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Projet de loi de finances pour 2010 : Les moyens des politiques publiques et les dispositions spéciales (Seconde partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

Commentaire : le présent article propose d'anticiper d'un an, soit du 1er janvier 2012 au 1er janvier 2011, l'abaissement de 5 grammes de CO2 par kilomètre des seuils d'application du « malus » automobile.

I. LE « BONUS-MALUS » : UN MÉCANISME ÉCOLOGIQUEMENT VERTUEUX MAIS BUDGÉTAIREMENT COÛTEUX

A. LE MÉCANISME DU « BONUS-MALUS »

Le principe d'une « écopastille verte », acté par le « Grenelle de l'environnement » et introduit par l'article 63 de la loi de finances rectificative pour 2007, s'est concrétisé par l'octroi, depuis le 1er janvier 2008, d'une prime, ou « bonus », pour toute acquisition d'une voiture neuve faiblement émettrice de CO2. Cette prime était complétée, avant l'entrée en vigueur de la « prime à la casse », par un « superbonus » de 300 euros lorsque l'acquisition s'accompagne de la destruction simultanée d'un véhicule de plus de quinze ans. Un malus vise a contrario les véhicules fortement émetteurs de dioxyde de carbone.

Le dispositif doit ainsi contribuer à l'objectif de ramener les émissions moyennes de CO2 du parc de véhicules particuliers de 176 g/km à 130 g/km en 2020, soit le niveau atteint en 1990.

1. La mise en oeuvre réglementaire du bonus

Le barème du bonus applicable a été fixé par le décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007 - modifié par le décret n° 2009-66 du 19 janvier 2009 - instituant une aide à l'acquisition des véhicules propres (cf. tableau ci-après) via un fonds, financé par le compte de concours financiers « Avance au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres ».

Le décret prévoit également que ce fonds attribue une aide de 2.000 euros aux personnes physiques à raison des dépenses afférentes à des travaux de transformation et destinées, sous certaines conditions, à permettre le fonctionnement de certains véhicules au moyen du gaz de pétrole liquéfié (GPL).

Du fait de la crise économique, ce volet a toutefois été remplacé début 2009 par le nouveau dispositif de la « prime à la casse », imputée sur le programme 316 « Soutien exceptionnel à l'activité économique et à l'emploi » de la mission « Plan de relance de l'économie ». Cette prime, d'un montant de 1.000 euros, est versée en cas de retrait d'un véhicule de plus de dix ans accompagnant l'achat d'un véhicule émettant moins de 160 g/km. Ainsi que le Gouvernement l'a annoncé fin septembre 2009, elle sera progressivement réduite à 700 euros au 1er janvier 2010 puis 500 euros au 1er juillet 2010.

Le versement de ces aides par l'Etat est effectué depuis le début de 2009 par l'intermédiaire de l'Agence de services et de paiement (ASP). L'ASP doit notamment honorer des conventions prévoyant le remboursement des avances d'aides consenties par les concessionnaires automobiles auprès des particuliers. L'agence traite également des dossiers de remboursement directement transmis par les particuliers.

Bonus applicable aux termes du décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007 modifié

Taux d'émission de CO2 (en grammes par kilomètre)

Montant de l'aide en euros

Véhicules acquis ou pris en location fonctionnant exclusivement ou non au GPL ou au GNV ou combinant énergie électrique et motorisation essence ou gazole

2008

2009

2010

2011

2012

Taux = 130

2.000

2.000

2.000

2.000

2.000

130 < taux = 135

0

135 < taux =140

0

0

 

Autres véhicules (y compris ceux de la première catégorie lorsque leur taux d'émission de CO2 est inférieur ou égal à 60 grammes)

Taux = 60

5.000

5.000

5.000

5.000

5.000

60 < taux = 90

1.000

1.000

1.000

1.000

1.000

90 < taux = 95

700

95 < taux = 100

700

700

100 < taux = 105

700

700

105 < taux = 110

110 < taux = 115

200

115 < taux = 120

200

200

120 < taux = 125

200

200

0

125 < taux = 130

0

0

Source : décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007

2. Un malus progressivement durci jusqu'en 2012

A la différence du bonus, la mise en oeuvre du malus est législative et résulte de l'article 1011 bis du code général des impôts, qui institue une « taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules prévus à l'article 1599 quindecies » du même code. Cette taxe est due sur le premier certificat d'immatriculation délivré en France pour une voiture particulière, et concerne donc les véhicules neufs.

Tout comme le bonus, la taxe est assise sur le nombre de grammes de dioxyde de carbone émis par kilomètre. Son barème augmente progressivement jusqu'en 2012 (cf. tableau suivant).

Tarifs du « malus » applicables aux véhicules au 1er janvier 2009

Taux d'émission de CO2 (en grammes par kilomètre)

Tarif de la taxe en euros

Année d'acquisition

2008

2009

2010

2011

2012

Taux = 150

0

0

0

0

0

150 < taux = 155

200

155 < taux = 160

200

200

750

160 < taux = 165

200

200

750

750

165 < taux = 190

750

750

190 < taux = 195

1.600

195 < taux = 200

1.600

1.600

200 < taux = 240

1.600

1.600

240 < taux = 245

2.600

245 < taux = 250

2.600

2.600

Taux > 250

2.600

2.600

Source : décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007

L'ensemble du dispositif du bonus/malus et de la prime à la casse a été présenté les 10 et 16 février 2009 à la Commission européenne, qui l'a validé. Le 14 avril 2009, la Commission européenne a toutefois fait part aux autorités françaises de ses observations sur la taxe « malus » dans le cas particulier des véhicules introduits en France après une première immatriculation dans d'autres Etats membres, et plus particulièrement sur les dispositions du III b de l'article 1011 bis du code général des impôts, précité, qui prévoit « une réduction de la taxe d'un dixième par année écoulée depuis la première immatriculation à l'étranger ».

La Commission s'interroge en effet sur la conformité de cette règle aux dispositions de l'article 90 du Traité CE, considérant que l'application d'une dépréciation linéaire de 10 % par an et l'utilisation d'un critère unique ne correspondent pas à la dépréciation réelle subie par le véhicule.

3. Un impact massif et immédiat sur la structure des ventes

Le dispositif remplit largement son objectif du point de vue écologique puisque les consommateurs se sont largement orientés vers des véhicules bénéficiaires du bonus, au détriment de ceux soumis au malus comme de ceux situés en « zone neutre ». L'effet est renforcé en 2009 par la « prime à la casse », qui a créé un nouvel effet d'entraînement sur les ventes de véhicules « propres », et par le fait que plusieurs constructeurs ont abondé les aides de l'Etat pour certains modèles de leur gamme.

Ainsi en 2008, les immatriculations de véhicules éligibles au bonus ont déjà fortement progressé (de près de 50 %) pour représenter 45 % de part de marché, tandis que celles de véhicules émettant plus de 160 g CO2/km ont diminué de plus de 40 %. La crise et la « prime à la casse » ont encore amplifié cette tendance et en septembre 2009, les immatriculations de véhicules éligibles au bonus ont représenté 58 % du total.

Parts de marché du bonus/malus par tranche d'émission

Taux d'émission de CO2 (en grammes par km)

Montant du bonus ou malus (en euros)

2007

2008

Septembre 2009

Volume

Part de marché

Volume

Part de marché

Volume

Part de marché

Moins de 100g

1.000

357

0 %

1.657

0,08 %

1.103

0,6 %

De 101 à 120 g

700

412.735

20 %

721.235

35,1 %

88.752

48,5 %

De 121 à 130 g

200

215.010

10,4 %

194.143

9,4 %

16.258

8,9 %

Sous-total bonus

628.102

30,4 %

917.035

44,5 %

106.113

58 %

De 131 à 160 g

0

936.139

45,3 %

846.030

41,1 %

63.240

34,5 %

De 161 à 165 g

- 200

66.415

3,2 %

51.161

2,5 %

1.429

0,8 %

De 166 à 200 g

- 750

305.197

14,8 %

184.204

8,9 %

9.535

5,2 %

De 201 à 250 g

- 1.600

95.378

4,6 %

46.612

2,3 %

2.196

1,2 %

Plus de 250 g

- 2.600

33.312

1,6 %

15.241

0,7 %

554

0,3 %

Sous-total malus

500.302

24,2 %

297.218

14,4 %

12.285

7,5 %

Total

2.064.543

100 %

2.050.283

100 %

183.067

100 %

Source : ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM)

Les émissions moyennes des immatriculations de véhicules neufs ont fortement diminué puisqu'elles sont passées de 149 g CO2/km en 2007 à 140 g CO2/km en 2008 et 132 g CO2/km à la fin septembre 2009 - ce qui est déjà très proche de l'objectif fixé pour 2020 -, alors que la baisse historique avant la mise en place du bonus/malus était d'environ 1 à 2 g CO2/km par an. Votre rapporteur général se félicite que la baisse des émissions moyennes enregistrée en vingt mois équivaille ainsi à dix années de la tendance antérieure au dispositif.

En outre, le dispositif a permis de soutenir fortement le marché automobile et de maintenir environ 10.000 emplois dans la filière, selon les estimations du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM). En 2008, le marché français s'est érodé de moins de 0,7 % alors que le marché européen chutait de 7,8 % et le marché américain de 18,5 %. Sur le premier semestre 2009, le marché français a progressé de 0,2 % par rapport aux ventes sur la même période en 2008 alors que le marché européen baissait de 9,4 %.

B. UN DÉSÉQUILIBRE QUI S'AGGRAVE EN RAISON DU SUCCÈS DU DISPOSITIF

Introduit par voie d'amendement gouvernemental au projet de loi de finances rectificative pour 2007, le dispositif de bonus-malus avait été présenté comme budgétairement équilibré. Les recettes tirées du malus, estimées à l'époque à 462 millions d'euros par an, devaient en effet financer entièrement le bonus, dont le coût était estimé à 434 millions d'euros, comme le « superbonus » (26 millions d'euros).

Les effets vertueux de cette fiscalité sur la structure des ventes ont naturellement modifié l'équilibre budgétaire, et il est rapidement apparu en cours de gestion que le produit de la taxe afférente au malus ne compensait pas les aides versées. Le déficit du dispositif, couvert par la trésorerie de l'Etat, a dès lors dégradé le solde budgétaire de 214 millions d'euros en 2008.

Les prévisions de la loi de finances initiale pour 2009 témoignaient d'une réelle surestimation des recettes du « malus » - dont il était escompté une augmentation de 40,6 % par rapport à l'exécution de 2008 - et d'une relative sous-budgétisation des dépenses, compte tenu des données déjà disponibles pour 2008. Le déficit prévisionnel s'établissait donc à un niveau inférieur à celui de 2008, soit 156 millions d'euros. Compte tenu des chiffres d'immatriculations, il est cependant acquis que le déficit sera très supérieur aux prévisions.

Sur un montant de 473 millions d'euros de crédits ouverts en loi de finances, 457 millions d'euros avaient ainsi été consommés fin septembre. La nouvelle prévision de dépenses du compte pour l'année 2009 porte sur un total de 711 millions d'euros, ce qui est de près de moitié supérieur aux prévisions de la loi de finances initiale. De même, les recettes prévisionnelles de malus s'établissent à 191 millions d'euros, soit 41,8 % de moins que le montant inscrit en loi de finances initiale, de sorte que le déficit serait de 520 millions d'euros en 2009, près de trois fois et demi supérieur aux prévisions initiales.

Solde du compte en 2008 et 2009

(en millions d'euros)

 

LFI 2008

Réalisé

Frais de gestion

LFI 2009

Prévisions actualisées 2009

Dépenses

483

439,4

1,64

473

711

Recettes

483

225,4

-

317

191

Solde

0

- 214

-

- 156

- 520

Source : ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM)

Début novembre 2009, un décret d'avance a donc ouvert 250 millions d'euros sur le compte pour permettre à l'Etat d'assurer la continuité du versement des « bonus » pour le reste de l'année 2009. Cette ouverture a été intégralement gagée par une annulation de 250 millions d'euros sur les crédits inutilisés du programme 863 « Prêts à la filière automobile » du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés », à la suite de la décision de l'un des constructeurs automobiles de ne pas souscrire de prêt dans le cadre du « Pacte automobile ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie l'article 1011 bis du code général des impôts, précité, afin de réviser le malus pour favoriser progressivement un retour à l'équilibre budgétaire du dispositif et accompagner les développements technologiques des constructeurs automobiles vers des modèles de plus en plus sobres et faiblement émetteurs de CO2.

Il est ainsi prévu d'anticiper d'un an, du 1er janvier 2012 au 1er janvier 2011, l'abaissement de 5 g CO2/km des seuils d'application du malus.

Le décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007, précité, pourrait également être modifié afin de réviser à la baisse du montant de l'aide au titre du bonus, qui passerait de 700 à 500 euros pour les véhicules dont les émissions de CO2 sont comprises entre 101 et 115 grammes, et de 200 à 100 euros pour les véhicules dont les émissions sont comprises entre 116 et 125 grammes.

Cet ajustement se veut proportionné pour ne pas déstabiliser le marché dans la phase de reprise économique. Les montants du malus restent en revanche inchangés.

Nouveau barème du malus applicable en 2010-2012 (en euros)

Taux d'émission de CO2 (en grammes par kilomètre)

Tarif de la taxe en euros

Année d'acquisition

2010

2011

2012

Taux = 150

0

0

150 < taux = 155

200

155 < taux = 160

200

750

160 < taux = 165

750

165 < taux = 190

190 < taux = 195

1.600

195 < taux = 200

1.600

200 < taux = 240

240 < taux = 245

2.600

245 < taux = 250

2.600

Taux > 250

Le coût d'achat de certains véhicules serait donc renchéri :

- pour ceux émettant entre 151 et 155 g de CO2/km, de 200 euros ;

- pour ceux émettant entre 156 et 160 g de CO2/km, de 550 euros ;

- pour ceux émettant entre 191 et 195 g de CO2/km, de 850 euros ;

- pour ceux émettant entre 241 et 245 g de CO2/km, de 1.000 euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général constate que cette anticipation d'un an de l'abaissement des seuils marque un certain changement des « règles du jeu » par rapport au barème pluriannuel adopté dans la loi de finances rectificative pour 2007. Elle peut donc troubler quelque peu la planification industrielle des constructeurs automobiles français sur certains sites, en particulier pour les véhicules des segments dits M1 (« moyenne gamme », type Peugeot 308 ou Renault Mégane-Scénic) et M2 (soit le « moyen-haut de gamme », type Citroën C5 ou Renault Laguna) dont une partie importante de la gamme se situe dans les créneaux d'émission de CO2 concernés par cette mesure.

Cet inconvénient doit toutefois être relativisé par les arguments suivants :

- l'impact écologique et financier de cette mesure est positif puisqu'elle contribue à la réduction du déficit important du compte de concours financiers et avantage les modèles dont les émissions de CO2 sont relativement moindres ;

- l'entrée en vigueur en 2011 laisse encore quelques marges d'adaptation aux constructeurs pour améliorer le rendement des motorisations et réviser les tarifs des véhicules concernés ;

- à gamme de véhicules comparable, les modèles étrangers sont plutôt défavorisés par rapport aux modèles français, car leurs puissance et cylindrée sont en moyenne supérieures et se traduisent par des émissions de CO2 plus sujettes au malus.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 - Création au profit des conseils régionaux d'une faculté d'augmenter la taxe intérieure de consommation sur le gazole et les supercarburants pour financer des projets d'infrastructures de transport

Commentaire : le présent article a pour objet de permettre aux conseils régionaux de majorer la fraction de la taxe intérieure de consommation (TIC) sur le gazole et les supercarburants qu'ils perçoivent, dans le but de faciliter le cofinancement de grands projets d'infrastructures de transport prévus par la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'Environnement.

I. LE DROIT EXISTANT

Dans le cadre de la compensation des transferts de compétences aux régions, prévue par l'article 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, l'article 52 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 organise l'affectation de recettes fiscales aux régions et à la collectivité territoriale de Corse.

Au titre de cette compensation, les régions se voient attribuer des fractions de la taxe intérieure de consommation (TIC) sur le gazole et les supercarburants, composante principale de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP).

Depuis, la loi de finances fixe chaque année le montant de ces fractions de tarifs de TIPP attribuées aux régions, en procédant, d'une part, à l'actualisation des valeurs en fonction des droits à compensation au titre de l'exercice considéré, voire, d'autre part, à quelques aménagements du dispositif. L'article 40 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 a ainsi autorisé la modulation par les conseils régionaux de ces fractions de TIPP affectées.

Cette modulation a dû être préalablement autorisée par le Conseil de l'Union européenne, le 25 octobre 2005, en raison d'un encadrement strict par le droit communautaire de la législation sur les accises.

A l'exception de la région Poitou-Charentes, les régions ont, à ce jour, toutes choisi d'utiliser la faculté qui leur était confiée de majorer les tarifs de TIPP attribués. La plupart des régions modulent leur tarifs jusqu'aux limites maximales autorisées. Le produit de la modulation devrait ainsi représenter, en 2009, 624 millions d'euros supplémentaires pour les régions métropolitaines. Il convient d'observer que ce dispositif de compensation s'avère par nature inapplicable aux régions d'outre-mer, où la TIPP n'est pas perçue. Par conséquent, la seule modalité de compensation consiste, pour elles, en une majoration de la dotation globale de décentralisation (DGD), composante de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif proposé par le présent article diffère de la modulation des tarifs de TIPP dans la mesure où il s'agit d'une possibilité de majorer les tarifs régionaux de TIPP, et non de moduler la fraction régionale d'un tarif préalablement fixé par l'Etat. Il n'est dès lors pas possible de minorer le tarif sous le taux pivot national.

Le second alinéa du présent article propose donc de fixer, à l'échelle du territoire national, un plafond uniforme qui constitue l'amplitude maximale de majoration autorisée pour chacune des régions. Le relèvement des plafonds actuels de fractions de TIPP régionale serait donc réalisé par l'introduction d'une tranche supplémentaire de modulation qui s'ajoute à la modulation actuelle. La modulation se décomposera ainsi en deux tranches pouvant se cumuler :

- la première tranche, qui correspond à la modulation actuelle reconduite (pour le supercarburant, plus ou moins 1,77 euro par hectolitre par rapport à la fraction de tarif attribuée et, pour le gazole, à plus ou moins 1,15 euro par hectolitre par rapport à la fraction de tarif attribuée) ;

- la seconde tranche, qui représente la nouvelle majoration (pour le supercarburant, 0,73 euro par hectolitre au plus et, pour le gazole, 1,35 euro par hectolitre au plus).

Les modulations de chacune de ces tranches seront indépendantes l'une de l'autre. Le cumul de ces tranches devra correspondre à une amplitude maximale de modulation de la TIPP régionale de 2,5 euros par hectolitre pour le gazole comme pour le supercarburant.

Les deux modulations régionales de TIPP

(en euros par hectolitre)

 

Tarif national de TIPP en 2009

Modulation régionale existante

Nouvelle modulation proposée

Amplitude maximale des deux modulations

Essence

58,2

1,77

0,73

2,5

Gazole

41,9

1,15

1,35

2,5

Source : direction générale des finances publiques

D'après les informations qu'a pu recueillir votre rapporteur général auprès du Gouvernement, cette nouvelle faculté offerte aux régions ne pose pas de difficultés au regard du droit communautaire puisqu'il s'agit d'une extension exclusivement à la hausse de l'amplitude de la modulation de la fraction régionale de la TIPP. Il faut à cet égard rappeler que les dispositions communautaires applicables en matière de fiscalité de l'énergie visent à la fois le respect d'un niveau minimal de fiscalité sur les carburants et la prévention des distorsions de concurrence au sein du marché commun.

Cette nouvelle modulation peut être mise en perspective avec la contribution carbone, prévue par l'article 5 du présent projet de loi de finances. Cette taxe représentera quant à elle un coût supplémentaire de 4,11 euros par hectolitre pour le supercarburant et de 4,52 euros par hectolitre pour le gazole. Le tableau ci-dessous fournit une estimation de l'impact de ces deux nouveaux dispositifs pour le consommateur, à partir des derniers tarifs connus de carburants. Par litre, la différence totale serait de 5,7 centimes d'euros pour l'essence et de 7,02 centimes d'euros pour le gazole.

L'impact de la nouvelle modulation et de la taxe carbone

(en euros par hectolitre)

 

Essence

Gazole

Tarif en novembre 2009

126,5

104,9

Nouvelle modulation

0,73

1,35

Contribution carbone

4,11

4,52

TVA

0,94

1,15

Tarif TTC maximal

132,28

111,92

Source : direction générale des finances publiques

La mesure proposée par le présent article doit permettre de dégager des ressources supplémentaires pour les régions mais celles-ci ne seront pas libres d'en disposer librement. Ce surcroît de recettes fiscales est, en effet, fléché vers le financement de grands projets d'infrastructures de transports alternatives à la route figurant aux articles 11 et 12 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'Environnement.

Votre rapporteur général souligne que les chantiers visés sont les suivants :

- la seconde phase des travaux de la ligne ferroviaire à grande vitesse (LGV) Est « Paris-Strasbourg » et la desserte des trois branches de la ligne Rhin-Rhône ;

- le canal « Seine-Nord Europe » ;

- la ligne « Sud-Europe-Atlantique » constituée d'un tronçon central Tours-Bordeaux et des trois branches Bordeaux-Toulouse, Bordeaux-Hendaye et Poitiers-Limoges ;

- la ligne « Bretagne-Pays-de-la-Loire » ;

- « l'arc méditerranée » avec le contournement de Nîmes et de Montpellier, la ligne Montpellier-Perpignan et la ligne Provence-Alpes-Côte d'Azur ;

- l'interconnexion sud des lignes à grande vitesse en Ile-de-France ;

- les accès français au tunnel international de la liaison ferroviaire Lyon-Turin ;

- la ligne Paris-Orléans-Clermont-Ferrand-Lyon ;

- la ligne Paris-Amiens-Calais ;

- la ligne Toulouse-Narbonne, reliant les réseaux LGV Sud-Est et Sud-Ouest ;

- le « barreau Est-Ouest » ;

- le barreau améliorant la desserte du Béarn et de la Bigorre ;

- et, enfin, l'amélioration de la desserte de la Normandie.

Comme vu plus haut, la TIPP ne s'appliquant pas aux régions d'outre-mer, le présent article ne vise que les conseils des régions métropolitaines et l'assemblée territoriale de Corse.

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve le principe général du dispositif proposé par le présent article qui consiste à reporter le coût de grands travaux d'infrastructures de transports, ferroviaires à ce stade, sur les consommateurs de carburants fossiles.

Il relève également que le présent article vise un objectif de participation des régions au financement de grands projets qui les concernent.

Cette participation se justifie notamment par les bénéfices importants qu'elles pourront retirer de la réalisation du projet, tant pendant la phase de travaux grâce à l'activité économique résultant de la mise en place des chantiers qu'en phase d'exploitation : l'amélioration de la desserte ferroviaire devrait ainsi accroître sensiblement l'attractivité de leur territoire.

Votre rapporteur général s'interroge toutefois sur les implications précises du dispositif envisagé dans la mesure où le vote de la délibération des conseils régionaux prévoyant la majoration des tarifs de TIPP n'est pas conditionné par un engagement formel de participation financière aux grands projets d'infrastructures prévus par le Grenelle de l'Environnement : s'il est vrai que les recettes fiscales dégagées doivent en principe être exclusivement affectées à ceux-ci, une région pourrait toutefois majorer ses taux sans faire suivre cette première décision d'une participation financière effective aux projets en question.

Votre rapporteur général s'interroge donc sur la pertinence d'une démarche contractuelle entre l'Etat et les régions s'agissant des projets dont le présent article encourage le cofinancement. La faculté pour une région donnée de majorer le taux de TIPP pourrait en effet être subordonnée à l'existence préalable d'un contrat entre celle-ci et l'Etat de manière à fixer le niveau respectif de participation au financement des grands projets envisagés.

Dans l'attente d'une analyse plus approfondie des conséquences à tirer de ces observations, votre rapporteur général a souhaité réserver l'examen de cet article.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 48 bis (nouveau) - Introduction d'un délai supplémentaire pour ajuster le régime de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères après la fusion d'EPCI

Commentaire : le présent article vise à prolonger d'un an, par rapport au délai actuel d'une année, le délai offert aux établissements publics de coopération intercommunale qui fusionnent pour procéder à la convergence des régimes applicables en matière de redevance d'enlèvement des ordures ménagères.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 2333-76 du code général des collectivités territoriales fixe le régime applicable à la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM). Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale (ECPI) et les syndicats mixtes peuvent instituer cette redevance s'ils bénéficient de la compétence d'élimination et de valorisation des déchets des ménages lorsqu'ils assurent au moins la collecte des déchets des ménages.

La redevance est calculée en fonction du service rendu, à la différence de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), dont le montant est fixé en fonction de l'assiette de taxe foncière sur les propriétés bâties.

En 2006, sur 29 % des communes était perçue la REOM et sur 65 % la TEOM.

Le troisième alinéa de l'article L. 2333-76 précité prévoit les modalités de convergence des régimes applicables en matière de REOM sur le territoire des EPCI ou des syndicats mixtes qui fusionnent. Il prévoit notamment qu'en l'absence de délibération, le régime applicable en matière de REOM au sein des EPCI et syndicats mixtes qui fusionnent et des communes incluses dans leur périmètre est maintenu l'année suivant celle de la fusion.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, deux amendements identiques proposés par sa commission des finances et par le groupe socialiste visant à fixer à deux ans le délai pendant lequel, à défaut de délibération, le régime applicable lors de la fusion en matière de REOM est maintenu.

Le délai actuel d'un an serait donc prolongé d'une année supplémentaire.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général accueille favorablement l'initiative prise à l'Assemblée nationale qui devrait faciliter les processus de fusions d'EPCI et de communes pour lesquels, comme l'a indiqué notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, lors des débats à l'Assemblée nationale, « les choses se passent mieux lorsque les collectivités disposent de plus de temps ».

Cet article additionnel est le pendant de l'article 48 quinquies (nouveau) qui prévoit la même prolongation de délai en matière de convergence des régimes de la TEOM en cas de fusions d'EPCI.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 ter (nouveau) - Modulation des exonérations de TFPB dans les zones couvertes par un plan de prévention des risques technologiques

Commentaire : le présent article propose d'autoriser les collectivités territoriales à moduler les taux d'exonération de la taxe foncière en fonction du degré de risque dans le périmètre des plans de prévention des risques technologiques.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Depuis 2008, l'article 1383 G du code général des impôts permet aux communes, établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre, départements et régions d'exonérer de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), les habitations situées dans le périmètre d'exposition d'un plan de prévention des risques technologiques et achevées antérieurement à la mise en place d'un tel plan.

Les plans de prévention des risques technologiques

Créés par la loi °2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, les plans de prévention des risques technologiques (PPRT) doivent permettre de contribuer à définir une stratégie de maîtrise des risques sur les territoires accueillant des sites industriels à risques. Combinant réduction des risques à la source, réglementation de l'urbanisation et des constructions, mesures foncières pouvant aller jusqu'à l'expropriation, ces plans seront des leviers puissants pour l'action publique ; 420 PPRT sont à réaliser. Ils concernant 622 établissements industriels et plus de 900 communes. Aujourd'hui, 200 PPRT sont lancés, une quarantaine d'entre eux sont prescrits, et 4 sont approuvés.

Les PPRT concernent les établissements SEVESO à « haut risque » dits AS. Ils délimitent un périmètre d'exposition aux risques autour de ces installations, à l'intérieur duquel différentes zones peuvent être réglementées en fonction des risques. Des aménagements ou des projets de constructions peuvent y être interdits ou subordonnés au respect de prescriptions. Dans ces zones, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents peuvent instaurer un droit de préemption urbain.

Les PPRT peuvent également prescrire des mesures de protection des populations face aux risques encourus. Celles-ci doivent être prises par les propriétaires et exploitants. Ils peuvent enfin définir des secteurs à l'intérieur desquels l'expropriation peut être déclarée d'utilité publique pour cause de danger très grave menaçant la vie humaine, et ceux à l'intérieur desquels les communes peuvent instaurer un droit de délaissement pour cause de danger grave menaçant la vie humaine.

Source : ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer.

Cette exonération porte, au choix de la collectivité, soit sur 25 % soit sur 50 % de la cotisation concernée pour la part revenant à chaque collectivité territoriale ou établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

La délibération fixe un taux unique d'exonération pour les constructions situées dans le périmètre visé au premier alinéa.

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale sur proposition de notre collègue député David Habib et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, propose d'autoriser les collectivités territoriales à moduler les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties dans les zones couvertes par un plan de prévention des risques technologiques (PPRT).

En effet, les périmètres d'exposition recensent en pratique des risques très variables depuis des habitations soumises à un aléa faible, jusqu'à des habitations soumise à un aléa tel que leur expropriation est d'office reconnue d'utilité publique.

Le texte adopté propose d'exonérer les habitations du périmètre selon deux échelles de graduation : 15 %, 30 % et 45 %, ou 30 %, 45 % et 60 %, selon la décision de chaque collectivité. Le premier taux s'appliquerait à toutes les habitations du périmètre, le second aux secteurs de risques où le droit de préemption peut être instauré et le troisième aux secteurs où l'expropriation est reconnue d'utilité publique, en vertu du plan.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est favorable à ce dispositif qui répond à une demande formulée depuis longtemps par de nombreuses communes soumises au risque technologique et permet une adaptation plus fine aux réalités du terrain.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 quater (nouveau) - Modernisation du régime de la taxe de balayage

Commentaire : le présent article vise à moderniser le régime de la taxe de balayage.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 1528 du code général des impôts permet aux communes d'établir une taxe de balayage lorsqu'elles assurent le balayage de la superficie des voies livrées à la circulation publique qui incombent aux propriétaires riverains. Cette taxe peut également être perçue par les communautés de communes, d'agglomération et les communautés urbaines si elles exercent cette compétence.

La taxe est établie par l'administration municipale et recouvrée comme en matière de contributions directes.

La taxe est due par tous les propriétaires riverains des voies publiques de circulation. Le tarif s'applique sur la surface de voie publique ou la longueur de voie bordant chaque propriété. Il est fixé par le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public et approuvé par arrêté préfectoral, de telle sorte que le produit perçu ne dépasse pas les charges engagées par la commune pour ce service.

Le régime de la taxe de balayage est fixé par décret en Conseil d'Etat, codifié à l'article 317 de l'annexe 2 du code général des impôts, et n'a pas été substantiellement modifié depuis sa création sous la IIIe République. Le produit global de la taxe est relativement limité puisqu'il s'est élevé à 72 millions d'euros en 2005.

Votre rapporteur général relève que seules deux communes ont, à ce jour, institué la taxe : Paris, pour un produit de 70,45 millions d'euros en 2008 et Huez, pour un produit de 564.731 € en 2008 également.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement proposé par vos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général, et Marc Laffineur modernisant le régime de la taxe de balayage en proposant une nouvelle rédaction pour l'article 1528 du code général des impôts.

Cet amendement codifie et modernise ce régime dans la partie législative du code général des impôts.

Les aspects essentiels de la taxe ne sont pas modifiés : le plafonnement correspondant aux charges engagées pour le service de balayage est maintenu, tout comme la procédure de validation préfectorale.

L'amendement propose toutefois :

- de supprimer la procédure d'enquête préalable prévue pour recenser les propriétés riveraines de la voie publique, que la saisie et l'accessibilité de l'information cadastrale rend aujourd'hui superflue ;

- de prévoir en remplacement la communication par la direction des finances publiques des informations cadastrales nécessaires au calcul des impositions, à toute commune qui en fait la demande avant le 1er février de l'année précédant celle de l'imposition ;

- d'abroger l'article 317 de l'annexe 2 du code général des impôts, ses dispositions étant reprises dans la nouvelle rédaction de l'article 1528 du même code.

L'objectif de l'amendement est de faciliter l'extension de l'instauration de la taxe aux communes qui le souhaiteraient, la direction générale des collectivités locales indiquant que les communes de Levallois-Perret et Clichy-la-Garenne souhaitent notamment instituer la taxe au 1er janvier 2010.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général accueille favorablement l'initiative prise à l'Assemblée nationale, qui devrait simplifier la procédure d'institution de la taxe de balayage pour les communes et intercommunalités.

Il relève que le présent article conserve très largement le droit existant actuellement applicable à cette taxe.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 quinquies (nouveau) - Introduction d'un délai supplémentaire pour ajuster le régime de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères après la fusion d'EPCI

Commentaire : le présent article vise à prolonger d'un an, par rapport au délai actuel d'une année, le délai offert aux établissements publics de coopération intercommunale qui fusionnent pour procéder à la convergence des régimes applicables en matière de taxe d'enlèvement des ordures ménagères.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 1639 A bis du code général des impôts fixe le régime applicable aux délibérations en matière de taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM). Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale (ECPI) et les syndicats mixtes peuvent instituer cette redevance s'ils bénéficient de la compétence d'élimination et de valorisation des déchets des ménages lorsqu'ils assurent au moins la collecte des déchets des ménages.

La taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) est assise sur l'assiette de taxe foncière sur les propriétés bâties, à la différence de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM), calculée en fonction du service rendu.

En 2006, sur 29 % des communes était perçue la REOM et sur 65 % la TEOM.

Le III de l'article 1639 A bis précité prévoit les modalités de convergence des régimes applicables en matière de TEOM sur le territoire des EPCI ou des syndicats mixtes qui fusionnent. Il prévoit notamment qu'en l'absence de délibération, le régime applicable en matière de TEOM au sein des EPCI et syndicats mixtes qui fusionnent et des communes incluses dans leur périmètre est maintenu l'année suivant celle de la fusion.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, deux amendements identiques proposés par sa commission des finances et par le groupe socialiste visant à fixer à deux ans le délai pendant lequel, à défaut de délibération, le régime applicable lors de la fusion en matière de TEOM est maintenu.

Le délai actuel d'un an serait donc prolongé d'une année supplémentaire.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général accueille favorablement l'initiative prise à l'Assemblée nationale qui devrait faciliter les processus de fusions d'EPCI et de communes pour lesquels, comme l'a indiqué notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, lors des débats à l'Assemblée nationale, « les choses se passent mieux lorsque les collectivités disposent de plus de temps ».

Cet article additionnel est le pendant de l'article 48 bis (nouveau) qui prévoit la même prolongation de délai en matière de convergence des régimes de la REOM en cas de fusions d'EPCI.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 sexies (nouveau) - Réévaluation des charges transférées

Commentaire : le présent article propose d'ouvrir la faculté pour les communes membres d'un EPCI à TPU de réviser le prix des compétences transférées.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Michel Bouvard et Marc Laffineur, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, propose d'ouvrir la possibilité pour les communes membres d'un EPCI à taxe professionnelle unique de procéder à la révision du prix des compétences transférées.

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a permis, pendant deux ans, aux EPCI et à leurs communes membres de recalculer le coût des charges transférées à l'intercommunalité, en fonction des nouveaux critères d'évaluation fixés par la même loi. Cette faculté a été peu utilisée par les EPCI, en raison sans doute d'une conjoncture budgétaire et fiscale favorable.

Dans un contexte plus difficile, le droit en vigueur empêche désormais de revoir le coût réel des compétences transférées.

Le dispositif voté par l'Assemblée nationale tend à permettre aux communes membres d'un EPCI à taxe professionnelle unique d'ouvrir une révision du prix des compétences transférées, afin d'en tirer un montant affiné d'attribution de compensation.

Il prévoit en ce sens que « les conseils municipaux des communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale soumis, au 1er janvier 2010, aux dispositions du I de l'article 1609 nonies C du code général des impôts peuvent, par délibérations concordantes prises à la majorité qualifiée prévue au premier alinéa du II de l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales, procéder, dans les deux ans qui suivent la publication de la présente loi, à une nouvelle évaluation des charges déjà transférées ».

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est favorable à cette disposition qui apporte un élément de souplesse utile en ouvrant un délai supplémentaire raisonnable (deux années).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 49 - Imposition à l'impôt sur le revenu, pour la totalité de leur montant, des indemnités de départ volontaire à la retraite

Commentaire : le présent article vise à soumettre à l'impôt sur le revenu la totalité du montant des indemnités de départ volontaire à la retraite qui sont versées en dehors d'un plan de sauvegarde de l'emploi.

I. LE DROIT EN VIGUEUR

L'article 80 duodecies du code général des impôts prévoit que « toute indemnité versée à l'occasion de la rupture du contrat de travail constitue une rémunération imposable, sous réserve de l'exonération prévue au 22° de l'article 81 » et de plusieurs dispositions limitativement énumérées.

Les indemnités de départ volontaire à la retraite qui interviennent en dehors de tout plan de sauvegarde de l'emploi sont affranchies de l'impôt en application du 22° de l'article 81 dans la limite de 3.050 euros. L'article L. 1237-9 du code du travail précise en effet que « tout salarié quittant volontairement l'entreprise pour bénéficier d'une pension de vieillesse a droit à une indemnité de départ à la retraite ».

L'article 80 duodecies prévoit par ailleurs d'autres cas d'exonération d'impôt sur le revenu pour les indemnités de départ en retraite dans les cas suivants :

- un licenciement ou un départ volontaire dans le cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi qui sont exonérés en totalité ;

-  une mise à la retraite dont l'indemnité est exonérée pour le montant prévu par les accords de branche ou dans la limite de deux fois le montant de la rémunération annuelle brute perçue par le salarié au cours de l'année civile précédant la rupture de son contrat de travail, ou 50 % du montant de l'indemnité si ce seuil est supérieur, dans la limite de cinq fois le plafond annuel de la sécurité sociale en vigueur à la date du versement des indemnités (171.540 euros en 2009) ;

- un départ volontaire dans le cadre d'un accord collectif de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences dans la limite de quatre fois le plafond annuel de la sécurité sociale.

Ainsi, les régimes d'imposition sur le revenu des indemnités versées au titre d'une rupture du contrat de travail sont-ils très variés et répondent globalement à un principe commun : l'exonération est proportionnellement plus élevée à mesure que la rupture du contrat de travail pour cause de départ en retraite n'est pas imputable à la seule volonté du salarié. Aussi, alors que l'on peut considérer que l'exonération en totalité de l'indemnité versée pour le départ en retraite causé par un « plan social » relève d'une situation subie par le salarié, l'indemnité versée au titre d'un départ volontaire (démission, rupture conventionnelle autre que dans le cas où le salarié n'est pas en droit de bénéficier d'une pension de retraite d'un régime légalement obligatoire) est imposée en totalité.

En effet, la logique de la « défiscalisation » repose sur le principe selon lequel les revenus de remplacement d'activité sont bien imposés, mais, en revanche, les indemnités représentatives d'un préjudice non-pécuniaire (mise à la retraite d'office, plan social) ne le sont pas.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Considérant que l'indemnité versée au titre d'un départ volontaire à la retraite en dehors de tout plan social ne relève pas d'un préjudice mais du seul fait du salarié, le Gouvernement a estimé que l'exonération d'impôt sur le revenu, dans la limite de 3.050 euros, ne se justifie plus.

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission des finances, le présent article du projet de loi de finances tendant à supprimer le 22° de l'article 81 du CGI. Par conséquent, ce motif de départ en retraite ne figure plus dans le champ des exonérations d'impôt sur le revenu et, par coordination, est réintégré dans le champ des rémunérations imposables dont le principe est prévu par l'article 80 duodecies précité.

L'imposition au premier euro des indemnités de départ volontaire à la retraite en dehors d'un plan social est applicable à compter du 1er janvier 2010.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Il convient en premier lieu de souligner que cet article vient clore une niche fiscale dont la légitimité était discutable. A cet égard, les régimes spécifiques d'exonération des autres cas de départ volontaire en retraite, notamment dans le cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi, ne sont pas remis en cause.

C'est pourquoi, à l'heure où les politiques de retraites du régime général comme des pensions de l'Etat tendent à augmenter la durée d'activité et où il est question de renforcer le taux d'emploi des seniors, il pouvait sembler paradoxal de continuer à proposer un avantage fiscal au départ « purement volontaire ». En effet, dans ce cas, il peut être considéré que l'indemnité correspond à un complément de revenu de remplacement d'activité au même titre qu'une pension.

La mesure n'est par ailleurs pas sans effet sur la situation des ménages concernés puisque le revenu imposable au barème est alors mécaniquement augmenté. Si le gain de la suppression de ce dispositif dérogatoire est évalué à environ 50 millions d'euros en 2011, sur la base des revenus de l'année 2010, il a pour conséquence une augmentation équivalente du poids global des prélèvements, sans que votre rapporteur général ait pu obtenir un chiffrage plus précis du coût moyen par foyer dans la mesure où le nombre de bénéficiaire n'est pas déterminé. Il pourrait s'ensuivre un effet désincitatif au départ volontaire et prématuré à la retraite d'autant plus bienvenu qu'il coïncidera l'année prochaine avec le « rendez-vous 2010 » sur la réforme des retraites.

Décision de votre commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 49 bis (nouveau) - Ajustement des modalités de calcul du droit à restitution au titre du bouclier fiscal

Commentaire : le présent article tend à ajuster les modalités de calcul du revenu pris en compte pour déterminer le droit à restitution au titre du bouclier fiscal.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE PRINCIPE DU BOUCLIER FISCAL

Le principe du bouclier fiscal a été introduit par l'article 74 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006. Il a été renforcé par l'article 11 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA).

Ainsi, aux termes du premier alinéa de l'article 1er du code général des impôts issu de ces deux lois, « les impôts directs payés par un contribuable ne peuvent être supérieurs à 50 % de ses revenus ».

Le positionnement de ces dispositions au sein du code général des impôts donnent un caractère solennel à ce principe, dont les conditions d'application sont définies à l'article 1649-0 A du même code.

B. LE FONCTIONNEMENT DU BOUCLIER FISCAL

1. Un droit à restitution ou à « autoliquidation » de l'impôt trop versé

L'article 1649-0 A du code général des impôts définit, pour les contribuables domiciliés fiscalement en France, un droit à restitution de la fraction des impositions excédant le seuil de 50 % précité. La restitution du « trop d'impôt » peut être demandée par le contribuable au 1er janvier de l'année suivant le paiement des impositions dont il est redevable, et avant le 31 décembre de l'année suivant celle du paiement des impositions.

De plus, selon les dispositions introduites par l'article 38 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009, adopté à l'initiative de votre rapporteur général, le contribuable redevable de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), de la taxe foncière ou de la taxe d'habitation peut calculer lui-même le montant de son impôt en tenant compte de la créance qu'il détient sur l'Etat à raison des excédents d'impositions antérieurement acquittés (« autoliquidation du bouclier fiscal »).

2. Le calcul du plafonnement

a) Les impositions prises en compte au numérateur

Sous réserve qu'elles ne soient pas déductibles d'un revenu catégoriel de l'impôt sur le revenu et qu'elles aient été payées en France, les impositions prises en compte sont les impositions directes suivantes :

l'impôt sur le revenu (IR) ;

l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) ;

les contributions sociales sur les revenus du patrimoine (CSG et CRDS sur les revenus du patrimoine, prélèvement social et contribution additionnelle) ;

les contributions sociales sur les revenus d'activité et de remplacement et les produits de placement (CSG et CRDS sur les revenus d'activité et de remplacement, CSG, CRDS, prélèvement social et contribution additionnelle sur les revenus de placement) ;

la taxe foncière sur les propriétés bâties et la taxe foncière sur les propriétés non bâties afférents à l'habitation principale du contribuable et perçues au profit des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ;

la taxe d'habitation afférente à l'habitation principale du contribuable et perçue au profit des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Les impôts locaux pris en compte ne concernent pas les impôts perçus au titre des résidences secondaires. Par ailleurs, sont prises en compte les taxes additionnelles aux taxes foncières et d'habitation perçues au profit des établissements et organismes habilités à percevoir ces taxes, à l'exclusion de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères.

b) Les revenus pris en compte au dénominateur

Les revenus à prendre en compte sont ceux réalisés par le contribuable au titre de l'année qui précède celle du paiement des impositions.

Ils sont constitués de trois catégories de revenus :

- les revenus soumis à l'impôt sur le revenu nets de frais professionnels ;

- les produits soumis à un prélèvement libératoire ;

- les revenus exonérés d'impôt réalisés au cours de la même année en France ou hors de France.

Par ailleurs, peuvent être imputés, en diminution de ces revenus :

- les déficits catégoriels imputables sur le revenu global ;

- les pensions alimentaires ;

- les cotisations ou primes versées au titre de l'épargne retraite facultative qui sont déductibles du revenu global.

Enfin, parmi les revenus d'épargne soumis à l'impôt sur le revenu dont le prélèvement n'intervient qu'au terme du dénouement d'un contrat (comptes d'épargne-logement, plans d'épargne populaire et bons de capitalisation, et placements de même nature, autres que ceux en unités de comptes, c'est-à-dire en euros), le 6 de l'article 1649-0 A du code général des impôts prévoit que ces revenus sont pris en compte dans le calcul du plafonnement « à la date de leur inscription en compte ».

c) Les revenus non pris en compte au dénominateur

En revanche, le 4 de l'article 1649-0 A du code général des impôts exclut les plus-values immobilières exonérées en application des II et III de l'article 150 U du code général des impôts des revenus à prendre en compte au dénominateur du plafonnement. Il s'agit :

- des plus-values sur la résidence principale et ses dépendances, sur l'habitation des Français domiciliés hors de France, sur les biens faisant l'objet d'une expropriation pour cause d'utilité publique et sur les biens faisant l'objet d'une opération de remembrement ;

- des plus-values constatées sur un montant de cession inférieur à 15.000 euros ;

- des plus-values réalisées par des titulaires d'une pension vieillesse non assujettis à l'ISF et disposant de revenus leur permettant d'être exonérés ou de bénéficier d'un dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés bâties ou de taxe d'habitation ;

- des plus-values sur les biens cédés par les particuliers au profit d'un organisme HLM, d'une société d'économie mixte gérant des logements sociaux, d'un organisme sans but lucratif ou d'une union d'économie sociale exerçant une activité dans le cadre de la mise en oeuvre du droit au logement ou de lutte contre l'exclusion.

De même, un certain nombre de prestations sociales sont exclues du dénominateur du plafonnement. Il s'agit :

- des prestations familiales énumérées à l'article L. 511-1 du code de la sécurité sociale (prestation d'accueil du jeune enfant, allocations familiales, complément familial, allocation de logement, allocation d'éducation de l'enfant handicapé, allocation de soutien familial, allocation de rentrée scolaire, allocation de parent isolé et allocation de présence parentale) ;

- de l'allocation aux adultes handicapés et de l'allocation personnalisée d'autonomie ;

- de l'allocation de logement et de l'aide personnalisée au logement.

- des revenus des logements dont le propriétaire se réserve la jouissance et qui ne sont pas soumis en application de l'article 15-II du code général des impôts à l'impôt sur le revenu ;

- des plus-values qui ne bénéficient pas d'une exonération mais ne sont pas imposables à l'impôt sur le revenu.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, avec l'avis favorable du Gouvernement, vise à aménager sur deux points les modalités de calcul du revenu pris en compte pour déterminer le droit à restitution au titre du bouclier fiscal : d'une part, sur la prise en compte des dividendes et, d'autre part, sur l'imputation des déficits réalisés au cours des années antérieures à l'année de référence.

A. L'INTÉGRATION DE L'ABATTEMENT SUR LES DIVIDENDES VERSÉS PAR DES SOCIÉTÉS SOUMISES À L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

1. Le principe général

Le 1° du I du présent article propose de compléter la première phrase du a du 4 de l'article 1649-0 A du code général des impôts, qui indique que « les revenus nets soumis à l'impôt sur le revenu », majorés de certains éléments, figurent au dénominateur de la division permettant de calculer le droit à restitution au titre du bouclier fiscal. Parmi les éléments majorant les revenus, il est proposé d'ajouter :

l'abattement de 40 % sur les revenus de capitaux mobiliers distribués par les sociétés passibles de l'impôt sur les sociétés (ou d'un impôt équivalent ou soumises sur option à cet impôt, ayant leur siège dans un Etat de la Communauté européenne ou dans un Etat ou territoire ayant conclu avec la France une convention fiscale en vue d'éviter les doubles impositions en matière d'impôt sur les revenus et résultant d'une décision régulière des organes compétents), mentionné au 2° du 3 de l'article 158 du code général des impôts ;

l'abattement annuel de 1.525 euros pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs et de 3.050 euros pour les contribuables mariés soumis à une imposition commune sur le montant net des revenus déterminé dans les conditions décrites à l'alinéa précédent et après déduction des dépenses effectuées en vue de leur acquisition ou conservation, mentionné au 5° du 3 de ce même article 158.

Ces abattements resteraient donc non imposables stricto sensu mais, pour le calcul du droit à restitution au titre du bouclier fiscal, les impôts versés par le contribuable seraient comparés à un niveau de revenus prenant intégralement en compte, avant abattement, les revenus qu'il a perçus.

2. Une réouverture exceptionnelle de l'option pour le prélèvement forfaitaire obligatoire sur les dividendes versés en 2009

Le III du présent article ouvre, jusqu'au 15 juin 2010, la possibilité, pour les contribuables d'opter a posteriori en faveur du régime du prélèvement forfaitaire libératoire de 18 % que l'article 10 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 a instauré et codifié à l'article 117 quater du code général des impôts, pour les dividendes perçus en 2009. Il est précisé que, lorsque cette option est exercée postérieurement à l'encaissement des revenus, par dérogation à l'article 1671 C du code général des impôts, la déclaration de ces revenus et le versement du prélèvement au Trésor interviennent dans les quinze premiers jours du mois qui suit l'exercice de l'option.

Cette mesure transitoire a pour objet de permettre de réviser leur position à des contribuables qui n'auraient pas fait le choix du régime « de droit commun » s'ils avaient connu les termes du dispositif proposé.

B. L'EXCLUSION DES DÉFICITS RÉALISÉS AU COURS DES ANNÉES ANTÉRIEURES

Le 1° du I du présent article, précité, vise également à introduire des mesures permettant d'assurer que seuls les revenus perçus par le contribuable lors de l'année de référence pour le calcul du droit à restitution soient pris en compte au dénominateur de la fraction impôts / revenus.

A cet effet, il est proposé d'ajouter aux revenus nets soumis à l'impôt sur le revenu les déficits réalisés antérieurement à l'année de référence et que le contribuable aurait imputés sur lesdits revenus nets. Il s'agit :

- des moins-values de cessions mobilières, imputables sur les plus-values de même nature réalisées au cours de la même année ou des dix années suivantes aux termes du 11 de l'article 150-0 D du code général des impôts ;

- des déficits constatés au cours des six années précédentes dans une catégorie de revenus, conformément aux dispositions du I de l'article 156 du même code.

Par cohérence, le 2° du I du présent article tend à compléter le a du 5 de l'article 1649-0 A du code général des impôts, de sorte que, parmi les éléments qui diminuent le revenu figurant au dénominateur, les déficits catégoriels dont l'imputation est autorisée par le I de l'article 156 précité ne soient pris en compte que dès lors qu'ils sont « constatés l'année de réalisation des revenus » de référence pour le calcul du droit à restitution.

C. ENTRÉE EN VIGUEUR

Enfin, aux termes du II du présent article, le dispositif proposé doit s'appliquer au droit à restitution acquis à compter du 1er janvier 2011.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN DISPOSITIF QUI REPOSE SUR LA CONFIANCE ET QUI DOIT DONC ÊTRE STABILISÉ

Votre rapporteur général tient, en premier lieu, à réaffirmer l'absolue nécessité pour la France, dans une économie mondialisée, de ne pas faire peser sur quelque catégorie de contribuables que ce soit une fiscalité présentant un caractère confiscatoire, comme l'y enjoint d'ailleurs l'article XIII de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789.

De ce point de vue, et compte tenu de l'existence d'impôts, comme l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), non corrélés aux revenus des assujettis, le bouclier fiscal constitue une garantie indispensable dans l'attente d'une réforme globale de la fiscalité des personnes.

De plus, le succès du mécanisme, qui vise à retenir en France voire à y faire revenir des personnes de talent, souvent créatrices d'activité économique, repose sur la confiance. Or, au vu des mauvaises habitudes de notre pays, cette confiance ne peut s'acquérir que par la stabilité du droit fiscal. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement et les deux assemblées ont eu raison de s'opposer aux différentes tentatives de remises en cause frontales ou détournées du bouclier fiscal.

B. DES AJUSTEMENTS AUX EFFETS INCERTAINS

Notre collègue député Gilles Carrez, dans l'exposé des motifs de son amendement ayant abouti à la création du présent article, a souligné, d'une part, son attachement au bouclier fiscal et, d'autre part, que son ambition se limite à la correction de ce qu'il considère être « deux imperfections techniques » au sein d'un dispositif qui se doit d'être irréprochable afin d'être parfaitement compris par nos concitoyens.

Votre rapporteur général prend acte de ces explications et du fait que ni le principe du bouclier fiscal ni son fonctionnement général n'apparaissent remis en cause.

Il regrette toutefois de ne pas disposer d'éléments précis concernant les conséquences concrètes des mesures proposées.

Or, il n'est pas exclu que ces dispositions présentent des effets pervers, éventuellement lourds, pour certaines catégories de bénéficiaires. Pour ne prendre que cet exemple, l'exclusion des déficits d'activité antérieurs risque de créer, de fait, des régimes assez différents pour, d'une part, les personnes mariées pouvant imputer leur déficit sur les revenus de leur conjoint l'année même de leur survenue et, d'autre part, les célibataires qui ne pourront plus du tout faire en sorte que leur appauvrissement, pourtant réel, soit pris en compte au regard du bouclier fiscal.

Néanmoins, au vu de l'accord que le Gouvernement a donné à l'amendement qui a créé cet article, probablement après avoir expertisé le sujet, s'agissant d'ajustements touchant un dispositif qui résulte d'un engagement politique fort du Président de la République, votre rapporteur général ne s'oppose pas à l'adoption du présent article, sans exclure qu'il soit nécessaire d'y revenir.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 50 - Transposition de trois directives relatives à la territorialité des prestations de services soumises à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et au remboursement aux assujettis communautaires par un autre Etat membre (Paquet TVA)

Commentaire : le présent article vise à transposer trois directives relatives à la territorialité des prestations de services soumises à la TVA ainsi qu'au remboursement aux assujettis communautaires par un autre Etat membre.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES RÈGLES ACTUELLES DE TERRITORIALITÉ DES PRESTATIONS DE SERVICES EN MATIÈRE DE TVA : LE PRINCIPE GÉNÉRAL

En application de l'article 259 du code général des impôts (CGI), « le lieu des prestations de services est réputé se situer en France lorsque le prestataire a en France le siège de son activité ou un établissement stable à partir duquel le service est rendu ou, à défaut, de son domicile ou de sa résidence habituelle ». Ainsi, c'est le lieu d'établissement du prestataire qui entraîne l'application de la TVA. En d'autres termes, lorsqu'un prestataire de services est établi hors de France, c'est la TVA du pays d'établissement qui est applicable, même si la prestation de services est rendue en France.

B. LES DÉROGATIONS AU PRINCIPE GÉNÉRAL

1. Les dérogations applicables aux services rendus à des non-assujettis

L'article 259 A du CGI dispose que, par dérogation aux dispositions de l'article 259 précité, le lieu des prestations suivantes (« matériellement localisables ») est réputé se situer en France pour :

- la location des moyens de transport : la prestation est taxée en France lorsque le prestataire y est établi et que le bien est utilisé en France ou dans un autre Etat membre ou lorsque le prestataire est établi hors de l'Union européenne (UE) et que le bien est utilisé en France ;

- les services se rattachant à un immeuble : la prestation est taxée en France lorsque l'immeuble est situé en France ;

- les prestations de transport intracommunautaire de biens meubles corporels et prestations des intermédiaires qui agissent au nom et pour le compte d'autrui : les prestations sont taxées en France lorsque le lieu de départ s'y trouve ;

- les prestations de transport, autres que les transports de biens meubles corporels : elles sont taxées en France pour la distance qui y est parcourue ;

- les prestations culturelles, artistiques, sportives, scientifiques, éducatives, récréatives et les prestations accessoires ainsi que leur organisation, les opérations d'hébergement et les ventes à consommer sur place, les prestations accessoires aux transports autres que les transports intracommunautaires de biens meubles corporels et les prestations des intermédiaires qui agissent au nom et pour le compte d'autrui, et les travaux et expertises portant sur des biens meubles corporels : ces prestations sont taxées en France lorsqu'elles y sont matériellement exécutées.

En outre, l'article 259 C du CGI permet de taxer en France les prestations immatérielles autres que les services électroniques telles que, notamment, les prestations de télécommunications, de radiodiffusion et de télévision, les opérations bancaires et financières, d'assurance et de réassurance et de location de biens meubles corporels autres que des moyens de transport, qui sont rendues par des prestataires établis hors de l'UE à des non-assujettis établis en France lorsque ces services sont utilisés en France.

Enfin, les locations par contrat de crédit-bail de biens meubles corporels qui sont utilisés en France, par un prestataire communautaire, sont, en application du même article 259 C, taxables en France lorsque ces locations sont considérées comme des livraisons de biens dans l'Etat d'établissement du prestataire et que le client non-assujetti est établi en France.

2. Les dérogations applicables aux services rendus entre assujettis

a) Lorsque l'assujetti preneur du service dispose d'un numéro d'identification à la TVA en France

Les dérogations au principe général de taxation au lieu d'établissement du prestataire fixées par l'article 259 A précité sont les suivantes :

- les prestations de transport intracommunautaire de biens meubles corporels et les prestations des intermédiaires qui, intervenant dans ces prestations, agissent au nom et pour le compte d'autrui (3° de l'article 259 A) ;

- les travaux et expertises sur les biens meubles corporels lorsque ces services sont matériellement exécutés dans un autre Etat membre et si le bien est expédié ou transporté hors de celui-ci (4° du même article) ;

- les prestations accessoires aux transports intracommunautaires de biens meubles corporels et les prestations des intermédiaires qui, intervenant dans ces prestations, agissent au nom et pour le compte d'autrui (5° du même article) ;

- les prestations des intermédiaires qui agissent au nom et pour le compte d'autrui et interviennent dans les services autres que ceux visés au 3° et au 5° de l'article 259 A précédemment cité et de l'article 259 B (services immatériels).

b) Lorsque l'assujetti preneur du service est établi en France

En application de l'article 259 B précité, le lieu des prestations immatérielles est réputé se situer en France lorsqu'elles sont effectuées par un prestataire établi hors de France et que le preneur est un assujetti à la TVA qui a en France le siège de son activité ou un établissement stable pour lequel le service est rendu ou, à défaut, qui y a son domicile ou sa résidence habituelle.

c) Sans que la qualité du preneur n'ait d'incidence

Plusieurs des dérogations applicables aux prestations de services rendues à des non-assujettis le sont également lorsqu'elles sont rendues à des assujettis :

- la location des moyens de transport : la prestation est taxée en France lorsque le prestataire y est établi et que le bien est utilisé en France ou dans un autre Etat membre ou lorsque le prestataire est établi hors de l'UE et que le bien est utilisé en France ;

- les services se rattachant à un immeuble : la prestation est taxée en France lorsque l'immeuble est situé en France ;

- les prestations de transport, autres que les transports de biens meubles corporels : elles sont taxées en France pour la distance qui y est parcourue ;

- les prestations culturelles, artistiques, sportives, scientifiques, éducatives, récréatives et les prestations accessoires ainsi que leur organisation, les opérations d'hébergement et les ventes à consommer sur place, les prestations accessoires aux transports autres que les transports intracommunautaires de biens meubles corporels et les prestations des intermédiaires qui agissent au nom et pour le compte d'autrui et les travaux et expertises portant sur des biens meubles corporels : ces prestations sont taxées en France lorsqu'elles y sont matériellement exécutées.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article a pour objet de transposer en droit français les directives 2008/8/CE du 12 février 2008 et 2008/117/CE du 16 décembre 2008, modifiant la directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), ainsi que la directive 2008/9/CE du 12 février 2008 définissant les modalités de remboursement de la TVA en faveur des assujettis établis dans un autre Etat membre.

A. L'AMÉNAGEMENT DES RÈGLES DE TERRITORIALITÉ DE LA TVA APPLICABLES EN MATIÈRE DE PRESTATION DE SERVICES PAR DEUX NOUVEAUX PRINCIPES GÉNÉRAUX DE TAXATION

1. Les limites apportées au principe général de taxation au lieu d'établissement du prestataire

La directive 2008/8/CE pose le principe de la taxation à la TVA au lieu de consommation effective des prestations de services.

Ainsi, les alinéas 6 à 15 du présent article proposent une nouvelle rédaction de l'article 259 précité disposant que les prestations de services seront taxées en France :

lorsque le preneur est un assujetti ayant en France le siège de son activité économique, un établissement stable pour lequel les services sont rendus, ou à défaut, s'il a en France son domicile ou sa résidence habituelle ;

lorsque le preneur est non-assujetti et que le prestataire est établi en France, c'est-à-dire qu'il y a le siège de son activité économique, un établissement stable non situé en France à partir duquel les services sont effectués ou à défaut, son domicile ou sa résidence habituelle.

Au total, seront taxées en France les prestations rendues à un preneur assujetti établi en France et celles rendues à un preneur non assujetti par un prestataire établi en France.

Le principe général de taxation au lieu d'établissement du prestataire se limitera donc au cas d'un preneur non-assujetti.

2. La définition de la notion d'assujetti

Par ailleurs, les alinéas 2 à 5 du présent article insèrent dans le CGI un nouvel article 259-0 définissant la notion d'assujetti pour l'application des règles de territorialité en matière de TVA sur les prestations de services.

Seront désormais considérés comme assujettis :

- pour tous les services qui lui sont fournis, un assujetti, même s'il exerce des activités ou réalise des opérations qui ne sont pas considérées comme des livraisons de biens ou des prestations de services imposables (assujetti partiel) ;

- une personne morale non assujettie qui est identifiée à la TVA.

B. LES RÈGLES APPLICABLES AUX PRESTATIONS DE SERVICES « MATÉRIELLEMENT LOCALISABLES »

Les alinéas 6 à 38 du présent article proposent une nouvelle rédaction de l'article 259 A du CGI relatif à l'imposition en France des prestations de services « matériellement localisables ».

1. Les dérogations supprimées

Actuellement, en application du 1° bis de l'article 259 A précité, et contrairement aux règles applicables aux locations de moyens de transport, les prestations de service réalisées en vertu d'un contrat de crédit-bail sont taxées en France lorsque :

- le prestataire est établi dans un autre Etat membre où l'opération de crédit-bail est assimilée à une livraison ;

- lorsque le preneur est établi en France.

Cette dérogation n'est pas reprise dans la nouvelle rédaction de l'article 259 A précité en raison de sa non-conformité avec le droit communautaire.

2. Les dérogations maintenues, précisées ou aménagées

a) Les prestations se rattachant à un immeuble

Aux termes de l'alinéa 20 du présent article, les prestations de services se rattachant à un immeuble situé en France ainsi que les opérations d'hébergement seront imposées en France, comme l'article 259 A précité le dispose déjà actuellement.

L'alinéa 20 du présent article complète cependant les dispositions de celui-ci en définissant la fourniture de logements dans le cadre du secteur hôtelier ou de secteurs ayant une fonction similaire (camps de vacances, camping...) ainsi que les prestations tendant à préparer ou à coordonner l'exécution de travaux mobiliers.

b) Les ventes à consommer sur place

En application de l'alinéa 27 du présent article, les ventes à consommer sur place demeureront imposables à la TVA en France lorsqu'elles y sont matériellement exécutées.

De même, les ventes à consommer sur place exécutées matériellement à bord de navires, d'aéronefs, ou de trains au cours de la partie d'un transport de passagers effectuée à l'intérieur l'UE seront taxées en France, à la condition que le lieu de départ du transport soit situé en France. Les alinéas 28 à 32 précisent les modalités d'application de cette disposition.

c) Les prestations de transport intracommunautaires de biens

Alors que l'application du principe général de la nouvelle rédaction de l'article 259 du CGI imposerait l'application de la TVA au lieu d'établissement du prestataire, les prestations de transport intracommunautaires de biens effectuées pour des personnes non assujetties seront, comme actuellement, imposables en France, à la condition toutefois que le lieu de départ du transport soit en France (alinéa 21 du présent article).

En outre, les alinéas 22 et 23 définissent respectivement le « transport intracommunautaire de biens », le « lieu de départ » et le « lieu d'arrivée ».

S'agissant des transports intracommunautaires de biens effectués pour des personnes assujetties, le principe général de taxation au lieu d'établissement du preneur s'appliquera. Par conséquent, dans le cas d'un preneur assujetti établi en France, la TVA française s'appliquera.

Enfin, dans la rédaction actuelle du 3° de l'article 259 A, les intermédiaires qui agissent au nom et pour le compte d'autrui et interviennent dans la fourniture d'une prestation de transport intracommunautaire de biens se voient appliquer la même règle de territorialité que la prestation de transport elle-même. Le présent article supprime cette disposition, mais la règle est reprise et généralisée à l'ensemble des intermédiaires par l'alinéa 36 du présent article (cf. infra). La situation de ce type d'intermédiaire n'évoluera donc pas.

d) Les prestations de services culturelles, sportives et scientifiques, artistiques et éducatives

Les alinéas 25 et 26 du présent article disposent que les prestations de services ayant pour objet des activités culturelles, artistiques, sportives, scientifiques, éducatives, de divertissement ou similaires, telles que les foires et les expositions, y compris les prestations de services des organisateurs de telles activités ainsi que les prestations de services accessoires à ces activités seront taxées en France lorsqu'elle y seront matériellement exécutées ou exercées. Ces dispositions reprennent largement celles du 4° de l'article 259 A sous une rédaction différente, incluant les prestations de services accessoires à ces activités.

A compter du 1er janvier 2011 cependant, les règles de territorialité applicables aux prestations susmentionnées évolueront :

- les alinéas 83 à 86 du présent article restreignent la règle de territorialité précitée aux seules prestations fournies à une personne non assujettie ;

- en outre, en application des alinéas 87 et 88, seuls les droits d'accès à des manifestations culturelles, artistiques, sportives, scientifiques, éducatives, de divertissement ou similaires, telles que les foires et les expositions, ainsi que les prestations accessoires à cet accès, seront taxées en France, lorsque ces manifestations ont effectivement lieu en France.

e) Les prestations d'intermédiaires

En application l'alinéa 36 du présent article, une prestation de services fournie par un intermédiaire agissant au nom et pour le compte d'autrui à un non-assujetti sera taxée en France lorsque l'opération principale y sera située.

Seront ainsi rassemblées en un seul alinéa de l'article 259 A des dispositions figurant actuellement aux 3°, 5° et 6° de celui-ci ainsi qu'au 8° de l'article 259 B.

Enfin, ne seront pas modifiées les règles actuellement applicables :

- aux agences de voyages. Aux termes des alinéas 37 et 38 du présent article, les prestations uniques des agences de voyages établies en France seront taxables en France ;

- aux transports de passagers, qui seront réputées se situer en France pour la distance parcourue en France (alinéa 24) ;

- aux prestations de transport de biens effectuées par des personnes non-assujetties autres que des transports intracommunautaires de biens, lesquelles resteront taxées en France (alinéa 24) ;

- aux prestations accessoires de transport (chargement, déchargement, manutention...) ainsi qu'aux expertises et aux travaux portant sur des biens meubles corporels matériellement exécutées en France au profit d'un non assujetti (alinéas 33 à 35).

3. La location de moyens de transport

En matière de territorialité des locations de moyens de transport, l'article 259 A du CGI dispose actuellement que celles-ci sont taxées en France lorsque le prestataire est établi en France et le bien utilisé en France ou dans un autre Etat membre et lorsque le prestataire est établi hors de l'UE et le bien utilisé en France. Par conséquent, les moyens de transport utilisés en France et loués auprès d'un assujetti établi dans un autre Etat membre sont taxés dans celui-ci. En outre, l'article 259 A ne fait aucune distinction entre les locations de courte et de longue durée, au contraire du présent article.

a) La location de courte durée

Les alinéas 18 et 19 dérogent au principe de taxation au lieu d'établissement du prestataire en disposant que les locations de courte durée de moyens de transport seront taxées en France lorsque le moyen de transport est mis à la disposition du preneur (assujetti ou non assujetti) en France.

Par conséquent, il sera ainsi mis fin à l'avantage concurrentiel dont bénéficient les prestataires établis dans certains Etats membres à la fiscalité plus avantageuse.

b) La location de longue durée

Le principe reste celui d'une taxation dans le lieu d'établissement du prestataire.

Toutefois, ce principe connaît une exception : les locations de longue durée de moyens de transport fournies à des non-assujettis établis hors de l'UE par un assujetti établi lui aussi hors de l'UE et utilisés en France seront taxées en France en application de l'alinéa 47 du présent article. Le critère de l'utilisation en France du moyen de transport prime, dans ce cas précis, celui du lieu d'établissement tant du preneur que du prestataire.

En outre, à compter du 1er janvier 2013, les règles de territorialité applicables aux locations de longue durée évolueront dans le même sens que celles désormais applicables aux locations de courte durée, sauf pour les locations de longue durée de bateaux de plaisance. En effet, les alinéas 89 à 95 du présent article complèteront à cette date l'article 259 A en disposant que seront taxées en France « les locations, autres que celles de courte durée, consentie à une personne non-assujettie, lorsque cette personne est établie ou a son domicile ou sa résidence habituelle en France ».

C. LES RÈGLES APPLICABLES AUX PRESTATIONS DE SERVICES « IMMATÉRIELLES »

L'article 259 B précité dispose actuellement que, par dérogation à l'article 259 précité, le lieu des prestations « immatérielles » ainsi que les locations de biens meubles corporels autres que des moyens de transport est situé en France lorsque le prestataire est établi hors de France mais que le preneur est un assujetti à la TVA établi en France.

Dès lors que les prestations de services rendues à un assujetti seront désormais, par principe, imposables au lieu d'établissement du preneur assujetti, le premier alinéa de l'article est inutile et, par conséquent, supprimé par l'alinéa 41. Il se bornera désormais à énoncer que les prestations susmentionnées sont réputées ne pas se situer en France « lorsqu'elles sont fournies à une personne non assujettie qui n'est pas établie ou n'a pas son domicile ni sa résidence habituelle dans un Etat membre », reprenant ainsi les dispositions du dernier alinéa de l'article 259 B supprimé par l'alinéa 42.

Quant aux alinéas 45 à 48, ils proposent une nouvelle rédaction de l'article 259 C du CGI. Les prestations de services autres que celles mentionnées aux articles 259 A, soit les prestations « matériellement localisables », et 259 D, soit les services fournis par voie électronique, c'est-à-dire en pratique les prestations « immatérielles », seront taxées en France lorsqu'elles seront fournies à un non-assujetti établi dans un Etat membre par un assujetti établi hors de l'UE, dès lors que l'utilisation ou l'exploitation effective de ces services s'effectuent en France.

C'est donc, comme aujourd'hui, l'exploitation ou de l'utilisation effective de ces services en France qui entraînera l'application de la TVA française. Cependant, ce ne sont plus seulement les preneurs non-assujettis établis en France qui y seront redevables de la TVA, mais également ceux établis dans un autre Etat membre de l'UE.

Enfin, en application des alinéas 101 et 102 du présent article, à compter de 2015, les prestations de télécommunications, des services de radiodiffusion et de télévision ainsi que les services fournis par voie électronique seront taxés en France lorsqu'ils seront effectués en faveur de preneurs non-assujettis établis en France, que le prestataire soit ou non établi dans l'UE. Il sera ainsi mis fin à l'avantage concurrentiel dont bénéficient actuellement les Etats qui appliquent le taux de TVA le plus bas.

Par coordination, il convient d'adapter les modalités d'imposition de ces prestataires via un élargissement du « guichet unique » (cf. infra).

D. L'EXTENSION DU MÉCANISME D'AUTO-LIQUIDATION

1. L'extension du mécanisme d'auto-liquidation

Les alinéas 57 à 61 du présent article aménagent l'article 283 du CGI dans le sens d'une extension du mécanisme d'auto-liquidation s'agissant des prestations rendues à un assujetti par un assujetti non établi en France, par cohérence avec le nouveau principal général d'imposition au lieu d'établissement du preneur assujetti.

Dès lors, c'est le preneur assujetti qui devra liquider et acquitter la TVA.

Par ailleurs, en application des alinéas 52 et 53, la taxe sera exigible lors du fait générateur, ou lors de l'encaissement des acomptes.

Le preneur devra, en outre, en application des alinéas 62 et 63, être identifié à la TVA en France

De plus, afin de lutter contre les montages de type « carrousel TVA » facilités par le mécanisme d'auto-liquidation, l'alinéa 61 du présent article applique aux prestations de services les dispositions actuellement prévues par le 4 bis de l'article 283 pour les livraisons de biens. Ainsi, l'assujetti en faveur duquel a été effectuée une prestation de services et qui savait ou ne pouvait ignorer que tout ou partie de la TVA due sur cette prestation ou toute prestation antérieure des mêmes services ne serait pas reversée de manière frauduleuse sera solidairement tenu, avec la personne redevable, d'acquitter cette taxe.

2. Le corollaire : l'extension des moyens de contrôle

Afin de lutter contre la fraude à la TVA, dont le montant est estimé par la Commission européenne à 100 milliards d'euros par an, les directives 2008/8/CE et 2008/117/CE facilitent le croisement d'informations entre les Etats-membres qui pourront plus aisément contrôler la réalité des opérations intracommunautaires déclarées par le prestataire et le preneur.

Le présent article alourdira les formalités administratives pesant sur les assujettis. L'article 289 B du CGI dispose que tout assujetti identifié à la TVA qui se livre à des opérations de livraison intracommunautaire de biens doit déposer un état récapitulatif des clients livrés. Les alinéas 68 et 69 appliquent cette même obligation aux assujettis s'agissant des services pour lesquels le preneur est redevable de la TVA dans un autre Etat membre.

Cet état récapitulatif relatif aux prestations de services comportera, aux termes des alinéas 70 à 75 :

- le numéro d'identification sous lequel l'assujetti a effectué ces prestations de services ;

- le numéro par lequel chaque client est identifié à la TVA dans l'Etat membre où les services lui ont été fournis ;

- pour chaque preneur, le montant total des prestations de services effectuées par l'assujetti, ces montants devant être déclarés au titre du mois au cours duquel la taxe est devenue exigible dans l'autre Etat membre ;

- le montant des régularisations effectuées en application du I de l'article 272, ces montants devant être déclarés au titre du mois au cours duquel la régularisation est notifiée au preneur.

En application des alinéas 80 et 81 du présent article, ce nouvel état récapitulatif pourra être souscrit par voie électronique. Toutefois, les assujettis bénéficiant du régime de franchise en base de TVA pourront le déposer sur support papier.

Les dispositions de l'article 1788 A du CGI, qui sanctionnent le défaut de production dans les délais de la déclaration d'échanges de biens entre Etats-membres et les omissions ou inexactitudes relevées celle-ci, s'appliqueront également à ce nouvel état récapitulatif (alinéa 82).

Enfin, les alinéas 129 à 133 du présent article aménagent l'article 467 du code des douanes, relatif à la déclaration statistique périodique d'échange de biens entre Etats-membres, par coordination avec les nouvelles dispositions de l'article 289 B créant un état récapitulatif relatif aux prestations de services.

E. L'EXTENSION DU SYSTÈME DU « GUICHET UNIQUE »

En matière de prestations de services fournies par voie électronique à des personnes non-assujetties établies dans l'UE par des assujettis établis hors de celle-ci, l'article 298 sexdecies F du CGI permet à ces derniers de s'identifier, de déclarer et de s'acquitter de la TVA auprès d'un seul Etat membre, via un « guichet unique ». A compter du 1er janvier 2015, en application des alinéas 101 à 112 du présent article, le bénéfice de ce « guichet unique » sera étendu aux prestations de télécommunications ainsi qu'aux services de radiodiffusion et de télévision.

De plus, aux termes des alinéas 113 à 123 du présent article, à compter du 1er janvier 2015, un système de « guichet unique » similaire à celui prévu à l'article 298 sexdecies F précité sera mis en oeuvre en faveur de tout assujetti établi en France qui fournit ces mêmes prestations de services à des personnes non assujetties établies dans un autre Etat membre, dans lequel elles sont consommées.

F. LA SIMPLIFICATION DU MÉCANISME DE REMBOURSEMENT AUX ASSUJETTIS ÉTABLIS DANS UN ÉTAT MEMBRE DIFFÉRENT DE CELUI DU REMBOURSEMENT

En application des alinéas 77 et 78 du présent article, lesquels insèrent dans le CGI un nouvel article 259 D, les assujettis établis en France pourront demander le remboursement de la TVA qu'ils ont supportée dans un autre Etat membre, sous réserve que soient respectées les conditions prévues par la directive 2008/9/CE du 12 février 2008.

Les délais et les modalités de ces remboursements seront fixés par voie réglementaire et ne font donc l'objet d'aucune disposition dans le présent article. On peut néanmoins mentionner que les demandes de remboursement seront désormais transmises par voie électronique (et non plus via un formulaire papier assortis de pièces justificatives) au moyen d'un portail géré par l'administration fiscale. Après instruction, la demande sera transmise à l'Etat membre de remboursement. Toutefois, dans le cas de la France, les assujettis devront accompagner leur demande d'une copie des factures ou des documents d'importation lorsque la base d'imposition figurant sur ceux-ci est égale ou supérieure à 1.000 euros.

Le portail assurera ensuite la transmission de la demande vers l'Etat membre dans lequel les dépenses ont été engagées, lequel procédera à des contrôles supplémentaires s'agissant de la validité de celle-ci. Il disposera d'un délai de quatre mois (contre six actuellement) pour accepter ou refuser la demande de remboursement. Toutefois, dans ce délai, il pourra demander des informations supplémentaires au requérant, à l'Etat membre d'établissement ou à toute autre personne, portant ainsi le délai de décision à huit mois.

Lorsque la demande de remboursement sera acceptée, le remboursement du montant accepté devra être effectué par l'Etat membre de remboursement au plus tard dans le délai de dix jours ouvrables à compter de l'expiration des délais d'instruction. Si le remboursement n'intervient pas dans ces délais, celui-ci devra verser des intérêts moratoires. C'est ainsi qu'en application du nouvel article L. 208 B du livre des procédures fiscales, l'intérêt moratoire à 0,4 % par mois sera applicable aux sommes que l'administration fiscale française n'aura pas remboursées dans les délais susmentionnés à un assujetti établi dans un autre Etat membre (alinéas 126 à 128).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE ADAPTATION NÉCESSAIRE QUI N'ABOUTIT PAS ENCORE À UN RÉGIME PLEINEMENT SATISFAISANT

Les règles actuelles de la TVA présentent d'indéniables effets pervers.

Il convient en effet de rappeler que la TVA est un impôt sur la consommation. Dès lors, les règles de territorialité devraient conduire à en attribuer le produit à l'Etat de consommation, quel que soit le lieu d'établissement du prestataire.

On ne peut donc que regretter que le principe général jusqu'à présent retenu de taxation dans l'Etat d'établissement du prestataire favorise dans les faits l'implantation des prestataires dans les Etats dont les taux sont les plus bas, en particulier pour les prestations destinées à des non-assujettis.

C'est pourquoi de nombreuses dérogations imposent actuellement en France des prestations de services alors même que le prestataire n'y est pas établi. La multiplication de ces dérogations, largement admises par la jurisprudence communautaire, limite en effet les effets pervers du principe général de taxation. La contrepartie de ces nombreuses dérogations réside dans une complexité croissante des règles applicables.

Le présent article vise à aménager les règles de territorialité des prestations de services en TVA et les mécanismes de remboursement des crédits de TVA. Il est porteur d'une simplification des modalités d'imposition et de remboursement, tout en renforçant les moyens de contrôle de l'administration fiscale.

Au travers de ces aménagements, il vise plus essentiellement encore à améliorer la lutte contre la fraude à la TVA en France et dans l'UE et à limiter les distorsions de concurrence.

B. UNE ÉVOLUTION NÉVESSAIRE POUR TENIR COMPTE DE L'IMPORTANCE CROISSANTE DES FLUX IMMATÉRIELS TRANSFRONTALIERS

Votre commission des finances a décidé de confier à un cabinet de consultants la charge d'évaluer l'impact d'internet sur les finances de l'Etat. Il sera rendu compte ultérieurement des principaux enseignements d'une étude remise à la fin du mois d'octobre dernier par le prestataire choisi, Greenwich Consulting. Mais il est apparu souhaitable de saisir l'occasion de cette transposition de directives pour évoquer devant le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique les éventuels détournements de trafics que peut favoriser le régime actuel en ce qui concerne les flux de services transmis par voie électronique.

Pour Greenwich Consulting, le commerce électronique a deux effets négatifs sur la TVA pour la France. D'une part, la taxation des biens immatériels déporte une partie des recettes de TVA émanant de consommateurs français à l'étranger. D'autre part, les recettes de TVA issues de ventes internationales sont décalées car payables trimestriellement.

TVA et e-commerce : l'analyse du cas du commerce des entreprises vers les particuliers

Source : Greenwich Consulting, Reed Smith

En ce qui concerne les ventes transnationales au sein de l'UE, les Etats européens considèrent que le paiement de la TVA se fait dans le pays du consommateur. Toutefois, si le commerçant réalise moins d'un certain niveau de vente dans un pays considéré, il s'acquitte de la TVA dans le pays d'établissement de l'entreprise.

Seuils de perception de la TVA dans le cas de la vente à distance au sein de l'UE

Source : Cabinet ReedSmith pour Greenwich Consulting

Pour la vente à distance, la France a établi le seuil de paiement de la TVA en France à 100.000 euros de volume d'affaires, ce qui signifie qu'elle ne perçoit pas de TVA des entreprises étrangères de l'UE ayant un volume de ventes inférieur à 100.000 euros en France. Certains pays européens comme la Belgique, l'Italie, la Grèce, l'Espagne ou le Portugal sont plus restrictifs.

Le niveau de ce seuil est fixé par l'article 258 A du CGI, en application de l'article 34 de la directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006.

Dès lors, son éventuelle remise en question ne relève pas du présent article, qui vise à transposer trois autres directives : le présent article ne constitue pas le bon « véhicule législatif » pour évoquer cette problématique.

Pour autant, votre commission des finances tient à attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessaire prise en compte de ces éléments dans la définition des règles du jeu du commerce intracommunautaires. Elle se réserve, en particulier, l'opportunité de revenir ultérieurement sur le niveau du seuil de paiement de la TVA en France dans le cas de la vente à distance.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 50 bis (nouveau) - Modalités d'assujettissement des câblo-opérateurs à la taxe sur les services de télévision

Commentaire : le présent article tend à rétablir le régime dérogatoire de calcul de la taxe sur les services de télévision dont bénéficiaient les opérateurs de réseaux câblés avant la suppression de cette dérogation par le Sénat en mars 2009, dans le cadre de l'examen de la loi sur la communication audiovisuelle.

I. LE DROIT EXISTANT

Le soutien aux industries cinématographiques et audiovisuelles est financé par des taxes assises sur le chiffre d'affaires du secteur, telles que la taxe sur le prix des places de cinéma, sur le chiffre d'affaires des éditeurs ou, depuis 2008, sur le chiffre d'affaires des distributeurs de services de télévision.

En effet, l'article 28 de la loi de finances rectificative pour 1997 a créé une taxe due par tout éditeur d'un service de télévision (i.e. les chaînes historiques), reçu en France métropolitaine ou dans les départements d'outre-mer.

Son régime a été modifié par la loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle. La loi a étendu cette taxe aux distributeurs de services de télévisions, comprenant notamment les fournisseurs d'accès Internet, les distributeurs de services de télévision par satellites et par réseau câblé. Ces derniers sont dénommés les « câblo-opérateurs ».

La taxe due par les distributeurs est assise sur le montant des encaissements des abonnements aux services de télévision ainsi que les autres sommes acquittées par les usagers en rémunération d'un service de télévision.

Une franchise de 10 millions d'euros est fixée, en deçà de laquelle la taxe n'est pas due.

- Un taux progressif est appliqué par palier de 65 millions d'euros sur chaque fraction d'encaissements allant de 10 millions d'euros à 530 millions d'euros. Aux termes de l'article 1609 sexdecies A du code général des impôts, le premier taux est de 0,5 % pour la fraction supérieure à 10 millions d'euros et inférieure ou égale à 75 millions d'euros. Le taux le plus élevé est de 4,5 % pour la fraction supérieure à 530 millions d'euros.

Taux de la taxe pour les distributeurs de services de télévision défini
à l'article 1609 sexdecies A du CGI.

II. - Pour les distributeurs de services, la taxe est calculée en appliquant à la fraction de chaque part du montant des encaissements annuels, hors taxe sur la valeur ajoutée, qui excède 10 millions d'euros les taux de :

- 0,5 % pour la fraction supérieure à 10 millions d'euros et inférieure ou égale à 75 millions d'euros ;

- 1 % pour la fraction supérieure à 75 millions d'euros et inférieure ou égale à 140 millions d'euros ;

- 1,5 % pour la fraction supérieure à 140 millions d'euros et inférieure ou égale à 205 millions d'euros ;

- 2 % pour la fraction supérieure à 205 millions d'euros et inférieure ou égale à 270 millions d'euros ;

- 2,5 % pour la fraction supérieure à 270 millions d'euros et inférieure ou égale à 335 millions d'euros ;

- 3 % pour la fraction supérieure à 335 millions d'euros et inférieure ou égale à 400 millions d'euros ;

- 3,5 % pour la fraction supérieure à 400 millions d'euros et inférieure ou égale à 465 millions d'euros ;

- 4 % pour la fraction supérieure à 465 millions d'euros et inférieure ou égale à 530 millions d'euros ;

- 4,5 % pour la fraction supérieure à 530 millions d'euros.

Source : article 1609 sexdecies A du CGI

Cependant, la loi du 5 mars 2007 a prévu une assiette particulière pour le calcul de la taxe due par les opérateurs de réseaux câblés. Elle tenait alors compte des difficultés financières de certains réseaux câblés.

Le régime dérogatoire a permis aux opérateurs de réseaux câblés exploitant plusieurs réseaux de communications électroniques, au titre d'une convention conclue avec une collectivité territoriale, d'asseoir la taxe non pas sur l'intégralité des abonnements perçus sur l'ensemble du territoire, mais sur le produit des abonnements encaissés dans le cadre de chacune des conventions. En conséquence, l'opérateur de réseaux câblés fractionnait son assiette.

Cette disposition a été supprimée par le Sénat, lors de l'adoption de l'article 35 de la loi du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle, sur avis favorable de la commission des affaires culturelles et du Gouvernement. Le Sénat a souhaité mettre fin à la distorsion de concurrence entre les différents distributeurs de services de télévision engendrée par le régime dérogatoire.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale, sur avis défavorable du Gouvernement, à l'initiative de nos collègues députés MM. Gilles Carrez, rapporteur, Michel Bouvard, Yves Censi, Yves Deniaud, Jean-Claude Flory, Jean-François Mancel, Bernard Carayon, Richard Dell'Agnolla.

Il vise à rétablir la mesure dérogatoire supprimée par le Sénat en mars 2009 afin que la taxe sur les services de télévision, due par les câblo-opérateurs, soit assise sur le produit des abonnements, dans le cadre de chacune des conventions conclues avec une collectivité territoriale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général relève que les modalités de calcul de la taxe due par les distributeurs de service de télévision exploitant plusieurs réseaux câblés et ayant conclu des conventions avec des collectivités territoriales, introduit une inégalité de traitement entre les distributeurs de services de télévision.

D'une part, le distributeur qui opère par ADSL ou par satellite acquitte la taxe sur l'intégralité des encaissements des abonnements perçus au niveau national. La franchise ne joue donc qu'une seule fois. Le taux de 4,5 % est très vite atteint.

D'autre part, le distributeur qui exploite un réseau câblé s'acquitte de la taxe sur le montant des recettes d'abonnement encaissé au niveau de chaque réseau, c'est-à-dire, ville par ville où est établi un réseau câblé.

Ce mode de calcul est particulièrement favorable car la franchise s'applique de manière factionnée. En outre, ce régime dérogatoire crée un effet de seuil qui atténue considérablement l'application des taux progressifs les plus élevés.

A l'exception de quelques réseaux câblés régionaux de nature modeste, il existe un seul « câblo-opérateur » au niveau national. Ce régime dérogatoire entraîne une perte annuelle de recettes estimée entre 6 et 7 millions d'euros.

Votre rapporteur général observe que cette inégalité de traitement pourrait être jugée contraire au droit communautaire, si elle est qualifiée d'aide d'Etat déguisée. Le fait de compenser fiscalement un distributeur de services de télévision de ses obligations nées des conventions qu'il passe librement avec des collectivités territoriales afin d'obtenir l'exploitation d'un service de communications électroniques pourrait être considéré comme incompatible avec les règles de concurrence.

Enfin, il convient de souligner que la loi du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques, transposant le cadre juridique communautaire des communications électroniques dit « Paquet télécom », a mis en oeuvre le principe de neutralité technologique en harmonisant les régimes applicables à l'ensemble des réseaux. Depuis lors, les réseaux câblés sont soumis au droit commun de l'article L. 33-1 du code des postes et des communications électroniques.

En conséquence, les distributeurs de services de télévision doivent être taxés selon la même logique, indépendamment de la technologie utilisée, ADSL, satellite ou réseau câblé.

La commission vous propose donc de supprimer le présent article afin de rétablir l'égalité de traitement devant les charges publiques, dans le respect du principe de neutralité technologique, entre les distributeurs de services de télévision par ADSL ou satellite, d'une part et ceux par réseau câblé d'autre part.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 50 ter (nouveau) - Exonération de taxe hydraulique en faveur des centrales d'énergie frigorifique

Commentaire : le présent article, inséré par l'Assemblée nationale, exonère de la taxe hydraulique perçue par Voies navigables de France les ouvrages de production d'énergie frigorifique utilisant le refroidissement par eau de rivière.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 124 de la loi de finances pour 1991 (n° 90-1168 du 29 décembre 1990) dispose que l'établissement public Voies navigables de France (VNF) perçoit, pour assurer ses missions, « des taxes sur les titulaires d'ouvrages de prise d'eau, rejet d'eau ou autres ouvrages hydrauliques destinés à prélever ou à évacuer des volumes d'eau sur le domaine public fluvial qui lui est confié ainsi que les redevances et droits fixes sur les personnes publiques ou privées pour toute autre emprise sur ce domaine et pour tout autre usage d'une partie de celui-ci ».

Le calcul de ce qui est communément appelé la « taxe hydraulique » repose sur deux éléments :

1) un élément égal au produit de la superficie de l'emprise au sol des ouvrages correspondants par un taux de base, variable en fonction de la population de la commune où est située l'emprise ;

2) un élément égal au produit du volume d'eau prélevable ou rejetable par l'ouvrage par un taux de base identique pour tous les usagers.

Le produit de la taxe hydraulique est évalué à 126 millions d'euros en 2009.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté à l'initiative de notre collègue député Philippe Goujon. La commission des finances a indiqué qu'elle n'avait « pas de point de vue sur ce sujet » et le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale.

Il vise à exonérer de taxe les « ouvrages hydrauliques ayant pour objectif d'utiliser le refroidissement par eau de rivière dans le cadre de la production d'énergie frigorifique distribuée par réseau de froid urbain en délégation de service public ».

Selon l'auteur de l'amendement, cette exonération se justifie par les qualités environnementales associées à ce process de refroidissement, qui permet de diminuer de près de moitié la consommation d'énergie, de supprimer le risque de légionellose, de supprimer toute consommation d'eau et de produits chimiques de traitement et de réduire considérablement la consommation des fluides frigorigènes.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général ne voit pas d'objection à ce que les bénéfices environnementaux associés au refroidissement par eau de rivière justifient une telle exonération, celle-ci visant de surcroît une catégorie très précisément délimitée d'opérateurs.

Il conviendra toutefois d'obtenir du Gouvernement des informations sur la perte de recettes qui en résultera pour VNF, ainsi que sur le traitement qu'il réservera aux nouvelles demandes d'exonérations qui pourraient être formulées par d'autres opérateurs utilisant l'eau des rivières à des fins de refroidissement dans le cadre d'un process industriel.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 50 quater (nouveau) - Information sur l'endettement et les engagements hors bilan dans l'annexe aux projets de loi de finances initiale relative aux opérateurs de l'Etat

Commentaire : le présent article prévoit que l'annexe aux projets de loi de finances initiale relative aux opérateurs de l'Etat comporte des informations sur l'endettement et les engagements hors bilan de ces derniers.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA NOTION D'OPÉRATEUR DE L'ETAT

La notion d'opérateur de l'Etat est née avec la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), en vue de répondre à une double nécessité :

- d'une part, tenir compte dans le cadre budgétaire et comptable de la LOLF d'entités distinctes de l'Etat mais qui participent à l'exercice de ses missions, parfois de manière déterminante, avec son concours financier et sous son contrôle ;

- d'autre part, présenter le bilan et le compte de résultat de l'Etat prévu par l'article 27 de la loi organique, ce qui implique d'intégrer à l'actif de l'Etat l'ensemble de ses participations, dont les opérateurs constituent le « premier cercle ».

Une entité est présumée appartenir au périmètre des opérateurs de l'Etat dès lors qu'elle jouit de la personnalité morale, quel que soit son statut juridique (établissement public national, groupement d'intérêts publics, association ou autre), et si elle répond à trois critères cumulatifs :

- une activité de service public se rattachant à la mise en oeuvre d'une politique définie par l'Etat ;

- un financement assuré majoritairement par l'Etat, sous la forme soit de subventions, soit de ressources affectées, notamment fiscales (ce qui n'exclut pas la possibilité pour l'opérateur d'exercer des activités marchandes, à titre subsidiaire) ;

- enfin, un contrôle direct par l'Etat, ne se limitant pas à un contrôle économique ou financier mais relevant de l'exercice d'une tutelle qui permet, au besoin, d'orienter les décisions stratégiques de l'opérateur, que l'Etat soit représenté ou non au sein du conseil d'administration de ce dernier.

B. LE « JAUNE » BUDGÉTAIRE RELATIF AUX OPÉRATEURS DE L'ETAT

Conformément à l'article 14 de la loi n° 2006-888 du 19 juillet 2006 portant règlement définitif du budget de 2005, le Gouvernement dépose, chaque année, sous forme d'une annexe générale au projet de loi de finances initiale (PLF) - en d'autre termes, un « jaune » budgétaire - un rapport qui récapitule, par mission et programme, l'ensemble des opérateurs de l'Etat ou catégories d'opérateurs, les crédits ou les impositions qui leurs sont affectés, et le total des emplois rémunérés par eux ou mis à leur disposition par des tiers. En outre, ces dispositions ayant été complétées par la loi de finances rectificative du 30 décembre 2008, l'annexe précitée doit faire apparaître les mêmes informations en ce qui concerne l'Agence française de développement (AFD).

Ainsi, l'annexe jointe au présent PLF recense 643 opérateurs de l'Etat. Les trois quarts d'entre eux représentent des opérateurs dits « principaux », apportant une contribution significative à la performance d'un programme ou recevant une fraction importante du budget de ce programme ; ils font, à ce titre, l'objet d'un développement dans les projets annuels de performances (PAP) des missions concernées. Par ailleurs, plus des trois quarts des opérateurs de l'Etat constituent des établissements publics à caractère administratif ou à caractère scientifique, culturel et professionnel ; il s'agit principalement des opérateurs de l'enseignement supérieur (universités, écoles d'ingénieurs, d'architecture et d'art, instituts d'études politiques, etc.).

La prévision de crédits versés par l'Etat à ses opérateurs, dans le présent PLF, s'élève à 34,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 34,14 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Les subventions pour charge de service public en constituent la majeure partie, à hauteur de 24,25 milliards d'euros en AE et 24,54 milliards d'euros en CP.

Il convient de rappeler que, depuis le 1er janvier 2009, les opérateurs de l'Etat sont soumis à un plafond d'emplois, en application de l'article 64 de la loi de finances initiale pour 2008 introduit, à l'initiative de notre collègue Michel Charasse, avec l'avis favorable de votre commission des finances. Pour 2010, l'article 40 du présent PLF fixe ce plafond à 336.163 équivalents temps plein.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général, au nom de la commission des finances, et Michel Bouvard, avec l'avis favorable du Gouvernement.

Il tend à compléter l'article 14 précité de loi de règlement du budget de 2005, afin de prévoir que l'annexe au PLF relative aux opérateurs de l'Etat présente, outre les indications actuelles, ci-dessus rappelées, « le montant des dettes des opérateurs de l'Etat, le fondement juridique du recours à l'emprunt et les principales caractéristiques des emprunts contractés, ainsi que le montant et la nature de leurs engagements hors bilan ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article trouve son origine dans les travaux de nos collègues députés membres de la mission d'information sur la mise en oeuvre de la LOLF (« MILOLF »). En effet, le rapport d'information de celle-ci, publié en juillet 2008, préconisait notamment de « présenter au Parlement un récapitulatif annuel de l'endettement des opérateurs de l'Etat, avec indication pour chacun du texte réglementaire autorisant son endettement, sa dette et le taux correspondant. »

Cette recommandation s'appuyait sur les auditions menées par la Mission, qui ont mis en relief que l'endettement et les engagements hors bilan des opérateurs de l'Etat sont décidés dans des conditions de médiocre transparence. Elles ont fait apparaître divers cas, par exemple :

- certaines agences de l'eau ont pu utiliser le recours à des emprunts de courte durée (six mois à un an) pour faire face à difficultés passagères de trésorerie ;

- le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) a souscrit un emprunt de 25 millions d'euros sur 30 ans pour financer l'installation de son siège, à Limoges ;

- l'Institut d'études politiques de Paris a financé son achat de l'ancien immeuble de l'Ecole nationale d'administration, rue de l'Université dans le VIIe arrondissement de la capitale, par un emprunt de 46 millions d'euros.

De même, l'examen du deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2009 a été l'occasion de mettre au jour l'emprunt de la Cité de la musique, à hauteur de 60,5 millions d'euros sur une trentaine d'années, afin d'acquérir la salle Pleyel.

Dans ce contexte, le présent article, en tant qu'il prévoit de faire figurer dans le « jaune » budgétaire relatif aux opérateurs de l'Etat des informations sur l'endettement de ces derniers, constitue une initiative opportune. La proposition vise en outre les engagements hors bilan, ce qui permettra une vision plus complète des charges pesant sur les opérateurs, notamment les garanties qu'ils auraient été amenés à donner.

Votre commission des finances ne peut qu'approuver une mesure ainsi destinée à améliorer l'information donnée au Parlement en la matière.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 50 quinquies (nouveau) - Rapport au Parlement sur la transposition de la directive « Energies renouvelables »

Commentaire : le présent article prévoit la remise au Parlement d'un rapport relatif à la transposition de la directive 2009/28/CE relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été inséré dans le projet de loi de finances à l'initiative de notre collègue député Christian Eckert. La commission des finances a émis un avis favorable et le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée.

Il dispose que le « Gouvernement présente au Parlement, avant le 31 décembre 2010, un rapport relatif aux modalités rapides de transposition » de la directive « énergies renouvelables ». Selon l'article 27 de la directive, les Etats membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour s'y conformer le 5 décembre 2010 au plus tard.

Le présent article précise, en outre, que le rapport détaille « comment la France entend respecter le 2 de l'article 21 de cette directive, selon lequel, aux fins de démontrer le respect des obligations nationales imposées aux opérateurs en matière d'énergie renouvelable et de l'objectif en matière d'utilisation d'énergie provenant de sources renouvelables pour tous les modes de transport, la contribution apportée par les biocarburants produits à partir de déchets, de résidus, de matières cellulosiques d'origine non alimentaire et de matières ligno-cellulosiques est considérée comme équivalente à deux fois celle des autres biocarburants ».

Cette disposition constitue un encouragement à l'utilisation de ces biocarburants, dits « de seconde génération ».

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général voit dans le présent article la manifestation de l'intérêt que portent nos collègues députés à la question du développement des biocarburants de deuxième génération.

Les dispositions du présent article sont toutefois satisfaites par un vote du Sénat intervenu dans le cadre des débats sur la première partie du présent projet de loi de finances.

A l'initiative de notre collègue Claude Biwer, le Sénat a en effet adopté un nouvel article 12 terdecies, qui prévoit la double comptabilisation des biocarburants de deuxième génération pour l'atteinte des objectifs d'incorporation prévus à l'article 266 quindecies du code des douanes.

L'article 12 terdecies opère donc la transposition du 2 de l'article 21 de la directive « Energies renouvelables », qui faisait précisément l'objet de la demande de rapport formulée au présent article. La suppression de ce dernier est, en conséquence, proposée.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.