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Projet de loi de finances pour 2010 : Affaires européennes et article 33 : évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes

 

B. MISE EN PERSPECTIVE DE LA CONTRIBUTION FRANÇAISE AU BUDGET COMMUNAUTAIRE

Deuxième contributeur au budget communautaire et premier bénéficiaire des dépenses européennes, la France affiche un solde net négatif dont le montant pourrait s'accroître dans les années à venir.

Votre rapporteur spécial souligne que les développements qui suivent reposent principalement sur les rapports financiers de la Commission pour les années 2007 et 2008, rendus publics à la fin de l'année qui suit l'année d'exécution considérée31(*).

Ils présentent l'intérêt de récapituler la répartition des dépenses dans les Etats membres et de mesurer les soldes nets.

1. La contribution française et les dépenses communautaires en France

a) La France parmi les autres contributeurs

Aux termes de l'avant projet de budget (APB) 2010 de la Commission, la France demeure le deuxième pays contributeur au budget communautaire derrière l'Allemagne, et devant l'Italie, l'Espagne et le Royaume-Uni.

La part de sa contribution représente 16,7 % du total (19,5 % pour l'Allemagne) et connaît une croissance régulière depuis 200632(*).

Part relative de chaque Etat membre dans le financement du budget communautaire

(en pourcentage)

Pays

2003
exécuté

2004
exécuté

2005
exécuté

2006
exécuté

2007
exécuté

2008
modifié

2009
modifié

2010
APB

Allemagne

23

21,3

20,9

20,3

19,7

19,9

18,3

19,5

Autriche

2,3

2,2

2,2

2,2

2

2,1

2,2

2,2

Belgique

4,2

4

4

4

4

4,1

4,4

4,0

Bulgarie

       

0,3

0,3

0,4

0,3

Chypre

 

0,1

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

Danemark

2,1

2

2

2,1

2,0

2,1

2,3

2,2

Espagne

8,9

8,8

8,7

9,4

8,9

9,3

10,2

9,3

Estonie

 

0,1

0,1

0,1

0,2

0,2

0,2

0,1

Finlande

1,6

1,5

1,5

1,5

1,5

1,5

1,7

1,6

France

18,1

16,8

16,6

16,3

15,4

16,2

18,2

16,7

Grèce

1,8

1,8

1,8

1,8

2,0

2,0

2,3

2,2

Hongrie

 

0,6

0,9

0,8

0,8

0,8

0,9

0,8

Irlande

1,4

1,3

1,3

1,5

1,4

1,5

1,4

1,3

Italie

14,1

14,5

13,7

13,1

12,8

13,0

14,5

13,3

Lettonie

 

0,1

0,1

0,1

0,2

0,2

0,2

0,2

Lituanie

 

0,1

0,2

0,2

0,2

0,3

0,3

0,3

Luxembourg

0,2

0,2

0,2

0,2

0,3

0,2

0,3

0,2

Malte

 

0

0

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

Pays-Bas

5,9

5,5

5,3

5,6

5,7

5,7

3,2

5,0

Pologne

 

1,4

2,3

2,4

2,6

3,0

3,0

2,6

Portugal

1,6

1,4

1,4

1,4

1,3

1,4

1,5

1,4

Rép. tchèque

 

0,6

1

1

1,1

1,2

1,3

1,2

Roumanie

       

1,0

1,1

1,2

1,2

Royaume-Uni

11,9

12,3

12,1

12,5

12,2

9,9

9,2

10,9

Slovaquie

 

0,2

0,4

0,4

0,5

0,5

0,7

0,7

Slovénie

 

0,2

0,3

0,3

0,3

0,3

0,4

0,4

Suède

3

2,8

2,8

2,7

2,7

2,7

1,6

2,3

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2010

b) Contribution volontaire et contributions « subies »

Ces chiffrages ne retracent toutefois pas les contributions « subies » du budget national au budget communautaire, sous forme de sanctions et corrections financières prononcées en conséquence de violations du droit communautaire. Ces contributions « subies », dont votre commission des finances assure un suivi attentif33(*), pèsent inutilement sur nos finances publiques.

Elles prennent essentiellement les formes suivantes :

1) refus d'apurement des dépenses de la politique agricole commune (PAC), qui représentent 116 millions d'euros en moyenne annuelle à la charge du budget national, et qui résultent principalement de défaillances dans nos systèmes d'octroi et de contrôle des aides ;

2) corrections financières au titre des fonds structurels (118 millions d'euros en 2006, aucune correction en 2007 et 2008), résultant de motifs similaires ;

3) amendes et astreintes prononcées par la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) en cas de violation persistante par les Etats membres du droit communautaire. Déjà condamnée à deux reprises, la France a constitué 405 millions d'euros de provisions pour litiges, correspondant à cinq dossiers pour lesquels la probabilité de condamnation de notre pays est jugée supérieure à 50 %. En 2009, la France a été condamnée à 10 millions d'euros d'amende suite à l'affaire « Organismes génétiquement modifiés » (OGM)34(*).

Votre rapporteur spécial appelle l'attention sur ces contributions subies, dont le coût considérable pour les finances publiques est d'autant moins supportable qu'il pourrait être évité. Un effort particulier du Gouvernement à ce sujet serait donc requis.

c) La France, premier bénéficiaire des dépenses communautaires

Depuis 2006, la France a remplacé l'Espagne au rang de premier pays bénéficiaire des dépenses du budget communautaire. 12,7 % des dépenses réparties ont été opérées sur le sol français en 2006, soit 13,5 milliards d'euros. Pour 2007, ces données sont respectivement de 12 % et 13,9 milliards d'euros.

En 2008, ces dépenses ont représenté 13,1 % de l'ensemble des dépenses de l'UE, soit 13,7 milliards d'euros sur un total de 116,55 milliards d'euros.

Ce statut tient essentiellement à l'importance des dépenses de la politique agricole commune en France, qui représentent près de 75 % du total des dépenses réparties.

Répartition des dépenses communautaires par Etat membre en 2008

                       

(en millions d'euros et en pourcentage)

 

Pays

1a Compétitivité

1b Cohésion

2 Ressources naturelles

3a Liberté, sécurité et justice

3b Citoyenneté

4 L'UE acteur mondial

5 Administration

6 Compensation

Total

 

en millions d'euros

en %

en millions d'euros

en %

en millions d'euros

en %

en millions d'euros

en %

en millions d'euros

en %

en millions d'euros

en %

en millions d'euros

en %

en millions d'euros

en %

en millions d'euros

en % du total

Allemagne

1 258,6

11,2

3 082,1

27,5

6 606,4

59,0

28,8

0,3

49,7

0,4

0,0

0,0

168,2

1,5

0,0

0,0

11 193,7

10,7

Autriche

253,1

14,2

231,9

13,0

1 217,8

68,5

19,8

1,1

11,0

0,6

0,0

0,0

43,7

2,5

0,0

0,0

1 777,2

1,7

Belgique

899,4

14,7

397,4

6,5

818,6

13,4

43,1

0,7

68,9

1,1

0,0

0,0

3 880,2

63,5

0,0

0,0

6 107,5

5,8

Bulgarie

47,8

4,9

223,0

23,0

420,1

43,2

1,0

0,1

3,2

0,3

201,4

20,7

11,0

1,1

64,0

6,6

971,4

0,9

Chypre

13,6

10,5

47,3

36,4

54,9

42,2

2,5

1,9

5,4

4,1

0,0

0,0

6,4

4,9

0,0

0,0

130,1

0,1

Danemark

166,1

10,7

98,0

6,3

1 234,9

79,3

1,3

0,1

9,7

0,6

0,0

0,0

47,2

3,0

0,0

0,0

1 557,2

1,5

Espagne

631,8

5,2

4 246,7

35,1

7 083,3

58,6

33,7

0,3

22,6

0,2

0,0

0,0

75,8

0,6

0,0

0,0

12 093,9

11,5

Estonie

15,7

4,3

237,0

64,4

97,4

26,4

3,3

0,9

4,1

1,1

3,4

0,9

7,4

2,1

0,0

0,0

368,2

0,4

Finlande

235,1

16,2

213,7

16,2

839,8

63,6

4,9

0,4

6,6

0,5

0,0

0,0

21,1

1,6

0,0

0,0

1 319,7

1,3

France

978,1

7,1

2 312,6

16,9

10 014,2

73,0

27,9

0,2

84,4

0,6

0,0

0,0

304,6

2,2

0,0

0,0

13 721,8

13,1

Grèce

205,7

2,4

4 712,4

55,3

3 444,7

40,5

17,2

0,2

99,5

1,2

0,0

0,0

34,6

0,4

0,0

0,0

8 514,1

8,1

Hongrie

74,9

3,7

1 188,6

59,4

681,1

34,0

11,2

0,6

15,6

0,8

14,7

0,7

16,5

0,8

0,0

0,0

2 002,6

1,9

Irlande

96,1

4,7

213,6

10,4

1 692,1

82,5

0,3

0,0

6,7

0,3

0,0

0,0

42,8

2,1

0,0

0,0

2 051,6

2,0

Italie

835,4

8,1

3 688,7

35,8

5 407,3

52,5

28,9

0,3

93,0

0,9

0,0

0,0

253,1

2,5

0,0

0,0

10 306,5

9,8

Lettonie

16,2

2,7

383,4

62,8

190,2

31,2

3,0

0,5

6,2

1,0

3,6

0,6

7,8

1,3

0,0

0,0

610,5

0,6

Lituanie

180,1

15,9

630,2

55,6

253,0

22,3

15,0

1,3

11,9

1,0

34,6

3,0

9,6

0,8

0,0

0,0

1 134,3

1,1

Luxembourg

116,7

8,3

53,7

3,8

53,0

3,8

1,1

0,1

9,9

0,7

0,0

0,0

1 175,3

83,4

0,0

0,0

1 409,8

1,3

Malte

7,4

8,4

43,9

50,3

11,9

13,6

9,6

11,0

7,0

8,0

0,0

0,0

7,6

8,6

0,0

0,0

87,3

0,1

Pays-Bas

500,5

22,1

670,8

29,6

963,6

42,5

31,3

1,4

17,8

0,8

0,0

0,0

83,0

3,7

0,0

0,0

2 267,1

2,2

Pologne

140,5

1,8

4 608,7

60,3

2 658,0

34,8

49,4

0,6

30,6

0,4

123,9

1,6

28,3

0,4

0,0

0,0

7 639,3

7,3

Portugal

123,4

3,0

2 568,9

62,4

1 373,4

33,4

17,2

0,4

9,0

0,2

0,0

0,0

24,7

0,6

0,0

0,0

4 116,6

3,9

Rép. tchèque

72,7

3,0

1 679,4

68,8

655,1

26,8

3,7

0,2

8,3

0,3

5,9

0,3

16,0

0,7

0,0

0,0

2 441,1

2,3

Roumanie

36,4

1,4

648,5

24,3

1 060,1

39,8

1,7

0,1

14,3

0,5

744,8

28,0

17,8

0,7

142,7

5,4

2 666,4

2,5

Royaume-Uni

1 034,1

14,1

2 100,3

28,7

3 803,9

52,0

9,2

0,1

193,7

2,6

0,0

0,0

168,7

2,3

0,0

0,0

7 309,7

7,0

Slovaquie

43,3

3,5

809,5

65,2

357,0

28,7

2,7

0,2

8,4

0,7

11,5

0,9

9,4

0,8

0,0

0,0

1 241,8

1,2

Slovénie

44,6

9,8

234,6

51,4

143,0

31,3

7,3

1,6

15,1

3,3

3,2

0,7

8,6

1,9

0,0

0,0

456,4

0,4

Suède

276,0

18,9

153,7

10,5

959,4

65,5

4,5

0,3

47,2

3,2

0,0

0,0

23,2

1,6

0,0

0,0

1 464,0

1,4

Total

8 303,3

 

35 478,6

 

52 094,2

 

379,6

 

859,8

 

1 147,0

 

6 492,6

 

206,7

 

104 962,0

100,0

Source : Commission européenne, budget de l'UE 2008, rapport financier

                     

Une brève analyse des « retours » par rubrique budgétaire enseigne que l'entrée des nouveaux Etats membres dans l'Union contribue à éroder légèrement la proportion des dépenses communautaires réparties sur notre territoire :

1) les dépenses de compétitivité localisées en France baissent légèrement (10,1 % en 2006 contre 12,4 % en 2004), et notamment s'agissant des réseaux européens de transport et de la recherche ;

2) les dépenses de cohésion passent d'une enveloppe globale de 15,7 milliards d'euros sur la période 2000-2006 à un montant de 14,3 milliards d'euros sur la période 2007-2013. Notre part relative passe ainsi de 6,7 % à 4,12 % des crédits de la politique de cohésion. En 2006 et 2007, la France demeure toutefois le 7ème pays bénéficiaire des dépenses de cohésion (2,45 milliards d'euros en 2007, soit 6,6 % du total des actions structurelles) ;

3) les « retours » au titre des aides directes de la PAC, des dépenses de marché et du développement rural avoisinent les 19,2 % en 2007 et continuent de faire de la France le premier bénéficiaire de cette politique, loin devant l'Allemagne (12,8 %). A compter de 2013, la France pourrait toutefois cesser d'être bénéficiaire nette au titre de la PAC, consécutivement à la montée en puissance des aides directes dans les nouveaux Etats membres de l'Union.

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2010

2. Un statut de contributeur net qui se renforce

La différence positive entre notre contribution au budget communautaire et les dépenses de ce budget sur notre sol classe la France parmi les Etats membres « contributeurs nets ». Ce statut s'accentue sous l'effet conjugué du cadrage financier 2007-2013 et de l'entrée en vigueur de la décision « ressources propres » du 7 juin 2007.

a) Calcul et limites de la notion de solde net

En 2007, la France est le deuxième contributeur net en valeur au budget communautaire. Elle est, par ailleurs, le troisième contributeur net en volume et le huitième contributeur net en pourcentage du produit national brut, selon la méthode de calcul dite du « rabais britannique »35(*). Les autres contributeurs nets sont l'Allemagne, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, l'Italie, la Suède, le Danemark, l'Autriche, la Finlande et la Slovénie.

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2010

Figurent en revanche parmi les bénéficiaires nets les nouveaux pays de l'élargissement, ainsi que l'Espagne, la Grèce, le Portugal et l'Irlande36(*). Les anciens Etats membres voient globalement leur le solde net se dégrader, à l'image de l'Espagne dont le solde passe de 0,63 % du PNB en 2005 à 0,31 % en 2007. Cette situation s'explique notamment par le fait que des montants significatifs de dépenses communautaires sont désormais destinés aux Etats membres des deux derniers élargissements.

La situation est plus contrastée s'agissant des nouveaux entrants dans l'Union. Si la Lettonie et la Lituanie présentent des soldes nets supérieurs à 2 % de leur PNB, la Roumanie, la République tchèque et Malte ont un solde inférieur à 1 %. La relative faiblesse du solde de ces trois derniers Etats traduit notamment leur difficulté à absorber les crédits communautaires dont ils bénéficient depuis leur entrée dans l'Union.

Sur l'exercice 2008, la situation de la France se dégrade au regard de son solde net37(*) : le montant de celui-ci augmente en effet de près d'un milliard d'euros. Alors qu'il s'élevait à 3,6 milliards d'euros en 2007, le solde net de la France représente 4,5 milliards d'euros en 2008 d'après la Commission.

Malgré ces évolutions inquiétantes, votre rapporteur spécial souhaite souligner les limites inhérentes à la notion de solde net, qui ne retrace que très imparfaitement les gains économiques et en aucune façon les gains politiques que les Etats membres retirent de leur adhésion à l'Union européenne.

b) Les conséquences pour la France de la décision « ressources propres »

L'entrée en vigueur, le 1er mars 2009, de la décision ressources propres (DRP) du 7 juin 2007 a conduit à procéder aux ajustements de contribution des États membres, en raison de l'effet rétroactif sur les exercices 2007 et 2008 des nouvelles modalités de calcul introduites par cette décision. Consécutivement, la France a versé au budget communautaire plus d'un milliard d'euros supplémentaires au titre des ajustements liés à ces deux exercices.

Ces ajustements résultent du financement des taux réduits de TVA dont bénéficient l'Allemagne, la Suède, l'Autriche et les Pays-Bas, ce qui pèse sur la ressource RNB due par la France ; des rabais octroyés à la Suède et aux Pays-Bas sur la ressource RNB38(*) ; et, enfin, du nouveau taux d'appel de la ressource TVA qui a conduit à revoir à la hausse les contributions des Etats membres au titre de la ressource RNB.

Les ajustements induits par la DRP sont d'une ampleur très inégale selon les Etats membres, et la France est l'Etat membre le plus impacté par cet effet rétroactif comme l'indique le graphique suivant.

(en millions d'euros)

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2010

Le coût global de la DRP pour la France, sur la période 2007-2013, reste difficile à déterminer. En effet, le surcoût temporaire dont votre rapporteur spécial vient de détailler les raisons devrait être bientôt suivi, toutes choses étant égales par ailleurs, d'une baisse relative de notre contribution liée à l'inflexion à la baisse du montant du « chèque » britannique.

Au total, compte tenu des retours dont notre pays bénéficiera au titre des différentes politiques communautaires, le solde net français devrait passer de - 0,21 % à - 0,37 % du RNB en moyenne sur l'ensemble de la période39(*). A ce stade, la combinaison du nouveau cadre financier et de la nouvelle DRP confirment l'accentuation, constatée depuis 2000, de notre statut de contributeur net au budget communautaire.

* 31 L'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2010 n'utilise que le rapport financier de la Commission pour 2007 en raison de la publication récente du rapport sur l'exercice 2008.

* 32 Une baisse tendancielle avait, au contraire, été observée de 2000 à 2006.

* 33 Voir notamment les rapports d'information faits au nom de la commission des finances par notre collègue Joël Bourdin, à propos des refus d'apurements communautaires (n° 93, 2008-2009) et notre collègue Fabienne Keller, sur les enjeux budgétaires liés au droit communautaire de l'environnement (n° 342, 2005-2006, n° 332, 2006-2007 et n° 402, 2007-2008).

* 34 La notification, en 2009, de l'amende à la France par la Commission fait suite à l'arrêt de la CJCE en date du 9 décembre 2008.

* 35 Cette méthode, considérée comme la plus cohérente sur le plan économique et la plus largement utilisée par les Etats membres, consiste à calculer le solde net sans tenir compte du montant des ressources propres traditionnelles versées au budget communautaire, qui sont considérées comme des ressources propres de l'Union, mais en tenant compte des dépenses administratives. Une contribution théorique est calculée à partir du montant des dépenses réparties. Selon la méthode dite comptable, le solde net est calculé par simple différence entre la contribution brute d'un Etat membre à l'Union européenne au titre de l'ensemble des ressources propres, y compris les ressources propres traditionnelles (nettes des frais de perception) et le montant des dépenses communautaires effectuées dans cet Etat membre, y compris les dépenses administratives. Selon la méthode dite « de la Commission », le solde net est calculé à partir de la formule utilisée pour la détermination du chèque britannique, mais en excluant les dépenses britanniques, ce qui a pour effet de rendre contributeurs nets le Luxembourg et la Belgique qui bénéficient fortement de l'implantation des institutions européennes sur leur territoire.

* 36 S'y ajoutent le Luxembourg et la Belgique si l'on prend en compte les dépenses administratives.

* 37 Cf. le rapport financier de la Commission européenne sur le budget 2007 de l'UE.

* 38 A eux seuls, ces rabais ont un coût direct pour la France estimés à 125 millions d'euros par an (en valeur 2004).

* 39 Ce type de simulation doit être examiné avec prudence. Le montant réel de la contribution acquittée par les Etats membres dépend en effet de facteurs soumis à aléas, tels que le besoin de financement de l'Union européenne, le niveau des ressources propres traditionnelles, l'évolution de l'assiette TVA et RNB des Etats membres et des corrections qui leur sont appliquées au titre des exercices antérieurs.