B. UNE NÉCESSAIRE RÉVISION DE LA PROGRAMMATION DES ÉQUIPEMENTS
L'actualisation du cadrage stratégique de notre politique de défense et la définition de priorités adaptées au nouveau contexte de sécurité étaient les préalables indispensables au réexamen de notre politique d'équipement.
Ce réexamen était quant à lui nécessaire afin de poursuivre le renouvellement des équipements dans des conditions financièrement soutenables.
En effet, en dépit de la bonne exécution financière de la loi de programmation militaire 2003-2008 et du redressement très significatif de l'effort d'équipement qu'elle a opéré, l'écart s'est accentué entre le rythme de réalisation des programmes et la référence que demeurait, même ajusté, le modèle d'armée.
Ce décalage aurait conduit générer des besoins financiers incompatibles avec des hypothèses de ressources réalistes si l'ensemble des programmes avaient été poursuivis dans les conditions de calendrier, de quantité et de coûts initialement envisagées.
1. Le redressement financier opéré à compter de 2002 n'a pas suffi à préserver la réalisation du modèle d'armée
La loi de programmation militaire 2003-2008 était avant tout une loi de redressement financier.
Elle faisait suite, en effet, à la loi de programmation militaire 1997-2002 dont la sous-exécution financière avait provoqué une forte érosion de l'effort d'équipement . Rappelons que dès 1998, une « encoche » dans le niveau de ressources prévu par la loi avait été effectuée, après une « revue de programmes », et que du fait des annulations de crédits sur des lois de finances successives elles-mêmes inférieures aux annuités prévues, la première des trois lois de programmation qui devaient conduire à la réalisation du modèle d'armée a été amputée d'un sixième , soit une annuité entière . En 2001, point bas de cette programmation, les dépenses d'équipement, en monnaie constante, étaient inférieures de 15 % au niveau de 1996 qui aurait du théoriquement être maintenu.
Les dépenses de défense, qui représentaient 3 % du PIB en 1996 4 ( * ) , on chuté à 2,5 % du PIB en 2001 .
L'affaissement du budget d'équipement s'est traduit par l'abandon de certains programmes, par des diminution de cibles ou des décalages pour certains autres, par des coupes très sévères sur les programmes de cohérence opérationnelle et enfin par une forte réduction des dépenses dites « de flux », consacrées à l'infrastructure, aux munitions et surtout au maintien en condition opérationnelle (MCO) des matériels, dont le taux de disponibilité s'est dégradé.
A vrai dire, le redressement financier a été amorcé dès l'alternance de 2002, avec l'arrêt des annulations de crédits et l'ouverture de dotations supplémentaires en loi de finances rectificative en faveur du MCO, l'annuité 2002 s'étant soldée par une exécution budgétaire supérieure de près de 400 millions d'euros à la loi de finances initiale.
Il a été confirmé avec la loi de programmation militaire 2003-2008, qui devait quant à elle ramener progressivement le budget d'équipement à son niveau de 1996, sans pour autant compenser la perte de ressources héritée de la période précédente.
Cette loi de programmation militaire 2003-2008 , à la différence de la précédente, a fait l'objet d'une exécution financière très satisfaisante .
Non seulement les lois de finances successives ont été relativement proches de l'annuité prévue en programmation, mais l'écart entre crédits inscrits et crédits consommés a été extrêmement réduit.
Exécution financière de la loi de programmation 2003-2008
Données figurant dans le rapport d'exécution 2008 publié par le ministère de la défense
(en milliards d'euros courants)
|
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
|
Annuité LPM* |
13,65 |
14,82 |
15,16 |
15,52 |
15,88 |
16,25 |
|
LFI |
13,55 |
14,80 |
15,08 |
15,45 |
15,73 |
15,78 |
|
Consommation (dont transferts) |
13,17 |
13,71 |
15,55 |
15,87 |
15,46 |
- |
|
Écart entre la réalisation et la programmation |
- 0,48 |
- 1,11 |
+ 0,39 |
+ 0,35 |
- 0,42 |
- |
* : taux d'actualisation annuel : 1,5 % 5 ( * ) .
Les données ressortant du projet de loi de règlement, en cours d'examen au Parlement, font apparaître que pour l'exercice 2008, les crédits consommés sur l'agrégat « LPM » sont inférieurs de 176 millions d'euros à ceux qui avaient été inscrits en loi de finances initiale.
Sur l'ensemble des six années de la loi de programmation, l'écart entre les montants prévus et les montants effectivement consommés se limite à 1,9 milliard d'euros , soit un peu plus de 2 % de l'enveloppe, ou encore environ un mois et demi de paiements.
Au final, le redressement de l'effort d'équipement est particulièrement net, puisque sur les quatre derniers exercices, les dépenses d'équipement effectivement réalisées représentent en moyenne 15,5 milliards d'euros contre 11,8 milliards d'euros sur la période 1998-2001 .
L'ampleur de cet effort - traduction de la réelle priorité budgétaire accordée à l'équipement militaire - n'a pas pour autant garanti la bonne réalisation physique des objectifs de la loi.
Certes, la période 2003-2008 aura vu une amélioration significative de nos capacités militaires : admission au service actif d'un 3 ème sous-marin nucléaire de nouvelle génération, lancement des satellites Helios II et Syracuse III, mise en service opérationnelle du Rafale, acquisition d'armements de précision comme le missile de croisière Scalp ou l'armement air-sol modulaire (AASM), acquisition des hélicoptères Caracal pour les forces spéciales, mise en service des premiers hélicoptères Tigre ou encore des bâtiments de projection et de commandement.
Mais des retards conséquents ont été constatés sur beaucoup de programmes .
En ce qui concerne les forces terrestres, le programme Leclerc s'est achevé en 2007 avec un an et demi de retard. Les premières livraisons du VBCI sont intervenues en 2008, pour une quarantaine d'exemplaires, alors que 272 livraisons étaient prévues sur la durée de la loi. Une vingtaine d'hélicoptères de combat Tigre ont été livrées au lieu des 37 prévus par la loi de programmation.
S'agissant des forces navales, la première frégate multi-mission est attendue pour 2012, alors que la loi de programmation prévoyait la première livraison en 2008. Le programme de frégate Horizon accuse un retard d'un an et demi. La livraison de la version navale de l'hélicoptère NH90, qui devait débuter en milieu de programmation, paraît repoussée à 2010.
En ce qui concerne les forces aériennes, le nombre de Rafale livrés fin 2008 (68) était inférieur d'une vingtaine au nombre initialement prévu dans la loi.
Pour une part, ces décalages sont liés à des raisons techniques, industrielles ou de coopération.
Ils ont également une origine financière, dès lors que certaines dépenses, sous-évaluées ou non prévues lors de la construction de la loi de programmation, ont du être prises en charge , aux dépens d'opérations programmées.
En premier lieu, la charge représentée par le maintien en condition opérationnelle des matériels s'est révélée beaucoup plus lourde que prévue, alors même qu'une majoration sensible avait été intégrée dans la construction de la programmation pour remédier à la chute des taux de disponibilité. Selon les informations fournies par le ministère de la défense à votre rapporteur, sur l'ensemble de la période 2003-2008, les dotations inscrites en loi de finances et en loi de finances rectificative au titre du MCO ont atteint en moyenne annuelle 3,2 milliards d'euros (3,4 milliards d'euros sur les exercices 2007 et 2008), alors que l'annuité moyenne prévue par la loi de programmation était de l'ordre de 2,8 milliards d'euros. Ce dépassement de l'enveloppe initiale a représenté un montant cumulé de 2,3 milliards d'euros sur l'ensemble de la loi, produisant un effet d'éviction sur les dotations consacrées notamment aux opérations d'armement.
Deuxièmement, le coût de réalisation de certains programmes s'est avéré supérieur aux prévisions, pour plusieurs types de raisons : impact des hausses économiques ou du changement de statut de DCN ; sous-estimation initiale, en raison de la référence à un « coût objectif » volontariste éloigné des conditions finales du contrat ; difficultés dans le déroulement du programme.
Ainsi, sur l'ensemble des programmes liés à la dissuasion nucléaire , les dépenses consenties ont excédé d'environ 7 % les prévisions initiales, selon les précisions fournies à la commission par le ministère de la défense lors de la dernière discussion budgétaire. L'impact fiscal du changement de statut de DCN sur les coûts de construction et d'entretien représenterait à lui seul environ 500 millions d'euros. Les autres sources de dépassement concernent le programme M 51, du fait des difficultés de développement et des hausses d'indices de prix contractuels (350 millions d'euros), les travaux de remise à niveau et d'adaptation au M 51 des infrastructures de l'île Longue (250 millions d'euros), qui n'étaient pas suffisamment pris en compte au moment de l'élaboration de la loi, ainsi que l'augmentation des coûts de soutien des forces aériennes stratégiques (100 millions d'euros), au même titre que celle constatée dans le domaine conventionnel.
Les évaluations avancées en 2002, lors de la présentation du projet de loi de programmation, sur le coût des programmes des sous-marins nucléaires Barracuda et des frégates européennes multi-missions (FREMM), ont été très largement dépassées.
S'agissant des FREMM , l'insuffisance de la provision dans la programmation a conduit à engager le programme sur la base d'un schéma de financement prévoyant l'inscription des 6/19 èmes de l'annuité en loi de finances initiale, les 13/19 èmes restants devant être apportés en loi de finances rectificative. On sait que ce schéma n'a été appliqué qu'en 2006. Sur les exercices 2007 et 2008, les données figurant dans les rapports annuels de performance indiquent que les crédits consommés ont été supérieurs de 400 millions d'euros aux crédits inscrits en loi de finances initiale, le déficit de financement ayant du être couvert par redéploiement de dotations affectées à d'autres lignes budgétaires.
S'agissant du programme Rafale, l'échéancier des paiements a fait apparaître un besoin de trésorerie supérieur de plus de 1 milliard d'euros aux dotations prévues sur la période.
Enfin, certains programmes non prévus en programmation ont été lancés pour des raisons opérationnelles (hélicoptères pour les forces spéciales, matériels de lutte contre les engins improvisés).
Au total, l'ensemble de ces surcoûts n'ont pu être financés qu'en décalant les besoins financiers résultant d'autres programmes . Le retard pris lors de la première loi de programmation vers la réalisation du modèle s'en est trouvé accentué.
* 4 Norme OTAN incluant les pensions et la gendarmerie.
* 5 Le ministère de la défense établit l'annuité LPM en appliquant un taux d'actualisation annuel de 1,5 % alors que la loi de programmation prévoyait une revalorisation en fonction de l'indice des prix à la consommation hors tabac retenu par la loi de finances pour l'année considérée.