EXAMEN DES ARTICLES
ARTICLE 1er - Création d'une Commission nationale d'évaluation et de contrôle des aides publiques aux entreprises
Commentaire : le présent article propose de créer une Commission nationale d'évaluation et de contrôle des aides publiques aux entreprises, également compétente pour les fonds structurels européens.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose de créer - ou plutôt de recréer - une Commission nationale chargée d'évaluer et de contrôler les aides publiques accordées aux entreprises. La notion d'aide publique n'est pas détaillée , sans doute de manière délibérée puisque les auteurs de la présente proposition de loi entendent étendre le champ du contrôle de la commission nationale aux « aides publiques de toute nature ».
Le champ des aides est défini extensivement en ce qui concerne les organismes qui les attribuent. Il s'agit non seulement des aides de l'Etat , mais encore de celles accordées par les collectivités territoriales et les établissements publics nationaux ou locaux . Le second alinéa du présent article étend le périmètre des aides concernées à « l'utilisation des fonds structurels européens ».
Le champ des attributaires est également large puisqu'il s'agit des entreprises et des établissements financiers , la mention de ces derniers ayant été ajoutée, par rapport au texte de la loi du 4 janvier 2001, pour couvrir explicitement les différentes mesures de soutien public aux banques (exposées supra ) rendues nécessaires par la crise économique et financière.
Le présent article précise les formes que peuvent prendre les activités de contrôle de la commission nationale :
- mesurer les impacts économiques et sociaux des aides publiques aux entreprises (la loi du 4 janvier 2001 prévoyait également que ces impacts étaient « quantitatifs et qualitatifs ») ;
- contrôler leur utilisation , l'objectif final étant « d'en améliorer l'efficacité pour l'emploi, la formation professionnelle et les équilibres territoriaux ».
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur constate que la Commission nationale a été conçue comme devant exercer de larges pouvoirs dans un souci de bonne utilisation des deniers publics, qu'ils soient d'origine nationale ou communautaire, au regard des objectifs fixés en contrepartie de l'aide accordée (emploi, formation professionnelle, équilibres territoriaux). Les conditions d'exercice de ces pouvoirs ne sont cependant pas précisées , et la rédaction vague de l'article laisse l'impression d'un pouvoir de contrôle étendu, mais imprécis.
Pour autant, votre rapporteur s'interroge sur la façon dont la commission userait de ses pouvoirs :
- si elle exerce un contrôle de régularité de l'utilisation des aides publiques, elle fait double emploi avec les corps de contrôle internes des ministères, la Cour des comptes, les chambres régionales des comptes et les rapporteurs spéciaux des commissions des finances, et risque même de se substituer à eux ;
- si elle exerce un contrôle en opportunité , elle risque de prendre des décisions de nature bureaucratique éventuellement préjudiciables à l'économie et à l'emploi, manquant ainsi son objectif.
En outre, l'inclusion des fonds structurels dans le champ des aides contrôlées ne comble aucun vide et se révèle parfaitement redondante avec les dispositifs existants.
En premier lieu, les aides d'Etat et allègements fiscaux dont bénéficient les entreprises doivent respecter le plafond de 200.000 euros sur trois exercices fiscaux, fixé par le règlement n° 1998/2006 relatif aux aides de minimis 25 ( * ) . Le 26 novembre 2008, la Commission européenne a cependant adopté des mesures temporaires d'assouplissement du régime global des aides d'Etat pour atténuer l'impact de la crise économique. Le plafond de minimis a ainsi été porté à 500.000 euros (en montant brut) pour les aides accordées jusqu'au 31 décembre 2010.
Il appartient à l'entreprise, au moment du dépôt de sa déclaration, de tenir compte du montant d'aides de minimis dont elle peut bénéficier 26 ( * ) , certaines déclarations 27 ( * ) faisant explicitement référence au respect de ce plafond. En outre, les services fiscaux doivent s'assurer, avant d'accorder une nouvelle aide de minimis , que son octroi n'a pas pour effet de contribuer à un dépassement du plafond. En l'absence d'une base de données nationale, les services demandent formellement à l'entreprise la liste des aides fiscales et non fiscales dont elle a déjà bénéficié.
En second lieu, conformément à la logique de gestion décentralisée des fonds communautaires, les aides agricoles et fonds structurels dont bénéficient les agents économiques sont préfinancés puis contrôlés par des organismes nationaux , afin d'assurer leur remboursement ultérieur par la Commission européenne.
Ces structures sont, en matière agricole, les offices agricoles agréés 28 ( * ) , l'Agence unique de paiement 29 ( * ) et le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA). Les versements au titre des fonds structurels 30 ( * ) sont quant à eux gérés de manière déconcentrée, les préfets de région ayant la double autorité de paiement et de gestion, et contrôlés par les collectivités territoriales et les corps d'inspection, sous l'égide de la Commission interministérielle de coordination des contrôles.
La Commission européenne est susceptible de prononcer des sanctions et corrections financières lorsque les justifications des aides se révèlent insuffisantes et les systèmes de contrôle défaillants. Notre collègue Denis Badré, rapporteur spécial de la contribution française au budget européen, a rappelé dans son dernier rapport budgétaire 31 ( * ) que les contributions ainsi « subies » par la France, pour reprendre le terme de notre collègue Denis Badré, prennent notamment la forme :
- de refus d'apurement des dépenses de la PAC , qui représentent 116 millions d'euros en moyenne annuelle à la charge du budget national, et qui résultent de défaillances dans l'octroi et le contrôle des aides ;
- de corrections financières au titre des fonds structurels (118 millions d'euros en 2006, aucune correction en 2007).
En matière agricole, notre collègue Joël Bourdin, rapporteur spécial des crédits de la mission « Agriculture », a également expliqué les modalités et insuffisances de la procédure de paiement et de contrôle dans un récent rapport d'information 32 ( * ) sur les refus d'apurement d'aides accordées en France.
En conséquence, et compte tenu des observations figurant dans l'exposé général, votre commission n'a pas adopté l'article premier de la proposition de loi.
ARTICLE 2 - Composition de la commission nationale
Commentaire : le présent article précise la composition de la Commission nationale d'évaluation et de contrôle des aides publiques aux entreprises.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article fixe la composition de la Commission nationale d'évaluation et de contrôle des aides publiques aux entreprises, conçue de manière large et plus imprécise que dans la plupart des dispositions législatives de même nature .
La commission nationale comprend, en effet, des députés et des sénateurs désignés par leur assemblée respective, sans que soit précisé leur nombre ni la part qu'ils représentent dans l'ensemble des membres de la commission. Ce point est renvoyé par l'article 8 de la présente proposition de loi à un décret en Conseil d'Etat.
La commission comprend également des représentants de l'Etat , sans davantage de précisions.
Enfin, siègent à la commission nationale :
- des représentants des organisations syndicales de salariés représentatives au plan national, ainsi que des représentants des organisations professionnelles représentatives d'employeurs ;
- des personnalités qualifiées à raison de leurs compétences en matière économique et sociale. Une représentation du milieu associatif est notamment prévue.
Il n'est pas précisé quelle est l'autorité chargée de la désignation de ces représentants et personnalités.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur est pour le moins circonspect sur la composition envisagée de la commission. L'absence de précisions quant au nombre de ses membres, tant au niveau global que par catégorie de titulaire, est de nature à la rendre pléthorique, bavarde, et à paralyser son fonctionnement .
Les parlementaires risquent d'y être minoritaires, alors qu'il s'agit de conférer à la commission des pouvoirs importants. Votre rapporteur s'interroge également sur la légitimité et la représentativité du milieu associatif, a fortiori s'il s'agit de permettre aux associations de chômeurs de siéger à la commission nationale.
En conséquence , votre commission n'a pas adopté l'article 2 de la proposition de loi.
ARTICLE 3 - Saisine et pouvoir consultatif de la Commission nationale
Commentaire : le présent article précise le pouvoir consultatif de la Commission nationale, le champ de sa saisine et son droit d'information sur les aides publiques octroyées aux entreprises.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article fixe les compétences particulières et les modalités de fonctionnement de la Commission nationale. Celles-ci sont de trois ordres :
- la consultation : le premier alinéa du présent article prévoit que la commission « peut être consultée lors de l'institution de tout nouveau dispositif national d'aides publiques aux entreprises et aux banques ». Cette consultation ne demeure donc qu'une faculté afin, ainsi que l'avait précisé le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie lors de l'examen de la loi du 4 janvier 2001, de ne pas encombrer abusivement la commission ;
- la saisine : la commission nationale dispose d'un pouvoir d'auto-saisine. Elle peut également être saisie par de multiples voies, non seulement par « l'une des instances habilitées à désigner un représentant en son sein », soit l'Etat, les syndicats de salariés et organisations professionnelles d'employeurs, et les associations représentées, mais également par un comité d'entreprise ou, à défaut, un délégué du personnel. Peuvent également saisir la commission nationale : une entreprise, un parlementaire, un maire, un président de conseil général ou régional ;
- l'information : chaque préfet de région transmet à la commission nationale un rapport annuel « sur la mise en oeuvre et l'utilisation de l'ensemble des aides aux entreprises ». La commission peut obtenir des informations complémentaires auprès de tout ordonnateur d'une aide publique afin d'assurer la transparence dans l'attribution et l'usage des aides. Dans le cadre de son auto-saisine ou à la demande d'un élu national ou local, elle peut également interroger les préfets de région ou de département pour obtenir une information consolidée sur l'ensemble des aides reçues par une entreprise déterminée.
Enfin, la commission nationale établit un rapport annuel comportant « ses remarques et avis sur les politiques poursuivies » et qui peut formuler des propositions sur les critères d'allocation des aides publiques. Ce rapport est transmis au Parlement et rendu public.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur ne peut que déplorer le caractère largement irréaliste des modalités de saisine et d'information de la commission nationale retenues par le présent article. En effet, la commission pourra être saisie par un nombre considérable de personnes, à commencer par les 36.571 maires de France, sans évoquer les centaines de milliers de comités d'entreprise et de délégués du personnel...
Un tel champ impliquerait un imposant travail de filtre et d'instruction que ne peuvent assumer - sauf à accroître sensiblement les charges publiques - les services des trois ministères qui, aux termes de l'article 7 de la présente proposition de loi, assurent le secrétariat de la commission.
De même, l e droit d'information étendu de la commission nationale ne paraît guère légitime au regard des attributions dont disposent les élus de la Nation , qui peuvent adresser des questions écrites précises au Gouvernement et, dans le cadre des pouvoirs de contrôle des commissions des finances, effectuer toutes investigations sur la destination et l'utilisation des aides publiques.
Les conséquences pratiques de cette ouverture beaucoup trop large de la saisine et de l'information se traduiront immanquablement par la paralysie de la commission nationale.
En conséquence, votre commission n'a pas adopté l'article 3 de la proposition de loi.
ARTICLE 4 - Création de commissions régionales des aides publiques
Commentaire : le présent article vise à créer dans chaque région une commission régionale des aides publiques chargée d'évaluer l'utilisation des aides publiques octroyées aux entreprises ou aux établissements financiers dans la région.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose de créer, dans chaque région, une Commission régionale des aides publiques chargée d'évaluer et de contrôler l'utilisation des aides publiques (telles que définies à l'article 1 er de la présente proposition de loi) octroyées aux entreprises ou aux établissements de crédit dans la région.
Il précise que chaque commission régionale serait composée :
- de parlementaires de la région ;
- de représentants de l'Etat dans la région ;
- de représentants des collectivités territoriales ;
- des représentants des organisations syndicales représentatives de salariés ;
- des représentants des organisations professionnelles représentatives d'employeurs ;
- de personnalités qualifiées, à raison de leur compétence en matière économique et sociale. Il est indiqué qu'une représentation du milieu associatif est prévue à ce titre.
L'avant-dernier alinéa de cet article vise à préciser les modalités d'intervention des commissions régionales : celles-ci émettraient un avis sur le rapport relatif à la mise en oeuvre de l'utilisation de l'ensemble des aides aux entreprises dans la région devant être remis, par le préfet de région, à la commission nationale, en application des dispositions du troisième alinéa de l'article 3 de la présente proposition de loi. En outre, elles pourraient « formuler toute proposition tendant à améliorer l'efficacité des politiques poursuivies ».
Enfin, aux termes du dernier alinéa du présent article, le secrétariat de la commission régionale serait assuré par le représentant de l'Etat dans la région.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur ne peut qu'être défavorable à la création d'une multiplicité d'organismes venant ajouter une couche administrative supplémentaire en sus de la commission nationale visée à l'article premier.
Les missions assignées à ces commissions régionales par l'avant-dernier alinéa du présent article promettent d'en faire des structures à caractère incantatoire, sans la moindre efficacité économique .
Malgré cette très probable inutilité, la gestion de ces commissions par les services du représentant de l'Etat dans la région risque d'être assez lourde . Il n'y a guère de doute que ces ressources pourraient être bien mieux utilisées par ailleurs.
En conséquence, votre commission n'a pas adopté l'article 4 de la proposition de loi.
ARTICLE 5 - Saisine directe de l'ordonnateur de l'aide publique par un comité d'entreprise ou un délégué du personnel
Commentaire : le présent article vise à donner à un comité d'entreprise ou à un délégué du personnel un droit de saisine de l'ordonnateur d'une aide publique sur le fondement de laquelle l'ordonnateur pourrait suspendre ou retirer ladite aide.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose de conférer au comité d'entreprise ou, à défaut, au délégué du personnel, un droit de saisine de l'ordonnateur d'une aide publique « lorsqu'il estime que l'employeur ne respecte pas les engagements souscrits pour bénéficier des aides ». Il est précisé que le requérant pourrait effectuer cette saisine à partir de la connaissance du montant et de l'utilisation des aides publiques que l'employeur est tenu de lui communiquer conformément à l'article L. 2323-8 du code du travail.
Aux termes du second alinéa du présent article, l'ordonnateur ainsi saisi pourrait décider, après avoir entendu l'employeur et les représentants du personnel, de suspendre ou de retirer l'aide accordée ; le cas échéant, il pourrait en exiger le remboursem ent.
La seconde phrase de cet alinéa prévoit que l'ordonnateur apprécie l'utilisation de l'aide « en fonction notamment de l'évolution de l'emploi dans l'entreprise considérée, ou des engagements formulés par le chef d'entreprise pour bénéficier de ces aides, ou des objectifs avancés par les salariés et leurs organisations syndicales ».
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur estime que cet article n'est pas compatible avec le bon fonctionnement des entreprises , en particulier en période de crise. En effet, une gestion efficace nécessite des décisions rapides. De plus, la forte aggravation de la conjoncture et l'évolution défavorable des carnets de commandes peut parfois, hélas, rendre caducs certains engagements pris dans un autre contexte économique.
Par ailleurs, le présent article ne paraît pas de nature à améliorer le dialogue social au sein des entreprises en l'assortissant d'une nouvelle menace procédurière. Il crée une forte insécurité juridique en conférant, en quelque sorte, force de loi aux « objectifs avancés par les salariés et leurs organisations syndicales » qui revêtent un caractère opposable à l'entreprise si l'ordonnateur décide de les reprendre à son compte.
Enfin, votre rapporteur doute que la suspension ou la suppression d'une aide publique améliore la situation de l'emploi dans l'entreprise concernée en période de crise économique.
En conséquence, votre commission n'a pas adopté l'article 5 de la proposition de loi.
ARTICLE 6 - Inclusion des aides publiques perçues par l'entreprise dans le champ du rapport au comité d'entreprise
Commentaire : le présent article vise à ce que le rapport que les entreprises de 300 salariés et plus doivent remettre annuellement au comité d'entreprise porte notamment sur les aides publiques perçues par l'entreprise au cours de l'année écoulée.
I. LE DROIT EXISTANT
Aux termes de l'article L. 2323-55 du code du travail, au moins une fois par an, dans les entreprises d'au moins 300 salariés, l'employeur remet au comité d'entreprise un rapport d'ensemble sur la situation économique et les perspectives de l'entreprise pour l'année à venir.
Le contenu de ce rapport, prévu au premier alinéa, est déterminé par décret en Conseil d'Etat, dont les dispositions sont codifiées à l'article R. 2323-11 du même code. Il en ressort que ledit rapport doit porter sur :
- l'activité de l'entreprise ;
- le chiffre d'affaires ;
- les bénéfices ou pertes constatés ;
- les résultats globaux de la production en valeur et en volume ;
- les transferts de capitaux importants entre la société mère et les filiales ;
- la situation de la sous-traitance ;
- l'affectation des bénéfices réalisés ;
- les aides ou avantages financiers consentis à l'entreprise par l'Union européenne, l'Etat, une collectivité territoriale, un de leurs établissements publics ou un organisme privé chargé d'une mission de service public, et leur utilisation ;
- les investissements ;
- l'évolution de la structure et du montant des salaires ;
- l'évolution de la productivité et le taux d'utilisation des capacités de production, lorsque ces éléments sont mesurables dans l'entreprise.
En outre, le dernier alinéa de l'article R. 2323-11 du code du travail précise que, pour chacune des aides mentionnées supra qui entre dans le champ d'application de la procédure décrite à l'article R. 2323-7-1 du même code 33 ( * ) , le rapport indique la nature de l'aide, son objet, son montant, les conditions de versement et d'emploi fixées, le cas échéant, par la personne publique qui l'attribue et son utilisation .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose d'insérer un alinéa au sein de l'article L. 2323-55 du code du travail précisant que le rapport devant être remis au comité d'entreprise « porte notamment sur les aides publiques perçues par l'entreprise au cours de l'année écoulée »
Il s'agit donc de reprendre, de façon moins précise, les dispositions du 8° de l'article R. 2323-11 du même code, exposées ci-dessus.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur considère que le présent article est inutile, puisque plus que satisfait par le droit existant. Il préconise donc son rejet.
En conséquence, votre commission n'a pas adopté l'article 6 de la proposition de loi.
ARTICLE 7 - Secrétariat de la commission nationale d'évaluation et de contrôle des aides publiques aux entreprises
Commentaire : le présent article dispose que le secrétariat de la commission nationale d'évaluation et de contrôle des aides publiques aux entreprises est assuré par les services des ministres en charge de l'économie, des finances, du travail et des affaires sociales.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose que le secrétariat de la commission nationale d'évaluation et de contrôle des aides publiques aux entreprises soit assuré par les services des ministres en charge de l'économie, des finances, du travail et des affaires sociales.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur, ayant préconisé de ne pas créer de commission nationale d'évaluation et de contrôle des aides publiques aux entreprises pour les raisons exposées dans l'exposé général et dans le commentaire de l'article premier de la présente proposition de loi, ne peut être favorable à l'adoption de cet article.
En conséquence, votre commission n'a pas adopté l'article 7 de la proposition de loi.
ARTICLE 8 - Conditions d'application de la loi
Commentaire : le présent article renvoie à un décret en Conseil d'Etat les conditions d'application de la loi.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose de renvoyer à un décret en Conseil d'Etat les conditions d'application de la présente loi.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur, ayant préconisé le rejet de l'ensemble des articles de la présente proposition de loi, n'est pas favorable, par cohérence, à l'adoption de cet article.
En conséquence, votre commission n'a pas adopté l'article 8 de la proposition de loi.
* 25 Règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission, du 15 décembre 2006, concernant l'application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis.
* 26 En tenant compte des éventuelles aides non fiscales déjà octroyées et des aides susceptibles d'être encore accordées jusqu'à la date d'octroi de l'aide fiscale pour laquelle la déclaration est déposée.
* 27 Par exemple la déclaration d'exonération temporaire de taxe professionnelle n° 1465-SD concernant les opérations réalisées dans le cadre de l'aménagement du territoire et dans les zones de revitalisation rurale.
* 28 Ces organismes de paiement font l'objet de plus de 150 audits annuels conduits par la direction générale pour l'agriculture et le développement rural de la Commission européenne.
* 29 Qui a succédé en 2007 à l'Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole (ACOFA).
* 30 Essentiellement le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) et le Fonds social européen (FSE).
* 31 Rapport général du 20 novembre 2008 sur le projet de loi de finances pour 2009, tome II, fascicule 2.
* 32 « Politique agricole commune : la France à l'amende », rapport d'information n° 93 (2008-2009) de M. Joël Bourdin, fait au nom de la commission des finances et déposé le 13 novembre 2008.
* 33 Créé par le décret n° 2009-349 du 30 mars 2009 relatif à l'information et à la consultation du comité d'entreprise sur les interventions publiques directes en faveur de l'entreprise, cet article vise l'attribution directe, par une personne publique, de subventions, prêts ou avances remboursables dont le montant excède un seuil fixé par arrêté (qui reste à prendre) pris par les ministres chargés du travail, de l'économie, du budget et des collectivités territoriales. Il vise également les subventions, prêts et avances remboursables attribués dans le cadre de programmes ou fonds communautaires.