2. Plusieurs réformes d'ampleur des dispositifs de traitement des situations de surendettement
La mise en place de mécanismes juridiques destinés à lutter contre le surendettement des particuliers - lequel n'est pas exclusivement lié à l'octroi de crédits - s'est faite plus tardivement. Les dispositifs institués à partir de 1989 ont été, depuis vingt ans, largement modifiés.
La loi n° 89-1010 du 31 décembre 1989 , tout en créant un fichier recensant les incidents de paiement (FICP), avait institué une procédure collective tendant à traiter globalement la situation de surendettement des débiteurs . Cette procédure, administrative dans un premier temps, au stade de la recherche d'une solution amiable, devenait judiciaire dans un second temps, le juge pouvant imposer aux créanciers ainsi qu'au débiteur un plan de redressement comprenant notamment la possibilité de rééchelonner les dettes pour en permettre le remboursement.
Les limites du dispositif imaginé en 1989, à commencer par l'engorgement des juridictions chargées d'établir les plans de redressement, ont conduit le législateur à modifier le dispositif initial.
La loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à la procédure civile , pénale et administrative a, en conséquence, scindé la procédure de surendettement en trois étapes, les commissions de surendettement jouant désormais un rôle central :
- une phase amiable, au cours de laquelle un plan de réaménagement des dettes du débiteur est établi par la commission, en accord avec les créanciers ;
- en cas d'échec du plan, une deuxième phase au cours de laquelle la commission formule des recommandations en vue de l'apurement du passif du débiteur ;
- une phase de contrôle juridictionnel, devant le juge de l'exécution, sur les décisions de la commission, le juge pouvant par ailleurs homologuer le plan de redressement ou rendre obligatoires les recommandations formulées par la commission.
Le dispositif imaginé visait donc uniquement à assurer le règlement des créanciers, le cas échéant sur la base d'un échéancier établi sur une durée relativement longue. Il ne prenait cependant pas en compte les hypothèses dans lesquelles le débiteur n'a aucune faculté de remboursement et pour lesquelles le recours à un échéancier est tout bonnement inutile .
Le législateur est, en conséquence, une nouvelle fois intervenu en 1998.
Outre la loi n° 98-46 du 23 janvier 1998 renforçant la protection des personnes surendettées en cas de saisie immobilière, le législateur a adopté la loi n° 98-657 du 28 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions . Ce dernier texte traduit, pour la première fois, la réelle prise en compte de la situation des débiteurs dont la situation financière est définitivement obérée.
S'inspirant directement des préconisations d'un rapport d'information de notre collègue Jean-Jacques Hyest et de M. Paul Loridant relatif au surendettement 53 ( * ) , la loi du 28 juillet 1998 a en effet introduit la faculté pour la commission de surendettement qui constate l'absence, dans le patrimoine du débiteur, de ressources ou de biens saisissables de nature à permettre d'apurer tout ou partie de ses dettes -rendant ainsi inapplicables les mesures de recommandations susceptibles d'être prescrites-, de recommander la suspension de l'exigibilité de créances autres qu'alimentaires ou fiscales pour une durée maximum de trois ans. Lorsqu'à l'issue de ce moratoire, le débiteur reste insolvable, la commission peut recommander, par avis spécial et motivé, l'effacement total ou partiel des créances autres qu'alimentaires ou fiscales , aucun nouvel effacement ne pouvant cependant intervenir dans une période de huit ans pour des dettes similaires à celles ayant donné lieu à effacement 54 ( * ) .
Les commissions de surendettement ont eu, à plusieurs reprises, l'occasion de recommander la suspension de l'exigibilité des créances dans les hypothèses où il était manifeste que le débiteur ne pouvait faire face à son passif exigible ou à échoir, faute de ressources ou de biens saisissables. En revanche, l'effacement de créances, en application du dispositif ainsi décrit, n'était que rarement prononcé.
Néanmoins, au tournant des années 2000 , la physionomie du surendettement des particuliers a changé. Il est essentiellement devenu un surendettement « passif » alors qu'il se présentait jusqu'alors avant tout comme un surendettement « actif » caractérisé par un abus de crédit . Cette mutation de son visage rendait le dispositif de traitement des situations de surendettement imaginé en 1998 insuffisant pour les cas les plus obérés.
Pour faire face à ce nouveau contexte, le Gouvernement a, en 2003, souhaité introduire un autre mécanisme d'effacement des créances du débiteur coexistant avec la procédure des commissions de surendettement.
Afin d'adapter les dispositions du code de la consommation à l'évolution du surendettement, la loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine a ainsi modifié certains aspects ponctuels de la procédure suivie devant la commission de surendettement et créé une procédure nouvelle dite de « rétablissement personnel », inspiré de la procédure de faillite civile applicable dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle depuis 1924.
Sur divers aspects, la loi a modifié le dispositif de traitement des situations de surendettement alors en vigueur.
Afin de renforcer les compétences juridiques et sociales des commissions de surendettement, elle a ainsi rendu obligatoire la participation d'un juriste et d'une personne qualifiée en économie sociale et familiale .
Elle a également modifié les modalités du calcul des facultés de remboursements du débiteur surendetté , afin que ne soient désormais plus prises en compte les prestations insaisissables, et a limité la durée du plan de redressement amiable à huit ans , sous réserve de son renouvellement pour deux années supplémentaires. En outre, elle a surtout permis l' effacement des dettes du débiteur ayant une nature fiscale ou parafiscale ou contractées envers les organismes de sécurité sociale .
Mais l'apport essentiel de la loi du 1 er août 2003 a cependant été la création d'une procédure de « rétablissement personnel » .
Définie aux articles L. 332-1 et suivants du code de la consommation, cette procédure est applicable aux particuliers surendettés dont la situation financière est totalement obérée et pour lesquels il serait vain de recourir au dispositif antérieur de traitement des situations de surendettement. Elle s'inspire du régime de « faillite civile » organisé par les articles 22 à 24 de la loi du 1 er juin 1924 portant introduction des lois commerciales françaises dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle 55 ( * ) .
Le nouveau visage du surendettement rendait en effet indispensable le recours à une procédure permettant d'offrir un « nouveau départ » aux particuliers dans l'impossibilité de faire face, dans un délai raisonnable, à leur passif en raison d'un accident de la vie.
En se dotant d'une procédure offrant aux particuliers la possibilité de voir leurs dettes effacées, la loi du 1 er août 2003 a permis d'apporter des solutions nouvelles aux situations de débiteurs tout en rapprochant le droit français de mécanismes prévus par les législations de plusieurs Etats étrangers 56 ( * ) .
Néanmoins, contrairement à la démarche suivie pour les commissions de surendettement, la procédure de rétablissement personnelle est une procédure exclusivement judiciaire , reposant sur le juge de l'exécution . Ce choix a été fortement inspiré par les dispositions régissant les procédures collectives, alors applicables aux commerçants, artisans et agriculteurs personnes physiques ainsi qu'à l'ensemble des personnes morales 57 ( * ) .
Dès mai 2004, MM. Jean-Louis Borloo et Dominique Perben, alors respectivement ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale et ministre de la justice, avaient confié à M. Guy Canivet, alors premier président de la Cour de cassation, le soin de présider un comité chargé d'« évaluer l'impact social et institutionnel de la procédure de rétablissement personnel » . Remis le 30 novembre 2005, le rapport établi par cette instance préconisait déjà certaines évolutions législatives ou réglementaires afin de lever les « difficultés d'ordre matériel et juridique » apparues après quelques mois d'application de la nouvelle procédure (voir encadré page suivante).
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Les propositions de la commission de suivi de la loi du 1 er août 2003 Le rapport établi sous l'égide du président Guy Canivet a défini trente-et-une propositions, dont la plupart ont un caractère législatif : - améliorer le statut des mandataires ; - mieux distinguer le rétablissement personnel de la procédure « classique » de surendettement ; - rendre facultatif le recours au moratoire sur le remboursement de certaines créances ; - tirer les conséquences du refus du débiteur à l'ouverture de la procédure de rétablissement personnel ; - supprimer tout recours contre la décision de la commission de surendettement d'orienter le dossier en rétablissement personnel ; - étendre le rétablissement personnel aux dettes professionnelles ; - renforcer l'information des débiteurs lors de la saisine de la commission sur la possibilité qu'ils ont d'être entendus par celle-ci ; - donner la possibilité de confier à un travailleur social le soin d'informer le débiteur et de solliciter son accord à l'ouverture de la procédure et limiter dans le temps le délai ouvert au débiteur pour donner son accord ; - permettre au juge de soulever d'office la mauvaise foi du débiteur et relever d'office les moyens tirés du défaut de respect des dispositions protectrices du consommateur ; - accorder au juge le droit d'obtenir communication de renseignements sur la situation du débiteur ; - permettre au juge de prononcer la liquidation pour insuffisance d'actif lorsque le patrimoine saisissable du débiteur n'est constitué que de biens dépourvus de valeur marchande ou dont les frais de vente seraient nettement supérieurs au prix à retirer ; - donner au juge la possibilité de clôturer la procédure pour insuffisance d'actif dès la première convocation ; - suspendre les voies d'exécution et les mesures d'expulsion ; - redéfinir les biens exclus de la liquidation ; - améliorer le sort des créances dignes d'intérêt et donner la faculté au juge du rétablissement personnel de ne pas effacer la créance du bailleur ou de l'organisme de crédit ayant fourni les sommes nécessaire à l'acquisition du logement en contrepartie du maintien du débiteur dans les lieux ; - permettre la poursuite du versement des aides au logement et leur payement directement entre les mains du bailleur ; - prévoir que les commissions de surendettement et les juges, statuant sur la recevabilité des demandes de traitement du surendettement, adressent aux services départementaux d'aide au logement les décisions rendues et puissent demander au Fonds de solidarité pour le logement de leur indiquer, pendant l'instruction de la procédure de surendettement, si le locataire bénéficiera d'une aide et dans quelle proportion ; - prévoir qu'en cas d'effacement d'une dette de loyer, le bailleur conserve le droit de percevoir l'allocation logement correspondant aux échéances impayées ; - accorder au bailleur un paiement prioritaire de sa créance par l'institution d'un privilège légal sous réserve que ce paiement participe effectivement à l'exercice du droit au logement et que « le contrat ait été consenti avec le sérieux qu'imposent les usages professionnels » ; - permettre le rééchelonnement sur vingt ans des créances des établissements de crédit ayant fourni les sommes nécessaires à l'acquisition du logement du débiteur ; - donner un contenu au suivi social ; - interdire aux créanciers d'un débiteur dont le dossier est orienté vers la procédure de rétablissement personnel la perception de frais afférents aux incidents de paiement ou pour l'exécution d'un plan de redressement ; - donner au juge la possibilité de diminuer la durée d'inscription du débiteur sur le fichier des incidents de paiement ; - réprimer systématiquement la gestion illégale des dettes ; - créer un Observatoire du surendettement . |
Depuis lors, les dispositions sur le traitement des situations de surendettement - qu'il s'agisse de la procédure devant les commissions de surendettement ou de la procédure de rétablissement personnel - n'ont cessé de faire l'objet de modifications ponctuelles .
Ainsi, la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a prévu que, dans les procédures de surendettement, les créances des bailleurs devaient être réglées prioritairement aux créances des établissements de crédit et aux crédits à la consommation 58 ( * ) .
La loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale a quant à elle apporté de plus nombreuses modifications aux dispositifs adoptés en 2003, concrétisant ce faisant plusieurs recommandations émises par le comité d'évaluation présidé par M. Guy Canivet.
Elle a ainsi d'une part précisé que la saisine du juge aux fins de rétablissement personnel emportait suspension automatique des voies d'exécution, y compris des mesures d'expulsion du logement du débiteur, 59 ( * ) jusqu'au jugement d'ouverture ; elle a, d'autre part, indiqué que lorsque la commission de surendettement recommande la suspension de l'exigibilité des créances autres qu'alimentaires, elle devait réexaminer, à l'issue de la période de suspension, la situation du débiteur 60 ( * ) .
Elle a également disposé que le juge de l'exécution siégeant dans le cadre de la procédure de rétablissement personnel pouvait se faire communiquer tout renseignement lui permettant d'apprécier la situation du débiteur et l'évolution possible de celle-ci 61 ( * ) .
Elle a exclu de la liquidation judiciaire du patrimoine du débiteur, outre les biens insaisissables énumérés par la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution et les biens non professionnels indispensables à l'exercice de l'activité professionnelle du débiteur 62 ( * ) , les biens dont les frais de vente seraient manifestement disproportionnés au regard de leur valeur vénale 63 ( * ) .
Elle a enfin prévu que le juge pouvait prononcer la clôture de la procédure de rétablissement personnel pour insuffisance d'actif dès lors que l'actif du débiteur n'est constitué que de biens dépourvus de valeur marchande ou dont les frais de vente seraient manifestement disproportionnés au regard de leur valeur vénale 64 ( * ) .
Par ailleurs, la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit a permis au juge de l'exécution, dès l'audience d'ouverture de la procédure de rétablissement personnel, de procéder par un même jugement à l'ouverture et à la clôture de la procédure de rétablissement personnel pour insuffisance d'actif, 65 ( * ) réalisant ainsi l'un des souhaits du comité d'évaluation de la loi du 1 er août 2003. Le greffe procède à des mesures de publicité pour permettre aux créanciers qui n'auraient pas été convoqués à l'audience d'ouverture de former tierce opposition à l'encontre du jugement ; les créances dont les titulaires n'auraient pas formé tierce opposition dans un délai de deux mois à compter de cette publicité sont éteintes.
Plus récemment, la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie a marginalement modifié les dispositions relatives au champ d'application des procédures de traitement du surendettement afin de préciser qu'un débiteur de bonne foi pouvait bénéficier de ces mécanismes lorsque l'impossibilité manifeste de rembourser ses dettes résultait d'un engagement de cautionnement ou d'acquittement solidaire de la dette d'un entrepreneur individuel ou d'une société 66 ( * ) .
Elle a par ailleurs autorisé l'accès aux informations nominatives du FICP des associations sans but lucratif et fondations reconnues d'utilité publique accordant sur ressources propres et sur emprunts contractés auprès d'établissements de crédit des prêts pour la création et le développement d'entreprises dont l'effectif salarié n'excède pas un nombre fixé par décret ou pour la réalisation de projets d'insertion par des personnes physiques 67 ( * ) .
Depuis avril 2004, plus de 784.000 dossiers ont été déclarés éligibles aux procédures de traitement du surendettement. Sur la même période, près de 455.000 plans conventionnels de règlement ont pu être conclus de manière amiable entre les débiteurs et leurs créanciers. Dans les hypothèses où aucune solution amiable n'a été trouvée :
- 158.000 recommandations ont été homologuées par le juge de l'exécution, combinant des moratoires, des réaménagements de dettes, des remises d'intérêts ou des effacements partiels des dettes ;
- 130.000 dossiers - correspondant à des situations irrémédiablement compromises - ont été orientés vers la procédure de rétablissement personnel et ont, à ce titre, bénéficié d'un effacement des dettes combiné avec la cession des actifs du débiteur. Sur les douze derniers mois, les orientations vers cette procédure représentent environ 22 % des dossiers recevables.
Au total, environ 726.000 ménages sont en cours de « désendettement » , c'est-à-dire ont bénéficié ou sont sur le point de bénéficier d'une mesure destinée à remédier à leur état de surendettement.
Mais face au flux grandissant de dossiers, les aménagements ponctuels intervenus depuis 2003 n'ont pas épuisé la nécessité d'engager une réflexion de plus grande ampleur sur les dispositifs légaux en vigueur.
La commission sur la répartition des contentieux , présidée par le doyen Serge Guinchard, a ainsi préconisé, en juillet 2008 68 ( * ) , de déjudiciariser partiellement les procédures de surendettement . Elle a en effet estimé que la judiciarisation de la procédure de rétablissement personnel apparaissait discutable au regard des intérêts fondamentaux des débiteurs, en particulier s'agissant des délais de jugement et de la sécurité de leur situation juridique. Plusieurs des dispositions du titre IV du présent projet de loi mettent en oeuvre certaines des recommandations de cette commission ou s'en inspirent directement .
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Les propositions de la commission Guinchard :
La commission sur la répartition des contentieux a proposé que l'office du juge soit redéfini afin de mieux assurer la protection des intérêts fondamentaux de la personne surendettée. Elle a préconisé une refonte dispositif de traitement du surendettement issu de la loi du 1 er août 2003 dans son ensemble afin, d'une part, de donner une compétence générale à la commission de surendettement et, d'autre part, d'offrir plus de souplesse dans le choix entre les différentes mesures de traitement applicables. Ainsi, dans un premier temps, la commission de surendettement instruirait le dossier de surendettement en s'appuyant notamment sur des mandataires chargés d'établir l'actif et le passif du débiteur. Dans un second temps, l'instruction de la commission déboucherait sur un plan conventionnel et, à défaut, sur des recommandations pouvant porter sur toutes les mesures de traitement du surendettement en fonction de la situation financière du débiteur : - soit un plan de rééchelonnement, éventuellement combiné avec un effacement partiel des créances ; - soit un rétablissement personnel. Dans le cadre de cette dernière procédure, la mission de la commission serait la suivante : - lorsque le débiteur dispose d'une capacité de remboursement, elle recommanderait un plan contenant des mesures de rééchelonnement, éventuellement combinées à un effacement partiel de la dette si ce plan devait laisser subsister un endettement à son issue ; - lorsque le débiteur ne dispose d'aucune capacité de remboursement et d'aucun actif réalisable, elle recommanderait un rétablissement personnel direct sans liquidation, sans que l'accord du débiteur soit expressément recueilli ; - lorsque le débiteur est dénué de capacité de remboursement mais se trouve propriétaire d'actifs dont la vente serait susceptible de rembourser tout ou partie de ses dettes, elle recommanderait, après avoir recueilli son accord, un rétablissement personnel avec liquidation du patrimoine du débiteur. En l'absence de contestation des recommandations par une partie, le juge de l'exécution serait chargé de les homologuer, après s'être assuré de leur régularité en cas de simple plan de rééchelonnement de la dette et, éventuellement, après avoir exercé un contrôle d'opportunité en cas d'effacement partiel de la dette ou de rétablissement personnel. En cas de contestation par une partie, le juge de l'exécution retrouverait un contrôle de plein exercice. Une amende civile sanctionnerait l'appel dilatoire ou abusif contre les mesures recommandées par la commission. En tout état de cause, en cas d'orientation vers une liquidation, celle-ci relèverait de la compétence exclusive du juge, chargé de désigner et de contrôler le mandataire liquidateur. |
* 53 « Surendettement : prévenir et guérir » - Rapport d'information n° 60 (1997-1998) de MM. Jean-Jacques Hyest et Paul Loridant, au nom du groupe de travail commun de la commission des lois et de la commission des finances sur le surendettement, déposé le 29 octobre 1997.
* 54 Article L. 331-7-1 du code de la consommation.
* 55 Dispositions aujourd'hui codifiées aux articles L. 670-1 à L. 670-3 du code de commerce.
* 56 Les Etats-Unis, le Royaume-Uni et le Danemark, notamment, connaissent de longue date des mesures permettant l'effacement des dettes non professionnelles des particuliers.
* 57 Depuis lors, la loi n° 2005-845 du 26 juillet 2005 de sauvegarde des entreprises a étendu ces procédures collectives aux professionnels libéraux.
* 58 Article L. 333-1-1 du code de la consommation.
* 59 Article L. 331-3-1 du code de la consommation.
* 60 Article L. 331-7-1 du même code.
* 61 Article L. 332-6 du même code.
* 62 Notamment, le véhicule automobile permettant au débiteur de gagner son lieu de travail.
* 63 Article L. 332-8 du même code.
* 64 Article L. 332-38 du même code.
* 65 Article L. 332-6-1 du même code.
* 66 Article L. 330-1 du code de la consommation.
* 67 Article L. 333-4 du même code.
* 68 « L'ambition raisonnée d'une justice apaisée » - Rapport au garde des Sceaux - Juillet 2008.