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Projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l'État des Émirats Arabes Unis

 

N° 399

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 13 mai 2009

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l'État des Émirats Arabes Unis,

Par M. Michel BOUTANT,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan, président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris, vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Jean-Luc Mélenchon, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

1243, 1478 et T.A. 256

Sénat :

351 et 400 (2008-2009)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, a pour objet d'autoriser l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre la France et les Emirats arabes unis, signée à Paris le 2 mai 2007.

Cette convention d'entraide judiciaire, relativement « classique » dans son contenu mais la première avec un Etat de la péninsule arabique, intervient avec un partenaire stratégique de la France au Moyen-Orient.

La France entretient, en effet, avec les Emirats Arabes Unis des relations étroites, tant sur le plan politique, qu'économique, et une coopération riche et diversifiée, comme en témoignent notamment l'ouverture d'une antenne de l'université de la Sorbonne, la construction d'un musée du Louvre, ou encore la création prochaine d'une base militaire française à Abou Dhabi.

Avant d'examiner le contenu de cette convention, il a donc paru utile à votre rapporteur de rappeler la situation des Emirats arabes unis et ses relations avec la France.

I. LES EMIRATS ARABES UNIS : UN ETAT PROSPERE ET STABLE QUI REPRESENTE UN PARTENAIRE STRATÉGIQUE DE LA FRANCE AU MOYEN-ORIENT

A. LES EMIRATS ARABES UNIS : UN ETAT PROSPERE ET STABLE

1. Un système politique original

Constituée le 2 décembre 1971, lors du départ des britanniques, la fédération des Emirats Arabes Unis (EAU), qui regroupe sept Emirats (Abou Dhabi, Dubaï, Charjah, Oumm al-Qaïwain, Ajman, Foujaïrah et Ras al-Khaïmah), forme un Etat stable et prospère, peuplé d'environ 6 millions d'habitants.

L'émirat d'Abou Dhabi, qui représente 73 % du territoire, est la clef de voûte, tant politique qu'économique, militaire ou diplomatique de la fédération. De fait, l'émir d'Abou Dhabi, Cheikh Zayed Bin Sultan Al-Nahyan, a assuré la présidence de la fédération depuis sa création en 1971 jusqu'à son décès en novembre 2004. Son fils, Cheikh Khalifa, actuel émir d'Abou Dhabi, lui a succédé à ce poste. Dubaï, plus en retrait sur le plan politique, se distingue par son dynamisme économique et commercial et son rôle de plate-forme de services au niveau régional. Les émirats du nord, plus pauvres, tentent, dans une certaine mesure de s'en inspirer.

La Constitution provisoire (devenue permanente en mai 2006) prévoit un partage des pouvoirs entre les émirats et la fédération, dont les compétences couvrent notamment les affaires étrangères, la sécurité, la défense, la nationalité, la monnaie, l'éducation et l'extradition des criminels. Les souverains des émirats ont par ailleurs prévu la possibilité d'élargir ces compétences fédérales, et, dans le domaine de la justice, de plus en plus de secteurs ont été transférés au niveau fédéral depuis 1971.

Le gouvernement fédéral comprend :

- un Conseil suprême, composé des sept émirs des Etats composant la Fédération, qui désignent pour cinq ans, en leur sein, un Président et un vice-président. Ce conseil est investi de pouvoirs législatif et exécutif, il nomme le Premier Ministre.

- un Cabinet ou Conseil des ministres, présidé par le Premier Ministre, qui constitue « l'organe exécutif » de la Fédération. Le Premier Ministre choisit les ministres avec l'accord du Conseil suprême (avec une répartition des postes entre les Etats de la Fédération). Il existe un ministère commun de la Justice et des affaires islamiques et religieuses.

Le gouvernement fédéral, dirigé par l'émir de Dubaï, Cheikh Mohammed bin Rachid Al Maktoum depuis le 6 février 2006, a été remanié le 17 février 2008.

Le Parlement fédéral, le Conseil national fédéral, composé de 40 membres, a un rôle législatif mais aussi un rôle de contrôle des Ministres. Des élections destinées au renouvellement de la moitié des sièges se sont tenues, pour la première fois, les 16, 17 et 18 décembre 2006. La répartition des sièges du Conseil national fédéral, comme les effectifs du collège de grands électeurs chargés d'élire leurs titulaires, obéissent à une pondération par émirat. Le nouveau Conseil national fédéral a commencé ses travaux le 12 février 2007 et élu Abdelaziz Al Ghurair comme président.

Le pouvoir judiciaire fédéral est indépendant et chapeauté par une Cour suprême fédérale, qui décide de la constitutionnalité des lois fédérales et arbitre les conflits entre émirats. Elle joue également le rôle de cour de cassation et de juge dans des matières fédérales. Elle est composée d'un président et de cinq juges, nommés par le Conseil suprême et qui ne peuvent être destitués que pour faute grave. Ils exercent normalement leurs fonctions jusqu'à la retraite.

2. Une économie riche et diversifiée

Les Emirats Arabes Unis disposent de 10 % des réserves mondiales de pétrole, des quatrièmes réserves mondiales de gaz et d'un PIB par habitant d'environ 41 700 dollars, parmi les plus élevés au monde.

Les EAU ont connu une croissance économique exceptionnelle au cours des dernières années, proche de 10 % par an. Le PIB a atteint environ 208 milliards de dollars en 2008, contre 48 milliards en 1998. Ils constituent désormais la troisième économie du Moyen-Orient, derrière l'Arabie saoudite et l'Iran et sont le pays du Conseil de coopération des Etats arabes du Golfe (CCEAG), le plus avancé dans le processus de diversification de leur économie. Les services (commerce international, tourisme, activités financières) représentent environ 40 % du PIB. Neuf millions de touristes se sont rendus aux Emirats Arabes Unis en 2007, dont sept millions à Dubaï. La contribution du secteur des hydrocarbures (pétrole et gaz) au PIB a été ramenée aux alentours de 35 % contre 45 % à la fin des années 1980 et 70 % au milieu des années 1970.

Dubaï revendique la place de première plate-forme portuaire et aéroportuaire régionale. Un nouvel aéroport est en construction avec pour ambition de devenir le plus grand aéroport mondial, avec une capacité de 120 millions de passagers par an. L'émirat est aujourd'hui le troisième centre de réexportations de la planète derrière Hong-Kong et Singapour. Dans ce contexte, et fort des succès passés, Dubaï continue de lancer des projets ambitieux qui comportent pourtant d'importants risques financiers. L'émirat d'Abou Dhabi semble désormais s'inspirer de la stratégie suivie par Dubaï afin de diversifier à son tour son économie et développe ses capacités aéroportuaires, industrielles et touristiques.

Les Emirats arabes unis sont devenus un investisseur majeur sur les marchés internationaux. Les entreprises émiriennes ou les fonds d'investissement mènent d'ambitieuses politiques d'internationalisation et de prise de participation sur les marchés extérieurs. Les EAU disposent ainsi des fonds souverains qui figurent parmi les mieux dotés au monde, à l'image de l'Abu Dhabi Investment Authority (ADIA), qui détiendrait des actifs supérieurs à 900 milliards de dollars.

Dans un contexte de surchauffe économique, les Emirats sont toutefois confrontés à des pressions inflationnistes, la hausse annuelle des prix étant passée d'environ 3 % au début des années 2000 à environ 12 % en 2008, cette progression étant due pour une large part à la forte augmentation des prix de l'immobilier. Comme les autres marchés financiers de la région, la bourse de Dubaï a subi une importante correction liée à la crise financière tandis que les prix de l'immobilier voyaient leur progression ralentir en 2008.

La situation budgétaire des Emirats se caractérise par des excédents importants, de l'ordre d'environ un quart du PIB. La dette publique extérieure n'excède pas 10 % du PIB.

La monnaie nationale, le dirham, est ancrée au dollar. Un régime de change flexible est cependant envisagé dans la perspective de la mise en place d'une union monétaire entre les pays membres du CCEAG. Les EAU sont membres de l'OMC depuis 1996.

L'économie des Emirats Arabes Unis a été désignée comme l'« économie la plus compétitive du monde arabe » par le forum économique mondial de Doha en avril 2007.

3. Un système judiciaire mêlant tradition et modernité

Si le système juridique présente, dans son organisation, des similitudes avec le système français, le système judiciaire a pour fondement l'Islam, qui est religion d'Etat, mais le droit émirien est également influencé par le droit anglo-saxon (common law) et les traditions juridiques égyptiennes. Le droit coutumier est pris en compte largement par les juridictions et il existe des instances tribales de règlement des conflits.

Le système judiciaire émirien est né avec la fédération en 1971. A cette date, chacun des sept émirats possédait ses cours judiciaires et y appliquait des lois particulières. Dès ses premières années d'expérience, l'État fédéral s'est préoccupé d'instaurer un système législatif et judiciaire uniforme. Il n'y a qu'un ordre de juridiction.

A partir de 1978, quatre Émirats1(*) ont choisi de transférer les compétences des autorités judiciaires locales aux tribunaux fédéraux de première instance. En revanche, tout en appliquant les mêmes lois fédérales, les Emirats de Dubaï, Abou Dhabi et de Ras al Khaimah ont décidé de maintenir leurs propres systèmes judiciaires et ne relèvent du système fédéral que pour les crimes fédéraux tels que le blanchiment d'argent, la fausse monnaie, le terrorisme et l'immigration illégale.

Par ailleurs, un réseau de tribunaux de la charia subsiste dans chaque Etat. Ces tribunaux sont notamment compétents pour les affaires de statut personnel, ce qui engendre parfois des conflits entre les deux systèmes judiciaires.

Il y a trois niveaux de juridictions fédérales :

- des tribunaux de première instance ;

- des tribunaux de grande instance avec trois juges (Cour fédérale d'appel) ;

- une Cour suprême fédérale, qui fait office de Cour de cassation (son siège est à Abou Dhabi, mais elle peut siéger dans la capitale de chacun des autres Emirats).

Il existe par ailleurs un parquet (le niyaba), avec à sa tête un attorney général et ses assesseurs, tous nommés par les présidents des Etats avec accord du ministre de la Justice. Pour la première fois en 2008, deux femmes ont été nommées au parquet. Les deux Etats ayant conservé leurs compétences juridictionnelles ont des parquets indépendants.

Le ministère public dispose traditionnellement de pouvoirs notablement plus étendus que ceux reconnus à son homologue français, d'autant qu'il n'existe pas de juridiction comparable au juge d'instruction. Le procureur, qui exerce un pouvoir hiérarchique sur la police, est donc tout à la fois autorité de poursuite et d'instruction. Il est également en charge de l'exécution des sentences pénales.

Comme en France, l'engagement de la procédure pénale est régi par le principe de l'opportunité des poursuites. La recherche des preuves et des suspects est conduite par la police, sous l'autorité du procureur. Ce dernier dispose de certaines des prérogatives telles que l'audition des témoins, l'interrogatoire des suspects, la possibilité de procéder à une reconstitution, etc.). Le procureur dispose également de la possibilité de placer un suspect en détention provisoire pendant une durée limitée (21 jours - à l'issue de 48 heures de garde à vue - dans l'Emirat de Dubaï, par exemple).

Il est possible à la personne suspectée de consulter un avocat dès la première heure de garde à vue, étant précisé que le droit de ce dernier d'assister à un interrogatoire peut être récusé par le procureur à tout moment, sans motivation. La transmission du dossier aux avocats s'opère au fur et à mesure de l'enquête, à la discrétion du procureur. Enfin, les commissions d'office n'existent que pour les crimes passibles de la peine capitale ou de la réclusion criminelle.

Il existe un Conseil supérieur de la magistrature, qui a pour fonction de veiller à l'indépendance de la magistrature et de donner son avis pour la promotion des magistrats. Il est présidé par le ministre de la Justice et est composé de l'attorney général, du directeur des services judiciaires, du président de la cour suprême et de trois « seniors judges ». En outre, la loi de 1983 réglementant la profession de magistrat prévoit la création d'un Conseil disciplinaire.

Dans un pays peu peuplé, où plus de 80 % de la population est étrangère, la plupart des professions judiciaires sont exercées par des expatriés, très souvent égyptiens dans le domaine du droit, même si certains Emiriens sont juges ou avocats. C'est ainsi que les magistrats émiriens titulaires d'une licence en droit ou en charia peuvent être recrutés parmi les substituts du parquet, les professeurs de droit ou de charia, les avocats et dans toute autre profession liée au fonctionnement de la justice. Ils sont nommés pour une durée indéterminée et ne quittent leurs fonctions qu'à la retraite ou en cas de faute disciplinaire grave. Leur formation initiale est dispensée dans les instituts d'études judiciaires de Dubaï et d'Abou Dhabi, créés par décret du Conseil des ministres en 1992. Ces mêmes instituts organisent la formation continue de tout le corps judiciaire.

Les magistrats étrangers, qui viennent d'autres pays arabes ou africains, sont pratiquement tous musulmans (Jordanie, Syrie, Égypte, Maroc, Soudan) et sont généralement des magistrats confirmés, détachés de leur pays d'origine auprès du ministère émirien de la Justice, dans le cadre d'accords de coopération. Ils sont nommés pour une durée déterminée.

Les avocats ne sont pas organisés en barreaux mais simplement inscrits au registre du ministère de la Justice, cette inscription devant être renouvelée chaque année. Les avocats peuvent aussi être d'une autre nationalité, mais ils ne peuvent exercer, dans ce cas, qu'en association avec un avocat émirien. Quant aux greffiers, ils sont pour leur part fonctionnaires du ministère de la Justice.

L'état de droit aux EAU est un mélange de modernité et de tradition.

Les droits de l'Homme sont en principe garantis par la Constitution et le gouvernement s'efforce de se rapprocher des normes internationales, même si Amnesty International fait toujours part du maintien en détention dans des lieux secrets de personnes impliquées dans des actes de terrorisme.

Le droit pénal demeure imprégné par la charia.

Comme en droit français, les infractions pénales obéissent à une classification tripartite en crimes, délits et contraventions, pour lesquels les peines encourues sont de respectivement de 1, 3 et 10 ans d'emprisonnement. Les contraventions sont en principe jugées par un juge unique, tandis que les crimes et les délits le sont en audience collégiale. L'appel et le pourvoi en cassation sont toujours possibles.

La peine de mort n'est pas abolie. Les infractions punies de la peine capitale sont l'homicide, le viol, la haute trahison, le vol aggravé, l'apostasie, la vente et, depuis 1995, le trafic de drogue. Il y a toujours des condamnations mais elles ne sont en fait pas toujours appliquées (la dernière exécution remonte à 2002). Selon la loi islamique, les membres de la famille de la victime peuvent demander la peine de mort à l'encontre de l'accusé reconnu coupable, mais aussi renoncer à ce droit en échange d'une indemnité (la diwa ou « prix du sang », concept qui a ainsi permis la libération des infirmières bulgares retenues en otage en Libye). Enfin, le Président de la fédération des Émirats Arabes Unis peut, en dernier recours, accorder un pardon et une grâce totale ou partielle et doit obligatoirement être consulté avant l'exécution d'une peine capitale.

Les châtiments corporels (lapidation, flagellation) s'appliquent encore, particulièrement dans des condamnations par les tribunaux religieux (par exemple, les relations sexuelles illicites au regard de la charia ou hors mariage).

Selon les émirats, une latitude plus ou moins grande est laissée au juge pour écarter l'application de ces règles. L'une des principales difficultés demeure le caractère imprévisible des décisions, notamment celles des tribunaux qui appliquent la charia.

En outre, un arrêt de la Cour d'appel d'Abou Dhabi du 11 mars 1996 a écarté l'application de la charia pour les non musulmans.

Actuellement, neuf ressortissants français sont détenus dans les EAU.

* 1 Charjah, Fujeirah, Umm al Quwain et Ajman.