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Projet de loi relatif à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et guidés et portant diverses dispositions relatives aux transports

 

TITRE II - DISPOSITIONS PARTICULIÈRES

Article 2 (Loi n° 97-135 du 13 février 1997) - Dispositions relatives à Réseau ferré de France (RFF)

L'état du droit

D'une part, la loi n° 97-135 du 13 février 1997 dispose que RFF ne peut déléguer la gestion du réseau qu'à la SNCF, les missions de gestion du trafic et des circulations, de fonctionnement et d'entretien des installations figurant entre autres parmi les activités concernées.

D'autre part et à l'inverse, il n'est pas prévu explicitement pour la SNCF de possibilité d'être délégataire d'un autres gestionnaire d'infrastructure que Réseau ferré de France ; et pour cause le principe posé en 1997 était par définition celui de la gestion de la totalité du réseau par ce dernier.

Les dispositions du projet de loi

Cet article modifie la loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l'établissement public « Réseau ferré de France » en vue du renouveau du transport ferroviaire.

? Le 1° de l'article 2 permet à RFF de confier, par convention, à toute personne, des missions de gestion du trafic et des circulations, de fonctionnement et d'entretien des installations, sur des lignes à faible trafic réservées au transport de marchandises.

? Le 2° permet au titulaire d'un contrat de partenariat ou d'une convention de délégation de service public de rémunérer directement la SNCF pour les missions qu'elle assure pour son compte au titre de la gestion des circulations et de l'entretien des équipements de sécurité.

? Le 3° de l'article précise la composition du conseil d'administration de RFF et la notion d'usager en prévoyant que la personnalité prévue au dernier alinéa de l'article 5 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public est choisie parmi les représentants des usagers du service de transport public. Par usagers, on entend les utilisateurs du service ferroviaire, à la fois les voyageurs et les chargeurs.

Enfin, le 4° prévoit que le calcul des redevances d'utilisation du réseau ferré national tient compte, quand le marché s'y prête, de la valeur économique, pour l'attributaire du sillon, de l'utilisation de ce réseau. Cette disposition est prévue en application de l'article 8 de la directive 2001/14/CE. Elle rappelle également la possibilité d'une péréquation interne au réseau explicitant que sur certaines sections la redevance d'infrastructures dépasse le coût complet et peut contribuer au financement d'autres parties du réseau.

Les propositions de votre commission

Votre rapporteur souligne l'intérêt de cet article, et notamment des dispositions suivantes :

? le 1° facilite la mise en place d'opérateurs ferroviaires de proximité qui pourraient, en vue de l'optimisation des moyens techniques et humains, se voir confier par RFF des missions de gestion de l'infrastructure sur des lignes pour lesquelles ils assureraient également des services de fret. Cette disposition s'inscrit dans la droite ligne des engagements du Grenelle de l'environnement, qui a fixé un objectif d'augmentation de la part du fret non routier de 25 % en 2012, posant la nécessité de développer de nouveaux services ou de nouvelles approches. Le projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement dispose d'ailleurs dans son article 10 que « la création d'opérateurs ferroviaires de proximité sera encouragée afin de répondre à la demande de trafic ferroviaire de wagons isolés ».

Par ailleurs, votre commission note que, afin de répondre aux besoins des acteurs locaux en matière de transport ferroviaire et d'assurer une couverture territoriale plus équilibrée et prenant appui sur la capillarité du réseau, il est utile de permettre d'assurer la gestion de l'infrastructure ferroviaire dans un cadre adapté aux réalités locales, que ce soit pour l'entretien, la maintenance des lignes et la gestion de la circulation.

? le 2° facilite les relations entre RFF, la SNCF et le titulaire d'un contrat de partenariat ou d'une convention de délégation de service public. Il corrige en effet la rédaction ambiguë de la loi précitée : elle donne en effet à penser que la rémunération du gestionnaire d'infrastructure qui n'est pas RFF rémunère RFF. La rédaction actuelle est ainsi préjudiciable à la clarté et à la stabilité de ces contrats, comme l'avait souligné le Conseil d'Etat en 2006, lors de l'examen du décret concernant les partenariats public-privé : il convient que dans le cadre d'un contrat de partenariat public-privé, le gestionnaire d'infrastructure qui n'est pas RFF puisse rémunérer la SNCF pour les missions qu'elle va continuer à exercer au titre de la gestion des circulations et de l'entretien des équipements de sécurité.

Votre rapporteur constate par ailleurs que dans le contexte de l'ouverture à la concurrence, le libre exercice de cette dernière et le développement du trafic ferroviaire suppose la transparence et la prévisibilité des coûts. Afin de rendre le montant des redevances prévisibles, il est donc nécessaire que des principes d'évolution soient énoncés et appliqués de façon pluriannuelle. Tel est l'objet de l'amendement proposé par la commission.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 3 - Validation d'actes administratifs

L'état du droit

L'article 5 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public a été complété par l'article 138 de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques qui a introduit un alinéa prévoyant la présence au conseil d'administration ou au conseil de surveillance des entités chargées d'une mission de service public d'une personnalité qualifiée choisie parmi les représentants des consommateurs ou des usagers.

La mise en oeuvre de cette disposition a pu soulever des difficultés d'interprétation. Cependant, l'usager concerné est bien l'usager du service public (et non pas, par exemple, l'entreprise ferroviaire dans le domaine des transports). L'article 2 du projet de loi précise d'ailleurs cette notion.

Les dispositions du projet de loi

? Le paragraphe I de cet article précise que les dispositions de l'alinéa introduit en 2001 dans la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public s'appliquent à compter de la publication d'un décret fixant son champ d'application (la liste des entreprises et établissements publics concernés), ainsi que les critères de désignation des représentants des consommateurs et des usagers.

? Les paragraphes II et III de cet article prévoient la validation des délibérations de Réseau Ferré de France prise depuis le 7 janvier 2006 (II) et de celles des autres entreprises publiques et établissements publics concernés intervenues depuis le 16 mai 2001 (III) en tant que leur régularité serait contestée au regard des dispositions de l'article 5 de la loi du 26 juillet 1983.

Les paragraphes II et III permettent ainsi de sécuriser les délibérations du conseil d'administration de RFF qui ont été votées, sachant que la loi n° 2006-10 du 5 janvier 2006 disposait que « sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée et des instances en cours, les délibérations prises depuis le 16 mai 2001 par le conseil d'administration de l'établissement public Réseau ferré de France sont validées en tant que leur légalité serait contestée aux motifs que le conseil d'administration qui les a adoptées ne comprenait pas de représentant des consommateurs ou des usagers désigné en application des dispositions de l'article 5 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public et était, par la suite, irrégulièrement composé ». En effet, c'est par le décret n° 2006-1517 que le décret n° 97-444 du 5 mai 1997 relatif aux missions et aux statuts de Réseau ferré de France avait été modifié, la modification prévoyant alors qu'un membre du CA était choisi en tant que représentant des usagers.

Une nouvelle régularisation s'impose donc aujourd'hui.

Les propositions de votre commission

Sur les paragraphes II et III, votre rapporteur souligne que la validation proposée par cet article respecte les exigences de la jurisprudence constitutionnelle et européenne.

Le régime juridique applicable aux validations législatives a été défini et précisé (dans le sens d'une plus grande fermeté) dans les années passées par le Conseil Constitutionnel52(*) mais aussi par la Cour européenne des droits de l'homme.

Le régime des validations législatives

Les validations législatives doivent remplir les conditions suivantes :

- respecter les décisions de justice devenues définitives ;

- respecter le principe de non rétroactivité de la loi pénale ;

- présenter un but d'intérêt général suffisant (terme utilisé dans la jurisprudence du Conseil Constitutionnel) ou d'impérieux motifs d'intérêt général (terme de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme53(*)).

Il apparaît clairement dans la rédaction des II et III que la validation opérée respecte les décisions de justice devenues définitives. Par ailleurs elle présente des garanties d'intérêt général évidentes, puisqu'il s'agit de sécuriser les décisions prises depuis le 7 janvier 2006 par les conseils d'administration de RFF et depuis le 16 mai 2001 par les conseils d'administration et de surveillance des autres entreprises publiques et établissements publics.

La validation est d'ailleurs limitée puisqu'elle ne concerne que les cas où la régularité de ces décisions serait contestée sur la base des dispositions de l'article 5 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public relatives à la représentation des consommateurs et des usagers. Votre rapporteur salue donc le caractère particulièrement encadré de cette validation, qui répond à la jurisprudence du Conseil Constitutionnel : ce dernier a en effet indiqué que la mesure de validation doit comporter la mention de l'irrégularité sur le fondement de laquelle l'acte ou la procédure concerné ne pourra plus être à l'avenir contesté.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d'un amendement rédactionnel.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

* 52 Notamment dans sa décision de principe n° 80-199 DC du 22 juillet 1980.

* 53 Cf. CEDH, 28 octobre 1999, Zielinski et Pradal c/ France