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Proposition de loi abrogeant la loi n° 2008 790 instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire

 

II. UN SERVICE D'ACCUEIL DONT LA MISE EN oeUVRE SUPPOSE NON SEULEMENT QUE LES COMMUNES DISPOSENT DES INFORMATIONS NÉCESSAIRES, MAIS AUSSI ET SURTOUT QU'ELLES AIENT LA VOLONTÉ D'APPLIQUER LA LOI

Aux yeux de votre rapporteur, il n'y aurait sens à abroger une loi six mois après sa promulgation que si cette dernière se révélait manifestement inapplicable. Le législateur devrait alors reconnaître qu'il a conçu des dispositions irréalistes et revenir en conséquence sur sa volonté.

Tel n'est pas le cas en l'espèce. Votre rapporteur s'est en effet penché sur les premiers cas d'organisation du service d'accueil à l'occasion des mouvements sociaux dans les écoles de l'automne 2008. Il en ressort trois conclusions :

le service d'accueil a été proposé dans l'immense majorité des communes, ce qui prouve sans discussion possible que ce nouveau service n'est en rien inapplicable ;

les communes, et particulièrement les plus petites d'entre elles, ont été confrontées à des difficultés liées à un accompagnement des services de l'État que votre rapporteur ne peut que qualifier d'insuffisant ;

parmi les communes qui n'ont pas proposé le service d'accueil, un nombre très substantiel l'a fait pour des raisons purement politiques et non pas pratiques. Il y a à cet égard tout lieu de s'étonner du fait que tant d'élus locaux aient cru légitime de s'opposer à l'application d'une loi votée par le Parlement et déclarée conforme dans toutes ses dispositions à la Constitution par le Conseil constitutionnel.

En conséquence, votre rapporteur estime qu'il n'y a pas lieu d'abroger la loi du 20 août 2008, mais qu'il est nécessaire d'en conforter l'application en renforçant l'accompagnement que l'État se doit de proposer aux communes.

Car si aux yeux de votre rapporteur, le choix de confier aux communes l'organisation du service en cas de grève exprime une simple décision pragmatique et non la volonté de faire assumer par les communes les conséquences des conflits sociaux mobilisant des agents de l'État, il ne peut que constater que les communes se substituent alors à l'État pour proposer un service qui relève en principe de sa compétence. En conséquence, l'État ne peut se désintéresser de l'organisation du service et se doit, au contraire, d'en faciliter la mise en oeuvre pratique.

A. UN SERVICE D'ACCUEIL EFFECTIVEMENT PROPOSÉ DANS L'IMMENSE MAJORITÉ DES COMMUNES

Toutes les données collectées à l'occasion des mouvements de grèves organisés à l'automne dernier montrent que le service d'accueil est proposé dans l'immense majorité des communes.

1. Des taux d'organisation du service particulièrement élevés

Ainsi, lors de la grève du 20 novembre 2008, les taux d'organisation du service étaient particulièrement élevés. A titre d'exemple et selon le ministère de l'éducation nationale, les communes qui devaient organiser le service et qui le proposaient effectivement représentaient :

- 97 % des communes concernées dans les académies de Rouen et Poitiers ;

- 95 % des communes concernées dans les académies de Nice et Versailles ;

- 92 % des communes concernées dans l'académie d'Aix-Marseille ;

- 90 % des communes concernées dans l'académie de Strasbourg ;

- 88 % des communes concernées dans l'académie de Limoges ;

- 80 % des communes concernées dans l'académie de Créteil.

Il convient toutefois de noter que certaines académies, qui semblent rares, ont vu le service proposé de manière moins systématique : ainsi dans l'académie de Montpellier, 63 % des communes concernées proposaient le service d'accueil.

Ces cas sont toutefois relativement isolés. Les documents communiqués à votre rapporteur, bien que les chiffres qu'ils présentent ne soient pas entièrement stabilisés, montrent en effet que lors du mouvement social du 20 novembre dernier, les communes n'ayant pas proposé le service d'accueil n'était majoritaire que dans trois départements : l'Ariège, la Haute-Saône et la Seine-Saint-Denis.

Par ailleurs, la proportion de communes n'organisant pas le service était également particulièrement élevée dans quatre départements : la Loire, la Meurthe-et-Moselle, le Nord et le Val-de-Marne.

Le service d'accueil a donc été effectivement proposé dans la grande majorité des communes qui devaient le mettre en oeuvre. Parmi ces dernières, l'on trouve des villes de première importance, comme Marseille ou Lille, mais aussi de petites communes, comme Juillac (Corrèze, 1089 habitants), Aucaleuc (Côtes d'Armor, 630 habitants, Kernilis (Finistère, 1050 habitants), Beignon (Morbihan, 820 habitants), Chevenon (Nièvre, 662 habitants), Pourrain (Yonne, 1305 habitants) ou Bouzy (Marne, 967 habitants).

Le service d'accueil n'est donc pas nécessairement facile à mettre en oeuvre, mais il est, en tout en état de cause, possible de le proposer. Votre rapporteur tient au surplus à le souligner, les maires des communes ayant organisé le service d'accueil sont de toutes tendances politiques, l'esprit républicain n'étant par nature l'apanage d'aucune sensibilité politique.

2. Une compensation financière qui couvre effectivement les dépenses exposées par les communes

Votre rapporteur a également souhaité examiner les conditions financières d'organisation du service d'accueil.

Celles-ci apparaissent bien calibrées, les deux planchers définis par la loi garantissant aux communes une compensation proche des dépenses réellement exposées.

Outre un premier plancher de 200 euros, la loi du 20 août 2008 a prévu que la compensation versée ne pourrait en tout état de cause être inférieure à neuf fois le SMIC horaire par professeur effectivement gréviste.

Ce dernier plancher joue le rôle de filet de sécurité particulièrement efficace, comme le montre l'exemple de la ville d'Épinal figurant ci-dessous.

LE SERVICE D'ACCUEIL PROPOSÉ PAR LA VILLE D'ÉPINAL (22 NOVEMBRE 2008)

- 40 enseignants grévistes ;

- 31 animateurs mobilisés pour accueillir 127 élèves ;

- un taux d'encadrement des élèves par école qui n'a jamais été inférieur à un animateur pour 15 enfants et qui a le plus souvent permis à un adulte d'encadrer des groupes de 2 à 4 élèves ;

- une compensation qui devrait en principe être de 990 euros, ce qui ne permettrait pas de rémunérer les personnels ;

- une compensation effective de près de 3 900 euros, le second plancher étant basé non sur le nombre d'élèves accueillis, mais sur le nombre d'enseignants en grève.

Le second plancher est en effet d'autant plus utile que, tous les exemples recensés le démontrent, le nombre d'élèves accueillis est toujours très nettement inférieur au nombre d'élèves potentiellement concernés.

La majorité des familles n'a en effet pas recours au service d'accueil. Pour autant, cela ne remet pas en cause l'utilité du service lui-même, celui-ci ayant par définition vocation à bénéficier avant tout aux familles qui ne peuvent pour des raisons financières ou professionnelles assurer ou faire assurer la garde de leurs enfants.

Sur le plan financier, la seule véritable difficulté d'application du texte tient au caractère sincère des déclarations d'intention des enseignants. Si ces derniers se déclarent massivement grévistes, avant d'assurer finalement leur service, les communes peuvent mobiliser des personnels en nombre excessif sans que la compensation versée par l'État ne suffise à couvrir les dépenses exposées.

Dans cette dernière hypothèse, les déséquilibres financiers ne tiennent pas à une malfaçon du texte, mais à un détournement de l'esprit de la loi. Pour avoir des conséquences financières réelles, le décalage entre les déclarations d'intention et les mouvements effectifs doit être si important qu'il n'a pu qu'être organisé.

A cet égard, votre rapporteur regrette que la faculté de se rétracter ouverte par loi à tous les enseignants, qui permet de garantir jusqu'à la dernière minute la liberté reconnue à chaque professeur de faire grève, puisse être détournée aux seules fins de fragiliser la mise en oeuvre d'un service qui bénéficie aux élèves et à leurs familles.

B. UN SERVICE D'ACCUEIL DONT L'ORGANISATION SE HEURTE QUELQUEFOIS À DES OBSTACLES PRATIQUES AINSI QU'À DES RÉTICENCES DE PRINCIPE

Parmi la minorité de communes qui n'a pas proposé le service d'accueil lors des récents mouvements sociaux, votre rapporteur estime que l'on peut aisément distinguer deux catégories :

- les communes qui ne sont pas parvenues à organiser le service d'accueil ;

- les communes qui n'ont pas souhaité le mettre en oeuvre pour des raisons d'opposition de principe à la loi.

Ces deux catégories doivent être soigneusement distinguées. C'est en effet leur confusion qui a pu faire penser que le service d'accueil était impossible à mettre en oeuvre.

1. Des communes confrontées à des difficultés pratiques aggravées par l'absence d'accompagnement de l'État

Les communes qui ne sont pas parvenues à organiser le service d'accueil ont essentiellement été confrontées à des difficultés de recrutement.

Certaines d'entre elles croient tout d'abord que le service d'accueil doit nécessairement être encadré par les agents de la commune. Tel n'est pas le cas : dans toutes les communes dont les agents n'ont pas la compétence nécessaire, il convient d'engager des contractuels recrutés pour l'occasion. C'est là l'esprit même du « vivier » que la loi du 20 août 2008 oblige chaque commune à constituer.

Dans les communes d'importance ou dans celles qui disposent d'ores et déjà d'un centre de loisir sans hébergement (CLSH), les animateurs de ces centres ainsi que les agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM) suffisent en effet le plus souvent à mettre en place le service.

Parmi les petites communes qui ont cherché à constituer ce vivier, certaines n'y sont pas parvenues. Elles ont le plus souvent lancé un appel à candidatures infructueux par voie de presse ou d'affichage.

Cela démontre que la constitution du « vivier » suppose une recherche plus active : les communes doivent démarcher les personnes susceptibles d'assurer le service, en se rapprochant des parents d'élèves ou des associations familiales.

Votre rapporteur considère qu'il serait donc particulièrement utile que l'État prête main forte aux petites communes, en les mettant en relation avec ces associations ou en leur proposant de contacter les contractuels et vacataires intervenant régulièrement dans les établissements de l'éducation nationale.

Force est de constater que pour l'heure, cette démarche d'accompagnement n'a pas été engagée. Votre rapporteur le regrette, puisqu'il avait lui-même souhaité, lors de l'examen du projet de loi, que l'établissement de la liste des personnes susceptibles d'assurer le service soit une compétence partagée de l'État et de la commune.

Pour autant, le ministère de l'éducation nationale semble prêt à s'engager dans cette démarche d'accompagnement en aidant les communes à constituer leur vivier. Il y a tout lieu de s'en féliciter, l'existence de ce vivier permettant de lever l'essentiel des difficultés d'organisation.

Votre rapporteur tient toutefois à souligner que les communes ne disposent bien souvent pas des informations pratiques nécessaires pour engager et rémunérer ces personnels. Elles s'interrogent ainsi sur leur statut, sur le type de contrat qu'elles doivent signer avec elles ou sur le niveau et les modalités de leur rémunération.

Or il n'est pas aisé pour les petites communes de trouver seules les réponses à ces questions pratiques lorsqu'elles n'ont pas l'habitude de recruter des contractuels.

Votre rapporteur note à cet égard que lorsqu'il a interrogé le ministère de l'éducation nationale sur le statut des personnels recrutés pour la mise en oeuvre du service, cette question ne paraissait pas entièrement tranchée. Dans ces conditions, il n'est que peu étonnant qu'elle ait pu embarrasser certaines communes.

L'accompagnement des communes doit donc être renforcé et devenir une priorité pour les inspecteurs de l'éducation nationale ainsi que pour les membres du corps préfectoral.

LE STATUT DES PERSONNELS RECRUTÉS
POUR METTRE EN OEUVRE LE SERVICE D'ACCUEIL

Les personnes auxquelles la commune ferait appel pour assurer la garde des enfants dans le cadre du service d'accueil auraient la qualité d'agents non titulaires de la commune, compte tenu de leurs conditions d'emploi.

Le recrutement de ces agents devrait donc s'effectuer conformément aux possibilités offertes par l'article 3 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

S'agissant de besoins ponctuels, ce recrutement trouverait vraisemblablement son fondement dans les dispositions du 2ème alinéa de cet article, qui prévoient la possibilité de « conclure pour une durée maximale de trois mois, renouvelable une seule fois à titre exceptionnel, des contrats pour faire face à un besoin occasionnel ».

Recrutés pour exercer au sein d'un service public administratif géré par une collectivité publique, les intéressés seraient des contractuels de droit public. Ils seraient donc soumis aux dispositions du décret n°88-145 du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale

Quelques règles fixées par ce texte peuvent être rappelées :

- S'agissant des conditions générales de recrutement l'article 2 dispose :

« Aucun agent non titulaire ne peut être recruté :

« 1° Si, étant de nationalité française ou ressortissant d'un Etat membre de la Communauté économique européenne, il ne jouit pas de ses droits civiques et ne se trouve pas en position régulière au regard du code du service national ;

« 2° Si, étant de nationalité étrangère, il n'est pas en situation régulière vis-à-vis des lois régissant l'immigration ;

« 3° Si les mentions portées au bulletin n° 2 de son casier judiciaire sont incompatibles avec l'exercice des fonctions ;

« 4° S'il ne remplit pas les conditions d'aptitude physique exigées pour l'exercice des fonctions compte tenu des possibilités de compensation du handicap. Les mêmes certificats médicaux que ceux qui sont exigés des fonctionnaires doivent être produits au moment de l'engagement. Les examens médicaux sont assurés par les médecins agréés visés à l'article 1er du décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 pris pour l'application de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif à l'organisation des comités médicaux, aux conditions d'aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux »

- S'agissant du contrat, l'article 3 dispose :

« L'agent non titulaire est recruté, soit par contrat, soit par décision administrative. L'acte d'engagement est écrit. Il précise l'article et, éventuellement, l'alinéa de l'article de la loi du 26 janvier 1984 précitée en vertu duquel il est établi. Il fixe la date à laquelle le recrutement prend effet et, le cas échéant, prend fin et définit le poste occupé et ses conditions d'emploi. Il indique les droits et obligations de l'agent ».

Aucune condition de diplôme particulière n'est requise, même si bien évidemment toute expérience ou formation reconnue dans l'encadrement d'enfants ne pourrait être que bienvenue.

Source : ministère de l'éducation nationale

Sur ce point, l'État s'est jusqu'ici souvent montré défaillant : les services de l'éducation nationale en effet auraient dû apporter ces réponses au cas par cas, en cherchant à simplifier la tâche aux communes. Pour ce faire, les inspecteurs de l'éducation nationale comme les sous-préfets auraient dû rencontrer systématiquement les associations locales de maires et répondre aux questions qui leur étaient posées à cette occasion.

Dans ces conditions, votre rapporteur comprend que les communes aient pu s'étonner de voir l'État si prompt à engager des recours en cas de carence de leur part, alors qu'il s'était lui-même montré si peu enclin à leur apporter l'aide et les informations nécessaires.

Votre rapporteur souhaite en conséquence que les services de l'État cessent d'invoquer l'autonomie des collectivités territoriales sur cette question et s'engagent résolument au côté des communes pour résoudre les difficultés qu'elles rencontrent.

2. Des communes qui ont fait le choix délibéré de ne pas organiser le service

Votre rapporteur tient toutefois à le souligner, la majorité des communes n'ayant pas proposé le service ont fait ce choix non en raison des difficultés pratiques qu'elles rencontraient, mais parce qu'elles refusaient d'appliquer la loi.

Ces décisions sont choquantes. Elles ne tiennent en effet compte ni de la volonté exprimée à l'issue de longs débats par le Parlement ni de la décision du Conseil constitutionnel qui a définitivement tranché la question de la légitimité du texte.

Elles ignorent l'intérêt des familles à qui ce service est destiné et contreviennent au principe d'égalité en privant unilatéralement certains enfants du bénéfice d'un service qui est offert dans la majorité des communes.

Elles sont enfin en contradiction avec l'esprit républicain qui doit animer les élus locaux, ces derniers se devant d'appliquer les lois. 4(*)

Votre rapporteur juge donc ces décisions d'autant plus inopportunes qu'elles se sont souvent abritées derrière des considérations pratiques hors de propos.

Ainsi certaines communes ont-elles prétendu que le service était impossible à mettre en oeuvre puisqu'elles calculaient le nombre d'enfants à accueillir en analysant les taux de grève au niveau de la commune et non de chaque école.

D'autres, qui étaient parfois les mêmes, ont raisonné sur un nombre d'élèves à accueillir égal à celui des élèves potentiellement concernés.

Dans ces conditions, il n'est pas étonnant que ces communes aient pu juger le service impossible à mettre en oeuvre : l'intervention de la commune n'ait en effet nécessaire que lorsque la proportion de grévistes déclarés dépasse 25 % des enseignants d'une école.

De plus, le nombre d'élèves accueillis est toujours très inférieur au nombre d'élèves qui pourraient bénéficier du service. Cela crée une légère incertitude, mais il suffit pour la dissiper de demander aux parents concernés d'indiquer s'ils souhaitent utiliser ce service : la commune disposera alors d'une estimation fiable lui permettant de mobiliser trois à cinq fois moins de personnels.

L'ATTITUDE FLUCTUANTE DE LA VILLE DE PARIS
À L'ÉGARD DU SERVICE D'ACCUEIL

Dans un premier temps, le maire de Paris a indiqué qu'il désapprouvait la loi, mais qu'il l'appliquerait par esprit républicain. Le 7 octobre, au vu des déclarations d'intention, la mairie a donc mobilisé 215 animateurs pour assurer le service dans 62 écoles. Toutefois, nombre d'enseignants qui avaient déclaré leur intention de faire grève ont finalement assuré leurs cours. Du même coup, la commune n'a eu à organiser le service que dans 15 écoles, 65 animateurs seulement étant nécessaires pour ce faire. La mairie de Paris a donc dénoncé les « approximations » du dispositif.

Dans un deuxième temps, la mairie de Paris a refusé d'appliquer le droit d'accueil, en invoquant la sécurité des enfants. Le 16 octobre, elle a en effet mobilisé 1 203 animateurs pour accueillir 13 000 enfants sur les 35 000 potentiellement concernés. La ville de Paris a alors considéré que le service d'accueil était impossible à mettre en oeuvre, le nombre de personnels mobilisés étant alors jugés insuffisant.

La décision de la ville de Paris de ne plus offrir le service d'accueil a été suspendue par le tribunal administratif de Paris.

En tout état de cause, votre rapporteur s'étonne que certaines grandes villes aient pu se déclarer incapables de mettre en place le service d'accueil alors que d'autres, comme Marseille, sont parvenues à l'organiser dans de bonnes conditions.

3. Des recours engagés par l'État qui ont visé pour l'essentiel des communes refusant de mettre en oeuvre le service d'accueil

Ces décisions de ne pas appliquer la loi ont fait l'objet de recours de la part des préfets, qui ont saisi les juridictions administratives pour faire suspendre les décisions des communes concernées.

Deux voies de recours étaient en effet ouvertes :

dans le cas où la commune pouvait être regardée comme ayant pris la décision de principe de ne pas appliquer la loi, le préfet pouvait saisir le tribunal administratif d'une demande d'annulation de cette décision sous la forme d'un déféré préfectoral, prévu au 1er alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, assorti d'une demande de suspension, sur le fondement du 3ème alinéa de cet article repris à l'article L. 554-1 du code de justice administrative ;

dans le cas où la commune n'avait pas pris de décision de principe, mais ne montrait aucune volonté à mettre en oeuvre le service, le préfet pouvait saisir le juge des référés du tribunal administratif d'un référé « mesures utiles », prévu à l'article L. 521-3 du code de justice administrative afin qu'il soit enjoint à la commune de prendre les mesures nécessaires à l'application de la loi.

L'étude des décisions rendues suite à ces recours montre que ces derniers concernaient quasi systématiquement des communes qui avaient décidé de ne pas proposer le service.

Sur les 212 ordonnances dont la direction des affaires juridiques du ministère de l'éducation nationale a eu connaissance, une seule rejetait la requête au motif que la commune se trouvait devant l'impossibilité pratique de mettre en oeuvre le service.

Il s'agit d'une ordonnance de rejet rendue le 19 novembre 2008 par le tribunal administratif de Lyon, qui reconnaissait implicitement l'impossibilité pour la ville de Lyon de mettre en oeuvre le service.

Cette décision est toutefois restée tout à fait isolée, ce qui semble démontré que l'essentiel des recours engagés l'ont été contre des communes qui se refusaient à appliquer le service.

Parmi ces 212 autres ordonnances, 100 constataient au contraire que les communes refusaient d'organiser le service ou s'abstenaient de l'organiser. Il s'agissait notamment des villes de Paris, de Toulouse ou de Montpellier.

Enfin, 111 ordonnances ont été rejetées pour des motifs divers ne tenant pas à la possibilité ou à l'impossibilité pour la commune d'organiser le service d'accueil.

Ces décisions ont toutefois suscité une certaine émotion parmi les maires, qui ont craint que ces recours ne puissent concerner des communes qui, de bonne foi, n'étaient pas parvenues à organiser le service d'accueil.

C'est à ces inquiétudes que le Président de la République a entendu répondre le 27 novembre dernier. Lors du Congrès des maires et des présidents de communauté de France, il a en effet déclaré: « C'est vrai qu'on ne peut pas demander la même obligation de service à un maire d'une commune rurale qui n'a même pas dans ses collaborateurs un employé ayant le BAFA et - pour ne viser personne - au maire de la capitale de la France ou d'une grande ville d'un ou deux millions d'habitants. Je le comprends parfaitement et l'on doit pouvoir trouver un accord, y compris sur...les référés qui ont été faits pour sanctionner tel ou tel maire... Sur cette question-là, excusez-moi, je comprends parfaitement le sentiment d'injustice que peut avoir un maire traîné devant le tribunal administratif par son préfet parce qu'il a peu de moyens, qu'il a fait son possible et qu'il n'y est pas arrivé. Je suis tout à fait prêt à revoir cela. Mais ce que je n'accepte pas - et je le dis aux élus de gauche comme de droite parce que cela peut vous arriver un jour d'être au pouvoir - ce que je n'accepte pas c'est qu'un élu de la République dise qu'il n'appliquera pas la loi de la République. Personne n'est au-dessus des lois. Personne.

Donc, je fais la différence, et je le dis, Monsieur le Président, entre celui qui, de bonne foi, dit : « je n'y peux rien, vous n'allez pas en plus me le reprocher. Je n'y arrive pas » et celui pour qui c'est un acte militant de contestation de la loi. On ne peut pas traiter ces deux catégories d'élus de la même façon. Je le dis très simplement. Je prendrai donc des initiatives pour aller dans votre sens. »

En conséquence, la décision a été prise par le ministère de l'éducation nationale et le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales d'abandonner les actions qui ont été engagées contre des communes n'étant pas parvenues à organiser le service. Ces recours doivent toutefois être maintenus lorsqu'ils visent des communes ayant choisi de ne pas appliquer la loi pour des raisons de principes.

Une instruction commune de M. Xavier Darcos, ministre de l'éducation nationale, et de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a été adressée en ce sens à tous les préfets le 22 décembre dernier. Cette décision a été accueillie avec intérêt par l'Association des maires de France.

Pour votre rapporteur, il s'agit là d'un choix judicieux : autant il lui paraît indispensable d'accompagner les maires dans la préparation du service d'accueil ; autant il semble nécessaire de former des recours systématiques contre les communes qui se refusent à appliquer la loi et à offrir ce nouveau service.

4. Un accompagnement de l'État qui doit être renforcé

Pour autant, cette décision, si elle reconnaît les difficultés rencontrées par les communes, ne suffira pas par elle-même à les résoudre. C'est pourquoi votre rapporteur souhaite que l'accompagnement de l'État soit renforcé de manière très significative.

Cela suppose notamment :

que les préfets, sous-préfets et inspecteurs de l'éducation nationale concernés fassent le travail de pédagogie nécessaire auprès des maires, en venant à leur rencontre, notamment dans leurs associations locales et en répondant systématiquement à chacune de leurs questions pratiques ;

que l'État simplifie la tâche des élus locaux, ce qui pourrait notamment prendre la forme d'une implication des centres de gestion de la fonction publique territoriale dans la mise en oeuvre pratique du dispositif, afin, par exemple, d'adresser aux communes les formulaires nécessaires au recrutement et au paiement des contractuels qu'elles recrutent pour la mise en oeuvre du service ;

que les services de l'éducation nationale s'impliquent dans la constitution des « listes-viviers », comme cela avait été proposé lors de l'examen du texte.

Votre rapporteur se réjouit de constater que le ministère de l'éducation semble prêt à faire cet effort d'accompagnement. Une note, qui figure en annexe du présent rapport, vient ainsi d'être adressée aux inspecteurs d'académie afin de préciser les responsabilités qui leur incombe.

Par ailleurs, la concertation engagée par le ministère de l'éducation nationale sur l'application de la loi a permis d'identifier les difficultés que rencontraient les communes, qui tiennent avant tout :

- aux incertitudes pesant sur le nombre de grévistes et le nombre d'enfants à accueillir ;

- au recrutement des intervenants nécessaires pour mettre en oeuvre le service.

Pour répondre à ces difficultés, le ministère de l'éducation nationale se prépare, en lien avec l'AMF, à renforcer l'accompagnement des communes sur trois plans :

- les services de l'État vont s'efforcer de simplifier la mise en oeuvre pratique du service d'accueil en communiquant aux communes en temps réel le taux de grévistes déclarés afin de permettre aux maires d'avoir, trois ou quatre jours avant le conflit, une première idée des effectifs d'élèves à accueillir. ;

- pour les mêmes raisons, les services de l'éducation nationale auront instruction de demander aux familles d'indiquer quelques jours à l'avance si elles souhaitent bénéficier du service, ce qui là encore permettra aux maires d'avoir un ordre de grandeur du nombre d'élèves à accueillir ;

- enfin, le ministère pourrait accompagner les communes dans la constitution de leur « vivier » en les mettant en relation avec des associations et des personnels intervenant régulièrement dans le cadre scolaire.

Les contractuels de l'éducation nationale, les membres des associations familiales ou les parents d'élèves pourraient ainsi faire partie, s'ils l'acceptent, des personnes susceptibles d'assurer le service.

Votre rapporteur estime que ces mesures apporteront, si elles sont effectivement mises en place, une aide significative aux communes. Il y a donc tout lieu de s'en réjouir, même s'il est possible de regretter qu'elles n'aient pas été décidées plus tôt.

Elles permettront sans doute d'aplanir une large partie des difficultés que rencontrent les communes qui s'efforçaient jusqu'ici, de bonne foi, mais sans succès, de mettre en oeuvre le service.

Votre rapporteur souhaite toutefois le souligner, elles ne suffiront pas si elles ne sont accompagnées du souci de répondre de manière très pratique aux interrogations des communes.

C'est pourquoi il se réjouit de l'annonce récente de la création d'un comité de suivi et d'évaluation du service d'accueil, qui permettra à ces interrogations de trouver une réponse rapide.

Pour toutes ces raisons, votre rapporteur estime que les difficultés d'organisation du service d'accueil ne s'expliquent pas par une quelconque malfaçon des dispositions législatives en vigueur, mais par la carence de l'État, en passe de disparaître, et par les décisions qu'ont prises certaines communes pour faire échec à la loi. Rien ne justifie donc que la loi du 20 août 2008 soit abrogée.

*

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En conséquence, et suivant les recommandations de son rapporteur, la commission a rejeté la proposition de loi n°147 (2008-2009) de Mme Brigitte Gonthier-Maurin et plusieurs de ses collègues.

* 4 A cet égard, votre rapporteur tient à rappeler que l'article L. 432-1 du code pénal interdit aux personnes dépositaires de l'autorité publique de prendre des mesures destinées à faire échec à l'exécution de la loi et prévoit en répression une peine d'emprisonnement pouvant aller jusqu'à cinq années de prison et 75 000 euros d'amende. Le Gouvernement seul peut déclencher l'action publique sur ce fondement, qui n'est applicable qu'en cas de manoeuvre active pour faire échec à la loi. La simple carence ne suffit pas, sauf si celle-ci est organisée.