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Projet de loi relatif à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et guidés et portant diverses dispositions relatives aux transports

 

B. SECOND OBJECTIF : MIEUX TRANSPOSER LES AUTRES DISPOSITIONS COMMUNAUTAIRES

A cette fin, votre commission a adopté cinq amendements de fond.

1. En améliorant la qualité et l'étendue des transpositions des règles ferroviaires européennes réalisées par ce projet de loi

A l'article 1er, un amendement transpose plus complètement la directive 2001/14 en précisant que le droit d'accès des opérateurs ne s'étend pas seulement au réseau mais aussi aux « infrastructures de service », dont les gares. En outre, un second amendement redéfinit les restrictions applicables au cabotage sur des liaisons internationales de voyageurs dans un sens plus fidèle à la directive 2007/58/CE.

Après l'article 1er, votre commission des affaires économiques vous propose un amendement tendant à insérer un article additionnel assurant la transposition de règles européennes dans un domaine initialement non traité par le projet de loi, à savoir la mise en place du certificat de conduite de locomotive européen.

L'article 8 fait lui aussi l'objet d'un amendement de coordination avec la rectification apportée à l'article 1er.

Dans le même esprit, votre commission des affaires économiques a estimé nécessaire de saisir l'occasion de ce projet de loi pour permettre à la France de se conformer complètement aux règles européennes rappelées dans le courrier de mise en demeure qu'elle a reçu le 24 juin dernier.

2. En veillant à répondre au second grief de la mise en demeure européenne, élément de cohérence de l'ensemble du texte

a) Le projet de loi laisse en suspens le problème de l'indépendance de la gestion de l'infrastructure ferroviaire

Le texte qui nous est soumis marque une incontestable avancée en matière d'inscription du système français dans l'Europe ferroviaire en construction.

- Le projet de loi répond de façon très satisfaisante au dernier des trois griefs adressé par la Commission européenne, relatif à la création d'une autorité de régulation indépendante29(*) et ce au travers du titre III consacré à la création de cette autorité.

- De plus, le texte améliore la situation française au regard du premier grief relatif à la tarification ferroviaire. L'article 8 soumet en effet la fixation des péages à l'avis conforme, c'est-à-dire au droit de veto, de la nouvelle autorité, strictement indépendante du gestionnaire du réseau.

Néanmoins, il n'est pas certain qu'il soit ainsi répondu entièrement à la lettre de l'article 4 (1) de la directive 2001/14/CE. En effet, celle-ci exige que l'autorité en charge de la fixation des tarifs soit indépendante du gestionnaire d'infrastructure, s'appuyant ainsi sur un raisonnement économique traditionnel selon lequel il ne faut pas laisser au détenteur d'un monopole (en l'espèce RFF) le soin de fixer lui-même le montant de ses tarifs car sa tendance naturelle sera de maximiser la rente que représente ce monopole et ce au détriment de l'ensemble de l'activité du secteur. Or, en France, si le nouveau régulateur est appelé à donner un avis conforme sur la tarification ferroviaire, celle-ci demeure in fine adoptée par un arrêté du ministre chargé des transports, selon des règles fixées par décret. L'ARAF pourra s'y opposer mais seul le ministre continuera de pouvoir décider. Or, ce dernier -qui constitue l'autorité de tarification- peut ne pas être regardé comme indépendant de RFF dans la mesure où il assure la tutelle de cet établissement public de l'Etat.

Votre rapporteur estime toutefois que ces améliorations sont déjà très appréciables et qu'il convient d'être prudent sur les projets qui pourraient consister à vouloir répondre encore mieux à la lettre de la directive.

En effet, en France comme dans la plupart des autres pays européens -qui sont, sans surprise, eux aussi, en infraction sur ce point-, il n'est sans doute pas réaliste aujourd'hui de retirer à l'Etat le pouvoir de fixation des tarifs dans la mesure où, contrairement aux réseaux d'électricité ou de télécommunications, le réseau ferroviaire n'est malheureusement pas autofinancé par les redevances payées par ses utilisateurs : son entretien et son développement requièrent chaque année d'importantes subventions publiques.

Par exemple, sans même prendre en compte la subvention de désendettement, les subventions de l'Etat à RFF en 2007 s'élevaient à plus de 2 milliards d'euros30(*). Or, il apparaît difficilement concevable de supprimer toute relation entre la puissance publique propriétaire du réseau et son gestionnaire (RFF) qui en est affectataire, d'où un risque que l'exigence de séparation complète entre l'autorité de tarification et le gestionnaire d'infrastructure soit difficile à respecter à brève échéance dans nombre d'Etats membres.

Dans ce contexte, l'avis conforme de l'autorité de régulation indépendante sur les péages prévue par le projet de loi constitue une étape déjà très appréciable d'adaptation de notre droit national.

- En revanche le projet de loi est complètement muet sur le second grief sur lequel se fonde la mise en demeure de la France, à savoir les relations entre le gestionnaire d'infrastructure et les entreprises ferroviaires.

En effet, alors que la directive 91/440/CEE prévoit que la séparation du gestionnaire du réseau de tout opérateur doit être assurée d'une « manière probante » la séparation, réalisée par la loi du 13 février 1997, entre le gestionnaire du réseau ferroviaire (RFF) et l'opérateur historique (SNCF) n'a pas transposé correctement cette disposition.

La loi n° 97-135 du 13 février 1997 créant Réseau ferré de France impose à ce dernier de déléguer la quasi-totalité de ses activités de gestion du réseau (travaux, octroi des autorisations d'utilisation du réseau, gestion de l'infrastructure) à la SNCF, elle-même qualifiée de « gestionnaire d'infrastructure délégué » (GID).

Cette délégation de RFF à la SNCF inclut donc l'allocation des sillons, c'est-à-dire des droits de passage sur le réseau aux différents demandeurs.

L'organisation de la répartition des sillons

L'articulation actuelle entre RFF et la SNCF-Infra (Gestionnaire d'infrastructure délégué - GID) a été mise en place en 2003 et a consisté à répartir le travail de définition des graphiques de circulation entre des « horairistes » des deux entreprises publiques.

- les concepteurs ont été intégrés à RFF (une vingtaine d'agents de la SNCF transférés en 2003 et environ autant recrutés directement, soit une cinquantaine de personnes ;

- les producteurs des documents horaires ont été laissés au GID, à proximité de la gestion de la circulation. Ils sont quelque 470 qui se répartissent de la manière suivante : 161 dans les bureaux horaires nationaux, 166 dans les bureaux horaires régionaux (y compris dans les guichets Capacités qui produisent les sillons de dernière minute) et 137 dans les bureaux horaires locaux (responsables du Graphique d'Occupation des Voies) répartis sur l'ensemble du territoire dans une soixantaine de sites.

Ainsi, RFF établit les règles de construction et de décision d'attribution des capacités (document de référence réseau), publie les décisions relatives aux grands travaux (grandes options capacitaires), valide les études de faisabilité demandées par les entreprises ferroviaires et installe les sillons catalogues31(*) Fret.

Enfin SNCF-Infra réalise la production des graphiques de circulation et leur diffusion aux opérateurs circulation.

Cette fonction, qui conditionne directement l'accès des différents opérateurs au réseau, constitue ce que le droit communautaire appelle une des « fonctions essentielles » définies dans l'annexe 5 de la communication de la Commission du 3 mai 2006. Il est exigé que ces fonctions soient exercées de façon indépendante à l'égard de toute entreprise ferroviaire.

Or, même si l'article 21 du décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 relatif à l'utilisation du réseau ferré national prévoit que la SNCF « prend, sous le contrôle de RFF, les mesures nécessaires pour assurer l'indépendance fonctionnelle du service qui réalise les rapports techniques afin de garantir l'absence de toute discrimination dans l'exercice de ces fonctions » entre les entreprises ferroviaires candidates pour accéder au réseau, cette indépendance n'est pas aujourd'hui garantie. Enfin, et surtout, elle ne l'est pas au plan institutionnel puisqu'il n'existe pas d'indépendance juridique de l'organisation de SNCF-Infra par rapport aux autres composantes de la SNCF. Elle ne l'est non plus au plan opérationnel puisque, par exemple, RFF n'est pas en mesure de garantir pleinement le respect de la confidentialité commerciale des informations que lui communiquent les candidats à l'obtention de sillons.

* 29 Rappelons pour mémoire que le terme communautaire est « autorité de contrôle ».

* 30 Il convient aussi de prendre en compte la part de plus en plus importante que les régions prennent dans le financement des infrastructures ferroviaires.

* 31 Un catalogue de sillons est un document énumérant l'ensemble des possibilités d'utilisation du réseau (telle ligne, à tel endroit et à tel moment de la journée) susceptibles d'être proposées. Il a vocation à servir de « trame de base » pour la construction du graphique de circulation de chaque année.