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Proposition de loi abrogeant la loi n° 2008 790 instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire

 

N° 166

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 14 janvier 2009

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur la proposition de loiabrogeant la loi n° 2008 790 instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire,

Par M. Philippe RICHERT,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Legendre, président ; MM. Ambroise Dupont, Michel Thiollière, Serge Lagauche, David Assouline, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Ivan Renar, Mme Colette Mélot, M. Jean-Pierre Plancade, vice-présidents ; M. Pierre Martin, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Christian Demuynck, Yannick Bodin, Mme Béatrice Descamps, secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Jean-Pierre Bel, Claude Bérit-Débat, Mme Maryvonne Blondin, M. Pierre Bordier, Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Bruguière, M. Jean-Claude Carle, Mme Françoise Cartron, MM. Jean-Pierre Chauveau, Gérard Collomb, Yves Dauge, Claude Domeizel, Alain Dufaut, Mme Catherine Dumas, MM. Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Jean-Claude Etienne, Mme Françoise Férat, MM. Jean-Luc Fichet, Bernard Fournier, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, MM. Jean-François Humbert, Soibahadine Ibrahim Ramadani, Mlle Sophie Joissains, M. Philippe Labeyrie, Mmes Françoise Laborde, Françoise Laurent-Perrigot, M. Jean-Pierre Leleux, Mme Claudine Lepage, MM. Alain Le Vern, Jean-Jacques Lozach, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Michel Mercier, Philippe Nachbar, Mme Monique Papon, MM. Daniel Percheron, Jack Ralite, Philippe Richert, René-Pierre Signé, Jean-François Voguet.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

147 (2008-2009)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le 23 juillet 2008, le Sénat adoptait le projet de loi instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire.

Ce texte, attendu par beaucoup de familles dans notre pays, a un double objet. Il reconnait tout d'abord aux élèves des écoles primaires un nouveau droit, celui d'être accueilli dans leur établissement les jours de classe. Ce droit leur est garanti en toutes circonstances, les portes de l'école ne devant jamais rester closes, sauf cas de force majeure.

Pour rendre effectif ce droit, il institue également un nouveau service public d'accueil pendant le temps scolaire. Ce faisant, il garantit aux familles qu'elles n'auront plus à s'organiser en urgence pour garder ou faire garder leurs enfants les jours où, pour une raison ou pour une autre, le professeur de leurs enfants sera absent. Comme l'a reconnu le Conseil constitutionnel, le service public d'accueil permet donc d'assurer la continuité minimale du service public d'enseignement, dont l'accueil est une des composantes. 1(*)

Ce nouveau service public, qui doit désormais être proposé à toutes les familles, est en lui-même doublement original :

il n'est pas permanent, mais est proposé ponctuellement. Chaque fois qu'un enseignant est absent, l'accueil de l'élève doit être assuré ;

sa mise en oeuvre relève de la compétence de trois types d'organes.

Trois cas doivent en effet être distingués :

- en cas d'absence imprévisible et d'impossibilité de remplacer un professeur dans une école publique ou lorsque moins de 25 % des enseignants d'une école publique ont déclaré leur intention de participer à un conflit social, ce service public est proposé par l'État ;

- lorsque 25 % ou plus d'enseignants dans une école publique ont fait part de leur volonté de participer à un mouvement social, il revient à la commune sur le territoire de laquelle est située l'école d'organiser le service d'accueil. Cette compétence est subsidiaire, la commune n'intervenant que parce que l'État n'est, par définition, plus en mesure d'offrir ce service ;

- dans les écoles privées sous contrat et quel que soit le motif pour lequel le professeur est absent, il revient à l'organisme de gestion des écoles concernées de proposer le service d'accueil.

Votre rapporteur souhaite donc le rappeler d'emblée, le service d'accueil institué par la loi n° 2008-790 du 20 août 2008 dépasse largement le seul cadre de la grève : il consacre au contraire un droit général à l'intention des écoliers et de leurs familles.

Il n'est donc pas possible de juger de la mise en oeuvre effective du droit d'accueil à la seule aune du service proposé les jours de grève dans les écoles publiques.

Au surplus, abroger la loi n°2008-790 du 20 août 2008 au nom des difficultés rencontrées par les communes lorsqu'elles doivent le mettre en oeuvre dans les écoles publiques reviendrait à abroger l'obligation faite à l'État et aux organismes de gestion des écoles privées sous contrat de proposer ce service dans toutes les autres hypothèses qu'une grève massivement suivie dans les écoles publiques.

Or votre rapporteur note qu'à ce jour, la mise en oeuvre du service d'accueil par l'État ou par les écoles privées sous contrat n'a fait l'objet d'aucune contestation particulière.2(*)

La proposition de loi n°147 (2008-2009) de Mme Brigitte Gonthier-Maurin et de plusieurs de ses collègues apparaît donc d'emblée excessive : au nom de difficultés circonscrites à un cas particulier de mise en oeuvre du service, les auteurs de ce texte proposent au Sénat de supprimer le service d'accueil dans son ensemble. Aux yeux de votre rapporteur, une telle démarche ne peut qu'apparaître discutable.

Au surplus, si votre rapporteur ne peut que constater que l'organisation du service d'accueil par les communes en cas de grève massive a en pratique révélé un certain nombre de difficultés, il considère également que ces difficultés ne témoignent pas de la présence de vices législatifs dans le texte que nous avons adopté en juillet dernier.

En effet, les communes qui ne sont pas parvenues à proposer le service d'accueil ont été confrontées à des difficultés qui auraient pu être aisément surmontées si l'État leur avait apporté l'aide et les explications nécessaires. Pour votre rapporteur, il y a là une défaillance des pouvoirs publics qui doit être rapidement corrigée.

Il n'est en effet que peu satisfaisant que lorsque le législateur confie aux communes une nouvelle compétence en raison de l'impossibilité pour l'État de l'exercer, ce dernier ne les accompagne pas systématiquement dans la mise en oeuvre de cette nouvelle compétence.

En effet, si le service d'accueil n'est proposé que ponctuellement par les communes, son organisation doit se préparer bien avant le déclenchement des conflits sociaux.

C'est la raison pour laquelle, conscient de cette difficulté, votre rapporteur avait proposé lors de l'examen du projet de loi que les communes constituent en tout état de cause un « vivier » de personnes acceptant de participer à la mise en oeuvre du service. Cette disposition, adoptée par le Sénat et par l'Assemblée nationale, est la clef de la bonne organisation du service d'accueil : il convient en conséquence d'aider les communes à constituer ce vivier.

Un accompagnement par l'État est donc nécessaire. Pour autant, l'organisation de celui-ci ne relève pas de la loi, qui en elle-même apparaît parfaitement applicable, pourvu que les communes disposent pour les unes des éclaircissements nécessaires et pour les autres de la volonté politique de la mettre en oeuvre.

Les mouvements de grève de l'automne dernier ont en effet montré que les communes, y compris les plus petites d'entre elles, étaient en mesure, si elles avaient reçu toutes les explications utiles, de mettre en oeuvre le service.

Aussi le service d'accueil n'est-il en rien inapplicable. A cet égard, votre rapporteur s'étonne de la position de certaines métropoles qui ont jugé par principe les dispositions de la loi du 20 août 2008 précitée irréalistes. Ce sont en effet ces communes qui disposent de tous les moyens nécessaires pour mettre en oeuvre sans aucune difficulté le service d'accueil. Lorsqu'elles refusent de le proposer, elles le font donc pour des raisons politiques au sujet desquelles votre rapporteur ne peut qu'exprimer les plus grandes réserves.

La loi du 20 août 2008 est en effet devenue, par l'effet de sa promulgation, la loi de la République. Les élus locaux, quelles que soient les réserves que leur inspire ce texte, se doivent donc de l'appliquer.

A cet égard, votre rapporteur tient à saluer le fait que les auteurs de la présente proposition de loi ne mettent pas en cause la loi du 23 août 2008 pour des raisons de principe, celles-ci ayant été définitivement tranchées par la décision du Conseil constitutionnel rendue le 7 août 2008.

Pour autant, votre rapporteur estime, après une analyse approfondie des premières occurrences d'application du service, que rien ne démontre que celui-ci soit impossible à mettre en oeuvre. Il juge au contraire qu'il peut être mis en oeuvre dans de bonnes conditions, pourvu que l'État apporte son soutien avant, pendant et après la mise en oeuvre de ce service en accompagnant les communes.

Au demeurant, il faut s'en réjouir : car si le service d'accueil n'est utilisé que par une petite part des familles concernées, il rend à celles-ci d'évidents services.

Aussi le législateur n'a-t-il pas à regretter sa décision, qui crée certes une charge pour les communes, mais a soulagé de nombreuses familles d'un poids qui n'avait pas à peser sur elles.

I. UNE LOI DU 20 AOÛT 2008 QUI APPORTE DE NOMBREUSES GARANTIES AUX COMMUNES CHARGÉES D'ORGANISER LE SERVICE D'ACCUEIL

Votre rapporteur souhaite rappeler tout d'abord le cadre législatif que le Sénat et l'Assemblée nationale ont souhaité donner au service d'accueil. A ses yeux, il paraît en effet difficile de mettre en cause les malfaçons législatives d'un texte dont les dispositions ont au contraire fait l'objet d'une discussion approfondie au sein des deux assemblées.

Celle-ci a été marquée par le souci de clarifier la répartition des compétences et d'offrir aux communes les outils et les assurances nécessaires pour proposer le service dans les meilleures conditions.

A. UNE COMPÉTENCE QUI POUR LES ÉCOLES PUBLIQUES RELÈVE EN PRINCIPE DE L'ÉTAT ET PAR EXCEPTION DE LA COMMUNE

Deux cas doivent être distingués :

- celui des écoles primaires publiques, pour lesquelles le service d'accueil relève par principe de l'éducation nationale et par exception des communes ;

- celui des écoles primaires privées sous contrat, où le service d'accueil est organisé par les organismes de gestion de ces écoles.

1. Une organisation partagée entre l'État et les communes pour les écoles publiques

a) Une compétence qui relève par principe de l'État

Le nouvel article L. 133-3 du code de l'éducation pose le principe de la compétence de l'État pour l'organisation du service d'accueil dans les écoles primaires publiques.

En pratique, cette obligation couvrira deux cas distincts :

- l'absence imprévisible d'un enseignant, rendant impossible son remplacement à court terme ;

Il convient de noter que le nouvel article L. 133-1 du même code, en visant explicitement l'impossibilité du remplacement, tend à consacrer celui-ci comme la solution de principe en cas d'absence. Contrairement à ce qui a pu être affirmé, la création du service d'accueil n'exonère donc pas l'éducation nationale de l'obligation de remplacer un professeur absent, mais garantit aux parents que leur enfant sera accueilli si leur professeur est brusquement absent. En pratique, les élèves seront répartis dans les autres classes de l'école.

Dans cette première hypothèse, l'État est seul compétent et les communes n'auront jamais à organiser le service d'accueil.

- en cas de grève des enseignants, l'État doit organiser le service d'accueil dans une école tant que la proportion de professeurs ayant déclaré leur intention de participer à la grève 48 heures au moins avant le début du conflit est inférieure à 25 % du nombre total d'enseignants de l'école ;

Là aussi, le service d'accueil proposé par l'éducation nationale prendra la forme d'une répartition des élèves entre les différentes classes des professeurs non grévistes.

b) En cas de grève massive, une compétence confiée par exception aux communes

Par exception, les communes doivent organiser le service d'accueil lorsque la proportion de professeurs grévistes est égale ou supérieure à 25 % des enseignants d'une école :

Les communes n'ont à organiser le service d'accueil que dans une seule hypothèse : lorsque l'importance de la grève est telle qu'elle rend impossible la mise en place du service d'accueil par l'État. Il ne leur revient donc jamais d'assurer ce service en cas d'absence d'un ou plusieurs professeurs pour un autre motif que la grève.

La loi du 20 août 2008 précitée a fixé à 25 % la proportion de professeurs grévistes dans une école à partir de laquelle la commune devient compétente pour l'organisation du service d'accueil.

Les communes en sont informées au plus tard 48 heures avant le début de la grève. Le nouvel article L.133-4 du code de l'éducation met en effet à la charge des enseignants l'obligation de déclarer leur intention de faire grève 48 heures à l'avance.3(*) Cette déclaration est faite à l'inspecteur de l'éducation nationale de circonscription, qui avertit alors les communes concernées si le plancher de 25 % est atteint dans une école.

De plus, la loi du 20 août 2008 précitée créant dans l'enseignement primaire un dispositif de prévention des conflits semblable à celui qui a été institué dans les transports, les communes seront informées du risque de grève bien avant qu'elle ne commence.

La probabilité d'un conflit augmentera en effet à mesure que seront atteintes chacune des étapes du crescendo suivant :

13 jours au maximum avant le début d'un conflit, les organisations syndicales doivent notifier leur intention de déposer un préavis de grève, notification qui recevra sans aucun doute une publicité certaine. Des négociations entre l'État et les syndicats s'ouvriront alors ;

5 jours avant le début de la grève, si les négociations obligatoires n'ont pas abouti, les syndicats déposent un préavis de grève ;

2 jours avant le début de la grève, les professeurs notifient leur intention d'y participer et les communes savent si elles devront organiser le service.

2. Un service d'accueil organisé par les organismes de gestion dans les écoles privées sous contrat

Dans tous les cas, qu'il y ait simple absence imprévisible ou conflit social, l'obligation d'organiser le service d'accueil dans les écoles privées sous contrat pèse en application des dispositions du nouvel article L. 133-12 du code de l'éducation sur les organismes de gestion de ces écoles, c'est-à-dire, dans l'immense majorité des cas, sur les organismes de gestion de l'enseignement catholique (OGEC).

B. DES GARANTIES SIGNIFICATIVES APPORTÉES AUX COMMUNES POUR FACILITER LA MISE EN oeUVRE DU SERVICE

L'examen du projet de loi précité a été marqué par le souci, au Sénat comme à l'Assemblée nationale, d'apporter aux communes les outils nécessaires à une mise en oeuvre aussi simple et sereine que possible du service d'accueil.

1. Des personnels dont la mobilisation rapide est rendue possible par la constitution d'un « vivier »:

A l'initiative de votre commission, le Sénat a adopté un amendement permettant de régler la question du personnel nécessaire aux communes pour organiser le service d'accueil.

En pratique, le maire doit établir régulièrement la liste des personnes susceptibles d'assurer le service d'accueil, afin de constituer un « vivier » d'intervenants capables d'assumer cette mission : sur cette liste pourraient figurer les personnels communaux disposant des qualifications pour accueillir les enfants, comme les agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM), mais aussi les personnes volontaires résidant dans la commune ou dans ses abords immédiats et en mesure d'accueillir des enfants (anciens professeurs, mères de familles, étudiants titulaires d'un brevet d'aptitude aux fonctions d'animateurs (BAFA), etc.).

Notre assemblée a ainsi voulu permettre aux maires d'organiser en amont le service d'accueil et leur offrir la possibilité, en s'y préparant à l'avance, de recourir à des personnes qui ne sont pas au premier chef des agents territoriaux.

Par ailleurs, si la loi ne pose aucune condition de qualification pour participer au service d'accueil - il suffit de présenter les qualités nécessaires pour accueillir et encadrer des enfants, le maire en étant seul juge, elle prévoit toutefois que l'inspecteur de l'éducation nationale, une fois que la liste lui a été communiquée par le maire, consulte le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (FIJAIS) pour vérifier que les personnes pressenties n'y figurent pas.

Les familles auront ainsi la garantie que leurs enfants ne seront en aucun cas accueillis par des individus dont ils auraient dû rester éloignés.

2. Un accueil qui peut se faire dans les locaux de l'école

Par dérogation au principe selon lequel aucune activité ne peut être organisée dans une école publique lorsque des cours s'y déroulent, les communes pourront utiliser les locaux de l'école pour organiser le service d'accueil, même si certains professeurs non grévistes y font classe.

3. Une compensation financière significative

Le nouvel article L. 133-8 du code de l'éducation prévoit que l'État verse aux communes une compensation financière pour la mise en oeuvre du service d'accueil.

Cette dernière est fonction du nombre d'élèves effectivement accueillis : compte tenu des engagements pris par le ministre de l'éducation nationale devant le Sénat, cette compensation s'élèvera à 110 euros par groupe de 15 élèves accueillis.

Ces engagements ont trouvé une traduction réglementaire dans le décret n°2008-901 du 4 septembre 2008, qui est fidèle à ces engagements.

Si aucun taux d'encadrement n'est fixé par la loi, la contribution financière prévue par la loi et précisée par décret propose ainsi un niveau d'encadrement indicatif d'un adulte pour 15 enfants.

Par ailleurs, pour garantir aux communes, et notamment aux plus petites d'entre elles, qu'elles ne connaîtront pas de difficulté financière si jamais le nombre d'élèves accueillis était beaucoup plus faible que le nombre d'élèves attendus, le Sénat et l'Assemblée nationale ont créé un système de double plancher :

- quel que soit le nombre d'élèves accueillis, la contribution globale versée par l'État à une commune ne pourra être inférieure à 200 euros ;

- en toute hypothèse, la contribution globale versée ne pourra également être inférieure à neuf fois le SMIC horaire par enseignant en grève. Les communes pourront ainsi toujours rémunérer au moins autant d'intervenants qu'il y a de professeurs absents.

En tout état de cause, le mode de calcul le plus favorable sera toujours retenu pour le calcul de la compensation : ou bien le forfait par tranches de 15 élèves, ou bien l'un des deux planchers.

4. Une mise en oeuvre dans le cadre intercommunal facilitée

Les communes pourront confier à un établissement public de coopération intercommunale ou à une autre commune l'organisation du service d'accueil :

Le nouvel article L. 133-10 du code de l'éducation prévoit ainsi que les communes peuvent confier par convention à toute autre commune ou à tout établissement public de coopération intercommunale (EPCI) la mise en oeuvre du service d'accueil. Il s'agit alors d'une relation de prestation de services classique, qui n'est toutefois pas soumise au code des marchés publics.

Par ailleurs, les communes pourront toujours transférer la compétence d'organisation du service d'accueil à un EPCI en suivant la procédure de droit commun prévue par l'art. 5111-17 du code général des collectivités territoriales.

Toutefois, pour éviter aux communes les formalités d'un tel transfert lorsqu'il va de soi, c'est-à-dire lorsque la commune appartient déjà à un EPCI disposant de la compétence scolaire et de la compétence périscolaire, le Sénat a adopté un amendement prévoyant que cet EPCI est compétent de plein droit pour organiser le service d'accueil. Le transfert de compétences est alors automatique.

5. Un risque juridique allégé

Au cours des auditions qu'il avait conduites lors de l'examen du projet de loi, votre rapporteur avait pu constater que les maires s'inquiétaient fortement des risques juridiques liés à l'organisation du service d'accueil.

Votre commission s'était donc efforcée de limiter ces risques afin de garantir que la compétence nouvelle confiée aux communes ne puisse exposer les élus locaux à des procédures juridictionnelles systématiques.

a) Une responsabilité administrative transférée à l'État

A l'initiative de la commission des affaires culturelles, le Sénat a adopté un amendement transférant à l'État la responsabilité administrative encourue par les communes en cas de faute commise ou subie par les enfants bénéficiant du service d'accueil.

En application des dispositions du nouvel article L. 133-9, les communes sont donc dégagées de toute responsabilité administrative.

b) Une protection de l'État assurée en cas de poursuites pénales

La responsabilité pénale étant par nature personnelle, il était inenvisageable de la transférer. Aussi les maires demeureront-ils responsables pénalement en cas d'accident.

Toutefois, afin de leur offrir des garanties supplémentaires, la loi prévoit que les maires mis en cause pénalement à raison d'une faute survenue pendant la mise en oeuvre du service d'accueil bénéficieront de la protection de l'État : concrètement, l'État sera alors tenu de prendre en charge les frais de protection juridique liés au procès pénal.

La loi du 20 août 2008 comprend donc un ensemble de dispositions destinées à faciliter sa mise en oeuvre par les communes. C'est l'effet de ces dispositions que votre rapporteur a souhaité apprécier.

* 1 « Considérant qu'en instituant un droit d'accueil des enfants scolarisés dans les écoles maternelles ou élémentaires publiques ou privées sous contrat, le législateur a entendu créer un service public ; que, si ce dernier est distinct du service public de l'enseignement, il lui est directement associé et contribue à sa continuité en permettant, le cas échéant, aux personnels enseignants présents dans les circonstances envisagées de continuer à assurer leur enseignement sans avoir à s'en détourner pour assurer l'accueil des enfants dont les enseignants sont absents ; que, dès lors, doit être écarté le grief tiré de ce que les limitations apportées par la présente loi au droit de grève des personnels enseignants ne trouveraient pas leur fondement dans la continuité du service public », Conseil constitutionnel, décision n°2008-569 DC du 7 août 2008.

* 2 Votre rapporteur souhaiterait que sur ce point, le ministère de l'éducation nationale puisse présenter les mesures qu'il a prises pour assurer l'organisation du service d'accueil dans tous les cas où elle est de sa compétence propre. La circulaire n° 2008-111 du 26 août 2008 qui figure en annexe du présent rapport ne mentionne en effet cette compétence qu'en passant, alors que la compétence de principe de l'État découle clairement des nouveaux articles L. 133-1 et L. 133-3 du code de l'éducation. A cet égard, il serait souhaitable qu'en pratique, le ministère de l'éducation nationale ne réduise pas la mise en oeuvre du service d'accueil à son organisation par les communes en cas de grève massive, qui ne constitue qu'un cas subsidiaire.

* 3 Les auteurs de la présente proposition de loi s'étonnent que les circulaires prises pour l'application de la loi du 20 août 2008 prévoient la mise en cause de la responsabilité disciplinaire des enseignants qui feraient grève sans avoir préalablement déclaré leur intention. Votre rapporteur souhaite rappeler qu'au cours de l'examen du projet de loi, il avait été clairement souligné que l'absence de sanction spéciale prévue par le texte en cas de non respect de l'obligation de déclaration s'expliquait par la possibilité de mettre en oeuvre les procédures disciplinaires usuelles. « En l'absence de toute disposition particulière à ce sujet, la sanction du non-respect de cette obligation pourra se faire par les voies disciplinaires ordinaires », précise ainsi le rapport n°408 (2007-2008) fait par votre rapporteur au nom de la commission.