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Projet de loi relatif à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et portant ratification d'ordonnances

 

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE
TITRE I - COMPÉTENCES RESPECTIVES DE L'ETAT, DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE ET DES PROVINCES
CHAPITRE PREMIER - RÉPARTITION DES COMPÉTENCES

Articles premier et 3 (art. 21, 26 et 27 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Organisation des transferts de compétences de l'Etat à la Nouvelle-Calédonie

Ces articles modifient l'organisation des transferts de compétences de l'Etat à la Nouvelle-Calédonie, afin de donner davantage de temps au congrès pour réaliser certains transferts, et apportent quelques aménagements aux compétences de l'Etat en Nouvelle-Calédonie.

1. L'organisation des transferts de compétences à la Nouvelle-Calédonie

La loi organique du 19 mars 1999 définit, conformément à l'accord de Nouméa, les conditions dans lesquelles doivent s'opérer les transferts de compétences, à des étapes liées au renouvellement du congrès en 2004 et en 2009.

Aux termes du point 3 de l'accord, les compétences détenues par l'Etat « seront transférées à la Nouvelle-Calédonie » en trois temps :

- certaines ont été transférées dès la mise en oeuvre de la nouvelle organisation politique ;

- d'autres le seront dans une étape intermédiaire, au cours des second et troisième mandats du congrès ;

- d'autres, de caractère régalien, sont partagées entre l'Etat et la Nouvelle-Calédonie et « ne pourront être transférées qu'à l'issue de la consultation mentionnée au 5 », relative à l'autodétermination.

L'article 26 de la loi organique dispose ainsi que « les compétences attribuées à l'Etat par les dispositions du III de l'article 21 sont transférées à la Nouvelle-Calédonie au cours de la période correspondant aux mandats du congrès commençant en 2004 et 2009 ». Les compétences transférées et l'échéancier des transferts doivent être définis par une loi du pays adoptée à la majorité des trois cinquièmes des membres du congrès, au plus tard le dernier jour du sixième mois suivant le début de chaque mandat. La loi du pays relative à ces transferts doit donc intervenir avant le 30 novembre 2009.

Les matières visées au III de l'article 21, et relevant de la compétence de l'Etat jusqu'à leur transfert à la Nouvelle-Calédonie dans les conditions fixées par une telle loi du pays, sont les suivantes :

- la police et la sécurité en matière de circulation aérienne intérieure et de circulation maritime dans les eaux territoriales ;

- l'enseignement du second degré public et privé, sauf la réalisation et l'entretien des collèges du premier cycle du second degré, la santé scolaire ;

- l'enseignement du primaire privé ;

- le droit civil, les règles concernant le droit civil et le droit commercial ;

- la sécurité civile.

L'article 27 de la loi organique organise en outre pour d'autres matières la possibilité, pour le congrès, de demander des transferts de compétences à partir de son mandat commençant en 2009. Cette disposition lui permet en effet d'adopter une résolution tendant à ce que lui soient transférées, par une loi organique ultérieure, les compétences suivantes :

- règles relatives à l'administration des provinces, des communes et de leurs établissements publics, le contrôle de légalité des provinces, des communes et de leurs établissements publics, le régime comptable et financier des collectivités ;

- enseignement supérieur ;

- communication audiovisuelle.

Ces transferts peuvent donc être demandés à tout moment à compter du renouvellement du congrès en 2009, et même après 2014.

2. La nécessité d'un délai supplémentaire pour réaliser le transfert des compétences normatives les plus lourdes

Le Comité des signataires de l'accord de Nouméa a approuvé, lors de sa réunion du 8 décembre 2008, la modification de la répartition des matières entre les articles 21 (III) et 27, afin de permettre au congrès de ne pas être soumis au délai de six mois suivant son renouvellement de 2009 pour organiser certains transferts de compétences.

En effet, la limitation dans le temps de la faculté de réaliser un transfert de compétences peut présenter des difficultés lorsqu'il est nécessaire de rassembler des éléments préalables à ce transfert. Tel est le cas en particulier en matière de droit civil, d'état civil et de droit commercial, puisque le recensement des textes applicables dans ces domaines ne pourrait, selon les indications fournies à votre rapporteur, être achevé à temps. L'Etat doit recenser les dispositions qui doivent être étendues à la Nouvelle-Calédonie avant ce transfert et les moyens administratifs du gouvernement local et du congrès doivent être renforcés.

Le relevé des conclusions de ce VIIè comité explique ainsi que « dans l'esprit de l'accord de Nouméa et conformément au consensus exprimé le 17 octobre 2008, le comité des signataires constate que, dans un souci de réalisme et de progressivité, des préalables sont requis pour certaines compétences inscrites à l'article 21-III (sécurité civile, droit civil, droit commercial). Les modalités de transfert doivent tenir compte de ces préalables et, en conséquence, ces compétences seront inscrites à l'article 27 de la loi organique du 19 mars 1999 ».

Les articles premier et 3 du projet de loi organique mettent en oeuvre cette décision, en prévoyant :

- la suppression, au III de l'article 21, des références au droit civil, aux règles concernant l'état civil, au droit commercial et à la sécurité civile (II de l'article premier) ;

- l'insertion, au I de l'article 21 relatif aux compétences de l'Etat, de deux alinéas reprenant ces mêmes matières, sous réserve de l'article 27 qui en permettra le transfert à la Nouvelle-Calédonie (3° du I de l'article premier) ;

- l'ajout, à l'article 27, de quatre alinéas mentionnant, parmi les matières pouvant faire l'objet d'un transfert par une loi organique postérieure à une résolution du congrès, le droit civil, les règles concernant l'état civil, le droit commercial et la sécurité civile (article 3).

L'ensemble des élus de Nouvelle-Calédonie entendus par votre rapporteur ont souligné que le transfert de ces compétences ne pourrait être valablement réalisé qu'après l'actualisation du droit applicable dans ces matières en Nouvelle-Calédonie et la mise en place de moyens techniques permettant à la collectivité d'assumer pleinement ses nouvelles missions, sans se limiter à « copier » le droit applicable en métropole.

Toutefois, il ne paraît pas conforme à l'accord de Nouméa de lier le transfert des compétences en matière de droit civil, de règles concernant l'état civil, de droit commercial et de sécurité civile à l'adoption d'une loi organique ultérieure.

En effet, le point 3.1.2 de l'accord range ces compétences parmi celles qui « seront transférées à la Nouvelle-Calédonie, dans une étape intermédiaire, au cours des second et troisième mandats du congrès ». En dépit de la résolution du congrès lui demandant d'y procéder, aucun mécanisme ne permet d'assurer que le législateur adopterait la loi organique relative au transfert. Aussi le renvoi du transfert de ces compétences à l'adoption d'une loi organique revient-il à confier au législateur non seulement la fixation de la date du transfert, sans qu'il puisse être garanti qu'elle intervienne avant la fin du troisième mandat du congrès, mais aussi la décision de réaliser effectivement ce transfert.

Par conséquent, en confiant au législateur l'organisation du transfert de ces quatre matières, le dispositif proposé ne semble pas conforme à la Constitution, dont l'article 77 dispose que la loi organique doit respecter les orientations définies par l'accord de Nouméa.

Souhaitant à la fois donner à la Nouvelle-Calédonie le temps nécessaire à la préparation de ces transferts de compétences et assurer le respect de la Constitution, votre commission a adopté deux amendements de son rapporteur qui :

- suppriment le II de l'article premier, afin de conserver au III de l'article 21 de la loi organique les matières relatives au droit civil, aux règles concernant l'état civil, au droit commercial et à la sécurité civile ;

- réécrivent l'article 3, afin de porter, à l'article 26 de la loi organique, le délai pendant lequel le congrès peut adopter une loi du pays définissant les compétences transférées et l'échéancier des transferts de six mois à deux ans, à compter du mandat commencé en 2009. Ce délai supplémentaire, destiné à permettre une meilleure préparation des transferts, ne porterait que sur les compétences visées aux 4° et 5° du III de l'article 21 (droit civil, règles concernant l'état civil, droit commercial et sécurité civile).

3. Les compétences de l'Etat

Le I de l'article premier apporte quelques aménagements aux compétences de l'Etat en Nouvelle-Calédonie.

L'article 21 de la loi organique du 19 mars 1999 définit les compétences de l'Etat en Nouvelle-Calédonie, en distinguant :

- les matières dans lesquelles l'Etat est compétent (I) ;

- les matières dans lesquelles l'Etat est compétent sous réserve des dispositions permettant à la Nouvelle-Calédonie de s'associer à l'exercice de ces compétences (relations intérieures ; II) ;

- les compétences que l'Etat exerce jusqu'à leur transfert à la Nouvelle-Calédonie, dans les conditions prévues à l'article 26 (III).

Le projet de loi organique actualise et précise la définition de ces compétences.

Ainsi, au 3° du I de l'article 21 de la loi organique, la référence du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense, pour l'attribution à l'Etat de la compétence en matière de défense, serait supprimée, car elle apparaît inutile. La défense est en effet une compétence régalienne de l'Etat. Il n'est pas nécessaire, pour la définir, de se référer à un texte qui pourrait en restreindre la portée et qui pourrait un jour être abrogé (1° du I de l'article premier).

Au 9° du I, ne seraient plus visés les marchés publics et délégations de service public, mais les contrats publics de l'Etat et de ses établissements publics, ce qui permet d'englober les partenariats public-privé (2° du I).

Le I de l'article 21 de la loi organique serait en outre complété par un alinéa (13°) reconnaissant expressément le recensement de la population comme une compétence de l'Etat (3°du I). La même précision a été apportée au statut de la Polynésie française par la loi organique du 27 février 2004.

Enfin, au I de l'article 21 serait inséré un alinéa reconnaissant la compétence de l'État en matière de police et de sécurité de la circulation aérienne extérieure.

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur précisant que l'Etat est également compétent en matière de lutte contre la circulation illicite et le blanchiment des capitaux et de lutte contre le financement du terrorisme.

Elle a en outre adopté deux amendements de notre collègue Simon Loueckhote afin :

- d'indiquer que l'État est compétent en matière de circulation maritime, sous réserve des dispositions du III de l'article 21 qui prévoient le transfert à la Nouvelle-Calédonie de la police et de la sécurité en matière de circulation maritime dans les eaux territoriales ;

- de préciser, au III de l'article 21 de la loi organique, que seront transférés à la Nouvelle-Calédonie les compétences en matière de police et de sécurité de la sécurité aérienne intérieure, à l'exclusion des exploitants dont l'activité principale est le transport aérien international et que le transfert de la compétence relative à la police et à la sécurité de la circulation maritime inclura la sauvegarde de la vie en mer, dans la limite des eaux intérieures.

Votre commission a adopté les articles premier et 3 ainsi modifiés.

Article 2 (art. 22 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Compétences de la Nouvelle-Calédonie

Cet article précise et complète les compétences de la Nouvelle-Calédonie, afin d'améliorer leur articulation avec celles des provinces.

 La compétence fiscale

Le 1° de l'article 2 modifie le 1° de l'article 22 de la loi organique, relatif à la compétence de la Nouvelle-Calédonie en matière de fiscalité. Le texte en vigueur permet à la Nouvelle-Calédonie de créer des impôts, droits et taxes pour les provinces et les communes, selon une rédaction imprécise, qui ne mentionne pas les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Le projet de loi organique précise par conséquent que cette compétence porte sur la création d'impôts, droits et taxes au bénéfice des provinces, des communes et des EPCI.

Votre commission a adopté un amendement de notre collègue Simon Loueckhote précisant, à l'article 22 de la loi organique du 19 mars 1999, que la Nouvelle-Calédonie est compétente pour créer ou affecter des impôts et taxes au profit de fonds destinés à des collectivités territoriales, des établissements publics ou des organismes chargés d'une mission de service public.

Le droit en vigueur vise la création et l'affectation de telles taxes, ce que le juge administratif a interprété comme une obligation pour la Nouvelle-Calédonie de procéder concomitamment à la création et à l'affectation de tels impôts et taxes. Or, il paraît souhaitable de lui permettre d'affecter aux collectivités et établissement cités des impôts et taxes qui n'auraient pas été initialement créés à cet effet.

 La compétence en matière de réglementation des appareils à pression

Le 11° de l'article 22 de la loi organique du 19 mars 1999 donne à la Nouvelle-Calédonie la compétence en matière de réglementation relative aux hydrocarbures, au nickel, au chrome et au cobalt.

Le projet de loi organique étend cette compétence aux appareils à pression utilisés pour l'extraction minière.

En effet, dans un avis du 30 novembre 2004, la section de l'intérieur du Conseil d'Etat a estimé que la réglementation des appareils à pression était une compétence partagée entre l'Etat, la Nouvelle-Calédonie et les provinces, ce qui constituait une source de complexité34(*).

Aussi paraît-il préférable d'harmoniser la réglementation applicable en ce domaine sur l'ensemble du territoire de la Nouvelle-Calédonie, en en confiant la compétence à la collectivité.

Votre commission a adopté, avec une modification de coordination, un amendement de notre collègue Simon Loueckhote donnant à la Nouvelle-Calédonie une compétence globale à l'égard des appareils à pression, et non une compétence limitée à leur réglementation. Il s'agit de lui permettre d'intervenir également dans le contrôle de l'utilisation de tels appareils.

 La compétence en matière de réglementation des contrats publics

Le 17° de l'article 22 serait modifié afin de préciser que la Nouvelle-Calédonie est compétente pour définir la réglementation en matière de contrats publics, en dehors de ceux conclus par l'Etat, sans limiter cette faculté aux marchés publics et délégations de service public.

Votre commission a adopté un amendement de notre collègue Simon Loueckhote, modifié par un sous-amendement du rapporteur, afin :

- d'étendre la compétence reconnue à la Nouvelle-Calédonie aux règles relatives à la commande publique, ce qui inclut les contrats de droit privé passés par les personnes publiques ;

- de préciser, sur le modèle des dispositions retenues pour la Polynésie française dans la loi organique du 7 décembre 2007, que ces règles sont définies dans le respect des principes de liberté d'accès, d'égalité de traitement des candidats, de transparence des procédures, d'efficacité de la commande publique et de bon emploi des deniers publics.

 La compétence en matière de définition des normes de construction

Enfin, le 2° de l'article 22 serait complété, afin d'étendre les compétences que la Nouvelle-Calédonie détient en matière de principes directeurs du droit de l'urbanisme et de cadastre aux normes de construction.

En effet, la définition des normes de construction relève actuellement des provinces, qui cependant n'exercent pas cette compétence, aucune d'entre elles n'ayant pris de délibération en la matière. Or, il s'agit d'un domaine technique, dans lequel une harmonisation des règles paraît nécessaire. Le transfert de cette compétence à la Nouvelle-Calédonie fait l'objet d'un consensus local.

 La compétence en matière de réglementation de la distribution d'énergie électrique

Votre commission a adopté un amendement de notre collègue Simon Loueckhote clarifiant la répartition des compétences en matière d'énergie électrique.

En effet, si la Nouvelle-Calédonie est compétente en matière de production et de transport d'énergie électrique, le service public de distribution de cette énergie est assuré par les communes. L'amendement retenu précise par conséquent que la Nouvelle-Calédonie est compétente en matière de réglementation de la distribution d'énergie électrique, afin de préserver la compétence des communes en ce qui concerne la distribution.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 bis (art. 38 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Consultation de la Nouvelle-Calédonie sur les programmes de l'enseignement du second degré

Cet article additionnel, issu d'un amendement de notre collègue Simon Loueckhote, prévoit qu'à compter du transfert effectif de l'enseignement du second degré à la Nouvelle-Calédonie, celle-ci sera consultée sur les programmes par le haut-commissaire.

En effet, l'Etat restera compétent en matière de collation et de délivrance des diplômes, ce qui suppose qu'il conserve également la maîtrise des programmes pédagogiques.

Cette disposition prendrait place à l'article 38 de la loi organique, qui définit plusieurs obligations de consultation des institutions calédoniennes.

La consultation sur les programmes se déroulerait dans les conditions prévues au 2 du I de l'article 133. Le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie devrait donc remettre son avis dans le délai d'un mois.

Votre commission a adopté l'article 3 bis ainsi rédigé.

Article 4 (art. 47 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Délégation aux provinces de la compétence en matière de placement des demandeurs d'emploi

Cet article complète la liste des compétences que le congrès peut déléguer aux provinces.

L'article 47, I, de la loi organique du 19 mars 1999 définit les matières dans lesquelles le congrès peut, à la demande d'une assemblée de province, donner compétence aux autorités de cette province pour adapter et appliquer la réglementation.

Une telle délégation de compétence est aujourd'hui possible en matières d'hygiène publique, de santé et de protection sociale, et en matière de transports routiers.

L'article 4 du projet de loi organique étend cette faculté à la réglementation en matière de placement des demandeurs d'emploi.

En effet, chacune des trois provinces de Nouvelle-Calédonie a créé une agence pour l'emploi, alors qu'un avis du Conseil d'État et un avis du tribunal de Nouméa ont reconnu la compétence de la Nouvelle-Calédonie dans ce domaine35(*).

Ces deux juridictions, saisies par le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, ont estimé qu'en application du 2° de l'article 22 de la loi organique du 19 mars 1999, confiant à la Nouvelle-Calédonie la compétence en matière de droit du travail, la Nouvelle-Calédonie est compétente pour fixer les règles générales d'organisation du placement et les règles relatives à la définition de la qualité de demandeur d'emploi. Le tribunal administratif a par ailleurs considéré qu'« en l'absence de texte le prévoyant expressément, il ne saurait y avoir de délégation de pouvoir ».

Il paraît donc approprié d'inscrire dans la loi organique la possibilité, pour le congrès, de déléguer cette compétence, afin qu'elle soit exercée au plus près de la réalité des bassins d'emploi.

Votre commission a adopté, avec une modification de coordination, un amendement de notre collègue Simon Loueckhote donnant la possibilité aux provinces, avec l'accord du congrès, d'exercer par délégation des compétences en matière de transport maritime (article 47 de la loi organique).

En effet, dans un arrêt du 11 juillet 2008, le Conseil d'État a rappelé qu'« en vertu de l'article 9 de la loi du 9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à l'autodétermination de la Nouvelle-Calédonie en 1998, le territoire est compétent pour les communications par voie maritime d'intérêt territorial »36(*). Les liaisons maritimes interprovinciales étant assumées par les provinces, votre commission a jugé cohérent de permettre à la Nouvelle-Calédonie de déléguer cette compétence.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 5 (art. 54-1 nouveau de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Participation de la Nouvelle-Calédonie et des provinces au financement de l'établissement public d'incendie et de secours

Cet article prévoit la participation financière de la Nouvelle-Calédonie et des provinces à l'établissement public d'incendie et de secours.

Aux termes de l'article premier de l'ordonnance n° 2006-172 du 15 février 2006 portant actualisation et adaptation du droit applicable en matière de sécurité civile en Nouvelle-Calédonie, « la sécurité civile en Nouvelle-Calédonie a pour objet la prévention des risques de toute nature, l'information et l'alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des biens et de l'environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes par la préparation et la mise en oeuvre de mesures et de moyens appropriés relevant de l'Etat, des collectivités territoriales et des autres personnes publiques ou privées ».

L'ensemble de cette compétence pourrait être transférée à la Nouvelle-Calédonie. Toutefois, afin de donner à la collectivité le temps de se préparer à ce transfert, les articles premier et 3 du projet de loi organique reportent la sécurité civile de l'article 21 (III) à l'article 27 de la loi organique, si bien que le congrès ne sera pas tenu par le délai de six mois suivant son renouvellement et pourra demander l'exercice de cette compétence plus tardivement.

Le transfert à la Nouvelle-Calédonie de la compétence en matière de sécurité civile suppose un renforcement des moyens opérationnels et une modification de l'ordonnance du 15 février 2006 afin d'adapter les dispositions relatives aux services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) métropolitains à l'établissement public d'incendie et de secours (EPIS) calédonien et de créer un corps territorial de sapeurs-pompiers.

L'article 5 du projet de loi organique concourt à la préparation de ce transfert en prévoyant, au sein d'un nouvel article 54-1, que la Nouvelle-Calédonie et les provinces participent au financement de l'EPIS. Ces collectivités seraient par conséquent représentées au sein de l'établissement, en fonction de leurs contributions financières.

Selon les indications du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, une ordonnance en cours d'élaboration devrait étendre à la Nouvelle-Calédonie le bénéfice du Fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de recours.

En outre, le protocole d'accompagnement relatif au transfert de la sécurité civile à la Nouvelle-Calédonie doit comporter un volet technique et financier, qui permettra le renforcement des moyens opérationnels et des dispositifs de formation37(*).

Votre commission a adopté l'article 5 sans modification.

* 34 Cet avis relève que « la compétence de l'Etat, au titre de la « sécurité civile », comme le précise l'article premier de la loi du 13 août 2004 susvisée, porte sur « la prévention des risques de toute nature, l'information et l'alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des biens et de l'environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes » et, au titre de la « police et (de la) sécurité en matière de circulation maritime dans les eaux territoriales », s'applique aux seules règles spécifiques de sécurité liées à la navigation. De son côté, la Nouvelle-Calédonie est compétente pour élaborer la réglementation du travail et en assurer l'application dans les lieux où ces appareils sont exploités. En conséquence, les provinces, compétentes en vertu de l'article 20 de la loi organique dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l'Etat ou à la Nouvelle-Calédonie, exercent une compétence générale pour définir les règles de sécurité relatives aux appareils à pression. Cette compétence des provinces ne saurait, toutefois, faire obstacle à la compétence de l'Etat en matière de « défense » résultant du 3° du I de l'article 21 de la loi organique. ».

* 35 Avis du Conseil d'État (section sociale) du 7 février 2006 et avis du tribunal administratif de Nouméa n° 10/05 du 2 mars 2006.

* 36 Arrêt n° 279923 du 11 juillet 2008.

* 37 Voir le relevé de conclusions du Comité des signataires du 8 décembre 2008 en annexe au présent rapport.