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Projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer

 

TITRE PREMIER : MESURES DE SOUTIEN À L'ÉCONOMIE ET AUX ENTREPRISES

CHAPITRE PREMIER : RÉGIME APPLICABLE AUX ZONES FRANCHES D'ACTIVITÉS

ARTICLE PREMIER - Abattement sur les bénéfices de certains établissements situés dans les départements d'outre-mer

Commentaire : le présent article prévoit un abattement sur les bénéfices soumis à l'impôt sur les sociétés ou sur le revenu (BIC) de certains établissements situés dans les départements d'outre-mer, dans le cadre de la mise en place des « zones franches d'activités ».

I. LE DROIT EXISTANT

Deux principaux types d'avantages fiscaux en faveur des entreprises situées dans les départements d'outre-mer peuvent être distingués :

- d'une part, les avantages fiscaux directement établis au profit des établissements ultramarins, qui leur permettent de s'exonérer d'une partie de leurs impôts sur les bénéfices, de leurs impôts locaux ou de leurs cotisations sociales. La plupart de ces dispositifs sont ceux également applicables en métropole ;

- d'autre part, les régimes de défiscalisation spécifiques à l'outre-mer, prévus aux articles 199 undecies A, 199 undecies B et 217 undecies du code général des impôts.

A. LES AVANTAGES FISCAUX DE DROIT COMMUN

Les principaux régimes d'exonération fiscale en faveur des entreprises, applicables dans les DOM comme en métropole, sont les suivants :

- les zones de revitalisation rurale, les zones de redynamisation urbaine et les zones d'aide à finalité régionale prévues à l'article 44 sexies du code général des impôts ;

- le statut des jeunes entreprises innovantes, défini aux articles 44 sexies-0 A et 44 sexies A du même code ;

- le statut des sociétés créées pour reprendre une entreprise industrielle en difficulté qui fait l'objet d'une cession ordonnées par le tribunal, en application de l'article 44 septies du même code ;

- les zones franches urbaines, conformément à l'article 44 octies du même code ;

- le statut particulier des entreprises de pêche maritime prévu à l'article 44 nonies du code général des impôts ;

- enfin, les avantages prévus à l'article 73 B du code général des impôts pour les exploitants agricoles qui bénéficient des prêts à moyen terme spéciaux ou de la dotation d'installation aux jeunes agriculteurs.

Il n'existe pas, pour l'instant, de dispositif spécifique de zone franche pour l'outre-mer.

B. LES DISPOSITIFS DE DÉFISCALISATION SPÉCIFIQUES À L'OUTRE-MER

Outre ces dispositifs de droit commun, les départements d'outre-mer bénéficient, comme l'ensemble des collectivités territoriales ultramarines, des dispositifs de défiscalisation qui résultent de la loi de programme pour l'outre-mer, dite « loi Girardin », du 21 juillet 200311(*), et avant cette loi de la loi dite « loi Pons » du 11 juillet 198612(*).

Deux principaux dispositifs de défiscalisation coexistent : la défiscalisation des investissements en matière de logement, prévue par l'article 199 undecies A du code général des impôts, et la défiscalisation des investissements productifs, aux articles 199 undecies B et 217 undecies du même code.

Le dispositif de défiscalisation en matière d'impôt sur le revenu au titre de l'investissement locatif, de l'accession à la propriété et de la rénovation hôtelière est de nature très différente du dispositif prévu par le présent texte puisqu'il est fortement ciblé sur le secteur du logement. Il n'a pas pour fonction première de constituer une aide fiscale au développement des entreprises ultramarines mais d'apporter un soutien financier aux constructions de logements en outre-mer, en mobilisant les financements, notamment en provenance de la métropole. Son coût pour les finances publiques est estimé à 230 millions d'euros en 2008, d'après le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, pour environ 29.000 bénéficiaires. Il est renvoyé pour le détail de son dispositif aux commentaires des articles 17 et 20 du présent projet de loi, qui le réforment en profondeur.

Le dispositif de défiscalisation des investissements productifs est le principal avantage fiscal dont bénéficient actuellement les entreprises installées dans les départements d'outre-mer. Prévu par les articles 199 undecies B et 217 undecies du code général des impôts, il permet aux entreprises et aux particuliers de déduire de leur impôt ou de leur base imposable un pourcentage des investissements qu'ils réalisent dans certains secteurs économiques éligibles. Ce dispositif de défiscalisation bénéficie aux entreprises ultramarines de trois manières :

- d'une part, il facilite la collecte de fonds pour financer les investissements, dans un contexte où l'étroitesse des marchés et les risques naturels ont tendance à rendre les banques moins enclines à prêter qu'en métropole ;

- d'autre part, il favorise l'autofinancement en permettant aux entrepreneurs de bénéficier de cette défiscalisation lorsque les entreprises assurent elles-mêmes le financement de leurs investissements ;

- enfin, un dispositif spécifique de rétrocession garantit que l'exploitant de l'investissement bénéficie, à terme, d'au moins 60 % de l'avantage fiscal procuré aux contribuables ayant utilisé le dispositif de défiscalisation. Grâce à ce mécanisme de rétrocession, la défiscalisation des investissements productifs fonctionne comme une subvention aux investissements réalisés en outre-mer.

Ce dispositif de défiscalisation des investissements productifs, dont le coût est estimé à 550 millions d'euros en 2008 pour un nombre de foyers fiscaux concernés évalué à moins de 10.000, est détaillé dans les commentaires des articles 5 et 6 du présent projet de loi, qui proposent des aménagements substantiel. Il est renvoyé à ces commentaires.

A l'inverse des dispositifs d'exonération de droit commun tels que les zones franches urbaines, les dispositifs de défiscalisation n'ont pas pour fonction d'exonérer directement les établissements du paiement de l'impôt sur une partie de leurs bénéfices. En effet, ces dispositifs sont conçus comme des aides à l'investissement par le levier fiscal. Ils permettent ainsi, aux particuliers comme aux entreprises, de réduire l'impôt acquitté d'un pourcentage des investissements qu'ils réalisent dans certains domaines sur le territoire des collectivités territoriales ultramarines.

Dans ce cadre, c'est essentiellement l'investisseur qui bénéficie de l'avantage fiscal. Si celui-ci peut être une entreprise, il peut aussi être un particulier et notamment un particulier qui ne réside pas en outre-mer et utilise le dispositif de défiscalisation comme simple outil fiscal, sans implication personnelle sur le territoire d'outre-mer concerné. Le présent projet de loi propose d'ailleurs des aménagements majeurs pour les deux dispositifs de défiscalisation : d'une part, celui des investissements en matière de logement et, d'autre part, celui des investissements productifs.

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

Le présent article fait partie du chapitre premier du projet de loi, intitulé « Régime applicable aux zones franches d'activités », qui comprend les articles premier à 4 et a pour objectif la mise en place de zones franches dans les départements d'outre-mer (DOM), bénéficiant de diverses exonérations de fiscalité.

L'article premier institue un abattement partiel d'impôt sur les sociétés et d'impôt sur le revenu, au bénéfice de certaines entreprises des DOM.

Le I du présent article crée à cette fin un article 44 terdecies13(*) au sein du code général des impôts.

Cet article prévoit que les bénéfices des exploitations situées dans les quatre DOM - la Guadeloupe, la Martinique, La Réunion et la Guyane - pourront faire l'objet d'un abattement.

A. LES CONDITIONS POUR BÉNÉFICIER DE L'ABATTEMENT

1. Les conditions tenant aux caractéristiques de l'établissement

Plusieurs conditions cumulatives sont prévues par le présent article pour qu'un établissement puisse bénéficier de l'abattement prévu par le présent article :

- employer moins de 250 salariés et avoir un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions d'euros, ce qui vise à exclure les grandes entreprises ;

- être soumis de plein droit ou sur option à un régime réel d'imposition ;

- exercer une activité relevant d'un des secteurs éligibles, ces secteurs étant définis de manière extrêmement large. En effet, ils doivent correspondre à ceux éligibles au dispositif de défiscalisation prévu par l'article 199 undecies B du code général ou à l'une des activités suivantes : comptabilité, conseil aux entreprises, ingénierie ou études techniques à destination des entreprises. Or, l'article 199 undecies B précité se contente de fixer la liste des secteurs non éligibles à la défiscalisation, assortie de certaines exceptions. Il en résulte que la grande majorité des secteurs économiques sont éligibles à la défiscalisation des investissements productifs et sera donc éligible au dispositif des zones franches d'activités.

Pour le dispositif mis en place par le présent article, la liste des secteurs non éligibles est présentée dans le tableau ci-après.

Secteurs économiques non éligibles au dispositif des zones franches d'activités

Secteurs non éligibles

Exceptions (éligibles)

Commerce

 

Restauration

Restauration de tourisme classée, cafés, débits de tabac et débits de boissons

Conseil et expertise

 

Education, santé et action sociale

 

Banque, finance et assurance

 

Toutes activités immobilières

 

Navigation de croisière, locations sans opérateur, réparation automobile

Location de véhicules automobiles et de navires de plaisance

Services fournis aux entreprises

Maintenance, activités de nettoyage et de conditionnement à façon et centres d'appel

Comptabilité, conseil aux entreprises, ingénierie ou études techniques à destination des entreprises

Activités de loisirs, sportives et culturelles

Activités qui s'intègrent directement et à titre principal à une activité hôtelière ou touristique et ne consistant pas en l'exploitation de jeux de hasard et d'argent

Production et diffusion audiovisuelles et cinématographiques

Activités associatives

 

Activités postales

 

2. La condition relative aux dépenses de formation professionnelle

Le IV du texte proposé par cet article pour l'article 44 terdecies du code général des impôts fixe une condition tenant aux dépenses de formation professionnelle des établissements concernés, pour qu'ils puissent bénéficier du dispositif mis en place par le présent article.

Ainsi, il prévoit que l'abattement, qu'il soit préférentiel ou non, est conditionné au fait, pour l'établissement bénéficiaire, de consacrer à des dépenses de formation professionnelle, l'année suivant celle au cours de laquelle l'abattement est pratiqué :

- soit 5 % de la quote-part des bénéfices exonérée en application des dispositions du présent article ;

- soit 500 euros, par période de 12 mois, multipliés par le nombre de personnes en activité dans l'exploitation au cours de l'exercice de réalisation de ces dépenses.

Cette condition ne s'applique toutefois pas lorsque la quote-part des bénéfices exonérée est inférieure à 500 euros.

Les dépenses de formation professionnelle prises en compte sont celles exposées en faveur des salariés ou des dirigeants en activité dans l'exploitation à la date de clôture de l'exercice de leur engagement. Le présent article précise que les dépenses de formation professionnelle prises en compte pour l'application du dispositif sont celles qui s'ajoutent aux obligations préexistantes s'imposant aux employeurs en matière de formation professionnelle. Ainsi, seules les dépenses excédant 0,55 % du montant des rémunérations versées pour les employeurs occupant moins de 10 salariés14(*) et excédant 1,6 % du montant de ces rémunérations pour les employeurs occupant au minimum 10 salariés15(*) seront prises en compte. L'ensemble des dépenses de formation professionnelle, définies à l'article L. 6331-19 du code du travail, permettant aux employeurs de s'acquitter de leurs obligations de droit commun en matière de financement au développement de la formation professionnelle continue, sont prises en compte pour déterminer s'ils respectent la condition définie au présent article.

Il est prévu par ailleurs qu'à défaut de réalisation de la condition ainsi définie en matière de dépenses de formation professionnelle, la quote-part des bénéfices exonérée est réintégrée au résultat imposable de l'exercice au cours duquel les dépenses auraient dû être exposées. Ainsi, pour un abattement sur les bénéfices en année n, l'obligation en matière de dépenses de formation porte sur l'année n+1 et, en cas de non respect de cette obligation, la quote-part exonérée en année n sera réintégrée au résultat de l'année n+1.

Enfin, le IV du présent article précise que les dépenses de formation professionnelle ainsi engagées ne sont éligibles ni au crédit d'impôt pour formation des dirigeants16(*) à l'économie de l'entreprise ni aux dispositifs d'épargne salariale et d'actionnariat salarié17(*). Le principe est donc que les dépenses de formation professionnelle supplémentaires engagées pour bénéficier des zones franches d'activités ne puissent pas également donner lieu aux autres avantages fiscaux, prévus par la loi, en faveur de la formation professionnelle.

B. UN TAUX D'ABATTEMENT DE 50 %, DÉGRESSIF JUSQU'EN 2017

L'article créé par le présent article au sein du code général des impôts prévoit que l'abattement s'appliquera aux bénéfices de ces entreprises réalisés et déclarés conformément aux articles 53 A, 72 et 74 A, et 96 du code général des impôts. Ces articles font référence aux bénéfices imposables à l'impôt sur les sociétés ainsi que, au sein de l'impôt sur le revenu, aux bénéfices industriels et commerciaux, aux bénéfices des exploitations agricoles et aux bénéfices des professions non commerciales.

Sont exclus de ces bénéfices ceux qui résultent des plus-values constatées lors de la réévaluation des éléments d'actifs, ces bénéfices n'étant pas de même nature que les bénéfices réalisés sur exploitation et étant déjà susceptibles de bénéficier d'une taxation à taux réduit.

Le texte dispose par ailleurs que l'abattement sera plafonné au montant de 150.000 euros annuels. Enfin, le taux d'abattement d'impôt sur le revenu est dégressif : il s'élève à 50 % au titre des exercices ouverts entre le 1er janvier 2008 et le 31 décembre 2014, à 40 % pour l'exercice ouvert en 2015, 35 % pour celui ouvert en 2016 et 30 % pour celui ouvert en 2017.

C. UN ABATTEMENT PRÉFÉRENTIEL AU TAUX DE 80 % POUR CERTAINES ENTREPRISES

L'article introduit par le présent article au sein du code général des impôts prévoit par ailleurs un abattement majoré, plus avantageux, spécifique à certains territoires ou certains secteurs.

1. Les entreprises concernées

L'abattement préférentiel doit s'appliquer, d'une part, aux exploitations situées en Guyane, dans les îles des Saintes, à Marie-Galante et à la Désirade et, d'autre part, aux exploitations qui répondent à l'une des conditions alternatives suivantes :

- être situées en Guadeloupe, en Martinique ou à La Réunion et exercer leur activité principale dans les secteurs de la recherche et développement ou des technologies de l'information et de la communication ;

- être situées en Martinique ou en Guadeloupe et exercer leur activité dans les secteurs du tourisme, de l'environnement ou des énergies renouvelables ;

- être situées à La Réunion et exercer leur activité dans les secteurs du tourisme, de l'agro-nutrition ou des énergies renouvelables ;

- être situées en Guadeloupe, en Martinique ou à La Réunion et être engagées, par une convention avec un organisme public de recherche ou une université, dans un programme de recherche dans le cadre d'un projet de développement auquel ces entreprises consacrent au moins 5 % de leurs charges totales18(*) ;

- être situées en Guadeloupe, en Martinique ou à La Réunion et réaliser, pour au moins un tiers de leur chiffre d'affaires, des opérations sous le bénéfice du régime de transformation sous douane19(*).

2. Le régime préférentiel

Pour les entreprises visées ci-dessus, le régime préférentiel d'abattement se caractérise par deux éléments :

- d'une part, un plafond d'abattement majoré à 300.000 euros ;

- d'autre part, un taux d'abattement préférentiel, qui s'élève à 80 % pour les exercices ouverts jusqu'au 31 décembre 2014, à 70 % en 2015, 60 % en 2016, 50 % en 2017 pour devenir nul en 2018.

Taux d'abattement prévus par le présent article

D. CAS D'APPLICATION SIMULTANÉE DE PLUSIEURS RÉGIMES D'EXONÉRATION

Le V du texte proposé par le présent article pour l'article 44 terdecies du code général des impôts règle le cas d'application simultanée de plusieurs dispositifs d'exonération d'impôts concurrents.

Il s'agit des cas où l'exploitation éligible au dispositif créé par le présent article est également éligible :

- soit aux exonérations prévues au profit de certains établissements situés dans des zones de revitalisation rurale, des zones de redynamisation urbaine ou des zones d'aide à finalité régionale, définies à l'article 44 sexies du code général des impôts ;

- soit aux exonérations mises en place par l'article 44 septies du code général des impôts en faveur des sociétés créées pour reprendre une entreprise industrielle en difficulté qui fait l'objet d'une cession ordonnée par le tribunal ;

- soit aux exonérations prévues à l'article 44 octies du code général des impôts pour les entreprises implantées dans les zones franches urbaines ;

- soit aux exonérations applicables, en vertu de l'article 44 nonies du code général des impôts, aux entreprises de pêche maritime ;

- soit, enfin, aux abattements prévus à l'article 73 B du code général des impôts au profit des exploitants agricoles ayant bénéficié de prêts à moyen terme spéciaux ou de la dotation d'installation aux jeunes agriculteurs prévus par les articles D. 343-9 à D. 343-16 du code rural.

Dans l'ensemble de ces cas, le présent article dispose que l'exploitation devra choisir, dans les six mois qui suivent la publication de la présente loi, ou dans les six mois qui suivront son installation, le régime d'exonération auquel elle souhaite être soumis. Ainsi, les différents régimes d'exonérations ne seront pas cumulables. Le présent article prévoit également qui si l'entreprise n'opte pas pour un régime spécifique dans le délai imparti de six mois, elle bénéficie de plein droit du dispositif autre que celui prévu par le présent article puis, au terme de la période d'application de ce régime, de celui prévu par le présent article.

E. LES MESURES DE COORDINATION

Le II du présent article prévoit une mesure de coordination à l'article 72 D ter du code général des impôts, qui, depuis le dépôt du présent projet de loi, a été supprimé.

Les III et IV du présent article prévoient d'intégrer la référence à l'exonération mise en place par le présent article à plusieurs dispositifs. Ainsi :

- les revenus exonérés en vertu du dispositif prévu au présent article resteraient pris en compte pour la détermination des plafonds de déductibilité des cotisations versées aux régimes obligatoires complémentaires d'assurance vieillesse20(*) et des cotisations ou primes versées aux plans d'épargne retraite populaire, aux contrats souscrits dans le cadre de régimes de retraite supplémentaires et aux régimes de retraite complémentaire applicables en outre-mer21(*) ainsi que des plafonds de déductibilité des cotisations versées par les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole au titre des contrats d'assurance de groupe22(*) ;

- les revenus exonérés en vertu du présent article continueraient à faire partie des revenus pris en compte pour l'application de la prime pour l'emploi23(*) ;

- enfin, les bénéfices exonérés en application du présent article ne pourraient être pris en compte pour l'application du dispositif de report en arrière des déficits24(*).

Le V prévoit par ailleurs que l'abattement créé par le présent article devra figurer dans la déclaration d'impôt sur le revenu du contribuable25(*); que les entreprises partiellement exonérées d'impôt sur les sociétés en vertu du présent article ne pourront bénéficier de la réduction d'impôt en faveur des petites et moyennes entreprises de croissance, prévue à l'article 220 decies du code général des impôts, qu'à partir de l'exercice au titre duquel toute exonération à cessé ; qu'elles pourront en revanche bénéficier des dispositifs de crédit impôt recherche, de crédit d'impôt pour investissement dans les technologies de l'information, de crédit d'impôt pour emploi de salariés réservistes et de crédit d'impôt en faveur des métiers d'art26(*). Enfin, il prévoit que les bénéfices exonérés en application du présent article seront pris en compte pour le calcul du revenu servant de référence à l'application des exonérations de taxe foncière et de taxe d'habitation prévues à l'article 1417 du code général des impôt.

Le VI prévoit l'éligibilité aux crédits d'impôt en faveur de l'apprentissage et pour dépenses de prospection commerciale27(*) des entreprises exonérées d'impôt en vertu du dispositif mis en place par le présent article.

Le VII dispose que les établissements exonérés en vertu du dispositif du présent article seront éligibles au crédit d'impôt pour formation des dirigeants prévu à l'article 244 quater M du code général des impôts mais que les heures de formation réalisées pour permettre aux entreprises de bénéficier des zones franches d'activités ne seront pas prises en compte pour l'application de ce crédit d'impôt, puisqu'elles auront déjà permis de bénéficier d'un avantage fiscal.

De même, le VIII prévoit l'éligibilité des établissements exonérés en vertu du dispositif du présent article au crédit d'impôt pour dépenses de formation à l'économie de l'entreprise et aux dispositifs d'épargne salariale et d'actionnariat salarié, dans la mesure où les dépenses de formation continue engagées du fait du IV du présent article ne seront pas prises en compte pour l'application de ce crédit d'impôt.

Le IX prévoit l'éligibilité des entreprises bénéficiant de l'abattement prévu au présent article au crédit d'impôt en faveur des maîtres restaurateurs, prévu à l'article 244 quater Q du code général des impôts.

Le X dispose par ailleurs, comme en matière d'exonérations relatives aux zones franches urbaines notamment, que les allègements d'impôt prévus au présent article ne s'appliquent pas lorsqu'une ou des déclarations de chiffre d'affaires n'ont pas été souscrites dans les délais et qu'il s'agit de la deuxième omission successive.

Enfin, le XI dispose que les revenus exonérés en application du dispositif prévu au présent article sont pris en compte dans l'assiette des cotisations sur les revenus d'activité des travailleurs non salariés des professions non agricoles28(*) ainsi que dans l'assiette des revenus agricoles soumis à la contribution sociale généralisée29(*).

F. LA DURÉE D'APPLICATION

Enfin, le XII du présent article fixe la durée d'application du dispositif prévu au présent article.

Ayant été déposé au Sénat le 28 juillet 2008, il prévoit que ses dispositions sont applicables aux exercices clos à compter du 28 juillet 2008 et qu'elles cessent de s'appliquer aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2018.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN DISPOSITIF CIBLÉ SUR LES ENTREPRISES FAVORISANT UN DÉVELOPPEMENT ENDOGÈNE

Le dispositif proposé par le présent article constitue, comme les dispositifs de défiscalisation, une aide fiscale aux entreprises des DOM. Toutefois, à l'inverse du dispositif de défiscalisation, il ne constitue pas uniquement une aide à l'investissement, puisqu'il permet une diminution de la pression fiscale sur l'ensemble des bénéfices des entreprises éligibles. Par ailleurs, il cible plus précisément l'aide fiscale sur les départements d'outre-mer que les mécanismes de défiscalisation. En effet, les zones franches d'activités (ZFA) ne bénéficieront qu'aux établissements ultramarins, alors qu'une des critiques importantes formulées à propos de la défiscalisation des investissements productifs est qu'une part substantielle du coût supporté par les finances publiques a pour contrepartie un avantage fiscal apporté à des contribuables métropolitains, qui disposent parfois d'un revenu particulièrement élevé30(*).

Votre commission des finances est favorable au dispositif d'abattement mis en place par le présent article. Coordonné aux dispositifs des articles 2 et 3 du présent projet de loi, il devrait constituer une incitation fiscale forte et un soutien financier important au développement des entreprises en outre-mer. L'objectif des ZFA est notamment de compenser aux entreprises les surcoûts résultant, d'une part, de l'étroitesse des marchés ultramarins et, d'autre part, de l'éloignement des territoires de la métropole et de leur insularité. Les ZFA devraient ainsi permettre d'améliorer la compétitivité des entreprises en abaissant leurs charges d'exploitation.

Un des mérites du dispositif ici proposé est d'être ciblé sur un certain nombre de secteurs prioritaires devant favoriser un développement économique endogène des départements d'outre-mer. De ce fait, ce dispositif se distingue des dispositifs purement géographiques tels que ceux des zones franches urbaines ou des zones de redynamisation urbaine.

C'est aussi pourquoi le mécanisme d'abattement d'assiette est ciblé sur les petites et moyennes entreprises (PME) telles que définies au niveau communautaire, c'est-à-dire celles de moins de 250 salariés et de moins de 50 millions d'euros de chiffre d'affaires. Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer indique toutefois n'avoir pas repris strictement la définition communautaire des PME, qui impliquerait que l'entreprise n'appartienne pas à un grand groupe. Dans le cas des ZFA, l'établissement auquel s'appliqueront les exonérations pourra appartenir à une grande entreprise.

Le dispositif reprend par ailleurs les critères sectoriels définis par l'article 199 undecies B du code général des impôts relatifs au régime de défiscalisation outre-mer, afin de mettre en place un dispositif des ZFA cohérent avec le dispositif préexistant de défiscalisation des investissements productifs. Toutefois, par rapport aux secteurs éligibles à la défiscalisation, le présent article ajoute la comptabilité, le conseil aux entreprises et l'ingénierie ou les études techniques à destination des entreprises. On peut s'interroger sur les raisons qui amènent à privilégier ces secteurs dans le cadre des ZFA tout en les excluant du dispositif de la défiscalisation. Par souci de cohérence, il aurait pu être préférable de reprendre strictement les critères sectoriels établis pour la défiscalisation, quitte à les modifier à la marge, afin d'afficher clairement deux dispositifs en parfaite cohérence.

B. L'UTILITÉ D'UNE AIDE RENFORCÉE POUR CERTAINES ENTREPRISES

1. Un effort en direction des territoires les plus handicapés

Votre commission des finances reconnaît les raisons objectives qui justifient que certains territoires des DOM bénéficient d'office du dispositif d'abattement préférentiel à 80 %.

Il en est ainsi de la Guyane, dont le produit intérieur brut par habitant est très inférieur à celui des trois autres DOM : 13.800 euros en 2006 contre 16.200 euros à La Réunion, 19.050 euros à la Martinique et 17.900 euros en Guadeloupe.

Quant aux îles du sud de la Guadeloupe, leur situation est très handicapée par le phénomène dit de « double insularité » qui fait que l'ensemble des produits et des personnes ayant pour destination ces îles doivent nécessairement, au préalable, passer par la Guadeloupe continentale. Ainsi, d'après les informations fournies par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, la plus grande des îles du sud de la Guadeloupe, Marie Galante, est passée en 30 ans de 30.000 à 12 000 habitants et son activité économique s'est effondrée. A titre indicatif, on n'y compte plus que 3 distilleries de rhum, au lieu de 16 il y a 30 ans, et une sucrerie, au lieu de 5. Le revenu mensuel moyen de ses habitants y est évalué à 230 euros. Enfin, les hôtels y présentent de très faibles taux de remplissage, les touristes séjournant rarement plus d'une journée sur l'île, notamment à cause d'un coût de la vie supérieur à celui de la Guadeloupe continentale.

2. Un dispositif ciblé sur les secteurs innovants

Outre l'effort spécifique en direction de ces territoires, le dispositif d'aide préférentiel au taux d'abattement de 80 % est applicable, dans les DOM qui ne sont pas intégralement éligibles, c'est-à-dire la Guadeloupe, la Martinique et La Réunion, dans un certain nombre de secteurs économiques innovants dont le gouvernement souhaite encourager le développement.

Les secteurs de la recherche et développement et des technologies de l'information et de la communication sont éligibles dans chacun des trois DOM susvisés.

Il a ensuite été proposé, dans le processus d'élaboration de la loi, de laisser le choix aux DOM de trois autres secteurs qui leur semblaient prioritaires pour leur développement et qui seraient également éligibles au dispositif. Tous ont choisi le tourisme et les énergies renouvelables. La Réunion a préféré y ajouter le secteur de l'agro-nutrition tandis que la Martinique et la Guadeloupe ont choisi le secteur de l'environnement. D'après les déclarations de M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, une harmonisation de ces secteurs pour l'ensemble des DOM pourrait être envisagée. Ainsi, l'agro-nutrition deviendrait éligible en Guadeloupe et en Martinique et l'environnement à La Réunion.

Si elle salue toute mesure permettant de renforcer le développement économique des départements d'outre-mer, votre commission des finances souligne toutefois qu'il convient de ne pas conférer au dispositif préférentiel d'abattement à 80 % un caractère trop étendu au risque, d'une part, de supprimer tout caractère incitatif par rapport à l'abattement à 50 % et, d'autre part, de renchérir de manière importante le coût du dispositif pour les finances publiques.

C. LE CHOIX VERTUEUX D'UNE CONDITION RELATIVE À LA FORMATION PROFESSIONNELLE

Il apparaît que la formation professionnelle est particulièrement lacunaire dans les départements d'outre-mer. Or, elle est aussi un des atouts majeurs permettant aux salariés ultramarins, d'une part, d'être compétitifs par rapport aux salariés des pays qui les environnent et, d'autre part, de s'adapter aux évolutions du marché du travail.

Le choix de conditionner l'application du dispositif prévu par le présent article au respect par les établissements bénéficiaires d'un engagement financier en matière de formation professionnelle est, de ce point de vue, vertueux et utile. En effet, il semble que l'avantage procuré par l'éligibilité au dispositif est suffisamment incitatif pour que les entreprises s'y rendent éligibles en augmentant leurs dépenses de formation professionnelle.

Il importe toutefois que le respect effectif de cette condition soit très rigoureusement surveillé par l'administration fiscale, dans le cadre du contrôle sur pièces de la déclaration d'imposition souscrite.

Votre commission des finances estime que l'obligation relative aux dépenses de formation professionnelle, telle qu'elle est mise en oeuvre par le présent article peut être améliorée. Dans sa rédaction issue du projet de loi, elle risque de permettre à un certain nombre d'entreprises de bénéficier de manière importante des ZFA sans pour autant contribuer significativement au financement de la formation professionnelle. Le dispositif conçu par le gouvernement prévoit ainsi que l'entreprise peut satisfaire aux exigences posées par le présent article en consacrant en dépenses de formation professionnelle :

- soit 5 % de la quote-part des bénéfices exonérés ;

- soit 500 euros par salarié.

Ainsi, dans le cas d'une entreprise bénéficiant largement du dispositif des ZFA, mais qui n'emploierait que quelques salariés, le dispositif initialement prévu lui permettrait de remplir ses obligations en se contentant de financer 500 euros par salarié, alors même qu'elle bénéficie d'exonérations fiscales très importantes. Votre commission des finances vous propose donc un texte qui exclut cette seconde condition, relative aux 500 euros par salarié. Il en résultera que le lien entre les montants exonérés et les dépenses de formation professionnelle sera renforcé, ce qui est vertueux dans le cadre d'un tel dispositif et favorable aux économies ultramarines.

D. LE COÛT DU DISPOSITIF DEVRA ÊTRE SURVEILLÉ

D'après les informations transmises à votre commission des finances par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, le dispositif d'abattement sur les bénéfices prévu par le présent article devrait produire une moins-value fiscale évaluée à 90 millions d'euros en année pleine.

Estimation des pertes de recettes annuelles résultant pour l'Etat de l'application du dispositif de zone franche d'activités (abattement sur les bénéfices)

(en millions d'euros)

Département d'outre-mer

Perte de recettes annuelle

Guadeloupe

15,7

Martinique

17,7

Guyane

14,2

La Réunion

42,4

Total

90

Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer

Cette moins-value serait répartie entre environ 27.000 entreprises qui, tous départements d'outre-mer confondus, bénéficieraient du dispositif, pour un montant annuel moyen d'avantage fiscal évalué à 3.300 euros par entreprise. Le dispositif des ZFA devrait donc concerner un peu plus du quart des 103.000 entreprises recensées dans les DOM selon la direction générale des finances publiques et un peu plus de la moitié des 50.000 entreprises considérées comme actives, selon la même source. Le champ de la mesure est donc particulièrement vaste.

Le plafond de l'abattement prévu par le présent article, et négocié, d'après les informations transmises par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, avec les partenaires sociaux ultramarins, fixé à 150.000 euros, ne sera que rarement atteint si l'on considère que l'avantage fiscal moyen sera de 3.300 euros. En effet, pour un abattement maximal de 150.000 euros, et un taux d'imposition à l'impôt sur les sociétés de 33,3 %, l'avantage fiscal procuré, devrait être de 50.000 euros. Il transparaît donc de ces chiffres que la grande majorité des 27.000 entreprises concernées par le dispositif seront de très petites entreprises dont les bénéfices seront largement inférieurs au montant de 300.000 euros annuels, auquel correspond le plafond d'abattement de 150.000 euros.

Toutefois, votre commission des finances signale que les chiffres transmis par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer restent indicatifs et que le nombre d'entreprises éligibles, ainsi que le coût budgétaire de la mesure, pourront, notamment si la présente loi constitue un élément incitatif efficace, s'avérer supérieurs aux évaluations actuellement disponibles.

De manière générale, les ZFA, c'est-à-dire le dispositif combiné des exonérations d'impôt sur les sociétés, sur le revenu, de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties, prévues par les articles 1er, 2 et 3 du présent projet de loi, devraient avoir un coût annuel de 224 millions d'euros, réparti entre les DOM conformément au tableau ci-après.

Estimation des pertes de recettes annuelles résultant pour l'Etat de l'application du dispositif des zones franches d'activités (tous impôts confondus)

(en millions d'euros)

Département d'outre-mer

Perte de recettes annuelle

Guadeloupe

46,1

Martinique

47

Guyane

29,8

La Réunion

101,1

Total

224

Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer

Le coût global du dispositif des ZFA est donc relativement élevé. Il est comparable au coût annuel du dispositif de défiscalisation en faveur du logement mis en place par la loi précitée dite « Girardin » de 2003.

Toutefois, il doit être évalué au regard des autres modifications opérées par la présente loi et qui visent à garantir que son application n'entraînera, globalement, pas de surcoût important pour l'Etat. L'objectif, déjà rappelé, de cette nouvelle loi pour le développement économique de l'outre-mer est de recentrer des moyens existants plutôt que d'accroître les moyens consacrés à des dispositifs peu efficaces. Ainsi, selon les informations fournies par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, la réforme du régime des exonérations de charges sociales, prévue aux articles 11 et 12 du présent projet de loi, mais déjà adoptée en loi de finances pour l'année 200931(*), devrait produire une économie budgétaire de 138 millions d'euros. Par ailleurs, la réforme du dispositif de la TVA dite « non perçue récupérable », prévue à l'article 15 du présent projet de loi, devrait produire une économie fiscale de 124 millions d'euros. Ces deux réformes suffiraient donc, à elles seules, à financer le dispositif des zones franches d'activités.

Enfin, votre commission des finances salue le fait que, conformément à sa doctrine, les « niches fiscales » mises en place dans le cadre des ZFA soient à durée déterminée, puisque leur disparition est prévue en 2018.

E. DE NÉCESSAIRES AMÉNAGEMENTS

Le texte du présent projet de loi ayant été élaboré au premier semestre de l'année 2008 et déposé au Sénat le 28 juillet 2008, certaines références du texte sont obsolètes. Votre commission des finances vous propose donc un texte incluant plusieurs aménagements rédactionnels.

En particulier, votre commission des finances a modifié le numéro de l'article additionnel inséré par le présent article dans le code général des impôts. Initialement numéroté « article 44 terdecies », il convient en effet de le numéroter « article 44 quaterdecies », un article 44 terdecies ayant déjà été inséré dans le code général des impôts depuis le dépôt du projet de loi.

Le dispositif du présent article devait initialement s'appliquer aux exercices clos à compter du 28 juillet 2008. Maintenir cette date d'application serait particulièrement complexe, ce qui plaide pour un report de l'entrée en vigueur aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2009. Toutefois, il résulte de ce léger décalage que les exercices ouverts en 2008 resteront éligibles aux zones franches d'activités, de manière rétroactive, ce qui permettra aux entreprises des DOM de bénéficier, dès 2009, d'allègements d'imposition.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 1er ainsi rédigé.

ARTICLE 2 - Abattement de taxe professionnelle pour certains établissements situés dans les départements d'outre-mer

Commentaire : le présent article prévoit un abattement des bases de taxe professionnelle au bénéfice de certains établissements situés dans les départements d'outre-mer, dans le cadre des « zones franches d'activités ».

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TAXE PROFESSIONNELLE DANS LES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER

Les départements d'outre-mer sont soumis au même régime de taxe professionnelle que la métropole. Il n'y a notamment pas d'exonération de taxe professionnelle spécifique aux DOM.

Depuis la suppression progressive, entre 1999 et 2003, de la part assise sur une fraction des salaires des redevables, l'article 1467 du code général des impôts dispose que l'assiette brute de droit commun de la taxe professionnelle est constituée de la valeur locative des immobilisations corporelles, telles que définies par le plan comptable général. Aux termes de l'article 1469 du même code, ces immobilisations sont :

- celles passibles de la taxe foncière sur les propriétés bâties ou non bâties (terrains bâtis ou non, constructions, installations...), y compris celles qui bénéficient d'une exemption temporaire ou permanente de ces taxes ;

- et celles qui ne sont pas soumises à cette taxe (aménagements, matériel et outillage industriels, matériels et mobiliers de bureau...), soit les équipements et biens mobiliers. La valeur locative des équipements et biens mobiliers représentait en 2003 près de 80 % des bases brutes de taxe professionnelle.

La valeur locative des immobilisations corporelles n'est retenue que si celles-ci sont rattachées à un établissement situé sur le territoire national et sont à la disposition du redevable pour les besoins de son activité professionnelle. Il s'agit des biens qui sont sous le contrôle du redevable et matériellement utilisables, en tant qu'instruments de travail, pour la réalisation de ses opérations, soit les biens dont il a la pleine propriété, qu'il a pris en location ou en crédit-bail, ou qu'il utilise à titre gratuit.

Tous les redevables bénéficient depuis 1987 d'un abattement forfaitaire permanent de 16 % sur les bases nettes de taxe professionnelle. De nombreuses activités (en particulier les artisans, coopératives, entreprises de presse et certaines activités non commerciales et des collectivités publiques) bénéficient également de régimes spécifiques d'exonération ou réduction de base.

En outre, les équipements et biens mobiliers ne sont pas retenus dans la base d'imposition des redevables dont les recettes ou le chiffre d'affaires est inférieur à 61.000 euros pour les prestataires de services, agents d'affaires, titulaires de bénéfices non commerciaux et intermédiaires de commerce qui emploient au moins 5 salariés, et à 152.500 euros pour les autres redevables.

Certaines immobilisations sont également exonérées de plein droit et à titre permanent ou sur délibération des collectivités territoriales et groupements à taxe professionnelle unique, le cas échéant pour une durée maximale de cinq ans.

B. LA RÉPARTITION DES RECETTES DE TAXE PROFESSIONNELLE

D'après les informations fournies à votre commission des finances par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, le montant de taxe professionnelle recouvré dans les DOM en 2007 a été de 518,8 millions d'euros, répartis comme l'indique le tableau ci-après entre les régions, départements, intercommunalités et communes de ces territoires.

Les montants de taxe professionnelle recouvrés
dans les départements d'outre-mer en 200732(*)

(en millions d'euros)

 

Guadeloupe

Martinique

Guyane

Réunion

Département

49,1

37,7

31,4

38,9

Région

12,2

12,0

5,9

18,5

Communes et EPCI

67,9

65,2

31,5

148,5

Total

129,2

114,9

68,8

205,9

Source : direction générale des finances publiques

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

Dans le cadre des zones franches d'activités, le présent article prévoit, en plus des abattements sur les bénéfices créés par l'article premier du présent projet de loi, un abattement sur les bases de taxe professionnelle, qui fera l'objet de l'insertion d'un article 1466 F dans le code général des impôts.

A. LES BASES DE TAXE PROFESSIONNELLE CONCERNÉES

1. Le principe général d'application

Les bases de taxe professionnelle concernées seront :

- soit celles des établissements existants au 1er janvier 2009 ;

- soit celles des établissements faisant l'objet d'une création ou d'une extension à compter du 1er janvier 2009.

Par cohérence, les établissements au profit desquels est instituée l'exonération prévue au présent article sont ceux bénéficiant de l'abattement sur les bénéfices prévu à l'article premier. Ainsi, le texte proposé par le présent article pour le I de l'article 1466 F du CGI fait référence à l'article 44 quaterdecies du code général des impôts, créé par l'article premier du présent projet de loi, pour son champ d'application.

Il est donc renvoyé, sur ce point, au commentaire de l'article premier ci-dessus.

2. Une exception

Le VII de l'article 1466 F du CGI proposé par le présent article dispose que l'abattement ne s'appliquera pas aux bases d'impositions afférentes aux biens mobiliers transférés par une entreprise à partir d'un établissement qui, au titre d'une ou plusieurs des 5 années précédant le transfert, a déjà bénéficié d'une exonération de taxe professionnelle ou du versement de la prime d'aménagement du territoire.

L'objectif de ce dispositif est d'éviter qu'un bien d'équipement, qui aurait bénéficié, dans un premier établissement, d'une aide fiscale importante, puisse, après son transfert dans un nouvel établissement, bénéficier à nouveau, au titre du dispositif des ZFA, d'avantages fiscaux.

B. LES TAUX D'ABATTEMENT

L'abattement porte sur la base nette imposable pour la taxe professionnelle et est plafonné, par le I de l'article 1466 F proposé, à 150.000 euros par année d'imposition.

Son taux est égal à 50 % de la base pour les années 2009 à 2015, à 40 % pour l'année 2016, 35 % pour l'année 2017 et 30 % pour l'année 2018. L'abattement disparaîtra en 2019.

Comme pour l'abattement sur les bénéfices institué par l'article premier, le dispositif prévoit un régime préférentiel qui s'applique aux établissements répondant à des conditions supplémentaires. Ici aussi, l'article 1466 F qu'il est proposé d'insérer dans le code général des impôts, fait directement référence aux conditions posées par l'article 44 quaterdecies du code général des impôts créé par l'article premier. Le champ des établissements concernés par l'abattement préférentiel de taxe professionnelle est donc identique à celui des établissements concernés par l'abattement préférentiel sur les bénéfices.

Dans le régime préférentiel, le taux d'abattement est porté à 80 % de la base nette imposable au titre des années 2009 à 2015, 70 % pour 2016, 60 % pour 2017 et 50 % pour 2018. L'abattement disparaît en 2019.

Taux d'abattement prévus par le présent article

C. LE DROIT POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DE REFUSER L'ABATTEMENT

A la différence de l'abattement prévu par l'article premier du présent projet de loi, l'abattement des bases de taxe professionnelle risque de créer une moins-value fiscale non pour l'Etat mais pour les collectivités territoriales bénéficiaires du produit de la taxe professionnelle dans chaque DOM.

L'article 1466 F du code général des impôts proposé par le présent article dispose donc que l'abattement sera mis en place « sauf délibération contraire de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre ». Le IV du même article précise que si la collectivité territoriale refuse l'abattement, la délibération matérialisant ce refus portera « sur la totalité de la part revenant à [la] collectivité territoriale ». Ce pouvoir de s'opposer à la mise en place d'un abattement de taxe professionnelle est, en pratique, la règle de droit commun.

Il en résulte que les collectivités territoriales ne disposeront pas du pouvoir de moduler le taux d'abattement fixé par le présent article : soit la collectivité l'accepte, et le taux de taxe professionnelle portera sur les bases après abattement ; soit elle le refuse, et son taux de taxe professionnelle portera sur les bases hors abattement.

D. LA COMPENSATION DES PERTES FISCALES AUX COLLECTIVITÉS QUI NE REFUSENT PAS L'ABATTEMENT

L'abattement prévu au présent article entraînerait, pour les collectivités territoriales qui ne le refuseraient pas, des pertes de recettes potentiellement importantes puisqu'elles correspondraient à 50 % voire 80 % des bases de la taxe professionnelle.

Le choix a été fait, au VII du présent article, de prévoir une compensation, par l'Etat, des pertes de recettes de taxe professionnelle pour les collectivités territoriales d'outre-mer concernées. Le montant de la compensation serait obtenu en multipliant la perte de bases résultant de l'abattement par le taux de taxe professionnelle appliqué en 2008 dans la collectivité concernée.

Des mesures de coordination sont prévues. Ainsi, en cas de constitution d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), la compensation des pertes de bases pour l'EPCI sera établie à partir d'un taux moyen pondéré de manière à produire, pour l'année 2008, en l'appliquant aux bases de taxe professionnelle, la somme des ressources de taxe professionnelle des communes concernées. Par ailleurs, le VIII modifie l'article 154 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales pour prévoir, au même titre que pour d'autres exonérations de fiscalité locale, les modalités de versement des compensations d'exonération en cas de fusion en un nouvel EPCI d'EPCI préexistants.

E. CAS D'APPLICATION SIMULTANÉE DE PLUSIEURS RÉGIMES D'EXONÉRATION

Le VI du texte proposé par le présent article pour l'article 1466 F du code général des impôts règle le cas d'application simultanée de plusieurs dispositifs d'exonération de taxe professionnelle concurrents.

De manière générale, le dispositif de l'article 1466 F prévoit que, lorsqu'un établissement est éligible à la fois à un dispositif d'exonération de taxe professionnelle préexistant et au nouveau dispositif des ZFA, il devra choisir le régime d'exonération auquel il souhaite être soumis. Ainsi, les différents régimes d'exonérations ne seront pas cumulables33(*). Le présent article prévoit également qui si un établissement bénéficiant d'une exonération préexistante n'opte pas, avant le 1er mai 2009, pour l'un des deux régimes, il continue de bénéficier du dispositif qui lui est applicable, au terme duquel il se verra appliquer le régime des ZFA prévu par le présent article.

Par ailleurs, le II du présent article prévoit que les biens d'équipements qui auront bénéficié du dispositif des ZFA au sein d'un établissement ne pourront, suite à leur transfert à un nouvel établissement, être éligibles au dispositif d'exonération prévu pour les zones franches urbaines et les bassins d'emploi à redynamiser défini à l'article 1466 A du code général des impôts. Ces différentes précisions sont identiques à la celles prévues pour l'abattement sur les bénéfices institué par l'article premier.

F. LES MESURES DE COORDINATION

Les III et IV du présent article prévoient des mesures de coordination visant, d'une part, à régler le cas de regroupement, au sein d'EPCI, de collectivités territoriales ayant pris des délibérations relativement à l'exonération de taxe professionnelle créée par le présent article34(*) et, d'autre part, à ce que les bases correspondant au dégrèvement de droit commun de taxe professionnelle prévu à l'article 1647 C quinquies du code général des impôts ne soient pas prises en compte pour l'application du dispositif mis en place par le présent article.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Sur l'opportunité de mettre en place des zones franches d'activités dans les départements d'outre-mer, votre commission des finances renvoie au commentaire de l'article premier du présent projet de loi.

A. LA COMPENSATION DES PERTES DE RECETTES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

De manière générale, votre commission des finances est opposée aux exonérations de fiscalité locales décidées par l'Etat et produisant, pour les collectivités territoriales, des pertes de recettes compensées par lui. En effet, ce dispositif, qui a par exemple été largement utilisé en matière de taxe professionnelle en Corse, entraîne, à terme, une compensation par l'Etat figée sur les taux d'imposition de l'année au cours de laquelle l'exonération a été mise en place. Il en résulte un manque à gagner pour les collectivités territoriales concernées par rapport aux collectivités qui conservent la maîtrise de leurs taux d'imposition. Le risque est, à terme, pour les collectivités qui « bénéficient » de la compensation, d'avoir à augmenter les taux des autres impôts locaux afin de compenser le manque à gagner résultant de la compensation, par l'Etat, des exonérations fiscales.

Pour ces raisons, la commission des finances est davantage favorable à des dispositifs d'exonération, laissés au libre choix des collectivités territoriales et non compensés par l'Etat. Ces dispositifs sont porteurs de responsabilité pour les collectivités concernées. Elles peuvent ainsi décider ou non de mettre en place les exonérations en disposant d'une vision claire du coût, pour leur budget, de ces exonérations.

Le dispositif proposé par le présent article tient à la fois des deux dispositifs exposés ci-avant. Ainsi, l'abattement de taxe professionnelle ne sera mis en oeuvre, pour chaque collectivité territoriale concernée, que si celle-ci ne refuse pas, par une délibération, qu'il lui soit appliqué. Le refus des ZFA devra faire l'objet, chaque année, d'une délibération ad hoc de la collectivité, qui l'engage pour toute la durée de l'année fiscale.

Ce dispositif a le mérite de laisser aux collectivités territoriales le choix de l'application du dispositif. Toutefois, il conserve l'effet pervers décrit plus haut et qui tient au fait que la juste compensation ne sera obtenue que pour l'année 2009. En effet, ce sont les taux de taxe professionnelle de l'année 2008 qui serviront de base à la détermination du montant de la compensation. Si, en 2009, cette solution peut être satisfaisante pour les collectivités territoriales, qui ne verront ainsi pas leurs ressources diminuer, elle peut s'avérer problématique, à terme. En effet si, en 2015, l'abattement est encore applicable, la compensation aura toujours pour base les taux de taxe professionnelle votés en 2008. Par conséquent, chaque collectivité perd une marge de manoeuvre budgétaire importante en voyant figés les taux d'imposition de l'année 2008.

Votre commission des finances estime que celles-ci doivent donc être vigilantes dans l'application du dispositif d'abattement proposé par le présent article.

B. UN COÛT GLOBAL ÉVALUÉ À 67 MILLIONS D'EUROS

D'après les informations transmises à votre commission des finances par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, le dispositif prévu par le présent article produirait des pertes annuelles de recettes de taxe professionnelle évaluées au total à 67 millions d'euros, répartis conformément au tableau ci-après. Ce montant correspond au cas où aucune collectivité ne refuserait la mise en place de ZFA sur son territoire.

Estimation des pertes de recettes annuelles de taxe professionnelle résultant de l'application du dispositif des zones franches d'activités35(*)

(en millions d'euros)

Département d'outre-mer

Recettes de taxe professionnelle

Perte de recettes annuelle

Guadeloupe

129,2

13,4

Martinique

114,9

13,0

Guyane

68,8

10,6

La Réunion

205,9

30,0

Total

518,8

67,0

Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer

Ces pertes de recettes correspondent au montant de la compensation par l'Etat, selon les modalités étudiées ci-avant, des moins-values subies par les collectivités territoriales du fait de la mise en place des abattements de taxe professionnelle.

Rapporté au nombre d'entreprises qui doivent bénéficier du dispositif des ZFA, ce coût pour les finances publiques correspond à un gain fiscal moyen par établissement d'environ 2.500 euros par an.

Votre commission a apporté au présent article des améliorations rédactionnelles.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 2 ainsi rédigé.

ARTICLE 3 - Abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties pour certains établissements situés dans les départements d'outre-mer

Commentaire : le présent article prévoit un abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties au profit de certains établissements situés en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et à La Réunion, dans le cadre des « zones franches d'activités ».

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES DANS LES DOM

Les départements d'outre-mer sont soumis au même régime de taxe foncière sur les propriétés bâties que la métropole.

Cette taxe, définie par les articles 1380 et 1381 du code général des impôts, porte sur l'ensemble des constructions fixées au sol à perpétuelle demeure ou qui présentent le caractère de véritables bâtiments. Elle est assise sur le revenu net cadastral des propriétés et due par le propriétaire de la construction au 1er janvier de l'année d'imposition.

Outre les dispositifs d'exonération de droit commun, qui s'appliquent en métropole comme dans les DOM, le seul dispositif d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties spécifique aux DOM est un abattement des bases de taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur des logements locatifs sociaux faisant l'objet de travaux de réhabilitation. Ce dispositif concerne exclusivement les organismes ou sociétés de logement social.

Parmi les dispositifs d'exonération de droit commun, on distingue, d'une part, les exonérations permanentes, dont bénéficient par exemple les propriétés publiques, les bâtiments ruraux ou les bâtiments servant aux entreprises équestres et, d'autre part, les exonérations temporaires.

Seuls les dispositifs d'exonération temporaire sont susceptibles d'entrer en concurrence avec le dispositif d'exonération prévu par le présent article. En effet, les propriétés exonérées de manière permanente le sont intégralement et ne tireront aucun bénéfice du régime mis en place par le présent article.

Les principaux dispositifs d'exonération temporaire dont peuvent actuellement bénéficier les entreprises, en métropole comme en outre-mer, sont les suivants :

- ceux prévus par l'article 1383 A du code général des impôts pour les zones de revitalisation rurale, les zones de redynamisation urbaine et les zones d'aide à finalité régionale ainsi que pour les sociétés créées pour reprendre une entreprise industrielle en difficulté qui fait l'objet d'une cession ordonnées par un tribunal ;

- ceux prévus pour les zones franches urbaines dans le cadre des articles 1383 B, 1383 C, 1383 C bis, 1383 D, 1383 E bis et 1383 F du code général des impôts.

B. LA RÉPARTITION DU PRODUIT DE LA TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES DANS LES DOM

D'après les informations fournies à votre commission des finances par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, la taxe foncière sur les propriétés bâties a produit dans les DOM un montant global de 418 millions d'euros, répartis comme l'indique le tableau ci-après entre les régions, départements, intercommunalités et communes de ces territoires.

Les recettes de taxe foncière sur les propriétés bâties
dans les départements d'outre-mer en 2007

(en millions d'euros)

 

Guadeloupe

Martinique

Guyane

Réunion

Total

Département

50,1

33,7

16,2

11,9

111,9

Région

8,9

9,7

2,5

28,9

50,0

Communes et intercommunalités

59,5

59,5

16,8

120,1

255,9

Total

118,5

102,9

35,5

160,9

417,8

Source : direction générale des finances publiques

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

A. UN DISPOSITIF SEMBLABLE À CELUI PROPOSÉ POUR LES ABATTEMENTS SUR LES BÉNÉFICES ET LES BASES DE TAXE PROFESSIONNELLE

S'inscrivant dans le cadre de la mise en place des zones franches d'activités, le régime prévu par le présent article s'applique à un champ d'entreprises identique à celui défini par l'article premier du présent projet de loi. Il est donc renvoyé au commentaire de cet article.

Le dispositif d'abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties mis en place par le présent article est également très largement identique à celui de l'article 2 du présent projet de loi concernant la taxe professionnelle. A cette fin, le présent article prévoit l'insertion, dans le code général des impôts, d'un article 1388 quinquies nouveau, parallèle de l'article 1466 F.

En effet, il est proposé un abattement dégressif dont les taux sont identiques à ceux proposés pour l'exonération de taxe professionnelle, que ce soit pour l'abattement de 50 % ou pour l'abattement préférentiel de 80 % applicable à certains secteurs d'activités ou territoires.

Taux d'abattement prévus par le présent article

Le V de l'article 1388 quinquies du code général des impôts dispose que pour bénéficier de l'abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties prévu par le présent article, le contribuable devra adresser, avant le 1er janvier de chaque année au titre de laquelle l'abattement est applicable, une déclaration au service des impôts accompagnée des éléments justifiant l'application de l'abattement.

B. UN MODE DE COMPENSATION AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES PLUS AVANTAGEUX QU'EN MATIÈRE DE TAXE PROFESSIONNELLE

Les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales peuvent refuser d'appliquer l'abattement prévu par le présent article sont, en outre, identiques à celles prévues par l'article 2 du présent projet de loi relatif à la taxe professionnelle.

Toutefois, une différence importante existe entre les modes de compensation, par l'Etat, des pertes de recettes subies par les collectivités territoriales qui ne refuseraient pas l'abattement selon que celui-ci concerne la taxe professionnelle ou la taxe foncière sur les propriétés bâties. En effet, le présent article prévoit que la compensation par l'Etat des pertes de recettes de taxe foncière sur les propriétés bâties aura pour base « le taux [...] voté [...] au titre de l'année précédant celle de l'imposition », alors que la compensation des pertes de recettes de taxe professionnelle, prévue à l'article 2 du présent projet de loi, a pour base le taux de taxe professionnelle voté en 2008, sur lequel les collectivités territoriales concernées n'ont plus de marge de manoeuvre.

Il semble que cette différence résulte principalement du moindre dynamisme des bases de taxe foncière sur les propriétés bâties que de celles de taxe professionnelle. Il en résultera une compensation plus juste des pertes de recettes de taxe foncière sur les propriétés bâties que de taxe professionnelle pour les collectivités territoriales concernées.

C. DES MESURES DE COORDINATION

Le VI de l'article 1388 quinquies du code général des impôts prévoit des mesures de coordination en cas d'application simultanée de dispositifs d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties existantes et du régime prévu par le présent article.

De manière identique à ce qui est prévu pour l'abattement de taxe professionnelle mis en place par l'article 2, le présent article prévoit que lorsqu'un établissement est éligible à la fois à un dispositif d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties préexistant et au nouveau dispositif des ZFA, il devra choisir le régime d'exonération auquel il souhaite être soumis, avant le 1er janvier de l'année au titre de laquelle le régime d'abattement prend effet. Cette option est irrévocable. Le présent article prévoit également que, si un établissement bénéficiant d'une exonération préexistante n'opte pas, avant cette date, pour l'un des deux régimes, il continue de bénéficier du dispositif qui lui est applicable, au terme duquel il se verra appliquer le régime des ZFA prévu par le présent article. Ainsi, les différents régimes d'exonérations ne seront pas cumulables36(*).

Le II du présent article prévoit par ailleurs une modification de l'article 1639 A quater du code général des impôts et son V modifie l'article 154 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales pour appliquer à l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties le régime déjà prévu pour d'autres exonérations similaires en cas de fusions d'EPCI en un nouvel EPCI.

D. LE CAS DES TAXES FONCIÈRES SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES PORTANT SUR DES IMMEUBLES LOUÉS

Le VI du présent article précise les modalités d'application du dispositif dans la circonstance où le bien sur lequel porte l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties est loué. Il dispose qu'en ce cas « le bailleur déduit le montant de l'avantage fiscal obtenu [...] du montant des loyers, si ce montant de loyers n'intègre pas déjà cette réduction ».

Cette précision vise à garantir que l'exonération mise en place dans le cadre des ZFA profitera effectivement aux exploitants d'entreprises et non aux propriétaires des immeubles qui leur sont loués. Des dispositifs similaires sont d'ailleurs actuellement prévus pour l'application des exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties en cas de fermage.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Sur l'opportunité de mettre en place des zones franches d'activités dans les départements d'outre-mer, votre commission des finances renvoie au commentaire de l'article premier du présent projet de loi.

Le coût global de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties dans le cadre des ZFA est évalué à 67 millions d'euros par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer.

Estimation des pertes de recettes annuelles de taxe foncière sur les propriétés bâties résultant du dispositif des zones franches d'activités

(en millions d'euros)

Département d'outre-mer

Recettes actuelles

Perte de recettes annuelle

Guadeloupe

118,5

17,0

Martinique

102,9

16,3

Guyane

35,5

5,0

La Réunion

160,9

28,7

Total

418,0

67,0

Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer

Rapporté au nombre d'entreprises qui doivent bénéficier du dispositif des ZFA, ce coût pour les finances publiques correspond à un gain fiscal moyen par établissement d'environ 2.500 euros par an, comme pour la taxe professionnelle.

Votre commission a adopté un texte comportant une clarification rédactionnelle par rapport au texte initial du projet de loi.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 3 ainsi rédigé.

ARTICLE 4 - Durée d'application des exonérations de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties dans le cadre des zones franches d'activités

Commentaire : le présent article prévoit que les exonérations de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties créées aux articles 2 et 3 du présent projet de loi s'appliquent de 2009 à 2018.

Le I du présent article propose que les exonérations de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties mises en place respectivement par les articles 2 et 3 du présent projet de loi s'appliquent aux impositions établies au titre des années 2009 à 2018. Cette durée d'application est également celle prévue par l'article premier pour l'abattement des bases d'impôt sur les bénéfices.

Votre commission des finances salue à nouveau le fait que, conformément à sa doctrine, les « niches fiscales » mises en place dans le cadre des ZFA soient à durée déterminée, puisque leur fin est prévue en 2018.

Si cette durée d'application relativement longue - huit ans - est un gage de sécurité pour les entreprises qui bénéficieront du dispositif, il convient toutefois de préciser que cela ne peut être considéré comme une garantie de pérennité jusqu'en 2018. En effet, plusieurs dispositifs de la loi dite « Girardin », prévus pour durer quinze ans, c'est-à-dire jusqu'en 2017, sont pourtant largement modifiés par le présent projet de loi. Les opérateurs économiques ne peuvent donc considérer que la mention de la date de 2018 vaut engagement sur la pérennité du dispositif. Il conviendra d'ailleurs d'effectuer, comme l'article 33 du présent projet de loi le prévoit, une évaluation périodique des dispositifs qu'il met en place, et d'envisager, le cas échéant, les modifications nécessaires.

Cette remarque est valable pour l'ensemble des dispositifs du présent projet de loi qui prévoient leur extinction dans un délai comparable.

Par ailleurs, le II du présent article précise que la disposition spécifique à l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties, prévoyant que l'avantage fiscal est répercuté au locataire en cas de location des biens exonérés, s'applique « pendant toute la période au cours de laquelle un immeuble ou une fraction d'immeubles a bénéficié des dispositions de l'article » en question. Il résulte de cette disposition que le bénéfice fiscal procuré au propriétaire de l'immeuble du fait de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties devra être répercuté sur les loyers au prorata de la durée pendant laquelle le bien loué a bénéficié de ladite exonération.

Ainsi, par exemple, un bien loué pendant 6 mois, au cours d'une année durant laquelle il a bénéficié du dispositif d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties, devra procurer à son locataire une réduction de loyer égale à la moitié de l'avantage fiscal annuel dont le propriétaire aura bénéficié au titre de l'année concernée.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 4 sans modification.

* 11 Loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer.

* 12 Loi n° 86-824 du 11 juillet 1986 portant loi de finances rectificative pour 1986.

* 13 Renuméroté 44 quaterdecies dans le texte proposé par votre commission (cf. III. E. ci-après).

* 14 Voir art. 235 ter KA du code général des impôts.

* 15 Voir art. 235 ter D du code général des impôts.

* 16 Voir art. 244 quater M du code général des impôts.

* 17 Voir art. 244 quater P du code général des impôts.

* 18 Le calcul des dépenses de recherche éligibles pour l'application de ce pourcentage prend pour référence les dépenses éligibles au crédit impôt recherche, définies à l'article 22 quater B du code général des impôts, à l'exclusion des dépenses du secteur textile-habillement-cuir et des dépenses de veille technologique.

* 19 L'article 130 du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil du 12 octobre 1992 définit le régime de transformation sous douane comme un régime préférentiel permettant de « mettre en oeuvre sur le territoire douanier de la Communauté des marchandises non communautaires pour leur faire subir des opérations qui en modifient l'espèce ou l'état et sans qu'elles soient soumises aux droits à l'importation ni aux mesures de politique commerciale, et de mettre en libre pratique aux droits à l'importation qui leur sont propres les produits résultant de ces opérations ». En pratique, ce régime permet de taxer les importations de produits bruts à des taux réduits, sous réserve qu'ils fassent l'objet d'une transformation locale à partir de la matière première importée.

* 20 Art. 154 bis du code général des impôts.

* 21 Article 163 quatervicies du code général des impôts.

* 22 Article 154 bis-0 A du code général des impôts.

* 23 Article 200 sexies du code général des impôts.

* 24 Article 220 quinquies du code général des impôts.

* 25 Article 170 du code général des impôts.

* 26 Voir les articles 244 quater B, 244 quater K, 244 quater N et 244 quater O du code général des impôts.

* 27 Voir articles 244 quater G et H du code général des impôts.

* 28 Article L. 131-6 du code de la sécurité sociale.

* 29 Article L. 136-4 du code de la sécurité sociale.

* 30 L'article 87 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 a d'ailleurs prévu un plafonnement spécifique, par contribuable, de l'avantage fiscal pouvant résulter des dispositifs de défiscalisation des investissements productifs en outre-mer.

* 31 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 32 Ces montants incluent les dégrèvements de taxe professionnelle mais non les compensations d'exonérations.

* 33 Ce non cumul s'appliquera aux dispositifs visés aux articles 1464 A, 1464 B, 1464 D, 1464 I, 1465, 1465 A, 1465 B, 1466 A, 1466 D et 1466 E du code général des impôts.

* 34 Voir l'article 1639 A ter du code général des impôts.

* 35 Les recettes figurant dans le tableau résultent du cumul des parts départementale, régionale, intercommunale et communale de taxe professionnelle.

* 36 Ce non cumul s'appliquera aux dispositifs visés aux articles 1383 A, 1383 B, 1383 C, 1383 C bis, 1383 D, 1383 E bis et 1383 F du code général des impôts.