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Projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement

 

2. La nécessité de maintenir au présent projet de loi le caractère d'une loi de programmation

Aux termes de la jurisprudence constitutionnelle, des dispositions non normatives sont donc acceptables dans une loi de programmation, dans la mesure où elles fixent des objectifs qualitatifs et quantitatifs à l'action de l'Etat. Or force est de constater que le texte transmis à votre haute Assemblée ne correspond pas toujours exactement à cette définition. D'une part, il comprend des dispositions énonçant des idées générales sans fixer d'objectifs. A titre d'exemple, le premier alinéa de l'article 44 dispose que « Les collectivités territoriales et leurs groupements sont des acteurs essentiels de l'environnement et du développement durable et ont des rôles complémentaires, tant stratégiques qu'opérationnels. L'article 48 indique quant à lui que « L'éducation au développement durable (...) contribue, à travers ses dimensions éthiques et sociales, à la formation citoyenne ».

D'autre part, au contraire, le présent projet de loi comprend des mesures normatives, particulièrement précises dont la place dans un projet de loi de programmation ne paraît pas justifiée. Ainsi par exemple, l'article 36 bis prévoit de remplacer le système déclaratif en vigueur pour l'affichage publicitaire par un régime d'autorisation, disposition qui relèvera plutôt du projet de loi d'engagement national pour l'environnement. D'autres dispositions « descendent » dans un degré de détail excessif pour une loi de programmation, à l'instar de la liste des lignes à grande vitesse à l'article 11. De manière générale, les députés n'ont pas toujours résisté à la tentation de vouloir tout mentionner dans ce projet de loi, au risque de créer à de nombreuses reprises des énumérations par définition incomplètes. Or comme le rappelait en 2001 le vice-président du Conseil d'Etat, M. Renaud Denoix de Saint-Marc, « La loi devrait être solennelle, brève et permanente. Elle est aujourd'hui bavarde, précaire et banalisée ».

A l'inverse, comme l'a relevé le Conseil économique et social dans son avis, un certain nombre d'objectifs sont simplement posés, sans aucune indication ni sur l'échéance ni sur les moyens à mettre en oeuvre, comme l'article 11 qui indique que « La desserte des aéroports par les transports collectifs sera encouragée » ou l'article 24 qui précise que « La récupération et la réutilisation des eaux pluviales et des eaux usées seront développées dans le respect des contraintes sanitaires ».

Votre commission, qui souhaite que ce texte fondateur reste lisible, vous proposera donc un certain nombre de modifications visant à le clarifier, à l'épurer et à préciser ses objectifs afin de revenir à une véritable loi de programmation.