EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE TENDANT À PERMETTRE À SAINT-BARTHÉLEMY D'IMPOSER LES REVENUS DE SOURCE LOCALE DES PERSONNES ÉTABLIES DEPUIS MOINS DE CINQ ANS
Article premier - (Art. L.O. 6214-4 du code général des collectivités territoriales) - Imposition par Saint-Barthélemy des revenus de source locale des personnes établies sur son territoire depuis moins de cinq ans
Cet article complète les dispositions du statut de Saint-Barthélemy relatives aux compétences fiscales de la collectivité, afin de lui reconnaître la faculté d'imposer les non-résidents à raison des revenus trouvant leur source sur son territoire.
Aux termes de l'article L.O. 6214-3 du code général des collectivités territoriales, la collectivité de Saint-Barthélemy fixe les règles applicables en matière d'impôts, droits et taxes, « dans les conditions prévues à l'article L.O. 6214-4 ».
1. La compétence fiscale de Saint-Barthélemy
Le I de cet article L.O. 6214-4 dispose que la collectivité exerce ses compétences en matière de fiscalité dans le respect de trois exigences :
- une exigence liée aux conditions requises pour avoir son domicile fiscal à Saint-Barthélemy (1°) ;
- une obligation de transmission par la collectivité à l'Etat de toute information utile pour l'application de sa réglementation fiscale et pour l'exécution des clauses d'échange de renseignements avec d'autres Etats ou territoires (2°) ;
- l'application à Saint-Barthélemy des règles fixées par l'Etat en matière de cotisations sociales et autres prélèvements destinés au financement de la protection sociale et à l'amortissement de la dette sociale, par analogie avec les règles applicables en Guadeloupe (3°).
Les modalités d'application de ces trois exigences sont précisées par une convention conclue entre l'Etat et la collectivité, afin de prévenir, notamment, l'évasion fiscale et les doubles impositions et de définir les obligations de la collectivité en matière de communication d'informations à des fins fiscales.
La proposition de loi organique présentée par notre collègue Michel Magras vise à préciser les conditions d'application de la compétence fiscale de Saint-Barthélemy au regard des règles de détermination de la résidence fiscale définies au 1° de l'article L.O. 6214-4.
En effet, aux termes de ces dispositions, appelées « règle des cinq ans », les personnes physiques ne peuvent être considérées comme ayant leur domicile fiscal à Saint-Barthélemy qu'après y avoir résidé pendant cinq ans au moins. De même, les personnes morales ne peuvent être considérées comme ayant leur domicile fiscal à Saint-Barthélemy que :
- si elles y ont installé le siège de leur direction effective depuis cinq ans au moins ;
- ou si elles sont contrôlées directement ou indirectement, par des personnes physiques résidant à Saint-Barthélemy depuis au moins cinq ans.
Les personnes physiques ou morales, de nationalité française ou étrangère, qui résident à Saint-Barthélemy mais n'y ont pas, en application de la règle des cinq ans, leur résidence fiscale, sont considérées comme ayant leur domicile fiscal en métropole.
Selon notre collègue Michel Magras, les personnes dont le domicile fiscal n'est pas établi à Saint-Barthélemy représenteraient environ 10 % de la population de la collectivité.
2. La divergence d'interprétation sur l'imposition des revenus de source locale
Les règles de détermination de la résidence fiscale permettent à Saint-Barthélemy d'éviter l'installation d'opérateurs qui ne chercheraient qu'à tirer profit de sa fiscalité spécifique.
Cependant, l'interprétation des dispositions du I de l'article L.O. 6214-4 a donné lieu à des divergences qui sont aujourd'hui préjudiciables au bon exercice, par la collectivité, de sa compétence fiscale.
Certes, le législateur organique a souhaité transférer à la collectivité de Saint-Barthélemy une compétence fiscale pleine et entière, comme le montrent les rapports du Sénat et de l'Assemblée nationale, ainsi que les débats dans chaque assemblée. La règle des cinq ans vise seulement à prévenir l'évasion fiscale et à épargner à Saint-Barthélemy l'arrivée de personnes pratiquant une forme d'opportunisme fiscal.
En tout état de cause, rien, dans la loi organique statuaire, n'interdit à Saint-Barthélemy d'imposer les personnes dont le domicile fiscal n'est pas établi sur son territoire, à raison des revenus et de la fortune qui trouvent leur source dans la collectivité.
Pourtant, dans son avis n° 381.054 du 27 décembre 2007, le Conseil d'Etat, saisi par le ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, estime que les dispositions de la loi organique excluent les personnes ayant leur domicile fiscal dans un département de métropole ou d'outre-mer, ou étant réputées l'avoir, de la compétence fiscale de Saint-Barthélemy. Ces personnes ne seraient donc passibles, selon cette interprétation, que des impôts sur le revenu et sur la fortune établis en France sur l'ensemble de leurs revenus ou de leurs biens 11 ( * ) .
Bien que l'avis du Conseil d'Etat n'ait aucune force contraignante, le ministère de l'économie, des finances et de l'emploi s'y réfère pour élaborer la convention fiscale qui doit être conclue entre l'Etat et la collectivité. Dès lors, il apparaît que Saint-Barthélemy serait dans l'impossibilité de soumettre aux impôts qu'elle définit les revenus des non-résidents qui trouvent leur source dans la collectivité. Il s'agit, par exemple, de la taxe de 25 % sur les plus-values immobilières, prévue par l'article 100 du code des contributions de Saint-Barthélemy.
Aussi, paraît-il d'autant plus fondé de faire prévaloir l'interprétation donnant à Saint-Barthélemy la compétence pour imposer les revenus et la fortune de source locale des non-résidents, que la loi organique prévoit une convention pour éliminer les doubles impositions. Or les divergences d'interprétation bloquent pour l'instant la signature de cette convention.
3. L'intervention nécessaire du législateur organique
Dans sa décision du 15 février 2007 sur la loi organique statutaire (DSIOM), le Conseil constitutionnel a d'ailleurs jugé que si la convention ne pouvait être conclue, le législateur organique devait intervenir 12 ( * ) .
Il estime en effet que les dispositions du dernier alinéa du I de l'article L.O. 6214-4 du code général des collectivités territoriales « ne sauraient avoir pour objet ni pour effet de restreindre l'exercice des compétences conférées au législateur organique par l'article 74 de la Constitution, notamment dans les cas où cette convention ne pourrait aboutir ou ne permettrait pas de lutter efficacement contre l'évasion fiscale ».
Cette réserve d'interprétation conforte la démarche entreprise par notre collègue Michel Magras.
L'article premier de sa proposition de loi organique vise en effet à reconnaître clairement à la collectivité de Saint-Barthélemy la faculté d'imposer, à raison de leurs revenus de source locale, les personnes ne remplissant pas les conditions de résidence définies par la loi organique.
Comme l'indique l'exposé des motifs de la proposition de loi organique, « dans le cadre de la discussion préalable à la conclusion d'une convention fiscale entre l'Etat et la collectivité de Saint-Barthélemy en vue de prévenir l'évasion fiscale et les doubles impositions, il est clairement apparu que cette clarification ne pouvait être opérée par le biais d'une convention, mais nécessitait une modification de la loi organique ».
Aussi, l'article premier de la proposition de loi organique prévoit-il que les personnes physiques et morales ne remplissant pas les critères de résidence de la règle des cinq ans sont « également imposables par la collectivité de Saint-Barthélemy », pour les revenus trouvant leur source sur le territoire de Saint-Barthélemy.
Cette faculté s'appliquerait à compter de la date à laquelle une convention entre l'Etat et la collectivité afin de prévenir l'évasion fiscale et les doubles impositions prend effet et, au plus tard, à compter du 1 er janvier 2010.
Par ailleurs, la proposition de loi organique précise que la capacité, pour Saint-Barthélemy, d'imposer les revenus de source locale des non-résidents s'appliquerait, pour les personnes physiques, aux revenus ou gains réalisés à compter du 1 er janvier 2010 et, pour les personnes morales, à tout exercice ouvert à compter de cette date.
4. Le dispositif adopté par la commission des lois
Votre commission approuve les modifications proposées pour clarifier la compétence fiscale de Saint-Barthélemy, en faisant prévaloir explicitement l'interprétation qui était déjà celle du Parlement en 2007.
Elle a adopté un amendement de son rapporteur précisant la rédaction proposée.
Ainsi, sur le modèle du texte adopté pour Saint-Martin, les dispositions relatives à l'imposition des revenus de source locale seraient regroupées au sein d'un 1° bis inséré dans le I de l'article L.O. 6214-4 (I de l'article premier de la proposition de loi organique).
Votre commission y a rappelé en premier lieu que les personnes physiques ou morales ayant leur domicile fiscal dans un département de métropole ou d'outre-mer étaient soumises aux impositions en vigueur dans ces départements.
En second lieu, pour marquer la volonté du législateur organique de permettre à Saint-Barthélemy d'imposer les revenus de source locale sans susciter de doubles impositions, la rédaction retenue par la commission établit que cette compétence s'exercerait « sans préjudice » des dispositions relatives à la compétence fiscale de l'Etat. Cette formulation paraît préférable à celle prévoyant que la collectivité dispose « également » de la compétence pour imposer les revenus de source locale.
Votre commission a ensuite inscrit au II de l'article premier de la proposition de loi organique, insérant un I bis au sein de l'article L.O. 6214-4, les dispositions relatives à la convention fiscale qui devra préciser les modalités d'application de la règle des cinq ans et de la compétence de Saint-Barthélemy en matière d'imposition des revenus de source locale des personnes ne satisfaisant pas aux conditions de résidence.
Votre commission a par ailleurs prévu dans le même paragraphe qu'un crédit d'impôt devrait compenser les doubles impositions qui seraient constatées entre le 1 er janvier 2010 et l'entrée en vigueur de la convention.
Ce crédit d'impôt ne s'appliquerait qu'aux sommes venant en déduction de l'impôt dû et ne pourrait donc donner lieu à un versement dans le cas où le contribuable ne devrait pas d'impôt à l'autre territoire (Etat ou collectivité). Il serait égal à l'impôt effectivement acquitté dans le premier territoire à raison des revenus provenant de ce territoire et ne pourrait excéder la fraction d'impôt due au titre de ces revenus dans le territoire de domiciliation fiscale.
L'amendement adopté précise en outre, au III de l'article premier de la proposition de loi organique, que la collectivité exerce cette faculté d'imposition à l'égard des revenus afférents à toute année civile ou tout exercice commençant à compter du 1 er janvier 2010 et à l'impôt sur la fortune établi à compter de l'année 2010.
Enfin, l'amendement adopté par la commission prévoit que le dispositif relatif à la règle des cinq ans fera l'objet d'une évaluation au cours de sa deuxième année d'application. Le rapport d'évaluation serait transmis aux commissions des lois de l'Assemblée nationale et du Sénat avant la onzième année suivant l'entrée en vigueur de la loi organique du 21 février 2007. Le Parlement disposera ainsi d'éléments de nature à lui permettre de décider le maintien, l'aménagement ou la suppression de ces dispositions.
Votre commission a adopté l'article premier ainsi modifié .
Article premier bis (nouveau) - (art. L.O. 6223-1 et
L.O. 6251-11-1 nouveau
du code général des
collectivités territoriales) - Dispositions relatives à
l'environnement
Cet article additionnel, adopté à l'initiative de votre rapporteur, insère dans le statut de Saint-Barthélemy deux dispositions visant à assurer la prise en compte, par les institutions de la collectivité, des questions relatives à l'environnement. Il s'agit de dispositions identiques à celles insérées dans le statut de Saint-Martin 13 ( * ) .
Ainsi, le I reprend et adapte une disposition figurant à l'article 100 du projet de loi portant engagement national pour l'environnement, adopté en première lecture par le Sénat le 8 octobre 2009.
Il complète les dispositions de l'article L.O. 6223-1 du code général des collectivités territoriales, relatives à la composition du conseil économique, social et culturel de Saint-Barthélemy, afin de prévoir que cet organe comprend également des représentants d'associations et fondations agissant dans le domaine de la protection de l'environnement et des personnalités qualifiées choisies en raison de leur compétence en matière d'environnement et de développement durable.
Le II reprend une disposition analogue à celle que votre commission a introduite dans le statut de la Nouvelle-Calédonie, dans le cadre de la loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et à la départementalisation de Mayotte 14 ( * ) .
Cette disposition serait insérée au sein d'un nouvel article L.O. 6251-11-1 du code général des collectivités territoriales. Elle s'inspire de l'article 101 du projet de loi portant engagement national pour l'environnement. Elle prévoit par conséquent qu'avant l'examen du projet de budget de la collectivité, le conseil territorial entend la présentation par son président du rapport du conseil exécutif sur la situation de Saint-Barthélemy en matière de développement durable et sur les orientations et programmes visant à améliorer cette situation.
Votre commission a jugé que la collectivité de Saint- Barthélemy, dont le développement est lié à la préservation d'un environnement fragile, ne devait pas être laissée à l'écart des évolutions législatives en ce domaine.
Votre commission a adopté l'article 1 er bis ainsi rédigé .
Article 2 - Compensation des pertes de recettes résultant pour l'Etat de la proposition de loi organique
Cet article prévoit que les pertes de recettes qui résulteraient, pour l'Etat, de l'application des dispositions de la loi organique devraient être compensées, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits relatifs aux tabacs (articles 575 et 575 A du code général des impôts).
En effet, l'application aux revenus trouvant leur source à Saint-Barthélemy de la fiscalité définie par cette collectivité entraînerait, en théorie, une diminution des recettes de l'Etat. Elle pourrait toutefois avoir pour résultat une augmentation des recettes de l'État au titre des cotisations sociales, qui s'appliquent aux éléments imposés par la collectivité. L'article 6 assure donc la conformité de la proposition de loi organique avec l'article 40 de la Constitution. Seul le Gouvernement pourrait supprimer cette disposition.
Votre commission a adopté l'article 2 sans modification .
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* *
Votre commission a adopté la proposition de loi organique ainsi modifiée.
* 11 Les conditions de cette imposition étant définies par les articles 4A et 885A du code général des impôts.
* 12 Décision n° 2007-547 DC du 15 février 2007, considérant 49.
* 13 Voir le commentaire de l'article 5 bis (nouveau) dans la partie du présent rapport consacrée à l'examen des articles de la proposition de loi organique relative à Saint-Martin.
* 14 Voir l'article 37 de cette loi organique et le rapport n° 490 (2008-2009) fait au nom de la commission des lois par votre rapporteur.