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Projet de loi relatif à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et portant ratification d'ordonnances

 

CHAPITRE II - MODALITÉS DE TRANSFERT DES COMPÉTENCES

Article 6 (art. 55 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Règles de calcul de la compensation financière des transferts de compétences

Cet article modifie les règles de calcul de la compensation financière des transferts de compétences.

Conformément à l'article 72-2, avant-dernier alinéa, de la Constitution, les transferts de compétences entraînent le versement par l'Etat d'une compensation, calculée à partir des dépenses qu'il supportait pour l'exercice des compétences visées38(*).

L'article 55 de la loi organique du 19 mars 1999 définit les modalités de calcul de la compensation pour les compétences transférées à la Nouvelle-Calédonie.

Cet article établit le principe d'une compensation par l'Etat des charges correspondant à l'exercice des compétences nouvelles que la Nouvelle-Calédonie et les provinces tiennent de la loi organique. La compensation financière doit permettre l'exercice normal des compétences transférées et son versement doit être concomitant au transfert.

Son montant est déterminé par référence à celui des dépenses annuelles engagées par l'Etat à la date du transfert pour l'exercice de ces compétences. Son évolution est identique à celle de la dotation globale de fonctionnement allouée aux communes (art. L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales).

Une évaluation des charges correspondant à l'exercice des compétences transférées doit être effectuée avant le transfert, dans des conditions définies par le décret n° 2000-366 du 26 avril 2000. La compensation versée à chaque collectivité prend la forme d'une dotation globale de compensation inscrite au budget de l'Etat, dont la loi de finances précise le montant chaque année.

Une commission consultative d'évaluation des charges, présidée par un magistrat de la chambre territoriale des comptes et composée de représentants de l'Etat et de chaque catégorie de collectivité intéressée, est consultée sur les modalités de compensation des charges.

Il apparaît que les modalités de calcul de la compensation financière des transferts de compétences à la Nouvelle-Calédonie et aux provinces ne correspondent pas aux règles appliquées en métropole depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

En effet, si la compensation des dépenses d'investissement et de fonctionnement n'est calculée que par référence à l'année précédant le transfert pour la Nouvelle-Calédonie et les provinces, en métropole, elle est établie à partir de la moyenne des dix dernières années pour les dépenses d'investissement et de la moyenne des trois dernières années pour les dépenses de fonctionnement39(*).

Aussi paraît-il indispensable d'offrir à la Nouvelle-Calédonie et aux provinces les mêmes garanties en termes d'évaluation des charges et de compensation qu'aux collectivités métropolitaines. L'alignement sur le régime de droit commun, plus protecteur, semble d'autant plus justifié que les transferts de compétences à la Nouvelle-Calédonie ont vocation à être définitifs. Une appréciation insuffisante ou incomplète des charges pourrait donc se révéler préjudiciable au bon exercice des compétences transférées.

L'article 3 du projet de loi organique transpose par conséquent à l'article 55 de la loi organique du 19 mars 1999 les règles de calcul de la compensation financière définies par la loi du 13 août 2004.

Ce calcul obéirait donc aux règles suivantes :

- équivalence entre les ressources attribuées en compensation et les dépenses consacrées, à la date du transfert, par l'Etat, à l'exercice des compétences transférées, diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts (1°) ,

- fixation du droit à compensation à partir de la moyenne des dépenses actualisées constatées au cours des dix années précédentes pour les dépenses d'investissement et à partir de la moyenne des dépenses actualisées constatées au cours des trois années précédentes pour les dépenses de fonctionnement ;

- définition des modalités d'actualisation des dépenses de l'Etat par décret (2°).

En outre, le 3° de l'article 3 insère à l'article 55 de la loi organique un alinéa relatif à la compensation des transferts de personnels. Ces transferts ouvriraient droit à compensation. De plus, la collectivité destinataire du transfert percevrait une compensation financière à raison des fractions d'emploi ne pouvant être transférées après détermination d'un nombre entier d'emplois à temps plein susceptibles de l'être.

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification.

Article 6 bis (art. 55-1 nouveau de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Compensation des charges d'investissement liées au transfert des compétences en matière d'enseignement

Cet article additionnel, issu d'un amendement du rapporteur, précise la définition de la période de référence pour le calcul de la compensation des charges d'investissement qui seront transférés avec la compétence en matière d'enseignement scolaire secondaire public et privé et d'enseignement primaire privé.

Il insère à cette fin un nouvel article 55-1 dans la loi organique du 19 mars 1999, prévoyant que :

- la période de référence pour le calcul de la moyenne des dépenses actualisées déterminant le droit à compensation des charges d'investissement est comprise entre 1998 et 2007. Cette période correspond à celle demandée par le congrès. Sa cristallisation vise à éviter que le montant de la compensation soit réduit si l'Etat engageait dans les années à venir une baisse de ses dépenses d'investissement. Par ailleurs, elle porte sur une période au cours de laquelle l'Etat a financé la construction d'un lycée, conformément au relevé des conclusions du Comité des signataires de l'accord de Nouméa réunit le 8 décembre 2008 ;

- au-delà de la compensation des charges d'investissement liées au transfert des compétences en matière d'enseignement scolaire, l'Etat devrait assurer jusqu'à leur terme le financement des opérations de réalisation des lycées qu'il a engagées avant que le transfert ne soit effectif. Cette disposition consacre un engagement de l'Etat validé lors de la réunion du Comité des signataires de l'accord de Nouméa le 8 décembre 2008. En effet, selon le relevé de cette réunion, « le comité des signataires prend acte du fait que le lycée polyvalent à dominante professionnelle du Sud (Mont Dore) ainsi que celui du lycée de Pouembout pourront être financés dans ce nouveau cadre institutionnel. L'Etat précise que les projets prêts à démarrer avant le transfert pourront bénéficier des financements de l'Etat ».

Enfin, l'article additionnel prévoit qu'à compter du transfert effectif de la compétence en matière de construction des lycées et pendant la période de mise à disposition globale et gratuite du personnel40(*), le président du gouvernement transmet au haut-commissaire le programme prévisionnel d'investissement relatif aux lycées arrêté par le congrès. Sur le fondement de ce programme, le haut-commissaire arrêterait la liste des établissements pour lesquels l'Etat s'engage à mettre à la disposition de la Nouvelle-Calédonie les postes nécessaires.

Votre commission a adopté l'article 6 bis ainsi rédigé.

Article 7 (art. 56 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Mise à disposition de services auprès de la Nouvelle-Calédonie

Cet article précise les modalités selon lesquelles la Nouvelle-Calédonie ou les provinces peuvent disposer des services de l'Etat en charge de compétences transférées.

L'article 56 de la loi organique dispose que sont transférées à la Nouvelle-Calédonie ou aux provinces les services ou parties de services de l'Etat chargés exclusivement de la mise en oeuvre d'une compétence qui leur est transférée. Les modalités et la date du transfert sont fixées par décret, une convention passée entre le haut commissaire et le président du gouvernement ou de l'assemblée de province devant déterminer, pour chaque service ou partie de service, les conditions de mise en oeuvre du transfert.

Le projet de loi organique complète ces dispositions, afin d'assurer la continuité de l'exercice des compétences transférées.

Ainsi, avant même que les conventions relatives à la mise en oeuvre des transferts soient signées, le président du gouvernement ou le président de l'assemblée de province pourrait donner des instructions aux chefs des services de l'Etat en charge des compétences transférées. Les exécutifs de la Nouvelle-Calédonie ou des provinces pourraient donc exercer leur autorité sur ces services dès la date de transfert de compétence.

En outre, afin de surmonter la règle posée par le premier alinéa de l'article 56, selon laquelle ne sont transférés que les services exclusivement chargés d'une compétence transférée, l'Etat et la Nouvelle-Calédonie pourraient organiser la mise à disposition de la Nouvelle-Calédonie des services ou parties de services de l'Etat chargés des compétences visées au III de l'article 21 : police et sécurité de la circulation aérienne intérieure et de la circulation maritime dans les eaux territoriales ; enseignement du second degré et enseignement primaire privé.

Cette mise à disposition se ferait en tant que de besoin, à compter de l'entrée en vigueur du transfert de compétences. Elle serait décidée et mise en oeuvre par une convocation passée entre le haut commissaire et le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification.

Article 8 (art. 56-1 et 56-2 nouveaux de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Cadre des services mixtes et délégation par l'Etat de l'exercice de certaines compétences à la Nouvelle-Calédonie

Cet article prévoit le transfert à la Nouvelle-Calédonie des services chargés de la mise en oeuvre des compétences qui lui sont attribuées et permet à l'Etat de lui déléguer l'exercice de certaines de ses compétences. Il réécrit à cette fin l'article 56 de la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie.

 L'association d'agents de l'Etat et de la Nouvelle-Calédonie au sein de services mixtes (art. 56-1 nouveau)

La loi organique n'autorise pas la coexistence au sein du même service d'attribution de l'Etat et de la Nouvelle-Calédonie. L'article 56 dispose en effet que sont transférés à la Nouvelle-Calédonie et aux provinces les services ou parties de services de l'Etat chargés exclusivement de la mise en oeuvre d'une compétence qui leur est attribuée. Par conséquent, un service ou une partie de service qui conserve des attributions liées à une compétence de l'Etat ne peut être transféré à la Nouvelle-Calédonie.

Ce transfert doit être réalisé dans les conditions définies par une convention passée entre le haut-commissaire et l'autorité exécutive de la collectivité intéressée.

Le transfert des services conditionne l'exercice des compétences transférées, car une collectivité ne saurait exercer librement ses compétences en restant dépendante des services de l'Etat pour leur mise en oeuvre.

Ainsi, le décret n° 2000-804 du 24 août 2000 relatif à la date et aux modalités de transfert à la Nouvelle-Calédonie des services de l'Etat chargés de la mise en oeuvre des compétences transférées par la loi organique du 19 mars 1999 établit une convention type et précise que le transfert des services visés n'intervient qu'après approbation de la convention.

L'impossibilité juridique de confier au même service des attributions relevant, d'une part, de l'Etat et, d'autre part, de la Nouvelle-Calédonie apparaît aujourd'hui préjudiciable à la gestion et à l'exercice des compétences.

En effet, la coexistence des deux types de compétences au sein du même service permettrait, dans plusieurs cas, de rationaliser les coûts et l'assurer une meilleure qualité de services.

Selon les indications du secrétariat d'État à l'outre-mer, le dispositif proposé permettra de régulariser certaines situations existantes, caractérisées par une imbrication fonctionnelle de services de l'Etat et de la Nouvelle-Calédonie, par exemple dans le domaine de l'aviation civile.

Il s'agit également, à l'occasion des futurs transferts de compétence, d'éviter la scission des services de petite taille. Pourront ainsi être concernés la sécurité du transport aérien, de l'aviation générale et des aéroports, le service des affaires maritimes et le service hydrographique et océanographique de la marine (SHOM).

L'existence de services mixtes serait en particulier adaptée pour le service de la navigation aérienne et pour celui des affaires maritimes.

Le Comité des signataires de l'accord de Nouméa réuni le 8 décembre 2008 a d'ailleurs approuvé le principe d'un transfert de compétences à la Nouvelle-Calédonie en ces domaines, tout en considérant que les aspects suivants continueraient à relever de l'Etat :

- sécurité du transport aérien pour les compagnies effectuant, à titre principal, du transport aérien international ;

- aéroport ouvert au transport aérien international (aéroport de La Tontouta) ;

- surveillance de l'exploitation des services de navigation aérienne ;

- sûreté ;

- police et sécurité en matière de circulation maritime au-delà des eaux territoriales.

Aussi, le nouvel article 56-1 permettrait-il à l'Etat et à la Nouvelle-Calédonie de décider d'exercer leurs compétences respectives au sein d'un même service. Le recours à de tels services mixtes serait organisé par une convention passée entre le haut-commissaire et le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.

 La délégation de l'exercice de compétence en matière de police et de la sécurité de la circulation aérienne extérieure (art. 56-2 nouveau)

Le projet de loi organique permet par ailleurs à l'Etat de déléguer à la Nouvelle-Calédonie l'exercice de la compétence qu'il détient en matière de police et de sécurité de la circulation aérienne extérieure, afin de faciliter l'exercice des compétences que la collectivité se verra transférer en matière de police et de sécurité de la circulation aérienne intérieure, en application du III de l'article 21. Dans le cas d'une telle délégation, les agents du service seraient mis à la disposition de la Nouvelle-Calédonie.

En effet, dans certains cas, il est plus pertinent de confier à la collectivité l'exercice de l'ensemble d'une compétence, dont une partie par voie de délégation, plutôt que de répartir l'exercice de compétences, faisant intervenir le même service entre l'Etat et la Nouvelle-Calédonie. Tel serait le cas en matière de navigation aérienne. La prestation de service de navigation aérienne pour le contrôle « en route »41(*) dans l'espace aérien de la FIR (Flight Information Region) de Fidji pourrait ainsi être exercée par la Nouvelle-Calédonie, dans le cadre d'une délégation dont le bon fonctionnement serait vérifié par la Direction générale de l'aviation civile.

La Nouvelle-Calédonie et l'Etat pourraient donc décider d'exercer leurs compétences respectives au sein d'un même service, sans recourir à une délégation d'exercice ou à une mise à disposition.

L'Etat et la Nouvelle-Calédonie devraient définir par convention le choix et les modalités de mise en oeuvre de cette délégation de compétence. Ces conventions devraient par conséquent préciser l'étendue et les limites de la délégation accordée et les modalités de contrôle de l'Etat.

S'agissant du domaine de la navigation aérienne, il convient de distinguer l'élaboration des règles, la surveillance de leur application et, enfin, la fourniture des services correspondants.

Les deux premières missions relèvent de la Direction générale de l'aviation civile (DGAC), alors que les prestations de service de navigation aérienne sont partagées entre l'Etat (sur l'aéroport de La Tontouta) et la Nouvelle-Calédonie (sur l'aérodrome de Magenta) et les provinces (autres aéroports).

En ce qui concerne les prestations de service de navigation aérienne, le Comité des signataires s'est prononcé pour leur attribution en totalité à la Nouvelle-Calédonie afin de clarifier l'allocation des responsabilités et d'éviter de multiplier les interfaces. En effet, les prestations de navigation aérienne assurées à ce jour par l'Etat autour de l'aérodrome de La Tontouta concernent pour l'essentiel la circulation aérienne intérieure à transférer.

A La Tontouta, les prestations de navigation aérienne « en route » sont assurées dans une portion d'espace aérien de la région océanique, dont la gestion a été confiée à la France par Fidji. Après le transfert de compétences, ces services, qui concernent 10 vols par jour en moyenne, seront donc assurés par la Nouvelle-Calédonie. Une convention passée entre l'Etat et la Nouvelle-Calédonie devra fixer les modalités de cette délégation. Une telle convention devra être présentée, pour information, aux autorités fidjiennes, ainsi qu'aux autres pays voisins de la région et à l'Organisation de l'aviation civile internationale.

Dans ce nouveau schéma d'organisation, la réglementation (organisation des espaces, définition des services à rendre...) sera confiée à la Nouvelle-Calédonie, qui aura le choix du prestataire. En revanche, le contrôle d'application de ces prestations (audits, certification, délivrances de licences) devra faire intervenir la DGAC et la DCS (Direction du contrôle et de la sécurité) pour satisfaire aux obligations internationales de la France.

Votre commission a adopté l'article 8 sans modification.

Article 8 bis (art. 59 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Bilan de l'évolution des emplois de l'Etat

Cet article additionnel, adopté à l'initiative du rapporteur, prévoit que le Gouvernement devrait présenter à la commission consultative d'évaluation des charges un bilan sur l'évolution entre 2007 et 2009 des emplois de l'Etat visés par le transfert des compétences en matière de police ou de sécurité de la circulation aérienne intérieure et de la circulation maritime dans les eaux territoriales, d'enseignement du second degré public et privé, de santé scolaire, d'enseignement primaire privé, de droit civil, de règles concernant l'état civil, de droit commercial et de sécurité civile.

En raison des règles de recevabilité financière des amendements, votre commission n'a pu adopter la version initiale de cet amendement, qui visait à éviter que des restructurations des services de l'Etat qui interviendraient avant la réalisation du transfert ne se traduisent par un nombre réduit d'agents transférés.

Votre commission a adopté l'article 8 bis ainsi rédigé.

Article 9 (art. 59-1 et 59-2 nouveaux de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Transfert des personnels de l'enseignement

Cet article organise les modalités spécifiques de mise à disposition des personnels de l'enseignement et des personnels administratifs techniciens, ouvriers et de service (TOS) dans le cadre du transfert des compétences en matière d'enseignement secondaire et d'enseignement primaire privé (2° et 3° du III de l'article 21 de la loi organique).

L'article 26 de la loi organique du 19 mars 1999 permet en effet au congrès de Nouvelle-Calédonie d'adopter, au plus tard le dernier jour du sixième mois suivant le début de son mandat commencé en 2009, une loi du pays organisant le transfert à la Nouvelle-Calédonie de la compétence en matière d'enseignement du second degré public et privé, à l'exception de la réalisation et de l'entretien des collèges du premier cycle du second degré, de santé scolaire, et d'enseignement primaire privé.

Ces compétences correspondent à une population scolaire de près de 43.000 élèves sur un effectif total de 68.924 élèves en 2008, dont 48.998 dans l'enseignement public et 19.926 dans l'enseignement privé42(*). Le transfert porterait, selon M. Philippe Gomes, président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, sur près de 4.500 agents publics, dont 3.000 enseignants, alors que la Nouvelle-Calédonie emploie aujourd'hui 1.500 fonctionnaires. Le budget alloué par l'Etat pour les dépenses de personnel dans l'enseignement du second degré public en Nouvelle-Calédonie a atteint 231,76 millions d'euros en 2007.

L'article 56 de la loi organique prévoit le transfert à la Nouvelle-Calédonie et aux provinces des services ou parties de services de l'Etat exclusivement chargés de la mise en oeuvre d'une compétence qui leur est attribuée. L'article 7 du projet de loi organique modifie cet article pour aménager également une possibilité de mise à disposition pour l'exercice des missions mentionnées au III de l'article 21.

 La situation juridique des agents des services de l'Etat transférés à la Nouvelle-Calédonie

L'article 59 définit la situation juridique des agents des services de l'Etat exerçant leurs fonctions dans un service ou une partie de service transférée à la Nouvelle-Calédonie ou aux provinces. Ainsi, ces agents :

- s'ils ne sont pas déjà liés à la Nouvelle-Calédonie par des dispositions statutaires ou contractuelles, sont de plein droit mis à la disposition de la collectivité dont relève leur service. Tel est notamment le cas s'il s'agit de fonctionnaires de l'Etat :

- s'ils sont fonctionnaires de l'Etat, peuvent opter dans un délai de deux ans, à compter de la date d'entrée en vigueur du transfert, pour le maintien de leur statut de fonctionnaire de l'Etat ou pour celui de fonctionnaire de la Nouvelle-Calédonie. Le fonctionnaire choisissant le maintien de son statut de fonctionnaire de l'Etat peut soit demander à être placé en position de détachement de longue durée dans un emploi de la Nouvelle-Calédonie, des provinces ou de l'établissement public auprès duquel il exerce ses fonctions, soit demander à être affecté dans un emploi de l'Etat ;

- s'ils n'ont pas fait usage de leur droit d'option dans le délai de deux ans, sont réputés avoir choisi le maintien de leur statut de fonctionnaire de l'Etat et avoir sollicité un détachement de longue durée. Il en va de même pour les fonctionnaires qui ont choisi de rester dans la fonction publique de l'Etat, mais n'ont pas exprimé leur choix entre détachement de longue durée et réintégration dans un service de l'Etat.

Par conséquent, la mise à disposition des agents de l'Etat en fonction dans les services transférés est provisoire. Ce dispositif constitue un obstacle à la mise en oeuvre du transfert de l'enseignement du second degré. En effet, pour exercer une telle compétence, supposant l'intervention de nombreux enseignants, la Nouvelle-Calédonie doit être assurée de la pérennité des effectifs, le recrutement local de professeurs ne permettant pas de répondre rapidement aux besoins de la population scolaire.

 La mise à disposition des personnels de l'enseignement

L'article 9 du projet de loi organique insère dans la loi du 19 mars 1999 un nouvel article 59-1, organisant les modalités particulières au transfert des personnels de l'enseignement, qui feraient l'objet d'une mise à disposition globale, gratuite et provisoire.

La mise à disposition des personnels commencerait dès l'entrée en vigueur du transfert, dont la date serait fixée par la loi du pays.

Cette mise à disposition, dérogatoire aux dispositions des articles 56 et 59, viserait les personnels de l'éducation nationale et, pour l'enseignement agricole, du ministère de l'agriculture en fonction dans les établissements d'enseignement publics ou privés sous contrat. Elle aurait un caractère transitoire, sa durée devant être déterminée par une convention entre l'Etat et la Nouvelle-Calédonie, qui fixerait en outre les modalités et conditions de mise en oeuvre du transfert des services et parties de services.

Toutefois, si cette convention n'était pas signée dans les cinq ans suivant l'adoption de la loi du pays relative au transfert des compétences en matière d'enseignement du second degré et d'enseignement primaire privé, les conditions de mise en oeuvre du transfert de personnel seraient fixées par décret, après avis de la commission consultative d'évaluation des charges.

A l'issue de la mise à disposition, les personnels pourraient, s'ils ont la qualité d'agents de l'Etat et ne sont pas soumis à une limitation de la durée de leur séjour outre-mer, exercer leur droit d'option. Ils pourraient alors opter pour :

- le maintien de leur statut de fonctionnaire de l'Etat. Dans ce cas, ils pourraient demander à être placés en détachement de longue durée dans un emploi de la Nouvelle-Calédonie ou des provinces, ou demander à être affecté dans un emploi de l'Etat.

- le statut de fonctionnaire de la Nouvelle-Calédonie ;

- une mise à disposition à titre individuel, dans les conditions définies par l'article 41 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat43(*).

Les autres agents de l'Etat, c'est-à-dire ceux qui sont soumis à une limitation de la durée du séjour outre-mer, pourraient opter entre :

- une mise à disposition à titre individuel ;

- l'intégration dans un corps ou cadre d'emploi de la fonction publique territoriale de la Nouvelle-Calédonie.

Les agents qui n'auraient pas fait usage de leur droit d'option au terme de la mise à disposition seraient maintenus dans cette position, à titre individuel, même s'ils ne sont pas soumis à une règle de limitation de la durée du séjour outre-mer.

Il appartiendrait à la Nouvelle-Calédonie d'assurer le remplacement des personnels qui cessent leurs fonctions.

La limitation de la durée du séjour outre-mer des fonctionnaires

Le décret n° 96-1026 du 26 novembre 1996 relatif à la situation des fonctionnaires de l'Etat et de certains magistrats dans les territoires d'outre-mer de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie française et de Wallis-et-Futuna a limité la durée des séjours pour les fonctionnaires titulaires ou stagiaires de l'Etat, ainsi que pour les magistrats de l'ordre judiciaire affectés en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna qui sont en position d'activité ou détachés auprès d'une administration ou d'un établissement public de l'État, à deux ans, renouvelable une seule fois à l'issue de la première affectation.

Pour obtenir une nouvelle affectation dans l'un de ces territoires, il est nécessaire d'avoir eu une affectation d'une durée minimale de deux ans hors de ces territoires.

Seuls les agents ayant fixé le centre de leurs intérêts matériels et moraux sur le territoire concerné ainsi que les personnels inamovibles (magistrats et enseignants chercheurs) ne sont pas soumis à ce dispositif. Les critères de détermination du centre des intérêts matériels et moraux d'un agent comprennent notamment le domicile des père et mère ou, à défaut, des parents les plus proches, les biens fonciers situés sur le lieu de la résidence habituelle déclarée, le domicile avant l'entrée dans l'administration, le lieu de naissance de l'agent, le lieu de résidence des membres de la famille de l'agent et le lieu de naissance des enfants.

 La « territorialisation » des concours de recrutement des enseignants

Le projet de loi organique prévoit en outre une territorialisation des concours afin de permettre à la Nouvelle-Calédonie de pourvoir les emplois d'enseignants vacants.

Ainsi, la collectivité pourrait demander que, lors des concours de recrutement organisés par l'Etat, des postes soient réservés aux candidats dont le centre d'intérêt matériel et moral se situe en Nouvelle-Calédonie. Le nombre de postes réservés serait fixé par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Les candidats à ces postes seraient soumis aux mêmes conditions d'admissibilité et d'admission que les autres. Ceux qui seraient admis au titre de ces postes réservés auraient la qualité de fonctionnaires stagiaires de la collectivité.

Enfin, la Nouvelle-Calédonie pourrait faire appel à des fonctionnaires de l'Etat détachés dans un corps de fonctionnaire équivalent ou mis à disposition de la collectivité contre remboursement. Les dispositions limitant la durée du séjour outre-mer des fonctionnaires seraient applicables aux fonctionnaires recrutés par cette voie.

Les modalités d'application du nouvel article 59-1 sont renvoyées à un décret en Conseil d'Etat.

 La prise en compte des transferts de personnels dans le droit à compensation

Il convient de déterminer comment l'intégration ou le détachement au sein de la fonction publique calédonienne des agents de l'Etat exerçant leur droit d'option est prise en considération pour fixer ce droit à compensation.

Le projet de loi organique insère à cette fin un nouvel article 59-2 dans la loi organique du 19 mars 1999, prévoyant que :

- si l'agent exerce son droit d'option, prévu par les articles 59 et 59-1 de la loi organique, avant le 31 août, son intégration ou son détachement et le droit à compensation financière qui en résulte prennent effet à compter du 1er janvier de l'année suivante ;

- si l'agent exerce son droit d'option entre le 1er septembre et le 31 décembre, l'intégration ou le détachement et la prise en compte dans le droit à compensation interviennent à compter du 1er janvier de la deuxième année suivante.

 La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur reprenant une demande exprimée à l'unanimité par le congrès dans son avis du 12 juin 2009, afin de préciser les conditions dans lesquelles prendra fin la mise à disposition globale et gratuite des personnels de l'enseignement.

En effet, comme le rappelle le congrès dans son avis, le délai de cinq ans pour signer la convention commence à courir dès l'adoption de la loi du pays décidant du transfert de la compétence, et non à compter de la date du transfert effectif de cette compétence, qui peut intervenir plus tard. Ainsi, dans le cas où le transfert, décidé en 2009, n'interviendrait qu'en 2013 et où aucune convention ne serait signée avant 2014, l'Etat pourrait décider de mettre fin à la mise à disposition globale, qui n'aurait pourtant duré qu'un an.

Votre commission considère que la date et les conditions de transfert des personnels ne doivent pas être décidées de façon unilatérale par l'Etat.

Aussi a-t-elle souhaité prévoir qu'en l'absence de convention, le terme de la mise à disposition et les modalités du transfert sont fixés par un décret en Conseil d'Etat pris sur proposition du congrès et après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges.

Il s'agit d'apporter davantage de garanties à la Nouvelle-Calédonie, qui pourra ainsi faire valoir son avis sur le terme de la mise à disposition, même si une convention n'a pu être signée.

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.

Article 9 bis (art. 181 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Programme prévisionnel d'investissement relatif aux collèges

Cet article additionnel, issu d'un amendement du rapporteur, prévoit qu'à compter du transfert à la Nouvelle-Calédonie de l'enseignement du second degré public et privé, les présidents des assemblées de province transmettent au président du gouvernement et non plus au haut-commissaire leur programme prévisionnel d'investissement relatif aux collèges. Ce programme est arrêté par chaque assemblée de province.

Votre commission a adopté l'article 9 bis ainsi rédigé.

Article 9 ter (art. 202-1 nouveau de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Conventions relatives aux attributions respectives de l'Etat et de la Nouvelle-Calédonie dans les domaines de compétences transférés

Issu d'un amendement de notre collègue Simon Loueckhote, cet article additionnel permet à l'Etat et à la Nouvelle-Calédonie de conclure, après le transfert des compétences visées au III de l'article 21 et à l'article 27, des conventions visant à définir leurs attributions respectives dans chaque domaine de compétence.

Ces conventions pourront avoir un double objet :

- préciser le périmètre des compétences transférées, puisque certains des domaines visés, comme le droit civil, peuvent comporter des éléments relevant de la compétence régalienne de l'Etat. Ce serait le cas pour ce qui concerne les matières se rattachant à la nationalité et aux libertés publiques (mariage, filiation) ;

- préciser les attributions que l'Etat doit conserver, par cohérence, après le transfert. Tel serait le cas par exemple en matière d'enseignement, puisque l'Etat devrait conserver sa compétence en matière de définition des programmes, étant donné qu'il assurera la collation et la délivrance des diplômes.

Votre commission a adopté l'article 9 ter ainsi rédigé.

* 38 L'article 72-2, avant dernier alinéa, de la Constitution dispose que « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

* 39 Le I de l'article 119 de la loi du 13 août 2004 dispose que :

« Les transferts de compétences à titre définitif inscrits dans la présente loi et ayant pour conséquence d'accroître les charges des collectivités territoriales ou de leurs groupements ouvrent droit à une compensation financière dans les conditions fixées par les articles L. 1614-1 à L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales.

« Les ressources attribuées au titre de cette compensation sont équivalentes aux dépenses consacrées, à la date du transfert, par l'Etat, à l'exercice des compétences transférées, diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts.

« Le droit à compensation des charges d'investissement transférées par la présente loi est égal à la moyenne des dépenses actualisées, hors taxes et hors fonds de concours, constatées sur une période d'au moins cinq ans précédant le transfert de compétences. Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent alinéa, après avis de la commission consultative mentionnée à l'article L. 1211-1 du code général des collectivités territoriales.

« Le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées par la présente loi est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétences. ».

Le décret n° 2005-1509 du 6 décembre 2005 pris pour l'application de l'article 119 de la loi du 13 août 2004 prévoit que la période prise en considération pour le calcul de la compensation des dépenses d'investissement est de 5 ans pour les routes classées dans le domaine routier national et de 10 ans pour les aérodromes civils, les ports maritimes, les établissements d'enseignement agricole, les collèges et lycées à section binationale ou internationale et les écoles de la marine marchande.

* 40 Prévue à l'article 59-1, voir l'article 9 du projet de loi organique.

* 41 Le contrôle aérien en route prend en charge les avions dans les zones situées entre les aérodromes. Ainsi, sur un trajet, un pilote dialogue d'abord avec le contrôle au sol de l'aéroport de départ, puis avec le contrôle d'aérodrome, puis avec le contrôle d'approche, puis enfin avec le contrôle en route sur la plus grande partie du vol.

* 42 Voir l'étude d'impact jointe au projet de loi organique.

* 43 Aux termes de cet article : « La mise à disposition est la situation du fonctionnaire qui demeure dans son corps d'origine, est réputé occuper son emploi, continue à percevoir la rémunération correspondante, mais qui exerce des fonctions hors du service où il a vocation à servir. 

« Elle ne peut avoir lieu qu'avec l'accord du fonctionnaire et doit être prévue par une convention conclue entre l'administration d'origine et l'organisme d'accueil.

« Le fonctionnaire peut être mis à disposition auprès d'un ou de plusieurs organismes pour y effectuer tout ou partie de son service ».