EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (Articles L. 121-1, L. 123-1, L. 123-4-1 [nouveau] et L. 124-2 du code de l'urbanisme) - Obligation de réaliser un plan d'aménagement des entrées de ville

Commentaire : cet article oblige toutes les communes dotées d'un plan local d'urbanisme (PLU) ou d'une carte communale à réaliser, d'ici 2012, un plan d'aménagement de leurs entrées de ville comportant un certain nombre de dispositions.

Paragraphe I

1° Le droit existant

L'article L. 121-1 du code de l'urbanisme fixe les objectifs des documents d'urbanisme à partir des grands principes du droit de l'urbanisme exprimés notamment à l'article L. 110. Cet article précise que les SCOT, les PLU et les cartes communales définissent les conditions permettant notamment d'assurer :

« 2 ° la diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l'habitat urbain et dans l'habitat rural, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, notamment commerciales, d'activités sportives ou culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics, en tenant compte en particulier de l'équilibre entre emploi et habitat, de la diversité commerciale et de la préservation des commerces de détail et de proximité ainsi que des moyens de transport et de la gestion des eaux ».

2° Le texte de la proposition de loi

Le I modifie le 2° de l'article L. 121-1 en ajoutant une référence à la « qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de villes ».

3° La position de votre commission

Votre commission relève que la précision proposée figure déjà, sous une autre forme, dans le code de l'urbanisme, mais uniquement pour les SCOT . L'article L. 122-1 prévoit en effet que ces documents « définissent notamment les objectifs relatifs à l'équilibre social de l'habitat et à la construction de logements sociaux, à l'équilibre entre l'urbanisation et la création de dessertes en transports collectifs, à l'équipement commercial et artisanal, aux localisations préférentielles des commerces, à la protection des paysages, à la mise en valeur des entrées de ville et à la prévention des risques ». L'article 9 du projet de loi engagement national pour l'environnement reprend cette précision à l'article L. 122-1-4 23 ( * ) .

Sensible, pour les raisons déjà exposées, à l'acuité du problème des entrées de ville, votre rapporteur juge qu'il serait plus cohérent que cette précision s'applique, comme le propose le présent texte, à tous les documents d'urbanisme et non aux seuls SCOT. C'est pourquoi elle propose de conserver le I du texte proposé par l'article 1 er , en rappelant qu'il conviendra, à l'occasion de l'examen du projet de loi Grenelle II, d'apporter cette modification à l'article 6 , qui réécrit totalement l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme.

Paragraphes II, III et IV

1° Le droit existant

L'article L. 123-1 définit le contenu des PLU, qui comportent :

- un projet d'aménagement et de développement durable définissant les orientations générales d'aménagement et un rapport de présentation qui explique les choix retenus ;

- des orientations d'aménagement relatives à des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur ;

- un zonage et un règlement .

Ce même article L. 123-1 précise que les orientations d'aménagement peuvent prévoir « les actions et opérations d'aménagement à mettre en oeuvre, notamment pour mettre en valeur (...) les entrées de ville », étant entendu que ces orientations sont opposables aux tiers 24 ( * ) . En conséquence, outre l'étude spécifique prévue par l'article L. 111-1-4, le PLU peut déjà aujourd'hui comporter des dispositions opérationnelles spécifiques relatives aux entrées de ville.

2° Le texte de la proposition de loi

Le 1° du II modifie l'article L. 123-1 afin de préciser que les PLU doivent obligatoirement être révisés d'ici le 1 er janvier 2012 pour définir le périmètre des entrées de ville et comporter un plan d'aménagement de ces entrées. Par coordination, le 2° du II supprime la possibilité de prévoir des actions en faveur des entrées de ville dans les orientations d'aménagement du PLU.

Le paragraphe III crée un nouvel article L. 123-4-1 qui précise le contenu du plan d'aménagement des entrées de ville.

Aux termes du , le plan doit préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités pouvant y être exercées et réserver un tiers des surfaces constructibles à des bâtiments à vocation culturelle, universitaire, sportive ou associative.

Les communes ont déjà aujourd'hui la possibilité de préciser dans leur PLU l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités pouvant y être exercées 25 ( * ) , faculté que la proposition de loi rendrait obligatoire dans les entrées de ville. En outre, elles peuvent déjà fixer, à l'heure actuelle, les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général ainsi qu'aux espaces verts 26 ( * ) . La nouveauté de cet alinéa réside donc dans la création de nouvelles obligations là où le code ne prévoit que des facultés .

Le prévoit que le plan doit définir la proportion des emplacements réservés aux espaces verts, qui ne peut être inférieure à 20 % de la zone.

Le limite à 60 % des surfaces commerciales incluses dans le périmètre des entrées de ville la surface des aires de stationnement. L'article L. 111-6-1 prévoit actuellement que « nonobstant toute disposition contraire du plan local d'urbanisme, l'emprise au sol des surfaces, bâties ou non, affectées aux aires de stationnement annexes d'un commerce soumis à l'autorisation d'exploitation commerciale prévue aux 1°, 6° et 8° du I de l'article L. 720-5 du code de commerce et à l'autorisation prévue aux articles L. 212-7 et L. 212-8 du code du cinéma et de l'image animée, ne peut excéder une fois et demie la surface hors oeuvre nette des bâtiments affectés au commerce ».

Le prévoit les dispositions grâce auxquelles les objectifs fixés pourraient être atteints y compris sur les constructions existantes, puisque le plan doit :

- déterminer les conditions dans lesquelles la reconstruction ou l'aménagement des bâtiments commerciaux et des aires de stationnement peuvent n'être autorisés que sous réserve d'un changement de destination destiné à atteindre les objectifs ;

- fixer la destination principale des zones ou parties de zones à restaurer ou à réhabiliter.

Le transforme ce qui n'est actuellement qu'une faculté dans les PLU 27 ( * ) en obligation dans les entrées de ville : déterminer les règles concernant l'aspect extérieur des constructions, leurs dimensions et l'aménagement de leurs abords 28 ( * ) . En outre, il prévoit un concours d'architecture pour les constructions nouvelles ou les reconstructions.

Aux termes du , le plan d'aménagement devra préciser les caractéristiques des voies incluses dans les entrées de ville en matière de configuration, d'insertion urbaine, de partage de la voirie entre les différents usagers, de franchissement par les piétons, de végétalisation et d'éclairage. L'article L. 123-1, 6° actuel prévoit que les PLU peuvent préciser le tracé et les caractéristiques de voies de circulation à conserver, modifier ou créer. Le présent 6° ajoute donc des éléments qui relèvent plutôt aujourd'hui du plan de déplacement urbain (voir plus loin à l'article 3).

Enfin, le paragraphe IV étend aux cartes communales l'obligation de réaliser un plan d'aménagement identique à celui prévu pour les communes dotées d'un PLU.

3° La position de votre commission

Pour les raisons exposées en introduction, votre commission estime que l'approche réglementaire proposée par les paragraphes II et III n'est pas opportune. Le dispositif proposé appelle, de surcroît, les réserves suivantes :

- sur quels critères les maires vont-ils délimiter leurs « entrées de ville » ? Ne sont-ils pas exposés à un risque d'insécurité juridique et de contentieux ? ;

- tel que proposé, le dispositif obligerait les communes qui ont déjà réalisé une étude en application de l'article L. 111-1-4 du code de l'urbanisme à refaire un plan d'aménagement avec des critères différents ;

- les communes qui n'auraient pas réalisé le plan d'aménagement au 1 er janvier 2012 verraient l'intégralité de leur plan local d'urbanisme exposé à une grande insécurité juridique ;

- tels qu'ils sont rédigés, les 1° et 2° pourraient nécessiter que la commune crée des emplacements réservés , pour parvenir aux obligations fixées. Or, aux termes de l'article L. 123-17, « le propriétaire d'un terrain bâti ou non bâti réservé par un plan local d'urbanisme pour un ouvrage public, une voie publique, une installation d'intérêt général ou un espace vert peut, dès que ce plan est opposable aux tiers (...), exiger de la collectivité ou du service public au bénéfice duquel le terrain a été réservé qu'il soit procédé à son acquisition dans les conditions et délais mentionnés aux articles L. 230-1 et suivants » : la création d'emplacements réservés créé automatiquement des charges pour les communes, qui pourraient voir les propriétaires des terrains concernés les mettre en demeure de les acquérir dès l'approbation du plan d'aménagement ;

- est-il opportun de mettre sur le même plan les notions de destination culturelle , universitaire , sportive d'un côté et associative de l'autre : s'agissant de cette dernière, y a-t-il un lien direct entre l'aménagement d'une entrée de ville et l'existence d'activités associatives, qui peuvent être potentiellement très larges ?

- est-il pertinent de fixer une proportion minimale qui s'appliquerait de manière uniforme dans toutes les villes dotées d'un PLU quelque soit leur organisation actuelle, alors même que dans certaines d'entre elles, il peut être plus opportun d'installer les équipements publics comme les bâtiments universitaires en centre-ville ?

Si votre commission partage le souci des auteurs de ce texte de réintroduire une mixité fonctionnelle dans les entrées de ville, elle estime, pour toutes ces raisons, que le dispositif proposé par les paragraphes II et III impose des contraintes excessives qui ne permettent pas la prise en compte des spécificités propres à chaque entrée de ville.

S'agissant du paragraphe IV , elle rappelle qu'au 1 er janvier 2009, 4 266 communes disposaient d'une carte communale approuvée, pour une population correspondante de 1 795 400 habitants, parmi lesquelles 222 sont en révision et 148 connaissent parallèlement une procédure en cours d'élaboration de PLU. 2 623 autres cartes communales sont en cours d'élaboration. D'après les informations fournies par le ministère, « l'élaboration des cartes communales concerne pour l'essentiel des communes de moins de 1 000 habitants ». Au regard de ces données, votre commission s'interroge fortement sur l'opportunité d'imposer à une commune de moins de 1 000 habitants de réserver un tiers de ses entrées de ville à des bâtiments à vocation universitaire, culturelle, sportive ou associative et, plus globalement, de la soumettre aux obligations prévues au III de cet article . Elle estime en outre que les cartes communales n'ont pas vocation à comporter des plans d'aménagement ou des règlements et qu'il faut au contraire inciter les communes à se doter de PLU, même simples, pour mettre en oeuvre des politiques d'aménagement. Elle est en conséquence défavorable au IV de cet article 1 er .

En revanche, votre commission juge souhaitable que les communes soient davantage incitées à réfléchir à l'aménagement de leurs entrées de ville . C'est pourquoi elle vous propose de donner au préfet, lors de la transmission du plan local d'urbanisme, la possibilité de demander à la commune de modifier son document s'il comporte des « dispositions applicables aux entrées de ville incompatibles avec la prise en compte des nuisances, de la sécurité, de la qualité architecturale, urbanistique et paysagère ». Cela devrait notamment être le cas si le plan ouvre de nouveaux secteurs à l'urbanisation sans mener de réflexion préalable. Votre commission vous soumettra donc un amendement visant à réécrire les paragraphes II, III et IV afin de modifier l'article L. 123-12 relatif aux pouvoirs du préfet.

Votre commission vous proposera d'adopter cet amendement et cet article ainsi modifié.

Article 2 (Article L. 123-1 du code de la voirie routière) - Transformation des routes nationales en voies urbaines dans le périmètre des entrées de ville

Commentaire : cet article prévoit que les routes nationales deviennent des voies urbaines dans le périmètre des entrées de ville.

1° Le droit existant

L'article L. 123-1 du code de la voirie routière précise que « les voies du domaine public routier national autres que les autoroutes définies à l'article L. 122-1 sont dénommées routes nationales ».

2° La position de votre commission

Le problème de l'aménagement des routes situées dans les entrées de ville a clairement été soumis à votre rapporteur par les personnes qu'il a auditionnées. C'était déjà également le constat dressé en 1994 par notre collègue Ambroise Dupont, qui jugeait hautement souhaitable de favoriser la création de boulevards, bordés de contre-allées et de terre-pleins plantés afin de redonner au piéton la place qui lui revient et à la voirie un statut urbain.

Votre commission estime toutefois que la solution proposée par l'article 2 n'est pas satisfaisante : que signifie ce changement de dénomination ? S'agit-il de transférer du même coup les compétences en matière de gestion de la voirie aux communes ? Dans ce cas, on peut s'interroger sur la constitutionnalité de ce dispositif au regard de l'article 72-2 de la Constitution qui prévoit que « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ». En outre, pour les raisons de fond déjà évoquées, votre commission ne juge pas souhaitable d'imposer à toutes les communes une telle disposition. Enfin, il est probable que beaucoup de routes dans ces périmètres sont départementales : pourquoi ne traiter que des routes nationales ?

En tout état de cause, votre commission rappelle qu'aujourd'hui, les communes peuvent déjà passer des conventions avec l'Etat ou le département, pour transférer tout ou partie des compétences de voirie .

Votre commission n'a pas adopté cet article.

Article 3 (Article 28 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs) - Insertion dans les plans de déplacement urbain d'une annexe définissant les conditions d'amélioration de la desserte par les transports en commun des entrées de ville

Commentaire : cet article modifie les dispositions relatives aux plans de déplacement urbain afin d'y inclure une annexe relative à la desserte par les transports en commun des entrées de ville.

1° Le droit existant

L'article 28 de la loi de 1982 d'orientation des transports intérieurs (LOTI) définit le contenu des plans de déplacement urbain (PDU). Ceux-ci doivent notamment :

- définir les principes de l'organisation des transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement, dans le périmètre de transports urbains ;

- être compatibles avec les orientations des schémas de cohérence territoriale et des schémas de secteur, des directives territoriales d'aménagement, ainsi qu'avec le plan régional pour la qualité de l'air s'il existe ;

- assurer un équilibre durable entre les besoins en matière de mobilité et de facilité d'accès, d'une part, et la protection de l'environnement et de la santé, d'autre part ;

- permettre un usage coordonné de tous les modes de déplacements, notamment par une affectation appropriée de la voirie, ainsi que la promotion des modes les moins polluants et les moins consommateurs d'énergie.

2° Le texte de la proposition de loi

L'article 3 prévoit que le PDU doit comporter une annexe définissant les conditions d'amélioration de la desserte par les transports en commun des entrées de ville et mentionnant les mesures d'aménagement et d'exploitation à mettre en oeuvre pour rendre accessibles par les transports en commun les équipements construits dans ces zones.

3° La position de votre commission

Votre commission n'estime pas souhaitable de généraliser à tous les plans de déplacement urbain, quelque soit la situation considérée des entrées de ville, l'obligation de prévoir des mesures relatives à l'amélioration de la desserte par les transports en commun. Elle relève en outre que l'objectif poursuivi par l'article 3 devrait être satisfait par l'adoption de l'article 9 du projet de loi engagement national pour l'environnement qui prévoit que :

- les SCOT peuvent « déterminer des secteurs dans lesquels l'ouverture de nouvelles zones à l'urbanisation est subordonnée à leur desserte par les transports collectifs » ;

- « le document d'orientation et d'objectifs précise les objectifs relatifs à l'équipement commercial et artisanal et aux localisations préférentielles des commerces afin de répondre aux exigences d'aménagement du territoire, notamment en matière de revitalisation des centre-ville, de cohérence entre équipements commerciaux, desserte en transports, notamment collectifs, et maîtrise des flux de marchandises, de consommation économe de l'espace et de protection de l'environnement, des paysages et de l'architecture. Il comprend un document d'aménagement commercial défini dans les conditions prévues au II de l'article L. 752-1 du code de commerce, qui délimite des zones d'aménagement commercial en prenant en compte ces exigences d'aménagement du territoire . Dans ces zones, il peut prévoir que l'implantation d'équipements commerciaux est subordonnée au respect de conditions qu'il fixe et qui portent, notamment, sur la desserte par les transports collectifs, les conditions de stationnement , les conditions de livraison des marchandises et le respect de normes environnementales, dès lors que ces équipements, du fait de leur importance, sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur l'organisation du territoire ».

Enfin, l'article 9 précise que les SCOT devront préciser « les conditions permettant le désenclavement par transport collectif des secteurs habités qui le nécessitent » 29 ( * ) . Il pourrait être, à cet égard, utile, à l'occasion de l'examen du texte à l'Assemblée nationale ou en commission mixte paritaire, de remplacer le terme « habités » par « urbanisés », ce qui correspondrait mieux à l'objectif de l'article 3. Les PDU devant être compatibles avec les SCOT, ils devront en conséquence prendre en compte ces dispositions.

Votre commission n'a pas adopté cet article.

Votre commission n'a pas élaboré de texte. Elle vous soumettra un amendement à la proposition de loi.

* 23 « Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, le document d'orientation et d'objectifs détermine les orientations générales de l'organisation de l'espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers. Il définit les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques. »

* 24 Article L. 123-5 du code de l'urbanisme.

* 25 Article L. 123-1, 1°.

* 26 Article L. 123-1, 8°.

* 27 Article L. 123-1, 4°.

* 28 Seule une disposition du code prévoit actuellement une obligation de ce type. Ainsi, dans les zones N dans lesquelles des constructions peuvent être autorisées dans des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées, le règlement doit obligatoirement prévoir, les « conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions permettant d'assurer l'insertion de ces constructions dans l'environnement et compatibles avec le maintien du caractère naturel de la zone » (articles R. 123-8 et R. 123-9 du code de l'urbanisme).

* 29 Article L. 122-1-5 du code de l'urbanisme modifié par l'article 9 du projet de loi portant engagement national pour l'environnement.

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