B. UNE STRATÉGIE CLAIRE REPOSANT SUR TROIS PILIERS
Deux enseignements peuvent être tirés du diagnostic :
- d'une part, la croissance annuelle des capacités de garde est insuffisante : au rythme actuel, les besoins seront théoriquement couverts en 2021. Il est donc nécessaire de l'accélérer ;
- d'autre part, il n'est pas possible, pour des raisons financières, de bâtir une politique de développement de l'offre de garde sur l'accroissement des capacités d'accueil des crèches et l'essor de la garde à domicile . Ces deux modes de garde doivent continuer à être soutenus par des aides publiques en raison de leurs avantages spécifiques (socialisation des enfants dans le premier cas, souplesse des horaires de garde dans le second), mais ils ne peuvent en aucun cas constituer une solution au développement de l'offre. C'est donc l'accroissement du nombre d'assistantes maternelles qui doit être privilégié .
La politique nationale de développement de l'offre de garde pourrait suivre les trois orientations suivantes :
- recruter davantage d'assistantes maternelles et améliorer leur formation ;
- poursuivre le développement des crèches en harmonisant les normes d'encadrement ;
- mieux solvabiliser l'aide à la garde à domicile, notamment partagée.
1. Recruter davantage d'assistantes maternelles et améliorer leur formation
Répondre aux besoins d'accueil de manière crédible, c'est-à-dire sur un mode financièrement soutenable, suppose d'augmenter le nombre d'assistantes formées chaque année. Ce changement quantitatif ne pourra cependant porter ses fruits que s'il est accompagné d'un effort qualitatif portant sur la formation des assistantes maternelles.
La profession souffre encore, particulièrement dans les grandes villes, d'une image contrastée : les assistantes maternelles sont appréciées pour le service qu'elles rendent, mais perçues également comme revendicatrices et peu ouvertes aux demandes des parents. Le décalage entre l'offre et la demande de garde explique en grande partie cette situation : selon l'aveu unanime des acteurs du secteur de la petite enfance, une majorité des assistantes maternelles choisissent les parents dont elles accueillent les enfants, et non l'inverse. Par ailleurs, la supériorité de leur savoir-faire professionnel sur celui des personnes employées pour garder les enfants du foyer au domicile des parents n'est pas toujours reconnue.
C'est pourquoi une politique de la petite enfance ambitieuse doit relever de concert les deux défis suivants : recruter davantage d'assistantes maternelles et améliorer leur formation. C'est à quoi souhaite s'attacher votre commission.
a) Combien de places attendre d'un agrément pour quatre enfants ?
La loi de financement pour 2009 a porté de trois à quatre le nombre d'enfants qu'une assistante maternelle peut simultanément accueillir chez elle 15 ( * ) .
Il est très difficile d'évaluer précisément le nombre de places supplémentaires qui résulteront de cette modification. D'abord, les services de protection maternelle et infantile (PMI) n'y semblent pas très favorables. Une implication constructive des présidents de conseils généraux sera donc indispensable pour faire avancer la réforme. Ensuite, les agréments sont délivrés en fonction de la taille du logement, et on peut légitimement supposer que lorsqu'une assistante maternelle ne parvient pas à obtenir, même après plusieurs années d'expérience, un agrément pour trois enfants, c'est l'exiguïté de son logement qui est en cause. Dans ce cas de figure, qui concernerait, semble-t-il, plus d'un tiers de la profession, la modification des règles applicables ne changera rien. Par ailleurs, dans les grandes villes notamment, le revenu de la plupart des assistantes maternelles est déjà compris entre 1 500 et 2 000 euros. Il n'est donc pas sûr qu'elles feront le choix d'accueillir un quatrième enfant, même si elles en ont la possibilité juridique. Enfin, une minorité d'assistantes maternelles bénéficie déjà d'une dérogation du conseil général pour accueillir plus de trois enfants simultanément.
Au-delà de ces considérations, si l'on estime que 50 % des assistantes maternelles disposent à ce jour d'un agrément pour trois enfants 16 ( * ) et que, parmi celles-ci, 20 % obtiendront sa modification pour accueillir quatre enfants, la réforme devrait permettre de créer environ 28 000 places supplémentaires . Si l'on y ajoute que 20 % des assistantes maternelles entrant dans la profession obtiendront directement un agrément pour quatre enfants, il faut mettre au crédit de la réforme environ 1 500 places supplémentaires par an .
Au total, la modification votée l'année dernière par le Parlement devrait donc permettre de créer 30 000 à 35 000 places supplémentaires d'ici 2012 . Le chiffre de 50 000 nouvelles places avancé par le Gouvernement paraît donc optimiste.
b) Stimuler le développement des maisons d'assistantes maternelles
La deuxième réforme importante inscrite dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 portait sur l'autorisation des regroupements d'assistantes maternelles.
Imaginés à l'origine par des assistantes maternelles de la Mayenne soutenues par le conseil général, les regroupements d'assistantes maternelles, ou maisons d'assistantes maternelles, réunissent en un même lieu plusieurs assistantes maternelles et les enfants qu'elles accueillent.
Ces structures présentent cinq avantages essentiels :
- un coût raisonnable pour les parents et les finances publiques : payées directement par les parents, les assistantes maternelles qui se regroupent ne sont pas financièrement à la charge des communes. Il est vrai que la plupart du temps, le conseil municipal aide les assistantes maternelles volontaires, par exemple en mettant à leur disposition une maison dans laquelle elles accueilleront les enfants. Ceci étant, l'aide en nature ou en espèces apportée par la commune reste toujours inférieure au coût de fonctionnement d'une crèche, qui représente en moyenne par enfant, une charge financière pour la commune sept fois plus élevée qu'une maison d'assistantes maternelles 17 ( * ) ;
- une grande souplesse dans les horaires d'accueil : en permettant la délégation entre elles de l'accueil des enfants, le travail en commun permet aux assistantes maternelles de mieux répondre à la demande des parents qui ont des horaires de travail atypiques ;
- un accroissement de l'offre d'accueil : la création des maisons d'assistantes maternelles augmente le volume de l'offre de garde, en permettant aux personnes dont le logement est exigu ou non conforme aux critères pour être agréé par les PMI ou situé dans une zone où la demande est faible, d'exercer le métier d'assistante maternelle en dehors de leur domicile ;
- un renforcement de l'attractivité de la profession : les regroupements offrent la possibilité aux assistantes maternelles de partager leur expérience professionnelle et d'appréhender le travail en équipe, ce qui leur permet d'évoluer plus facilement vers les autres métiers de la petite enfance ;
- un effet psychologique rassurant sur certains parents : malgré le très faible nombre d'incidents relevés, certains parents restent réticents à l'idée de laisser leur enfant seul avec une assistante maternelle et les regroupements sont donc de nature à lever leur inquiétude.
Pour toutes ces raisons, votre commission s'est récemment déclarée très favorable au développement de ces structures 18 ( * ) .
Elle avait d'ailleurs ainsi alerté le Gouvernement sur les obstacles que pourrait rencontrer leur essor : les regroupements « ne pourront se généraliser qu'à la condition de ne pas faire l'objet de normes trop nombreuses et trop contraignantes. Il ne faudrait pas, en effet, que la liberté volontairement laissée par le législateur à ces structures soit restreinte par l'intervention de la Cnaf ou de certaines Caf ou services de PMI » 19 ( * ) .
Elle n'a malheureusement pas été entendue : le 29 juillet dernier, la Cnaf a envoyé au réseau des Caf une convention-type encadrant les regroupements, qui interdit la délégation d'accueil au sein des maisons d'assistantes maternelles . Cette restriction les prive de facto de leur avantage principal, puisque la possibilité d'accueillir les enfants en horaires atypiques est justement fondée sur la délégation d'accueil. La même convention-type prévoit également que les parents doivent signer un contrat avec chaque assistante maternelle de la structure qui garde leur enfant, ce qui est très complexe et donc dissuasif pour les parents. Enfin, elle introduit de nombreuses autres lourdeurs et difficultés de gestion. Sa longueur même, onze pages et sept annexes, témoigne du fait que la recherche de simplicité et d'opérationnalité n'a pas, c'est peu de le dire, présidé à sa rédaction.
Il n'est pas contestable que la convention-type de la Cnaf rend inapplicable la disposition législative votée par le Parlement .
Votre commission considère que l'attitude de la Cnaf et des services de l'Etat n'est pas admissible . Elle demandera en séance publique à la secrétaire d'Etat en charge de la famille et des solidarités, Nadine Morano, les raisons qui l'ont amenée à porter à réduire à néant un projet qu'elle avait elle-même approuvé lors du débat sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.
Quoi qu'il en soit, votre commission propose d'inscrire, plus clairement encore, dans le projet de loi de financement pour 2010, les conditions impératives dans lesquelles elle souhaite autoriser le fonctionnement des maisons d'assistantes maternelles.
c) Harmoniser les critères d'agrément au niveau national
L'article L. 421-3 du code de l'action sociale et des familles dispose que « les critères nationaux d'agrément [des assistants maternels] sont définis par décret en Conseil d'Etat. Toutefois, le président du conseil général peut, par décision et à titre dérogatoire, adapter les critères d'agrément pour répondre à des besoins spécifiques » .
Or, il semble qu'une proportion importante de services de PMI utilise cette disposition législative pour durcir les critères nationaux d'agrément, ce dont témoignent de nombreux élus locaux qui en ont fait l'expérience.
Votre commission estime que les critères définis par décret par des autorités compétentes et professionnelles sont de nature à garantir la santé et la sécurité des enfants. Il n'y a donc pas lieu de les renforcer au-delà des exigences ainsi imposées.
d) Accélérer l'octroi du premier agrément
L'exercice de la profession d'assistante maternelle suppose un agrément préalable délivré par le président du conseil général du département de résidence 20 ( * ) . Avant tout accueil d'enfant, l'assistante maternelle doit suivre une formation de soixante heures dispensée dans un délai de six mois à compter de la demande d'agrément. Les conseils généraux respectent cependant difficilement ce délai, qui atteint en pratique parfois neuf mois, voire un an. De plus, selon une pratique répandue mais qui ne résulte d'aucune exigence légale, le premier agrément délivré ne permet d'accueillir qu'un seul enfant.
Ces considérations découragent les vocations : beaucoup de femmes seraient intéressées par l'exercice du métier d'assistante maternelle pendant une période assez courte, par exemple durant les trois premières années suivant la naissance de leur propre enfant, mais les délais administratifs rendent cette faculté impossible.
Votre commission propose donc que la formation initiale avant l'accueil du premier enfant soit ramenée à trente heures assurées dans un délai d'un mois à compter de l'obtention de l'agrément . Le délai administratif d'entrée dans la profession serait ainsi ramené, à partir du dépôt de la demande, à quatre mois. Le reste de la formation, qui équivaut à quatre-vingt-dix heures, pourrait être dispensé au cours des deux années suivantes.
Par ailleurs, le premier agrément pourrait systématiquement donner le droit d'accueillir deux enfants , sauf circonstances particulières notifiés par écrit.
e) Renforcer la professionnalisation des assistantes maternelles
On l'a dit, toutes les mesures tendant à augmenter le nombre d'assistantes maternelles ne permettront de répondre à la demande des parents qu'à condition de renforcer le lien de confiance entre eux.
Dans cet objectif, il serait utile de rendre obligatoire l'inscription sur le carnet d'agrément de l'assistante maternelle, des formations suivies . Toutes les assistantes maternelles seraient ainsi incitées à se former régulièrement, notamment pour indiquer aux parents leur degré personnel de professionnalisme. Il en résulterait également l'avantage d'encourager les assistantes maternelles à mobiliser leur droit individuel à la formation (Dif) pour améliorer leurs connaissances et compétences.
En outre, l'accès au CAP petite enfance pourrait être facilité par une concentration des moyens de la formation professionnelle continue des assistantes maternelles sur les formations menant à ce diplôme.
Votre commission demande donc à l'Agefos-PME, qui gère les fonds de la formation professionnelle des assistantes maternelles, d'agir en ce sens.
Au total, elle est convaincue que la mise en oeuvre des mesures qu'elle préconise, ajoutées à celles déjà votées, permettra de dépasser largement l'objectif, fixé par le Président de la République, de 100 000 places supplémentaires d'accueil par des assistantes maternelles entre 2007 et 2012 21 ( * ) .
2. Confirmer le soutien apporté au développement des crèches
a) Poursuivre l'augmentation de l'offre
La Cog 2008-2012 prévoit une augmentation annuelle du Fnas de 7,5 % par an, soit une hausse des crédits consacrés au développement des EAJE de 861 millions d'euros sur la période.
On peut tenter d'extrapoler, à partir de ce montant, le nombre de places de crèches qui pourront être livrées jusqu'en 2012 .
Le Gouvernement a annoncé la création de 1 500 places de microcrèches. Sachant qu'une place coûte 15 000 euros, le budget nécessaire s'élève à 12,4 millions 22 ( * ) , auxquels s'ajoutent 4 millions d'euros de frais de fonctionnement. Les 1 500 nouvelles places de microcrèches mobiliseront donc approximativement 16,5 millions d'euros .
Il s'est également engagé à ouvrir 8 000 places en jardin d'éveil, pour lesquelles la branche famille accordera une subvention d'investissement de 1 000 euros par unité, soit un coût de 8 millions. La participation annuelle des Caf aux frais de fonctionnement des jardins d'éveil a été fixée à 3 200 euros par place, ce qui équivaut, sur quatre ans, à environ 12 millions. Le coût total des jardins d'éveil devrait donc atteindre 20 millions d'euros .
En admettant ces deux objectifs réalisés, combien resterait-il pour les crèches classiques ? Avec un coût moyen de création d'une place nouvelle de 10 200 euros et un coût de fonctionnement annuel évalué à 6 780 euros 23 ( * ) , environ 42 000 nouvelles places de crèches classiques pourraient être financées d'ici 2012 .
Suite à l'adoption à l'initiative de votre commission de l'augmentation du crédit d'impôt famille 24 ( * ) destiné à soutenir les entreprises qui s'engagent dans la conciliation de la vie professionnelle et la vie familiale, il faut également ajouter les 10 000 places de crèches d'entreprise que la fédération française des entreprises de crèches estime possible de créer en quatre ans. Enfin, le Gouvernement souhaite créer ou libérer d'ici 2012 2400 places de crèches hospitalières . Ces deux derniers types de places ne sont pas financés par le Fnas.
Il résulte de ces estimations que 66 000 places , au maximum et toutes structures confondues, devraient être créées d'ici 2012. Le Gouvernement entend également dégager 30 000 places supplémentaires grâce à l'optimisation de l'existant.
Votre commission n'est pas en mesure d'estimer la fiabilité de ce dernier chiffre.
Quoi qu'il en soit, l'objectif de 100 000 nouvelles en établissement d'accueil, même avec une croissance annuelle de 7,5 %, semble là aussi optimiste.
Toutefois, étant donné la fragilité de la situation des finances sociales et le coût particulièrement élevé d'une place en établissement d'accueil, tant en investissement qu'en fonctionnement, votre rapporteur estime que la création effective de 66 000 places supplémentaires en quatre ans constituera déjà un succès notable .
b) Normaliser les exigences en matière de sécurité
En outre, la création de nouvelles places en crèches pourrait être facilitée, là aussi, par une harmonisation des règles de sécurité au niveau national.
L'article L. 2324-1 du code de la santé publique dispose en effet que « les conditions de qualification ou d'expérience professionnelle, de moralité et d'aptitude physique requises des personnes exerçant leur activité dans les [établissements d'accueil des jeunes enfants] ainsi que les conditions d'installation et de fonctionnement de ces établissements ou services sont fixées par voie réglementaire . » L'article L. 2324-2 précise que les EAJE « sont soumis au contrôle et à la surveillance du médecin responsable du service départemental du protection maternelle et infantile » .
Or, dans de trop nombreux cas, on constate une fois de plus que les services de PMI utilisent cette prérogative pour radicaliser les exigences de sécurité dans les EAJE. Dans son dernier rapport consacré au développement de la garde d'enfants 25 ( * ) , l'Igas note ainsi que « les maires et les différents gestionnaires déplorent souvent l'interprétation restrictive des textes faite par certains services de PMI, au nom du principe de précaution » . L'Igas ajoute que « certains médecins de PMI exigent des surfaces de locaux par enfant, des hauteurs de poignée différentes de celles prévues pour l'accessibilité, un certain type de lits... Or, la réglementation en vigueur ne fixe par de normes en ce qui concerne la superficie ou la configuration des locaux . »
Cette surenchère en matière de normes relève parfois plus de l'acharnement que du seul souci de la sécurité des enfants. Elle a surtout pour effet d'accroître considérablement le coût d'investissement et de fonctionnement des crèches.
C'est pourquoi votre commission propose que les règles d'encadrement et de sécurité des EAJE soient clairement harmonisées au niveau national.
3. Mieux solvabiliser la garde à domicile
On l'a vu, si la garde à domicile présente d'indéniables avantages, notamment en termes de souplesse des horaires d'accueil, elle n'en est pas moins le mode de garde le plus onéreux, tous financeurs confondus 26 ( * ) .
L'accueil à domicile bénéficie déjà d'une aide substantielle de la part des pouvoirs publics : la Paje permet de prendre en charge, selon les revenus des parents, entre 60 % et 70 % du coût total du salaire de l'employée. Il ne serait donc ni raisonnable ni juste d'augmenter l'aide publique à la garde à domicile .
En revanche, ce mode de garde pourrait être mieux solvabilisé, et cela sans conséquence financière pour l'Etat, en permettant la déduction d'impôt prévue par la Paje dès la première année de garde de l'enfant , et non l'année suivante comme c'est le cas en matière fiscale.
Le coût budgétaire serait neutre pour l'Etat, mais la mesure rendrait l'accès à ce mode de garde moins prohibitif, en évitant aux parents de faire l'avance des frais, et donc moins sélectif socialement.
En conclusion, votre commission estime que l'objectif de 200 000 nouvelles places de garde à créer entre 2007 et 2012 est crédible . Ceci étant, les trois quarts de ces nouvelles places seront proposés par les assistantes maternelles . Plutôt que de se fixer un objectif improbable de 100 000 places supplémentaires en établissement collectif, le Gouvernement pourrait utilement faire porter ses efforts sur le recrutement et la formation des assistantes maternelles, qui doivent devenir le pilier principal de la politique de la petite enfance de notre pays .
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Sous le bénéfice de ces observations, et sous réserve des amendements qu'elle vous propose, votre commission vous demande d'adopter les dispositions relatives à la famille du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 .
* 15 Le président du conseil général peut cependant porter à six le nombre d'enfants accueillis simultanément dans certaines circonstances (article L. 421-4 du code de l'action sociale et des familles).
* 16 La Cnaf ne dispose pas de chiffres précis sur ce sujet. Il s'agit donc d'une estimation de votre commission à partir d'une compilation des données départementales.
* 17 Estimation de la municipalité d'Evron, en Mayenne.
* 18 « Accueil des jeunes enfants en milieu rural : développer une offre innovante ». Rapport d'information Sénat n° 545 (2008-299) de Jean-Marc Juilhard, fait au nom de la commission des affaires sociales.
* 19 Opus cité, p. 21.
* 20 Article L. 421-3 du code de l'action sociale et des familles.
* 21 En moyenne, 23 000 places sont créées chaque année par les assistantes maternelles, soit 115 000 en cinq ans. Il faut y ajouter les 30 000 à 35 000 places attendues par l'augmentation de trois à quatre du nombre maximum d'enfants pouvant être accueillis simultanément par une assistante maternelle. L'évaluation totale se situe donc autour de 145 000 à 150 000 nouvelles places.
* 22 Le taux de cofinancement des Caf est en effet de 55 %, le reste étant à la charge des collectivités territoriales et des parents.
* 23 Estimations de la direction de la sécurité sociale.
* 24 Article 96 de la loi n° 2008-1443 de finances rectificatives pour 2008.
* 25 « Développement de la garde d'enfants ». Rapport de l'inspection générale des affaires sociales établi par Joëlle Voisin, mars 2009.
* 26 Le coût diminue évidemment par l'augmentation du nombre d'enfants gardés par le même salarié.