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Projet de loi autorisant la ratification de la convention sur les armes à sous-munitions

 

B. LE DISPOSITIF DE LA CONVENTION D'OSLO

Précédée d'un préambule de 20 paragraphes rappelant les constats et les objectifs qui sont à l'origine du texte, la convention sur les armes à sous-munitions comporte 23 articles.

1. La définition des armes à sous-munitions prohibées et les exceptions

L'une des dispositions principales de la convention est son article 2, au sein duquel figure la définition des armes à sous-munitions, à l'égard desquelles les Etats parties souscrivent les différentes obligations de la convention.

Ainsi que l'avait exposé le rapport d'information du Sénat, la notion d'armes à sous-munitions constitue une appellation générique pour une vaste gamme d'armements dont les caractéristiques techniques et les effets militaires peuvent être très différents.

Conformément à la déclaration d'Oslo de février 2007, l'objectif de la convention était de conclure un instrument juridiquement contraignant relatif aux armes à sous-munitions « qui provoquent des dommages inacceptables aux civils », les risques pour les populations étant en grande partie liés à certaines caractéristiques telles que le nombre de sous-munitions, leur poids, leur fiabilité et la précision du projectile.

La définition retenue repose sur des critères techniques et fait entrer dans le champ de la prohibition la plupart des systèmes d'armes à sous-munitions, les exceptions, extrêmement réduites, ne concernant que des armes à faible effet de dispersion et munies de dispositifs destinés à éviter le non-fonctionnement de l'arme.

Il en résulte une définition particulièrement complexe, mais très précise.

Au sens de la convention d'Oslo, une arme à sous-munitions désigne une munition classique conçue pour disperser ou libérer des sous-munitions explosives dont chacune pèse moins de 20 kg.

Le terme « munition classique » signifie que les armes nucléaires ne sont pas concernées.

De cet ensemble, sont exclues :

- les munitions ou sous-munitions conçues pour lancer des artifices éclairants, des fumigènes, des artifices pyrotechniques ou des leurres ;

- les munitions conçues exclusivement à des fins de défense anti-aérienne ;

- les munitions ou sous-munitions conçues pour produire des effets électriques ou électroniques.

La convention exclut également de son champ d'application les armes à sous-munitions qui, afin d'éviter les effets indiscriminés sur une zone et les risques posés par les sous-munitions non-explosées, cumulent les cinq caractéristiques suivantes :

- chaque munition comporte moins de 10 sous-munitions explosives ;

- chaque sous-munition explosive pèse plus de 4 kg ;

- chaque sous-munition explosive est conçue pour détecter et attaquer une cible constituée d'un objet unique ;

- chaque sous-munition explosive est équipée d'un mécanisme électronique d'autodestruction ;

- chaque sous-munition est équipée d'un dispositif électronique d'autodésactivation.

Ces critères permettent de distinguer les armes à sous-munitions les plus courantes, visant un effet de saturation, et des armes de conception plus récente, destinées au contraire à des tirs de précision, et dotées d'un double mécanisme limitant au maximum le risque de restes explosifs de guerre, à savoir un dispositif d'autodestruction jouant lorsque la sous-munition n'a pas explosé à l'impact, et un mécanisme d'autodésactivation rendant la munition inopérante par l'épuisement irréversible d'un élément essentiel à son fonctionnement, par exemple une batterie, au cas où le mécanisme d'autodestruction n'aurait pas fonctionné.

L'article 1 assimile aux armes à sous-munitions prohibées les « petites bombes explosives » de moins de 20 kg, non autopropulsées et dispersées depuis un aéronef. En effet, ce type de bombe entraîne des risques voisins de ceux des armes à sous-munitions, du fait de la dispersion et de la probabilité de non-fonctionnement.

Aux termes de l'article 1, les Etats parties s'engagent :

- à ne pas employer d'armes à sous-munitions telles que définies par la convention ;

- à ne pas en mettre au point, produire, acquérir, stocker, conserver ou transférer, directement ou indirectement ;

- à ne pas assister, encourager ou inciter quiconque à s'engager dans toute activité interdite par la convention.

2. Les mesures d'application de la convention

L'article 3 impose la destruction des stocks d'armes à sous-munitions prohibées dans un délai de 8 ans après l'entrée en vigueur de la convention pour l'Etat considéré, avec possibilité de demander à une Assemblée des Etats parties ou à une Conférence d'examen une prolongation supplémentaire allant jusqu'à 4 ans. Des prolongations « additionnelles » n'excédant pas 4 ans peuvent aussi être demandées en cas de « circonstances exceptionnelles ». Les opérations de destruction doivent respecter les normes internationales applicables pour la protection de la santé publique et de l'environnement.

L'article 3 permet cependant de conserver un nombre réduit d'armes à sous-munitions aux fins d'expertise et de formation aux techniques de détection ou au déminage, comme cela est prévu par la convention d'Ottawa pour les mines antipersonnel.

L'article 4 impose aux Etats parties de procéder dans un délai de 10 ans à la dépollution des zones contaminées par des sous-munitions non explosées et situées sous leur contrôle et leur juridiction. Dans l'intervalle, des dispositions particulières de marquage et de surveillance devront être prises en vue de la protection de la population.

L'article 9 engage les Etats à prendre toutes les mesures législatives et règlementaires nationales d'application nécessaires à la mise en oeuvre de la convention, y compris l'imposition de sanctions pénales pour prévenir et réprimer les activités prohibées par la convention.

Dans la fiche d'impact jointe au projet de loi, le Gouvernement précise que des dispositions de transposition seront prises pour intégrer dans le droit interne les obligations découlant de la convention d'Oslo. Il s'agira de définir le régime de responsabilité pénale individuelle pour les activités prohibées. Le Gouvernement précise que la loi française devra s'attacher à reprendre les définitions contenues dans l'article 2 de la convention, « afin d'éviter toute incohérence entre le texte international et la loi de transposition ».

L'article 7 prévoit, au titre de mesures de transparence, le dépôt auprès du Secrétaire général des Nations unies par chaque Etat partie, dans les 180 jours qui suivent l'entrée en vigueur de la convention pour cet Etat, d'un rapport comportant près d'une quinzaine de rubriques et destiné notamment à exposer :

- les mesures de transposition nationales ;

- ses stocks d'armes à sous-munitions ;

- les caractéristiques techniques des armes à sous-munitions qu'il a produites avant l'entrée en vigueur de la convention ;

- l'avancement de la destruction des stocks ;

- l'état des zones polluées et l'avancement des opérations de dépollution ;

- l'effort financier consacré aux victimes et à l'assistance internationale.

Les données de ce rapport devront être actualisées chaque année.

3. L'assistance aux victimes et aux pays touchés

L'article 5 pose le principe de l'assistance de chaque Etat aux victimes d'armes à sous-munitions dans les zones sous sa juridiction ou sous son contrôle. Cette assistance concernera notamment les soins médicaux, la réadaptation et le soutien psychologique ainsi que l'insertion sociale et économique.

L'article 6, relatif à la coopération et à l'assistance internationales entre les Etats parties à la convention, reconnaît le droit de ceux-ci à bénéficier d'une assistance de la part des autres Etats parties.

Chaque Etat partie qui est en mesure de le faire fournira une assistance technique, matérielle et financière aux Etats parties affectés par les armes à sous-munitions, soit sur une base bilatérale, soit par le biais d'organismes multilatéraux ou non gouvernementaux. Cette assistance pourra notamment porter sur la dépollution des zones contaminées, sur la destruction des armes à sous-munitions et sur l'aide aux victimes.

4. La question de l'interopérabilité dans les opérations multinationales

L'article 21, relatif aux relations avec les Etats non parties à la convention, revêt une importance particulière au regard de la participation à des opérations militaires multinationales.

En premier lieu, par cet article, les Etats parties s'engagent à encourager les Etats non parties qui ne l'ont pas encore fait à rejoindre la convention. Ils s'engagent également à mettre « tout en oeuvre pour décourager les Etats non parties ... d'utiliser des armes à sous-munitions ».

Toutefois, l'article 21 précise que « les Etats parties, leur personnel militaire ou leurs ressortissants peuvent s'engager dans une coopération et des opérations militaires avec des Etats non parties à la convention qui pourraient être engagés dans des activités interdites à un Etat partie ».

Cette clause est destinée à préserver l'interopérabilité lors des opérations multinationales où cohabitent des Etats parties et non parties, ces derniers pouvant le cas échéant être amenés à faire usage d'armes à sous-munitions. Elle était notamment importante pour l'OTAN, dont plusieurs Etats membres, et notamment les Etats-Unis, n'ont pas signé la convention, mais aussi, de manière plus générale, pour les opérations menées en coalition quel qu'en soit le cadre.

L'article 21 indique toutefois que cette disposition ne saurait conduire un Etat partie à « expressément demander l'emploi de telles munitions dans le cas où le choix des munitions employées est sous son contrôle exclusif », ni à en mettre au point, produire ou acquérir, à en constituer des stocks ou les transférer ou, a fortiori, à en employer lui-même.

Dans l'étude d'impact jointe au projet de loi, le Gouvernement indique que « la France pourra engager ... ses militaires et ressortissants dans une coopération et des opérations militaires avec des Etats non parties qui s'engageraient dans des activités interdites, incluant l'emploi d'armes à sous-munitions. Toutefois, toutes les précautions devront au préalable avoir été prises pour que les membres des forces armées françaises ne se trouvent pas dans une situation qui irait à l'encontre des obligations qui lient la France ».

5. Les modalités d'entrée en vigueur et de révision de la convention

L'article 17 précise que la convention entrera en vigueur 6 mois après le dépôt du 30ème instrument de ratification. En application de l'article 19, les dispositions de la convention ne peuvent faire l'objet de réserves.

L'article 11 prévoit la réunion régulière de l'Assemblée des Etats parties, la première réunion intervenant un an après l'entrée en vigueur de la convention. Une conférence d'examen sera convoquée 5 ans après cette entrée en vigueur, les conférences d'examen ultérieures intervenant au minimum tous les cinq ans. Ces conférences d'examen feront le point sur le fonctionnement de la convention et les demandes des Etats concernant la mise en oeuvre de leurs obligations de destruction des stocks et de dépollution.

L'article 13 indique que des amendements pourront être apportés à la convention. Chaque Etat partie peut proposer des amendements, l'accord de la majorité des Etats parties étant nécessaire pour convoquer une conférence d'amendement. L'adoption d'un amendement requiert la majorité des deux-tiers des Etats parties présents et votants. Les amendements ne prennent effet que pour les Etats parties les ayant acceptés.