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Proposition de loi relative à la lutte contre la fracture numérique

 

III. LA NÉCESSITÉ D'UNE STRATÉGIE NATIONALE DE RÉDUCTION ET DE PRÉVENTION DES FRACTURES NUMÉRIQUES

A. LA TÉLÉVISION NUMÉRIQUE TERRESTRE

Le passage de la télévision analogie hertzienne à la télévision numérique terrestre (TNT) constitue un enjeu technique, économique et social d'une grande ampleur pour notre pays. Il s'inscrit dans un mouvement plus large qui va conduire l'ensemble des pays de l'Union européenne à cesser leur diffusion analogique au plus tard en 2012, certains l'ayant même déjà réalisée7(*). En dehors de l'Union, les Etats-Unis ont déjà assuré le basculement, le 12 juin dernier, dans des conditions globalement satisfaisantes.

En vue de réussir le pari du basculement complet vers le numérique hertzien au 30 novembre 2011, un schéma national d'arrêt de la diffusion analogique et de basculement vers le numérique, prévu par l'article 99 de la loi modifiée du 30 septembre 1986 sur la liberté de communication, a été approuvé par le chef du Gouvernement. Il s'inscrit dans le plan France numérique 2012 rendu public en octobre 2008 par M. Eric Besson, alors secrétaire d'Etat à la prospective, à l'évaluation des politiques publiques et au développement de l'économie numérique.

Piloté par un comité présidé, par délégation du Premier ministre, par la secrétaire d'Etat chargée du développement numérique, Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, il comprend les ministres concernés, les présidents du CSA et de l'ARCEP et trois personnalités qualifiées, et doit mettre en oeuvre en ce sens les mesures contenues dans différentes, lois ainsi que les recommandations de l'autorité de régulation de l'audiovisuel.

1. Une offre de services télévisés gratuite, élargie et simplifiée

La TNT est un système de diffusion de la télévision utilisant des antennes émettant des ondes radio selon les normes DVB-T et MPEG-2 pour la résolution d'image standard ou « SD », et MPEG-4 pour la haute définition ou « HD ».

Déployée en MPEG-2 le 31 mars 2005 dans quelques villes, après avoir été plusieurs fois retardée, la TNT permet de recevoir, en clair, sans abonnement et en qualité numérique, les 6 chaînes nationales « historiques », 12 nouvelles chaînes nationales, ainsi que des chaînes locales (5 en région parisienne et au moins une par région en province).

La TNT offre une image de type DVD et un son numérique stéréo ou de type « home cinéma », ainsi qu'un guide des programmes intégré. Depuis 2008, la TNT est diffusée, pour certaines de ses chaînes, en haute définition. A terme, l'ensemble des chaînes a vocation à être diffusé selon cette norme. Il est par ailleurs également prévu de lancer une version mobile de la TNT, dont la réception sera alors possible en mouvement, comme pour la radio.

Le choix de la simplicité et de la continuité de service a présidé au déploiement du réseau TNT. Les antennes « râteau » existantes permettent en effet sa réception, à la condition d'avoir équipé les postes récepteurs d'un démodulateur numérique et procédé à son réglage pour répondre aux changements de fréquence des émissions de la TNT. Il est par ailleurs possible d'acheter un téléviseur « TNT intégrée », qui évite d'avoir à passer par un décodeur. Outre ce mode de diffusion hertzien, qui est le plus courant, la TNT peut être reçue par l'intermédiaire du réseau ADSL, du câble, du satellite ou de la fibre optique.

Depuis son lancement, la TNT s'est avérée constituer un réel succès, que ce soit au niveau de l'évolution des taux d'audience que de l'indice de satisfaction. Ayant multiplié son offre de programme par trois, elle est désormais reçue par 7 millions de Français sur 85 % du territoire fin 2008.

2. Un schéma national de basculement vers le numérique ambitieux

La loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur, qui a modifié la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, a organisé le passage à la TNT en fixant un certain nombre de principes et de règles devant permettre d'accompagner 18 millions de foyers vers un nouveau mode de réception en deux temps : arrêt des émissions analogiques en premier lieu, puis basculement sur les fréquences définitives de la TNT.

L'objectif de couverture du territoire fixé par la loi du 5 mars 2007 précitée est de 100 %, par tous les moyens de diffusion disponibles. Le basculement complet de l'analogique au numérique a débuté le 31 mars 2008, en application d'un schéma national approuvé par arrêté du Premier ministre après consultation publique organisée par le CSA. La diffusion analogique cessera au plus tard le 30 novembre 2011 selon un calendrier d'arrêt progressif, par zone géographique, précédé d'annonces dans un délai de neuf moi avant chaque extinction.

La loi crée un cadre incitant les éditeurs de services nationaux de la TNT à étendre volontairement leur couverture géographique en leur octroyant une prorogation de leur autorisation de diffusion. Les « nouveaux entrants » peuvent bénéficier de cette prorogation, à la double condition d'améliorer leur couverture territoriale et d'être présents dans le bouquet satellitaire unique et gratuit.

Pour les « zones d'ombre », c'est-à-dire les zones non couvertes par la diffusion de la TNT en numérique hertzien, une offre satellitaire gratuite regroupant l'ensemble des chaînes en clair doit en effet être disponible. C'est ainsi que le groupe Canal + a lancé une offre de service par satellite, dénommée TNTsat, qui permet la réception, sans abonnement ni frais de location d'un terminal de réception, des 18 chaînes gratuites de la TNT, suivi en cela par l'opérateur Eutelsat et son bouquet Fransat.

Les chaînes privées « historiques » (TF1, M6 et Canal+) se sont vues reconnaître un droit d'usage de la ressource radioélectrique pour un autre service qu'elles éditent à l'extinction complète de leur diffusion analogique. Ce canal supplémentaire, dénommé plus couramment « chaîne bonus », vise à compenser les coûts importants liés à la substitution de la diffusion numérique aux réseaux analogiques. Son octroi est encadré par des obligations spécifiques en matière de diffusion et de production cinématographique et audiovisuelle, et d'expression originale française et européenne.

Enfin, chaque année et jusqu'à l'extinction totale de la diffusion analogique, il est prévu que le Gouvernement présente au Parlement un rapport contenant notamment un état d'avancement, département par département, de la couverture et de l'équipement des foyers.

On soulignera par ailleurs que l'extinction du signal analogique présente plusieurs avantages :

- permettre une meilleure couverture numérique, aujourd'hui limitée par la rareté des fréquences ;

- enrichir l'offre audiovisuelle, notamment en préparant la généralisation de la HD, le lancement de la télévision mobile personnelle et de la radio numérique ;

- offrir au plus grand nombre Internet en très haut débit, en mode fixe ou mobile ;

- supprimer, pour les chaînes, la double facture de diffusion due à la prolongation du simulcast (analogique et numérique).

3. Les objectifs de numérisation des sites de diffusion fixés par le CSA

Conformément à l'article 96-2 de la loi du 30 septembre 1986 précitée, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) a fixé, en juillet 2007, le calendrier et les modalités d'extension de la TNT. Il a ainsi, notamment, arrêté un schéma d'extension de la couverture de la TNT entre 2008 et 2011 pour les chaînes gratuites « historiques » ainsi que pour les autres chaînes. Ce document précise les objectifs annuels de couverture au niveau national, mais aussi au niveau départemental : une couverture minimum de 95 % de la population métropolitaine à la fin 2011 pour l'ensemble des éditeurs de la TNT, assortie d'un correctif départemental de 91 % de la population pour les chaînes historiques nationales gratuites et de 85 % pour les autres chaînes nationales. Au-delà de ces seuils, seront numérisés les émetteurs desservant plus de 1.500 habitants, et en deçà, ceux couvrant plus de 500 habitants.

En application de l'article 115 de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME), le CSA a ensuite publié, le 23 décembre 2008, une liste des sites de diffusion numérique qui seront activés au plus tard le 30 novembre 2011, date de l'extinction de la diffusion analogique, en modulant selon les types de chaînes. Ainsi, les chaînes « historiques » déjà diffusées en mode analogique (TF1, France 2, France 3, France 5, M6 et Arte) devront activer la totalité de ces 1.626 sites. Les nouvelles chaînes gratuites de la TNT et les chaînes payantes devront, quant à elles, activer au moins 1.423 sites, desservant les zones les plus peuplées.

La position du CSA aura pour conséquence d'allumer un plus grand nombre d'émetteurs qu'il n'en faudrait en réalité pour atteindre le seuil de couverture de 95 % de la population prévu par la loi. C'est la raison pour laquelle plusieurs éditeurs ont fait part de leur volonté d'attaquer la décision du Conseil.

Proposition : sécuriser la décision du CSA fixant les objectifs de numérisation des sites de diffusion de la TNT par voir hertzienne, en distinguant les chaînes « historiques » des chaînes payantes et nouvellement entrantes.

Le calendrier prévisionnel d'arrêt de la télévision analogique et de mise en service des nouveaux émetteurs a été adopté par le Premier ministre. Trois opérations pilotes ont été ou vont être tout d'abord menées : la ville de Coulommiers (17.000 habitants) a été la première à arrêter la TNT, le 4 février 2009, suivie par celle de Kaysersberg (5.000 habitants) le 27 mai, avant Cherbourg et le Nord Cotentin (200.000 habitants) le 18 novembre prochain. Puis douze régions définies d'après les zones de décrochage de France 3 opèreront leur basculement en 20108(*). Enfin, la diffusion analogique sera coupée dans les douze dernières régions dans le courant de l'année 20119(*).

4. La mise en place d'un dispositif renforcé d'information et d'assistance à la transition

L'article 102 de la loi du 5 mars 2007 précitée prévoit, en vue d'accompagner socialement la mise en place du dispositif, un fond d'aide afin que tous les citoyens puissent s'équiper et recevoir la TNT. Ce soutien financier s'appliquera aux téléspectateurs exonérés de redevance et sous condition de ressources du foyer fiscal. L'aide sera modulée par décret en fonction des solutions techniques de réception disponibles, notamment pour les zones montagneuses dans lesquelles les frais seront nécessairement plus élevés qu'en zone urbaine. Par ailleurs, un soutien renforcé est prévu pour les personnes âgées de plus de 70 ans ou handicapées, qui se verront offrir aide et conseil à l'achat et à l'installation d'un matériel de réception numérique.

Il paraîtrait toutefois opportun à votre rapporteur de créer, parallèlement à ce « fonds de l'article 102 », un « fonds 102 bis » destiné à venir en aide aux foyers qui, du fait qu'ils se trouvent dans une « zone d'ombre numérique », seront contraints, pour bénéficier de la TNT, de s'équiper en moyens de réception alternatifs à ceux de nature hertzienne.

Proposition : prévoir la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport sur les moyens à mettre en oeuvre pour aider les foyers situés dans des zones non couvertes par la diffusion hertzienne de la TNT à s'équiper en matériels de réception alternatifs, notamment de type satellitaire.

La mise en oeuvre de ces mesures d'accompagnement et la gestion du fonds institué à l'article 102, a été confiée à un groupement d'intérêt public (GIP) agissant dans le respect des orientations définies par le Premier ministre et des décisions du CSA. Baptisé France télé numérique, ce groupement est composé à parité de l'Etat et des chaînes historiques (soit les sociétés France Télévisions, Arte-France, TF 1, Métropole Télévision et Canal Plus). Ses ressources seront constituées de dotations de l'Etat et de contributions des chaînes privées.

Proposition : autoriser l'administration des impôts à communiquer au GIP « France Télé Numérique » les informations nécessaires pour identifier les bénéficiaires du fonds d'aide de l'article 102 précité.

C'est le GIP France télé numérique qui sera chargé, dès la mi-septembre, de mettre en place une grande campagne d'information nationale, sur les chaînes historiques et dans la presse nationale, afin de sensibiliser les citoyens aux modalités de la transition vers la diffusion numérique et à ses avantages. Des campagnes régionales et locales d'information prolongeront ces campagnes nationales, tandis qu'une communication spécifique sera faite en direction des professionnels de la réception, des syndics de copropriété, gestionnaires d'immeubles et de lieux collectifs.

5. Une équation économique à trouver pour les chaînes

Pour l'ensemble des chaînes historiques, ainsi que pour les chaînes analogiques hertziennes locales, le lancement de la TNT a représenté une double diffusion, et donc une double facturation, alors que débutait en sus la diffusion de programmes HD et que se profile l'arrivée de la télévision mobile personnelle (TMP). Et ce alors que la diffusion de la TNT engendrait une accentuation de la concurrence du fait de la multiplication des chaînes gratuites, qui a conduit à une fragmentation de l'audience, et donc à une perte de recettes publicitaires.

Selon les calculs réalisés par les chaînes, ces obligations de numérisation supplémentaire entraîneraient un surcoût d'environ 8 millions d'euros par chaîne et par an. La problématique est différente, il est vrai, selon les chaînes, dans la mesure où les taux de couverture initiaux ne sont pas comparables. Ainsi, Canal + et M6 sont plus impactés par les objectifs de couverture en TNT fixés que TF1 ou France télévision, puisqu'ils bénéficient d'un réseau moins dense d'émetteurs.

La douzaine de chaînes nouvelles est quant à elle également dans une situation délicate, dans la mesure où leur modèle économique est encore fragile et parce qu'elles ne pourront prétendre à une économie des coûts de diffusion après l'arrêt du signal analogique.

Il doit néanmoins être tenu compte de l'économie induite pour les chaînes, à terme, par la substitution d'un mode de diffusion numérique à un mode analogique. Ainsi, pour une chaîne comme TF1, dont les coûts de diffusion en analogique s'élèvent à 55 millions d'euros, le passage au numérique réduira ces frais à près de 20 millions d'euros, y compris la diffusion HD. D'autre part, il convient de garder à l'esprit que les objectifs de couverture assignés aux chaînes ont été compensés par l'attribution à ces dernières de compensations consistant, s'agissant des chaînes historiques, en des « chaînes bonus », ainsi que par la prorogation de leur autorisation de diffusion.

Au total, et au regard des considérations d'intérêt général attachées à la diffusion des services de télévision auprès de l'ensemble de la population française, le schéma de couverture élaboré par les prescriptions croisées de la loi et du CSA paraît donc constituer un cadre équilibré alliant prise en compte des contraintes économiques pesant sur l'ensemble des éditeurs concernés et nécessité d'une desserte territoriale satisfaisante.

* 7 Finlande, Luxembourg, Suisse, Suède, Pays-Bas, communauté flamande de Belgique et Allemagne).

* 8 Alsace, Basse-Normandie, Lorraine, Pays de Loire, Champagne-Ardenne, Franche-Comté, Bretagne, Poitou-Charentes, Bourgogne, Centre, Picardie et Nord.

* 9 Haute-Normandie, Île-de-France, Aquitaine, Limousin, Côte d'Azur, Corse, Auvergne, Alpes, Rhône, Midi-Pyrénées, Languedoc-Roussillon et Provence.