIP, ces chaînes ont obtenu la prorogation de leur autorisation de diffusion ;

- d'autre part, le montant budgétaire concerné, qui ne correspond qu'à une dotation de 15 millions d'euros en 2009, pourrait être porté, selon les propos tenus par la ministre de la culture lors de la conférence de presse du 26 septembre 2008, à 72 millions d'euros en 2010 et à 131 millions d'euros en 2011.

Par ailleurs, l'absorption de Radio France Internationale (RFI) par la société de l'audiovisuel extérieur remet en partie en question la pertinence du financement de la radio par la redevance. S'il était légitime que cette radio, accessible à tous, soit financée par le contribuable audiovisuel, il peut paraître étrange qu'une holding qui comprend deux chaînes qui ne sont pas accessibles gratuitement aux contributeurs de la redevance (France 24 et TV5), disposent de recettes issues de cette dernière.

II - Le texte du projet du loi

A. L'indexation de la redevance

Le I du présent article (alinéas 1 et 2) inscrit dans le III de l'article 1605 du code général des impôts le principe de l'indexation automatique et annuelle de la redevance sur l'indice des prix à la consommation hors tabac, tel qu'estimé par le rapport économique, social et financier annexé à chaque loi de finances.

Outre que le montant de la redevance évoluerait comme l'inflation, il serait arrondi à l'euro le proche, la fraction d'euro égale à 0,50 euro étant comptée pour 1.

Selon l'Institut national de la statistique et des études économiques, qui le détermine chaque année, l'indice des prix à la consommation (IPC) est « l'instrument de mesure, entre deux périodes données, de la variation du niveau général des prix sur le territoire français ». Il fournit un support d'indexation pour de nombreux contrats privés et dispositifs publics (comme le salaire minimum interprofessionnel de croissance) et constitue donc une référence légitime pour la redevance.

L'inflation étant estimée à hauteur de 2 % par le rapport économique, social et financier de la loi de finances pour 2009, le montant de la redevance devrait passer de 116 à 118 euros (118,36 euros arrondis à la fraction d'euro la plus proche).

Si l'on prend pour base les recettes nettes de redevance de 2008 (qui correspondent à la somme des encaissements nets de redevance et à la prise en charge, par l'État, des dégrèvements pour motifs sociaux), qui représentent 2 890 millions d'euros, l'indexation de la redevance sur l'inflation (estimée à hauteur de 2 % par le rapport économique, social et financier), hors prise en compte de l'évolution de l'assiette et notamment des dégrèvements, entraînerait une augmentation de 59 millions d'euros du produit de la redevance.

Selon les informations fournies par le Gouvernement à votre rapporteur, l'indexation de la redevance entraînera en fait81(*), pour 2009, une augmentation de 47 millions d'euros du produit de la redevance.

Vos rapporteurs soulignent que l'application de l'indexation de la redevance sur l'inflation dès 2001 aurait porté son montant à 131 euros en 2008, et son produit à 3 263 millions d'euros, soit une différence de 373 millions euros par rapport aux recettes inscrites en loi de finances initiales pour 2008.

Ce calcul permet de comprendre que l'indexation de la redevance offre à moyen terme un financement pérenne à France Télévisions.

B. Les mesures de coordination

Le II (alinéa 3) du présent article simplifie et actualise la référence faite au III de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 qui prévoit que le Parlement approuve la répartition des ressources publiques affectées au compte d'emploi de la redevance entre les sociétés Radio France, France Télévisions, Radio France Internationale, la société Arte-France et l'Institut national de l'audiovisuel.

La mention des différentes sociétés est substituée, d'une part, à la référence aux « organismes affectataires » de la redevance.

Le compte d'emploi de la redevance devient, d'autre part, le « compte de concours financier au VI de l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 portant loi de finances pour 2006 », lequel article a effectivement pris acte de la suppression des comptes d'emploi par la loi organique n°2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances, dont l'article 24 prévoit que les comptes de concours financiers retracent les prêts et avances consentis par l'État.

Le III (alinéas 4 et 5) du présent article tend à tirer les conséquences de la mise en place de l'entreprise unique France Télévisions et de la création de la société de l'audiovisuel extérieur de la France prévues aux articles 1 et 2 du présent projet de loi, et à supprimer des dispositions du deuxième alinéa du IV de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 devenues inutiles.

Cependant, cette nouvelle version du IV de l'article 53 du 30 septembre 1986 qui prohibe en creux le versement par France Télévisions et AEF de recettes issues de la redevance à leurs filiales qui ne sont pas chargées de service public, pourrait légitimement être modifiée afin de prévoir que les dotations budgétaires de l'État ne pourront pas non plus être affectées auxdites filiales.

III - L'examen par l'Assemblée nationale

Le présent article a été supprimé en raison de son introduction dans le projet de loi de finances rectificatives pour 2008. L'indexation de la redevance a donc été codifiée dans l'article 1605 du code général des impôts par l'article 97 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.

III - La position de votre commission

Vos rapporteurs se félicitent que cette indexation réclamée depuis une dizaine d'années par la commission des affaires culturelles soit enfin inscrite dans le code général des impôts.

Ils estiment que la redevance audiovisuelle prend tout son sens avec la décision de suppression de la publicité sur France Télévisions. En effet, cette décision :

- renforcera la distinction entre les chaînes publiques et privées et conférera à ce titre une légitimité plus forte à la redevance audiovisuelle ;

- et apportera une clarification du mode de financement des chaînes publiques.

Par ailleurs, si l'absence d'évolution de la redevance a été un frein à l'évolution de France Télévisions, ce qui rendait un rattrapage de plus en plus nécessaire, elle a aussi correspondu au fait que les organismes de l'audiovisuel public étaient plutôt correctement financés par la redevance.

La décision de suppression de la publicité sur France Télévisions qui entraîne un besoin de financement annuel supplémentaire pour France Télévisions (estimé à 650 millions d'euros à partir de 2012), justifie quant à elle pleinement l'indexation de la redevance. En outre, la transformation du groupe en média global entraînera aussi une hausse du besoin de financement de France Télévisions.

Il reste que l'augmentation de la redevance doit correspondre à la hausse des besoins réels du service public audiovisuel.

En attendant que des enquêtes sérieuses, documentées et indépendantes permettent d'établir les besoins exacts de financement de France Télévisions, ils vous proposent donc uniquement une revalorisation de son mode de calcul.

Ils estiment qu'une mesure simple de dynamisation de la redevance serait d'arrondir le montant de la redevance à l'euro supérieur après indexation.

ESTIMATION DE L'EFFET DE L'ARRONDI À L'EURO SUPÉRIEUR
AVEC UNE HYPOTHÈSE D'INFLATION DE 1,2 % PAR AN

 

Indexation sans arrondi à l'euro supérieur

Indexation avec arrondi à l'euro supérieur

Différence sur le produit de la redevance en millions d'euros

2009

118

118

0

2010

119

120

20

2011

120

122

40

2012

121

124

60

2013

122

126

80

2014

123

128

100

Votre commission vous propose un amendement en ce sens et vous demande d'adopter l'article ainsi modifié.

* 77 Si la redevance finance Radio France, on peut noter qu'elle ne s'applique plus aux postes de radio depuis le 1er janvier 1987.

* 78 Voir, à cet égard, l'avis n° 79 (2006-2007) de M. Louis de Broissia, fait au nom de la commission des affaires culturelles sur le projet de loi de finances pour 2007, ou le rapport d'information n° 671 de M. Patrice Martin-Lalande du 31 janvier 2008 relatif à la communication de la Cour des comptes sur le bilan de la réforme de la redevance audiovisuelle.

* 79 Notons toutefois que certaines autorités administratives indépendantes disposent d'une très large autonomie sans bénéficier de garanties liées à l'affectation d'une taxe.

* 80 Communication de la cour des comptes relative au bilan de la réforme de la redevance audiovisuelle à la commission des finances de l'Assemblée nationale en octobre 2007.

* 81 En raison de l'évolution présumée de l'assiette de la redevance et notamment de la sortie du dispositif de personnes bénéficiant de dégrèvements.