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Projet de loi de finances rectificative pour 2009 : Rapport

 

II. AUTRES MESURES

ARTICLE 31 A (nouveau) Adhésion de Pôle emploi au régime de l'assurance chômage

Commentaire : le présent article, introduit à l'initiative du Gouvernement, vise à permettre à Pôle emploi d'adhérer au régime de l'assurance chômage afin de régulariser le cadre juridique de l'affiliation des personnels de droit privé pour la période comprise entre la création de Pôle emploi et l'entrée en vigueur de la nouvelle convention collective qui leur sera applicable en 2010.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à permettre à Pôle emploi d'adhérer au régime de l'assurance chômage afin de régulariser le cadre juridique de l'affiliation des personnels de droits privés pour la période comprise entre la création de Pôle emploi et l'entrée en vigueur de la nouvelle convention collective qui leur sera applicable en 2010.

En effet, en application de la loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi, Pôle emploi a été créé officiellement le 19 décembre 2008 par le conseil d'administration fondateur qui a élu président M. Dominique-Jean Chertier et donné un avis favorable à la nomination du directeur général, M. Christian Charpy. Cette nouvelle institution remplace l'ANPE et les Assedic depuis le 1er janvier 2009.

Depuis cette date, Pôle emploi a opéré le rapprochement des salariés en place - près de 28.000 contractuels de droit public à l'ANPE, 14.000 salariés de droit privé aux Assédic -qui pose d'emblée des problématiques complexes telles que la juxtaposition de statuts différents. La nouvelle convention collective du personnel est en cours de signature par les organisations syndicales et ne s'appliquera donc qu'en 2010. Les agents de droit publics pourront alors exercer leur droit d'option pour rejoindre ce nouvel accord collectif ou conserver leur statut public.

Or, depuis le 1er janvier 2009 ces deux catégories de personnels disposent d'un traitement différencié en matière de couverture du risque chômage. Alors que les personnels ex-ANPE bénéficient d'office de la couverture de l'institution publique, qui est « son propre assureur » compte tenu de sa qualification juridique et de la stabilité de carrière des agents publics, les personnels ex-Assedic sont affiliés au régime de l'assurance chômage. Depuis la fusion, cette disposition a été maintenue jusqu'à ce jour dans le cadre du maintien de la convention collective existante jusqu'à l'entrée en vigueur du nouvel accord.

Le présent article prévoit ainsi l'adhésion rétroactive251(*) de Pôle emploi au régime de l'assurance chômage pour assurer la couverture des personnels sous contrat de droit privé, à l'exception des contrats aidés (contrat d'avenir ou sous contrat d'accompagnement dans l'emploi) qui ont été mis en place par l'ANPE. Cette agence de droit public n'était, de droit, pas soumise à l'affiliation à l'assurance chômage.

Le terme de cette adhésion dérogatoire est fixé au 31 décembre 2009. Il est prévu qu'à compter du 1er janvier 2010, les personnels de droit privé relèvent de la nouvelle convention collective et que, du fait de la qualification d'institution publique, la qualité d'établissement public administratif de Pôle emploi lui permette d'appliquer le régime « d'auto-assurance » pour couvrir le risque de chômage de l'ensemble de ses agents.

Il est toutefois précisé que ce statut d'établissement public administratif ne résulte pas de la rédaction de la loi du 13 février 2008 précitée mais d'une interprétation juridique qui restera à confirmer.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général constate que le présent article constitue une validation législative de l'affiliation de fait des anciens personnels de droit privé des Assedic. Il se borne, selon les termes employés par le ministre du budget « à clarifier et à sécuriser une situation transitoire » qui, au 31 décembre 2009, n'aura duré qu'une année.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 31 Transfert de cotisation pour le financement des contrôles mis en oeuvre par le Haut conseil du commissariat aux comptes (H3C)

Commentaire : le présent article crée une cotisation acquittée par certains commissaires aux comptes, recouvrée par la Compagnie nationale des commissaires aux comptes et versée au Haut conseil du commissariat aux comptes. Cette cotisation est dédiée au financement de contrôles qualité indépendants sur les principaux mandats, en application de la directive du 17 mai 2006 sur le contrôle légal des comptes.

I. LES INSTANCES DE RÉGULATION DES COMMISSAIRES AUX COMPTES

La profession des commissaires aux comptes est régie par les articles L. 820-1 à L. 823-20 du code de commerce. Sa régulation est conjointement assurée par une autorité administrative indépendante, le Haut conseil du commissariat aux comptes (H3C), et par un établissement d'utilité publique, la Compagnie nationale des commissaires aux comptes (CNCC).

A. LE HAUT CONSEIL DU COMMISSARIAT AUX COMPTES (H3C)

1. Les missions et la composition du H3C

Autorité administrative indépendante dotée de la personnalité morale et placée auprès du garde des sceaux, le H3C a été créé par la loi de sécurité financière du 1er août 2003, dans un contexte troublé par diverses malversations comptables (Enron, Worldcom, Parmalat...). Le H3C est ainsi l'équivalent du Public Company Accounting Oversight Board (PCAOB), société à but non lucratif créée par le Sarbanes-Oxley Act du 31 juillet 2002.

Aux termes de l'article L. 821-1 du code de commerce, le H3C a pour missions d'assurer la surveillance de la profession avec le concours de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes (CNCC) et de veiller au respect de la déontologie et de l'indépendance des commissaires aux comptes (CAC). A cet égard, il dispose de pouvoirs étendus de contrôle de la profession. Le H3C est ainsi chargé :

- d'identifier et de promouvoir les bonnes pratiques professionnelles ;

- d'émettre un avis sur les normes d'exercice professionnel élaborées par la CNCC avant leur homologation par arrêté du garde des sceaux ;

- d'assurer, comme instance d'appel des chambres régionales, l'inscription et la discipline des commissaires aux comptes ;

- de définir le cadre et les orientations des contrôles périodiques qu'il met en oeuvre soit directement - ce qui est l'objet du présent article -, soit en en déléguant l'exercice à la CNCC et aux compagnies régionales, ou qui sont réalisés par la Compagnie nationale et les compagnies régionales ;

- de superviser les contrôles périodiques et occasionnels et d'émettre des recommandations dans le cadre de leur suivi ;

- de veiller à la bonne exécution des contrôles périodiques et, lorsqu'ils sont effectués à sa demande, des contrôles occasionnels ;

- d'établir des relations avec ses homologues étrangers.

Les contrôles, exercés conjointement avec la CNCC et les chambres régionales, peuvent donc être :

périodiques, soit tous les trois ans pour les mandats d'entités d'intérêt public (cf. infra) et tous les six ans pour les autres ;

- ou occasionnels et décidés au cas par cas par la CNCC ou les compagnies régionales, ou effectués à la demande du Haut conseil.

Afin d'éviter tout conflit d'intérêts, l'article L. 821-9 du même code prévoit que les contrôles du H3C sont effectués par des contrôleurs n'exerçant pas de fonction de contrôle légal des comptes.

L'article L. 821-3 du même code précise la composition du H3C, qui comprend douze membres, soit :

- trois magistrats, dont un membre ou ancien membre de la Cour de cassation, président, un second magistrat de l'ordre judiciaire et un magistrat de la Cour des comptes ;

- le président de l'Autorité des marchés financiers ou son représentant, un représentant du ministre chargé de l'économie et un professeur des universités spécialisé en matière juridique, économique ou financière ;

- trois personnes qualifiées dans les matières économique et financière ;

- et trois commissaires aux comptes, dont deux ayant une expérience du contrôle des comptes des entreprises réalisant des offres de titres au public ou faisant appel à la générosité publique.

2. Le financement par la profession

A l'initiative de nos collègues Jean-Jacques Hyest et Roland du Luard, l'article 86 de la loi de finances pour 2008252(*) a modifié le mode de financement du H3C, qui était originellement financé par une dotation budgétaire du ministère de la justice, consacré sa personnalité morale et son autonomie financière, et l'a dispensé du contrôle financier exercé au sein des administrations de l'Etat.

L'article L. 821-5 du code de commerce prévoit que le H3C perçoit deux types de cotisations, qui sont recouvrées et reversées par la CNCC :

- une contribution annuelle de 10 euros acquittée par les personnes inscrites comme commissaires aux comptes ;

- un droit fixe sur chaque rapport de certification des comptes, dont le montant est fixé à 20, 500 ou 1.000 euros selon que l'entité est ou non cotée.

Cette réforme traduisait la mise en oeuvre des principes de la directive 2006/43/CE sur le contrôle légal des comptes253(*), dite « huitième directive », qui prévoit que l'organe de régulation du commissariat aux comptes se dote de moyens humains et financiers indépendants.

Le budget du H3C en 2008 - année de transition puisque le H3C n'a obtenu ses droits qu'au 1er novembre 2008 - était de 6,2 millions d'euros, contre environ 1,4 million d'euros en 2007. Le budget de 2009, tel qu'arrêté le 18 décembre 2008, prévoit des recettes de même montant et des dépenses à hauteur de 4,1 millions d'euros.

B. LA COMPAGNIE NATIONALE DES COMMISSAIRES AUX COMPTES

Créé par le décret n° 69-810 du 12 août 1969, la CNCC a pris valeur législative avec l'article 100 de la loi de sécurité financière précitée. L'article L. 821-6 du code de commerce dispose ainsi que la CNCC est un « établissement d'utilité publique » doté de la personnalité morale. Elle est chargée de représenter la profession de commissaire aux comptes auprès des pouvoirs publics. Elle concourt également à l'élaboration des normes professionnelles, au bon exercice de la profession, à sa surveillance ainsi qu'à la défense de l'honneur et de l'indépendance de ses membres.

La CNCC est une organisation professionnelle, qui fédère les 15.000 CAC inscrits en France, mais elle n'est ni un ordre professionnel, puisqu'elle ne dispose pas de pouvoirs disciplinaires (assurés par les compagnies régionales et le H3C en appel), ni une autorité administrative, dès lors qu'elle est financée par ses membres qui lui versent une cotisation annuelle254(*), et peut ainsi être comparée au Conseil national du barreau pour les avocats.

La compagnie est étroitement associée à la régulation du H3C puisqu'elle recouvre ses cotisations et dispose de contrôleurs qui réalisent ses propres contrôles occasionnels ou sont placés à la disposition du H3C pour mettre en oeuvre les contrôles périodiques et occasionnels qu'il demande.

En pratique, les contrôles « qualité » périodiques de la profession, correspondant à l' « assurance qualité » prévue par la directive 2006/43/CE précitée, sont aujourd'hui assurés par la CNCC, qui perçoit et gère le budget correspondant et rémunère les contrôleurs, de sorte que la transposition de la directive n'est pas complètement réalisée.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article insère un nouvel article L. 821-6-1 dans le code de commerce créant une cotisation à la charge de la CNCC, qui se substituera à compter de 2011 à une fraction de cotisation actuellement perçue par la Compagnie. Elle sera affectée au H3C pour lui donner les moyens d'assumer directement sa mission de contrôle « qualité » sur les cabinets de commissariat aux comptes, en particulier ceux disposant de mandats auprès d'entités dites « d'intérêt public », conformément à la directive 2006/43/CE sur le contrôle légal des comptes, précitée.

A. LES MODALITÉS DE TRANSFERT DU FINANCEMENT DE LA CNCC AU H3C

Le I du présent article crée un nouvel article L. 821-6-1 du code de commerce qui institue une cotisation à la charge de la CNCC dont le taux, déterminé par décret, est compris dans une fourchette de 0,65 % à 1 %. La fixation du taux par un décret simple permettra de tenir compte du programme de travail du H3C, des prévisions d'assiette, et le cas échéant de la conjoncture. Le taux de la contribution actuellement perçue par la CNCC est de 0,68 %, pour un produit d'environ 2,3 millions d'euros.

Ainsi que le précise l'exposé des motifs du présent article, cette cotisation est appelée à se substituer à celle actuellement perçue par la CNCC sur les mêmes redevables. L'assiette de la cotisation demeure ainsi inchangée et est constituée du montant total des honoraires (soit le chiffre d'affaires) facturés l'année précédente par les membres de la CNCC dans l'exercice de leur fonction de contrôle légal des comptes (à l'exclusion, par conséquent, de leurs éventuelles fonctions de conseil) auprès des personnes suivantes :

- les personnes ou entités dont les titres financiers sont admis aux négociations sur un marché réglementé. Les contrôles sont alors réalisés avec le concours de l'Autorité des marchés financiers ;

- les personnes faisant appel à la générosité publique ;

- les organismes de sécurité sociale autres que les organismes nationaux du régime général ;

- les établissements financiers, soit les établissements de crédit, entreprises d'assurance, institutions de prévoyance régies par le titre III du livre IX du code de la sécurité sociale, et les mutuelles et unions de mutuelles régies par le livre II du code de la mutualité.

Ces personnes et entités sont généralement désignées comme des « entités d'intérêt public » (EIP) en raison de leur taille, de leur présence sur un marché boursier ou de leur participation directe ou indirecte à une mission d'intérêt public. L'assiette, qui n'inclut ni les PME ni les artisans et commerçants, est évaluée à 337,8 millions d'euros et serait relativement peu dynamique.

Les modalités de liquidation, d'ordonnancement et de recouvrement de la cotisation sont les mêmes que celles prévues pour les recettes des établissements administratifs de l'Etat, et suivront donc un régime semblable à celui des droits et contributions dus à l'Autorité des marchés financiers. Comme c'est le cas aujourd'hui, la cotisation sera dans les faits recouvrée par la CNCC, qui dispose déjà du savoir-faire et d'un lien direct avec les assujettis. Elle sera ensuite reversée chaque année au H3C en deux fractions égales, afin de faciliter la gestion de la trésorerie de l'autorité : la moitié avant le 30 avril, et le solde au 30 septembre.

Le II du présent article opère une coordination dans le II de l'article L. 821-5 du code de commerce, relatif aux ressources du H3C, afin de compléter celles-ci par la cotisation que crée le présent article.

Le III dispose que les dispositions du présent article sont applicables à compter du 1er janvier 2011, donc sur la base du chiffre d'affaires réalisé par les commissaires aux comptes en 2010. Le H3C dispose en effet des ressources suffisantes pour réaliser le contrôle qualité en 2010, compte tenu d'un résultat positif de 4,2 millions d'euros enregistré sur l'exercice 2008.

B. L'OBJECTIF : PERMETTRE AU H3C DE MIEUX MAÎTRISER LES CONTRÔLES PORTANT SUR LES ENTITÉS LES PLUS IMPORTANTES

La cotisation spécifique introduite par le présent article constitue la traduction financière d'un renforcement des attributions du H3C, qui hérite des contrôles qualité les plus importants, au sein de la régulation partagée des CAC. Cette évolution constitue un gage de plus grande indépendance et impartialité des contrôles et est de ce fait conforme aux orientations de la directive 2006/43/CE précitée.

En effet, la CNCC reste liée aux CAC qu'elle contrôle tandis que le H3C est une autorité administrative indépendante. Les contrôleurs des professionnels mandatés par des EIP seront à l'avenir employés et rémunérés par le H3C255(*) et éviteront tout conflit d'intérêt potentiel avec les cabinets dont la CNCC est l'émanation. L'article 29 de la directive précitée sera ainsi pleinement respecté, en ce qu'il prévoit que :

- le système d'assurance qualité « est organisé de telle sorte qu'il soit indépendant des contrôleurs légaux des comptes et des cabinets d'audit qui en relèvent et qu'il fasse l'objet d'une supervision publique » ;

- que son financement « est sûr et exempt de toute influence indue de la part des contrôleurs légaux des comptes et des cabinets d'audit qui en relèvent » ;

- et que « la sélection des personnes chargées d'une mission d'examen d'assurance qualité spécifique est effectuée selon une procédure objective conçue pour éviter tout conflit d'intérêt entre ces personnes et le contrôleur légal des comptes ou le cabinet d'audit soumis à cet examen ».

A court terme et compte tenu de ses capacités de recrutement, le H3C devrait néanmoins continuer de déléguer à la CNCC les contrôles périodiques sur les cabinets de commissariat aux comptes mandatés par des EIP présentant des risques moindres, telles que les sociétés non cotées.

Pour autant, l'équilibre entre le H3C et la CNCC ne sera pas fondamentalement rompu puisque la CNCC devrait continuer de mettre en oeuvre les contrôles qualité portant sur les mutuelles, et conservera en tout état de cause la responsabilité de l'essentiel des contrôles occasionnels comme des contrôles périodiques sur les mandats autres que ceux accordés par des EIP. Elle continuera ainsi de percevoir, à son profit, la cotisation des CAC investis d'un mandat « non EIP ».

* *

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve les dispositions du présent article, qui permettent de renforcer les moyens et responsabilités du H3C afférents aux principaux contrôles périodiques, dans le respect des exigences de la huitième directive et sans bouleverser le délicat équilibre de la régulation partagée du commissariat aux comptes. Cette réforme a ainsi été élaborée conjointement par la direction des affaires civiles et du sceau du ministère de la justice, le H3C et la CNCC, laquelle n'a pas exprimé de réserve sur son principe et ses modalités.

Selon le taux retenu, le montant de la cotisation perçue par le H3C sera compris entre 2,21 millions d'euros et 3,4 millions d'euros. Le volume horaire nécessaire au contrôle des cabinets disposant de mandats auprès des EIP est évalué à environ 30.000, soit 20 équivalents temps plein. Le coût complet annuel d'un contrôleur est quant à lui évalué à 170.000 euros.

Bien que cette réforme soit présentée comme ne créant pas de charges nouvelles pour les commissaires aux comptes, rien ne garantit que le taux de cette cotisation soit fixé au même niveau que l'actuel, soit 0,68 %. En effet, le transfert des contrôles au H3C impliquera dans l'immédiat pour ce dernier de faire face à de nouveaux coûts indirects (immobilier, informatique...) et conduira donc à une perte d'économies d'échelle par rapport à la situation actuelle, dans laquelle la CNCC peut mutualiser certaines fonctions.

Eu égard à la situation financière favorable du H3C, qui a dégagé un excédent de 4,2 millions d'euros en 2008 et dont le budget prévisionnel pour 2009 prévoit à nouveau un résultat d'environ 2,1 millions d'euros, votre rapporteur général juge nécessaire d'utiliser ces marges de manoeuvre non seulement en 2010, mais encore en 2011 voire en 2012 (selon la montée en charge des contrôles) pour que la cotisation soit constante ou ne représente qu'un surcoût modéré dans les prochaines années.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 32 Abrogation du droit de timbre pour la délivrance du permis de chasser

Commentaire : le présent article vise à abroger le droit de timbre perçu par l'Etat pour la délivrance des permis de chasser.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 423-10 du code de l'environnement prévoit le paiement d'un droit de timbre pour la délivrance des permis de chasser. Ce droit doit être acquitté lors de la délivrance du permis de chasser ou d'un duplicata, pour un montant, fixé par l'article 964 du code général des impôts, de 30 euros pour les personnes majeures, de 15 euros pour les mineurs de plus de seize ans et de 12 euros par duplicata.

Alors que ce droit de timbre, établi au nom de l'État, permet de rémunérer la gestion de la délivrance des permis par les services préfectoraux, la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures a procédé au transfert des préfets au directeur de l'office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) la compétence pour la délivrance des permis de chasser, des duplicata et des autorisations de chasser accompagné.

Jusqu'au 1er septembre 2009, le permis de chasser était en effet délivré par les préfectures aux lauréats de l'examen du permis de chasser, l'ONCFS se chargeant pour sa part d'assurer la formation et l'organisation matérielle des épreuves. Il résultait de cette dualité d'interlocuteurs une obligation pour les candidats à l'examen de se constituer deux dossiers. Depuis le 1er septembre 2009, la simplification de ce dispositif conduit à faire de l'ONCFS l'interlocuteur unique pour la délivrance des permis de chasser.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de tirer les conséquences du dispositif de simplification issu de la loi du 12 mai 2009 en matière de permis de chasser. Du fait du transfert des compétences de l'Etat à l'ONCFS, le droit de timbre établi au nom de l'État, qui permettait de rémunérer la gestion de la délivrance des permis de chasser par les services préfectoraux, n'a, en effet, plus lieu d'être.

Il convient donc d'abroger l'article L. 423-10 du code de l'environnement ainsi que l'article 964 du code général des impôts.

Puisque les préfectures n'ont plus à assumer cette compétence mais qu'elle incombe désormais à l'ONCFS, le présent article devra être suivi d'un décret précisant la date d'entrée en vigueur du présent article et, surtout, créant au profit de cet établissement public une redevance pour service rendu. Son produit devrait être comparable au produit du droit de timbre perçu actuellement par l'État. Il est ainsi estimé, toutes choses étant égales par ailleurs, à 729.000 euros en 2010. D'après les informations transmises par le ministère de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche, le décret fixera le montant de la redevance au niveau du coût pour l'ONCFS de la réalisation des services concernés.

Coût estimatif de la délivrance des permis de chasser pour l'ONCFS

(en euros)

FRAIS DE FONCTIONNEMENT

Fabrication de 28 500 titres sécurisés par an (21 000 permis de chasser, 7 500 duplicata et 3 500 autorisations de chasser accompagné)

248 500

Fournitures administratives, petit équipement, entretien et maintenance

60 000

Imprimés

20 000

Frais postaux et télécommunications

50 000

Sous-Total Fonctionnement

378 500

   

FRAIS DE PERSONNEL

2 agents catégorie B - Administratif

116 832

1 agent catégorie B - Technique

73 752

2 agents catégorie C - Administratif

102 072

4 mois d'encadrement catégorie A - Administratif

29 068

6 mois d'encadrement catégorie B - Administratif

29 208

Sous-Total Frais Personnel

350 932

   

INVESTISSEMENT

 

Matériel acquis (informatique, machine à mettre sous plis, perforateurs pour l'authentification finale des cartes)

35 000

Logiciel informatique (70 000 € sur 4 ans)

17 500

Licence informatique hébergement

15 000

Sous-Total Investissement

67 500

TOTAL GENERAL

796 932

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve l'abrogation prévue par le présent article, qui s'apparente à une mesure de coordination dans la mesure où elle permet de transférer de l'Etat à l'ONCFS le produit du droit de timbre rémunérant la gestion de la délivrance des permis de chasser.

Il souhaite, par ailleurs, que l'examen de ce présent article en séance publique offre au Gouvernement l'occasion de fournir des éléments sur le calendrier d'adoption du décret prévu ainsi que sur la transition entre l'ancien et le nouveau dispositif.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33 Octroi de la garantie de l'Etat au Fonds de cohésion sociale au titre des avances remboursables

Commentaire : le présent article vise à accorder la garantie de l'Etat au fonds de cohésion sociale et au fonds d'épargne de la Caisse des dépôts pour couvrir les défauts de remboursement de l'avance accordée aux créateurs d'entreprises, précédemment sans emploi ou rencontrant des difficultés pour s'insérer durablement dans l'emploi, dans le cadre du « nouvel accompagnement pour la création et la reprise d'entreprise » (NACRE).

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE MÉCANISME DES AVANCES REMBOURSABLE PRÉSENTE, PAR NATURE, UN RISQUE DE DÉFAUT LIÉ À LA « SINISTRALITÉ » DES BÉNÉFICIAIRES

1. Rappel du dispositif de prêt à taux zéro mis en place dans le cadre du « nouvel accompagnement pour la création et à la reprise d'entreprise » (NACRE)

Le « nouvel accompagnement pour la création et la reprise d'entreprise » est entré en vigueur le 1er janvier 2009. Il remplace deux précédentes mesures d'aide à la création et à la reprise d'entreprise (chéquiers conseil et EDEN256(*)) et est orienté vers les porteurs de projets pour lesquels le développement de l'activité serait pas envisageable sans un accompagnement mobilisant les fonds publics. Il intervient dès le montage du projet et jusqu'à trois ans après la création ou la reprise de l'entreprise.

Les bénéficiaire de ce dispositif sont les titulaires de l'ACCRE (aide au chômeur créateur ou repreneur d'entreprise) qui, en application de l'article L. 5141-5 du code du travail, peuvent bénéficier d'actions d'accompagnement et de conseil organisées avant la création ou la reprise d'entreprise, et pendant les trois années suivantes, financées par l'Etat, ainsi que les bénéficiaires de minima sociaux.

Liste des catégories de bénéficiaires du NACRE

Demandeurs d'emploi non indemnisés inscrits sur la liste des demandeurs d'emploi pendant 6 mois au cours des 18 derniers mois

Demandeurs d'emploi indemnisés par le régime d'assurance chômage au titre de l'aide au retour à l'emploi (Are)

Demandeurs d'emploi indemnisés par le régime de solidarité au titre de l'allocation temporaire d'attente (ATA)

Demandeurs d'emploi susceptibles d'être indemnisés au titre de l'aide au retour à l'emploi (Are)

Demandeurs d'emploi susceptibles d'être indemnisés par l'allocation prévue en cas de convention de reclassement personnalisée (Crp)

Demandeurs d'emploi indemnisés par le régime de solidarité au titre de l'allocation de solidarité spécifique (ASS)

Bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (Rmi/Rsa)

Bénéficiaires de l'allocation parent isolé (Api)

Bénéficiaires de l'ancienne aide eden (Encouragement au développement d'entreprises nouvelles)

Bénéficiaires du complément de libre choix d'activité (Clca)

Personnes salariées ou licenciées d'une entreprise soumise à l'une des procédures de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaires prévues aux titre II, III et IV du code de commerce qui reprennent tout ou partie de cette entreprise dès lors qu'elles s'engagent à investir en capital la totalité des aides et à réunir des apports complémentaires au moins égaux à la moitié des aides accordées

Personnes remplissant les conditions d'éligibilité à un emploi jeune de 18 à moins de 25 ans révolus

Personnes remplissant les conditions d'éligibilité à un emploi jeune de plus de 25 ans et moins de 30 ans

Personnes bénéficiant d'un emploi jeune dont le contrat se trouve rompu avant le terme de l'aide prévue

Personnes de 50 ans et plus inscrites sur la liste des demandeurs d'emploi

Personnes créant une entreprise implantée au sein d'une zone urbaine sensible

Source : site internet mis en place par la délégation à l'emploi et à la formation professionnelle dédié au NACRE (www.entreprises.gouv.fr/nacre/)

En application de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 dans le cadre de l'action n° 3 « Développement de l'emploi » du programme « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » de la mission « Travail et emploi », qui vise à promouvoir l'activité, le NACRE s'inscrit dans un parcours qui comporte trois étapes :

- l'aide au montage du projet fournie par un opérateur d'accompagnement257(*) qui consiste en une assistance technique à élaboration d'un dossier à l'attention des financeurs ;

- l'appui pour le financement du projet afin d'obtenir un prêt bancaire complémentaire et mobiliser le prêt NACRE à taux zéro258(*) ;

- enfin, l'appui au développement de l'entreprise qui est un accompagnement pendant les trois premières années qui suivent la création ou la reprise.

Les montants des prêts NACRE à taux zéro sont donc variables et dépendent de l'appréciation faite par l'opérateur d'accompagnement. A cet effet, il est prévu que la caisse des dépôts et consignations (CDC), partenaire de l'Etat pour la mise en oeuvre de ce dispositif, finance les prêts à taux zéro à hauteur de 100 millions d'euros à partir de l'année 2010. C'est donc sur cet apport que porterait la garantie de l'Etat ainsi que le propose le présent article. Il convient à ce stade de souligner que les crédits de la mission « Travail et emplois » prévoit d'ores et déjà d'allouer 20 millions d'euros au fonds de cohésion sociale au titre de la garantie des prêts NACRE à taux zéro consentis par la CDC.

Le « parcours NACRE », ainsi que le qualifie la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), fait donc appelle à une chaîne d'acteurs très divers : le porteur de projet candidat à la création ou reprise d'entreprise, l'opérateur d'accompagnement labellisé par les services déconcentrés de l'Etat, le financeur du prêt bancaire complémentaire, la CDC, le fonds de cohésion sociale et, in fine, l'organisme gestionnaire du décaissement et du recouvrement des prêts NACRE à taux zéro (France active financement), soit au total au moins sept intervenants différents.

Par ailleurs, une enveloppe de 40 millions d'euros, dont la répartition et les modalités d'exécution sont fixées par voie réglementaire259(*), est également prévue dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010 pour l'accompagnement des créateurs d'entreprises sur la base d'une hypothèse de 20.000 créateurs accompagnés, pour un coût moyen unitaire de 2.000 euros. Ces crédits budgétaires n'ont pas vocation, pour leur part, à être remboursés.

Le dispositif NACRE se caractérise sur le plan budgétaire par un double circuit de financement :

- l'abondement de 20 millions d'euros d'un fonds de garantie ad hoc au sein du fonds de cohésion sociale pour garantir les prêts à taux zéro financer par le fonds d'épargne de la CDC;

- et une dépense « directe » de 40 millions d'euros pour financer l'accompagnement des porteurs de projet.

Eu égard à la complexité du dispositif, un schéma descriptif des circuits de financement du NACRE ainsi que du mécanisme de garantie de l'Etat, figurant dans la section B ci-après, présente une vue d'ensemble de ces diverses mesures.

2. Un risque croissant de défaut de remboursement en lien avec la montée en puissance progressive de la mesure

La budgétisation pour 2009 et 2010 prévoit une couverture des prêts octroyés par la CDC à raison d'un ratio de 20 % qui correspond au risque présumé de « sinistralité » des projets de création ou reprise d'entreprise. Ainsi, dans l'hypothèse où un projet sur cinq viendrait à échouer, le défaut de remboursement du prêt NACRE à taux zéro par le porteur de projet est alors couvert par le fonds de garantie ad hoc constitué au sein du fonds de cohésion sociale et alimenté par les crédits de la mission « Travail et emploi ».

La lettre du ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi adressée le 17 avril 2009 au directeur général de la CDC demande la mise en place pour l'année 2009 d'une « enveloppe de prêts sur fond d'épargne à destination de créateurs d'entreprises d'un montant de 40 millions d'euros, soit 5 fois la dotation du fonds de garantie mis en place à cette fin au sein du fonds de cohésion sociale ».

Le projet de loi de finances pour 2010 traduit une montée en puissance du dispositif qui se poursuivra jusqu'en 2012, terme de la convention conclue entre la CDC et l'Etat. Aussi, ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous, le montant des financements à la charge de la CDC devrait atteindre un total de 340 millions d'euros fin 2012. La couverture financée par l'Etat, à hauteur de 20 %, s'établirait à 68 millions d'euros.

Progression prévisionnelle du dispositif NACRE jusqu'en 2012

(en millions d'euros)

Année

Abondement du fonds de garantie

Montant des prêts couverts par la garantie

2009

8

40

2010

20

100

2011

20

100

2012

20

100

TOTAL

68

340

Source : secrétariat d'Etat chargé de l'emploi

Cette progression prévisionnelle est confortée par les bons résultats enregistrés par le dispositif pour la première année de mise en oeuvre. Les informations communiquées par la DGEFP font d'ores et déjà apparaître un niveau de notification de prêts NACRE à taux zéro de plus de 33 millions d'euros. Les données actualisées au 7 décembre 2009 sont les suivantes :

- 827 opérateurs d'accompagnement conventionnés (824 opérateurs conventionnés la semaine précédente) ;

- 18.713 créateurs/repreneurs entrés dans le parcours (17.849 créateurs/repreneurs entrés dans nacre la semaine précédente), soit une augmentation de 864 et une réalisation de 93,57 % de l'objectif de 20.000 personnes accompagnés ;

- 6.401 prêts nacre notifiés pour un montant moyen du prêt notifié de 5 188.30 euros ;

- 3.522 prêts nacre décaissés (3.285 prêts décaissés la semaine précédente, soit une augmentation de 237) pour un montant moyen du prêt décaissé de 5 101.34 euros.

En année pleine et régime de croisière, la capacité de financement demandée à la CDC semble donc largement dimensionnée. Toutefois, le parcours NACRE ayant vocation à s'étendre sur trois années, il est encore trop tôt pour déterminer le taux de sinistralité des projets. Non significatif à ce jour, le risque a vocation à croître non seulement avec l'augmentation du volume de prêts ouverts, mais aussi en fonction de la pérennité des entreprises concernées. Or, selon l'INSEE, la durée de vie des entreprises est variable selon leur statut : 59 % des sociétés passent le cap des cinq ans contre 47 % des entreprises individuelles260(*). Le taux de pérennité à trois ans des entreprises, tous secteurs confondus, s'établit au maximum à 60 %, soit un taux de sinistralité de 40 % bien supérieur aux ressources du fonds de garantie financé sur les crédits de la mission « Travail et emploi ».

B. UNE ARCHITECTURE DE FINANCEMENT ET DE GARANTIE COMPLEXE

1. Une chaîne de financement faisant appel au fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations

Le fond de garantie ad hoc qui serait appelé en premier rang en cas de défaillance du recouvrement ne présente donc qu'une couverture partielle des risques pris par la CDC. C'est pourquoi, la lettre du 17 avril 2009 annonçait la mise en place, dans le cadre d'une loi de finances, d'une garantie de « deuxième rang » appelée à sécuriser le fonds d'épargne de la CDC en cas « d'épuisement du fonds de garantie mis en place au sein du fonds de cohésion sociale ».

En effet, la chaîne de financement du prêt NACRE à taux zéro repose entièrement sur la capacité d'apport du fonds d'épargne de la CDC. Ainsi que l'illustre le schéma ci-dessous, l'avance faite par la CDC à l'opérateur de gestion centralisée des prêts France Active Financement sert à financer les prêts NACRE individuels. En retour, la CDC bénéficie en principe d'un remboursement de son avance par le porteur de projet via l'opérateur de gestion.

C'est donc au niveau du remboursement des prêts à taux zéro individuels que les défauts de paiement liés à l'échec du projet présentent le risque majeur d'exposition du fonds d'épargne de la CDC. L'objet du présent article vise donc à compléter la couverture partielle du fonds de garantie ad hoc par la garantie de l'Etat pour toute défaillance excédent la capacité de ce fonds.

Schéma descriptif des circuits de financement des prêts NACRE et de la garantie de l'Etat

ETAT

BANQUES

Garantie partielle

Crédits de la mission

« Travail et emploi »

Prêt nacre

individuel

Fonds de cohésion sociale

Opérateur de gestion centralisée des prêts nacre

(France Active Financement)

Avance NACRE

Fonds d'épargne de la Caisse des dépôts

Garantie de « 2ème rang », dans la limite de 400 millions d'euros, actionnée en cas d'insuffisance de la garantie de 1er rang

Crédits de la mission « Engagements financiers »

Fonds de garantie ad hoc

Fonds de garantie (FGIE, FGIF)

Abondement des fonds de garantie

Garantie de « 1er rang »

Remboursement net des sinistres financiers

Risques financiers de défaut

Remboursement des amortissements

Créateur d'entreprise bénéficiaire du NACRE

Prêt bancaire

complémentaire au prêt nacre individuel

Source : commission des finances sur la base des informations communiquées par la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle

2. L'objet du présent article : une garantie de l'Etat à « deux étages »

Le présent article instaure un mécanisme de garantie à « deux étages » composé des dépenses budgétaires certaines et de dépenses incertaines liées à l'aléa économique pesant sur la pérennité des projets, ainsi qu'un plafond pour le montant des avances garanties par l'Etat.

La garantie de l'Etat à « deux étages » est composée :

-  du fonds de garantie ad hoc financé par les crédits de la mission « Travail et emploi » pour un montant cumulé de 68 millions d'euros en 2012 (alinéa 1) ;

- et, en second rang, de la garantie de l'Etat à hauteur du montant des avances remboursables octroyées par la CDC dans la limite de 400 millions d'euros. Celle-ci n'est appelée qu'en cas d'épuisement de la garantie de premier rang (alinéa 2).

Cette sécurisation totale du fonds d'épargne de la CDC a pour corollaire une limitation du montant des avances octroyées en multiple de la dotation budgétaire effectivement octroyées par l'Etat au fonds de garantie ad hoc. Ce multiple est fixé au plus égale à dix (alinéa 3). Considérant que le projet de loi de finances pour 2010 prévoit un versement de 20 millions d'euros au fonds précité, le montant des avances ne pourra en tout état de cause dépasser 200 millions d'euros. Il s'agit ainsi de limiter le niveau d'exposition au risque de défaut de remboursement en cas de développement du dispositif au-delà de la prévision initiale de 100 millions d'euros.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à limiter dans le temps la durée de la garantie de l'Etat. En l'espèce, seules seraient couvertes par la garantie de « second rang » les avances octroyées par la CDC avant le 31 décembre 2012, date qui correspond au terme de la convention établie entre l'Etat et la CDC.

Il a été considéré que l'absence de limitation temporelle du dispositif contrevenait à l'esprit de la LOLF dans la mesure où l'absence de terme rend hypothétique le contrôle du Parlement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général que la fixation d'une échéance aux conditions d'octroi de la garantie de l'Etat est pleinement justifiée. A cet égard, il rappelle, mutatis mutandis, que les garanties octroyées par l'Etat au secteur bancaire et à Dexia dans le cadre de la loi n° 2008-1061 du 16 octobre 2008 de finances rectificative pour le financement de l'économie sont bornées dans le temps. S'agissant de mesures à caractère économique, il apparaissait nécessaire de fixer des limites temporelles pour affirmer le principe selon lequel l'Etat n'a pas à se substituer durablement au marché261(*). Par ailleurs, ces dispositifs de garantie sont assortis de clauses d'information régulière du Parlement par le Gouvernement.

Pour ce qui concerne le financement du NACRE, qui est une mesure de développement de l'emploi et de la création d'entreprise, il apparaît naturel que le terme de la garantie soit attachée à celle du dispositif proprement dit, soit le 31 décembre 2012. Cette limitation ne préjuge en aucun cas de l'éventuelle décision de mettre un terme par avance à l'accompagnement à la création et à la reprise d'entreprises. Au contraire, ce délai de trois ans semble raisonnable pour laisser le temps à l'aide de fonctionner en régime de croisière et au Gouvernement de présenter un bilan complet du dispositif afin que le législateur puisse se prononcer, le cas échéant, sur une possible reconduction.

Sans revenir sur la position adoptée à l'Assemblée nationale, votre rapporteur général propose une modification portant coordination avec les dispositions adoptées au Sénat dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2010. L'article 62, rattaché à la mission « Travail et emploi », inséré à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, étend le bénéfice du NACRE notamment aux demandeurs d'emploi dont l'ancienneté d'inscription est inférieure à six mois au cours des dix-huit derniers mois.

A l'initiative de notre collègue Alain Gournac, le Sénat a adopté, sur l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de précision sur les catégories de demandeurs d'emploi et de personnes éligibles au NACRE. Précédemment « accordées aux chômeurs et bénéficiaires de minima sociaux créateurs ou repreneurs d'entreprise », l'aide sera désormais « accordées aux personnes sans emploi ou rencontrant des difficultés pour s'insérer durablement dans l'emploi créateurs ou repreneurs d'entreprise ».

En conséquence, il est donc proposé, par coordination rédactionnelle, de modifier le présent article dans les mêmes termes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 33 BIS
Exonération de taxe d'habitation pour les bénéficiaires du RSA anciennement bénéficiaires du RMI

Commentaire : le présent amendement porte article additionnel tendant à exonérer d'office de taxe d'habitation les bénéficiaires du RSA, anciennement bénéficiaires du RMI.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE RÉFORME DES DROITS CONNEXES QUI A CONDUIT DE NOMBREUX MÉNAGES À PAYER LA TAXE D'HABITATION

La loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion a modifié l'ensemble des droits connexes attachés au statut de « Rmiste ».

En effet, le revenu de solidarité active (RSA) se substitue au revenu minimum d'insertion (RMI) avec la caractéristique principale de garantir un revenu minimum de ressources, y compris pour les travailleurs pauvres.

Avec cette réforme, le Gouvernement veut clairement signaler que le revenu prime sur le statut. A cette fin, il apparaissait donc nécessaire de réviser l'intégralité des droits connexes liés au RMI, y compris les avantages fiscaux.

Les « Rmistes » bénéficiaient, à ce titre, d'une exonération d'office de taxe d'habitation afférente à leur habitation principale. Cette exonération d'office a été supprimée (abrogation du III de l'article 1414 du code général des impôts). Désormais, les bénéficiaires du RSA peuvent bénéficier d'une exonération de tout ou partie de leur taxe d'habitation sous réserve qu'ils remplissent les conditions prévues par l'article 1414 A du code général des impôts, qui se réfère, pour sa part, à des conditions de ressources.

Il s'agit du mécanisme de droit commun de plafonnement de la cotisation de taxe d'habitation en fonction du revenu du contribuable.

La modification introduite par la loi du 1er décembre s'est révélée neutre pour les anciens bénéficiaires du RMI dont le revenu fiscal de référence est nul.

En revanche, près de 240 000 ménages, dont le revenu fiscal de référence n'est pas nul, auparavant bénéficiaires du RMI et qui, de ce fait, ne payaient pas de taxe d'habitation, supportent désormais près de 170 euros de taxe d'habitation en moyenne, pour un total d'environ 40 millions d'euros.

La réforme fait donc peser une charge nouvelle très lourde sur des foyers, par définition, modestes.

B. UN MÉCANISME COMPLEXE DE PLAFONNEMENT DE LA TAXE D'HABITATION

L'article 1414 A du code général des impôts dispose que les contribuables, qui ne bénéficient pas d'un dégrèvement d'office de taxe d'habitation, peuvent être dégrevés de la taxe d'habitation afférente à leur habitation principale pour la fraction de leur cotisation qui excède 3,44 % de leur revenu, dès lors que le revenu fiscal de référence (RFR) ne dépasse pas un certain montant.

1. Le revenu ne doit pas dépasser un certain montant

Il convient tout d'abord de définir si le RFR n'excède pas un certain montant. Pour cela, il doit être inférieur à 23 133 euros pour la première part du quotient familial, majorée de 5 405 euros pour la première demi-part et 4 253 euros à compter de la deuxième demi-part supplémentaire. Ces montants sont majorés dans les départements d'outre-mer.

Le revenu d'un couple avec deux enfants ne devra donc pas dépasser 41 297 euros, soit environ 3 440 euros par mois.

2. Un abattement est ensuite appliqué sur le revenu de référence

Ce revenu fait ensuite l'objet d'un abattement à raison de 5 018 euros pour la première part, majoré de 1 450 euros pour les quatre premières demi-parts et de 2 565 euros pour chaque demi-part supplémentaire.

Un couple avec deux enfants bénéficie donc d'un abattement de 10 818 euros.

Supposons que ce couple dispose d'un revenu de 20 000 euros par an. Une fois l'abattement appliqué, on obtient la somme de 9 182 euros. Ce couple est assuré de ne pas payer plus de 315 euros de taxe d'habitation (3,44 % x 9 182 euros), ce qui constitue déjà un montant élevé pour un couple avec deux enfants dont les revenus sont inférieurs à 1 600 euros par mois.

En revanche, si le même couple disposait d'un revenu inférieur à l'abattement, il serait totalement exonéré de taxe d'habitation.

3. Au-delà du plafond, la cotisation de taxe d'habitation fait l'objet d'un dégrèvement qui peut, éventuellement, être minoré

Les sommes exonérées font l'objet d'un dégrèvement à la charge de l'Etat.

Or l'Etat ne souhaite pas alourdir sa charge de « premier contribuable local ». Le III de l'article 1414 A prévoit, par conséquent, un mécanisme de minoration du dégrèvement lorsque les collectivités décident d'augmenter leurs taux de taxe d'habitation.

Des foyers peuvent ainsi être amenés à payer une part de taxe d'habitation alors qu'ils étaient initialement exonérés.

4. Le dégrèvement minoré peut, à nouveau, être majoré

Afin de contrer cet effet pervers, la loi généralisant le RSA a introduit un mécanisme permettant de majorer le dégrèvement précédemment minoré. Il s'applique lorsque la cotisation du contribuable résulte exclusivement de l'application des dispositions minorant le dégrèvement.

Cette majoration est équivalente à la fraction de cotisation de taxe d'habitation excédant le rapport entre le montant des revenus et celui de l'abattement de droit commun.

Concrètement, plus le foyer a un revenu élevé, moins le dégrèvement qui lui sera appliqué sera fort. Il devra donc payer plus de taxe d'habitation. En revanche, avec un revenu faible, son dégrèvement final sera élevé et il ne paiera pas ou peu de taxe d'habitation.

Le schéma ci-dessous explicite le mécanisme du III de l'article 1414 A du code général des impôts.

Schéma récapitulatif des dispositions de l'article 1414 A du code général des impôts

Application des 1 et 2 du III. : minoration du dégrèvement

Montant de TH initial

Dégrèvement initial

Plafonnement

TH initialement à charge (potentiellement nulle)

Application du 3 du III. : majoration du dégrèvement minoré

Hausse corrélative de TH

Application du I.

La hausse corrélative de TH est amoindrie

Source : commission des finances

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Au final, parmi les anciens bénéficiaires du RMI, les perdants de la réforme sont ceux dont le revenu fiscal de référence est supérieur à l'abattement (soit 240 000 ménages, pour un montant moyen de cotisation de l'ordre de 170 euros).

Le nouveau dispositif de l'article 1414 A du code général des impôts apparaît particulièrement complexe, mais il ne rétablit pas, pour autant, loin de là, la justice fiscale à l'égard de foyers de condition modeste.

En effet, dès lors que le revenu fiscal de référence est supérieur à l'abattement, le contribuable est nécessairement redevable d'une fraction de taxe d'habitation. Les dispositifs de minoration et de majoration du dégrèvement ne jouent, dans tous les cas, que dans un second temps. Le foyer demeure redevable de la fraction initialement due.

Votre rapporteur général vous propose donc un amendement tendant à prévoir que les bénéficiaires du RSA, auparavant bénéficiaires du RMI, sont exonérés de taxe d'habitation.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 33 bis (nouveau) Lissage des effets connexes liés à l'entrée en vigueur du RSA

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement, tend à lisser dans le temps les effets connexes liés à l'entrée en vigueur du RSA pour les titulaires de certains contrats aidés.

I. LE DROIT EXISTANT

Avant la loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion, les titulaires de contrats d'avenir et de contrats d'insertion - revenu minimum d'activité (CI-RMA) disposaient des avantages attachés au statut de bénéficiaire du revenu minimum d'insertion (RMI), sans nécessairement le percevoir.

Ainsi, tout comme les « Rmistes », ils percevaient, de droit, une allocation logement à taux plein et ils étaient couverts par la couverture maladie universelle - complémentaire (CMU-C).

Avec l'entrée en vigueur du revenu de solidarité active (RSA), la loi a prévu que le fait d'en bénéficier ne rende pas systématiquement éligible à des droits connexes ou à des avantages fiscaux : ces droits dépendent désormais exclusivement des ressources et des charges de la personne.

De ce fait, certains titulaires de contrats aidés ont vu leur allocation logement diminuer puisque leurs dossiers ont été réexaminés au regard de leurs ressources disponibles : leur allocation logement n'est, de ce fait, plus nécessairement servie au taux plein.

Par conséquent, ces personnes ont pu connaître une perte nette du fait de l'entrée en vigueur du RSA dès lors que la diminution de leur allocation logement n'était pas compensée par le gain monétaire apporté par le RSA.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le Haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté s'était engagé à ce que l'entrée en vigueur du RSA constitue toujours un gain net pour les personnes concernées.

Le Gouvernement a donc proposé l'adoption du présent article afin de lisser dans le temps les effets connexes de la réforme pour les titulaires de contrats aidés qui, au contraire, ont pu connaître une perte nette.

Le présent article ne s'applique qu'aux contrats aidés conclus avant le 1er juin 2009, c'est-à-dire avant l'entrée en vigueur de la loi généralisant le RSA. Il prévoit que les personnes titulaires d'un contrat d'avenir (article L. 5134-35 du code du travail) ou d'un contrat CI-RMA (article L. 5134-74 du code du travail) bénéficient pour l'examen de leurs droits aux prestations d'allocation logement (articles L. 542-1 et L. 831-1 du code de la sécurité sociale et L. 351-1 du code de la construction et de l'habitation) ainsi que pour l'examen de leurs droits à la CMU-C (article L. 861-1 du code de la sécurité sociale) des dispositions applicables antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi.

Le dispositif proposé n'a qu'une portée temporaire dans la mesure où les contrats aidés sont conclus sous le bénéfice de la signature préalable d'une convention entre l'employeur et l'autorité débitrice (le département pour les allocataires du RMI). Or ces conventions ne sont pas renouvelables au-delà du 1er janvier 2010. Le CI-RMA est d'une durée égale à celle de la convention, soit entre 3 et 18 mois, renouvellement compris. Quant au contrat d'avenir, ils sont, en principe, conclus pour une durée de 2 ans, renouvelable pour 12 mois262(*). En pratique, les effets du dispositif seront donc limités pour s'éteindre définitivement dans le courant de l'année 2011.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

D'après les informations transmises à votre rapporteur général, le dispositif proposé devrait concerner moins de 10 000 personnes pour un coût total indéterminé. Les services du Haut commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté ont indiqué qu'ils diffuseraient une circulaire à destination des administrations examinant les dossiers des titulaires de contrats aidés pour qu'ils puissent bénéficier rétroactivement du présent dispositif.

Votre rapporteur général estime qu'il importe de lisser le plus possible les effets dans le temps de l'entrée en vigueur du RSA. Celui-ci doit, dans tous les cas, constituer un gain net pour les personnes qui le perçoivent.

Par conséquent, la mesure proposée par le présent article, bien que limitée tant en termes de bénéficiaires que de durée, va dans le sens de la justice sociale.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33 ter (nouveau) Octroi de la garantie de l'Etat à deux prêts consentis au compte « Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance et Facilité de protection contre les chocs exogènes » (FRPC-FCE) du Fonds monétaire international (FMI)

Commentaire : introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, le présent article tend à accorder la garantie de l'Etat à deux prêts consentis, l'un par l'Agence française de développement (AFD), l'autre par la Banque de France, en faveur du compte « Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance et Facilité de protection contre les chocs exogènes » (FRPC-FCE) du Fonds monétaire international (FMI).

I. LA SITUATION ACTUELLE

Le compte « Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance et Facilité de protection contre les chocs exogènes » (FRPC-FCE) du Fonds monétaire international (FMI) assure le financement de deux des principaux instruments concessionnels de cette institution. Afin de contrer les effets de la crise économique actuelle sur le développement des pays à faible revenu, ces instruments, en 2009, ont fait l'objet d'importants aménagements (assouplissement des conditions d'éligibilité et amélioration des taux de concessionnalité) et ont enregistré une augmentation du niveau d'engagement du FMI. En vue de faire face à ces engagements accrus, le Fonds a sollicité de nouvelles ressources auprès des Etats.

Cet effort accentué en faveur du développement et de la lutte contre la pauvreté est accueilli favorablement par la France qui, aux côtés du Japon et du Royaume-Uni, constitue l'un des trois principaux financeurs de la FRPC. Aussi, dans ce cadre, ont été accordé au FMI :

- d'une part, un prêt de l'Agence française de développement (AFD), opérateur par lequel la France contribue habituellement au compte FRPC-FCE. Il s'agit d'un prêt concessionnel, dont le taux d'intérêt est inférieur au coût de financement moyen du FMI ; à cet effet, l'AFD lève sur les marchés financiers des ressources dont le taux d'intérêt se trouve bonifié au moyen de crédits budgétaires (à hauteur de 20 millions d'euros dans le PLF pour 2010). La convention d'octroi a été signée le 20 août 2009, pour un montant maximal de 670 millions de droits de tirages spéciaux (DTS) qui, au cours du jour, correspondaient à 734 millions d'euros. Ce prêt vise à honorer l'engagement pris par notre pays lors du sommet du G20 qui s'est tenu à Londres, début avril 2009, en faveur du doublement des capacités de financement concessionnel du FMI dans les trois prochaines années ;

- d'autre part, un prêt de la Banque de France, en vertu de l'engagement pris en ce sens lors de l'assemblée annuelle du FMI, début octobre 2009, à Istanbul. Il s'agit d'un prêt de DTS, que la Banque de France gère pour le compte de l'Etat, à hauteur d'un montant équivalent à 2 milliards de dollars ; lors du tirage du prêt, cette somme sera convertie en DTS au cours du jour du dollar américain, ce qui devrait représenter près de 1,4 milliard de DTS.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission des finances. Il prévoit que les deux prêts précités, consentis respectivement par l'AFD et la Banque de France en faveur du compte FRPC-FCE du FMI, bénéficient de la garantie de l'Etat, en principal et en intérêts.

Cette garantie est accordée dans la limite du montant des prêts en principal, soit 670 millions de DTS en ce qui concerne le prêt de l'AFD et 1,4 milliard de DTS en ce qui concerne le prêt de la Banque de France. Pour chaque prêt, la garantie, le cas échéant, couvre expressément le non respect de l'échéancier de remboursement par le gestionnaire du compte.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article constitue une mesure d'accompagnement de la satisfaction par la France de certains de ses engagements internationaux en faveur de l'aide au développement, pris à travers le compte FRPC-FCE du FMI. Cette mesure ne pouvait figurer que dans le cadre d'un projet de loi de finances, conformément à l'article 34 de la LOLF qui dispose que l'octroi de la garantie de l'Etat relève de la loi de finances.

Votre rapporteur général signale que ce dispositif demeurera sans effet, quant au déficit budgétaire et à la dette publique, tant que l'Etat ne sera pas effectivement appelé en garantie. Or le risque de non remboursement des deux prêts en cause est très faible. En effet :

- d'une part, le FMI bénéficie d'une clause de créancier privilégié, que rappelle notamment chacun des accords conclus dans le cadre du Club de Paris. Au reste, les prêts consentis au titre de la FRPC et de la FCE comportent un élément de don important ;

- d'autre part, le risque de défaut des pays emprunteurs fait l'objet d'une mutualisation entre les contributeurs au compte FRPC-FCE.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33 quater (nouveau) Octroi de la garantie de l'Etat pour le financement de certains projets d'infrastructures publiques

Commentaire : introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, le présent article tend à accorder la garantie de l'Etat, à titre onéreux, aux prêts consentis, d'une part, par la Caisse des dépôts et consignations en faveur du projet de liaison ferroviaire entre Paris et l'aéroport Charles-de-Gaulle (« CDG Express ») et, d'autre part, par la Banque européenne d'investissement en faveur des entreprises signataires d'un contrat de partenariat public-privé (PPP) ou d'un contrat de concession de travaux publics ou de délégation de service public.

I. LE DROIT EXISTANT

Dans le cadre du plan de relance de l'économie, l'article 6 de la LFR du 4 février 2009 a autorisé le ministre chargé de l'économie à accorder la garantie de l'Etat, à titre onéreux, aux prêts bancaires consentis aux entreprises signataires d'un contrat de partenariat public-privé (PPP) ou d'un contrat de concession de travaux publics ou de délégation de service public, ou aux titres de créances émis par ces entreprises ou par les établissements de crédit qui les financent. La garantie de l'Etat peut être octroyée dans la limite de 80 % du montant des prêts ou titres éligibles et, au total, pour un montant maximal de 10 milliards d'euros. Les entreprises bénéficiaires doivent justifier de leur solidité financière et il revient au ministre chargé de l'économie d'apprécier le caractère prioritaire des réalisations ainsi soutenues263(*).

Il convient en effet de rappeler que ce dispositif a été mis en place afin de permettre à de grands projets d'infrastructures, réalisés sous la forme de contrats de partenariat ou de concession de travaux public (lignes à grande vitesse « Sud-Europe-Atlantique » et « Bretagne-Pays-de-Loire », canal « Seine-Nord-Europe », plan « Campus » de rénovation de l'immobilier universitaire, etc.) de démarrer normalement, en 2009 et 2010, malgré un contexte financier défavorable aux investisseurs. En outre, il a été conçu de façon parallèle à la mise en réserve sur les fonds d'épargne, par la Caisse des dépôts et consignations, de 8 milliards d'euros destinés à être prêtés, au côté des banques, aux entreprises portant des projets et aux collectivités territoriales qui les cofinancent.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission des finances.

Le II tend à préciser la rédaction de l'article 6, précité, de la LFR du 4 février 2009, afin de prévoir que la garantie de l'Etat que peuvent recevoir, dans ce cadre, les prêts bancaires aux entreprises signataires d'un PPP ou d'un contrat de concession de travaux publics ou de délégation de service public, peut bénéficier, en particulier, aux prêts accordés à ces entreprises par la Banque européenne d'investissement (BEI). Conformément aux règles en vigueur ci-dessus rappelées, la garantie est donnée à titre onéreux et s'exerce dans la limite de 80 % du montant des prêts.

Par ailleurs, le I prévoit que la garantie de l'Etat est accordée, à titre onéreux également (mais jusqu'à 100 % du montant), en principal et en intérêts, pour les prêts que pourrait accorder la Caisse des dépôts et consignations, sur fonds d'épargne, en faveur du projet de liaison ferroviaire expresse directe entre Paris et l'aéroport Charles-de-Gaulle, dénommé « CDG Express ». Le plafond de cette garantie serait fixé, en principal, à 400 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Conformément aux articles 34 et 35 de la LOLF, l'octroi des garanties de l'Etat et la fixation de leur régime relèvent de la loi de finances. Aussi, les mesures qui font l'objet du présent article ne pouvaient figurer que dans le cadre d'un projet de loi de finances.

Ces mesures s'inscrivent dans le prolongement direct des dispositions du plan de relance de l'économie, ci-dessus rappelées. Il s'agit de contrer les obstacles que la crise financière a fait naître pour le financement des projets d'infrastructures publiques réalisées par des opérateurs privés, en facilitant, par l'octroi de la garantie de l'Etat, l'accès au crédit de ces derniers.

Votre rapporteur général souligne qu'en tout état de cause, la garantie de l'Etat accordée en application du présent article le sera à titre onéreux et demeurera sans effet, quant au déficit budgétaire et à la dette publique, tant que l'Etat ne sera pas effectivement appelé en garantie. Le risque d'une telle hypothèse paraît assez faible eu égard, notamment, à la vérification de la fiabilité des entreprises bénéficiaires et à la juste appréciation de l'opportunité de soutenir tel ou tel projet que requiert l'article 6, précité, de la LFR du 4 février 2009.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 34 Apurement des prêts de consolidation accordés aux rapatriés

Commentaire : le présent article a pour objet d'apurer les quelques dossiers de prêts de consolidation dont ont bénéficié certains rapatriés et qui ne sont pas encore soldés à ce jour.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

On ne reviendra pas ici sur l'historique des raisons pour lesquelles l'Etat a été conduit à accorder des prêts de réinstallation, depuis 1962 et jusqu'au début des années 1980, aux rapatriés souhaitant reprendre une activité non salariée.

Les rapatriés ainsi réinstallés dans des professions non salariées, s'ils rencontraient des difficultés à rembourser les prêts qu'ils avaient contractés pour leur réinstallation, ont pu bénéficier de prêts de consolidation garantis par l'État en application des lois du 6 janvier 1982 et du 16 juillet 1987.

Les mécanismes de consolidation prévus par ces deux lois de 1982 et de 1987 ont abouti à l'octroi de 650 prêts, étant noté qu'en vertu de la loi de 1987 susmentionnée, le dispositif d'aide était étendu notamment aux héritiers mineurs au moment du rapatriement ayant repris l'exploitation ainsi qu'à l'acquisition de la résidence principale. C'est la dette accordée au départ par les établissements financiers qui est devenue une dette à l'égard de l'Etat quand les débiteurs ont fait défaut et que ce dernier a été appelé en garantie.

Effectivement comme le rappelle l'exposé des motifs, en cas de non-paiement des échéances, l'État a réglé les sommes dues aux organismes bancaires puis s'est retourné vers les rapatriés en émettant des titres de recettes à leur encontre d'un même montant.

A ce jour, seuls 25 cas n'ont pas trouvé de solution, pour un montant total en principal et en intérêts de 4,99 M€. Ce qui fait apparaître un montant moyen de dette pour chaque dossier de l'ordre de 200.000 euros.

Il est également précisé dans l'exposé des motifs de l'article que l'obtention de ces prêts de consolidation a eu pour effet de rendre leurs bénéficiaires inéligibles à tous les autres dispositifs d'aide au désendettement mis en place ultérieurement comme les remises accordées par les commissions départementales d'aide aux rapatriés réinstallés (CODAIR) et par la commission nationale de désendettement des rapatriés réinstallés dans une profession non salariée (CNAIR). Ces remises ont été octroyées même en l'absence de difficultés financières et ont conduit à un effacement total ou presque des prêts dont bénéficiaient non seulement les rapatriés mais également leurs ayants-cause.

Dans ces conditions, il est apparu équitable d'apurer les quelques dossiers qui demeurent en instance depuis plus de 15 ans, en accordant aux rapatriés ayant bénéficié de ces prêts de consolidation, la remise totale des sommes dont ils restent redevables, sous réserve toutefois du versement d'une somme égale à 5 % du montant de la dette restant due, hors intérêts. Cette remise correspond à celle observée en moyenne dans le cadre des autres dispositifs d'aide au désendettement.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Conscient du caractère sensible de la matière eu égard aux cicatrices laissées par l'Histoire, votre rapporteur général accepte le choix qui est fait d'abandonner les créances en cours pour clore le dossier.

Bien qu'il ait relevé que les 5 % de la dette restant à la charge des débiteurs correspondent à la moyenne de l'effort accompli par les débiteurs ayant bénéficié des interventions des deux structures susmentionnées CODAIR et CNAIR, votre rapporteur général n'en reconnaît pas moins que, comme toute mesure de remise de dettes, le présent dispositif soulève des questions d'égalité devant les charges publiques vis-à-vis des bénéficiaires des aides qui ont fait l'effort de les rembourser.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. validation législative de l'affiliation de fait des anciens personnels de droit privé des Assedic. Il se borne, selon les termes employés par le ministre du budget « à clarifier et à sécuriser une situation transitoire » qui, au 31 décembre 2009, n'aura duré qu'une année.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 35 Répartition des compétences entre l'Autorité des normes comptables (ANC) et le Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP)

Commentaire : le présent article tend à établir, dans différents textes normatifs relatifs à la comptabilité, la compétence du Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP), créé par la loi de finances rectificative pour 2008.

I. LES MODIFICATIONS RÉCENTES APPORTÉES AU DISPOSITIF DE NORMALISATION COMPTABLE DES ENTITÉS PUBLIQUES ET PRIVÉES

A. LE DISPOSITIF DE NORMALISATION COMPTABLE AVANT LA LOI DU 4 AOÛT 2008 DE MODERNISATION DE L'ÉCONOMIE ET LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2008

Jusqu'en 2008, la normalisation comptable de l'ensemble des entités publiques et privées était confiée à une instance consultative unique, le Conseil national de la comptabilité (CNC), créé par le décret n° 57-129 du 7 février 1957264(*). Il était présidé par M. Jean-François Lepetit, ancien président du Conseil des marchés financiers.

Le CNC était secondé, dans cette mission, par divers autres organismes.

La loi n° 98-261 du 6 avril 1998 portant réforme de la réglementation comptable et adaptation du régime de la publicité foncière a ainsi créé, aux côtés du CNC, le Comité de la réglementation comptable (CRC), chargé d'établir les normes comptables applicables au secteur privé, en donnant une portée réglementaire aux avis correspondants du CNC.

Du côté des entités publiques, trois autres instances intervenaient en amont des décisions du CNC :

- le Comité des normes de comptabilité publique265(*), présidé par M. Michel Prada, et le Comité d'interprétation des normes de comptabilité publique266(*), pour ce qui concerne l'Etat et ses établissements publics ;

- le Haut conseil interministériel de la comptabilité des organismes de sécurité sociale267(*) pour les normes comptables appliquées aux administrations de sécurité sociale.

En revanche, il n'existait pas d'instance propre aux collectivités territoriales. La normalisation des règles comptables relatives à celles-ci relevait directement du CNC, dont les travaux étaient préparés par la direction générale des finances publiques (DGFiP) et la direction générale des collectivités territoriales (DGCL).

B. LA CRÉATION DE L'AUTORITÉ DES NORMES COMPTABLES ET DU CONSEIL DE NORMALISATION DES COMPTES PUBLICS

1. L'Autorité des normes comptables (ANC), une autorité administrative indépendante, dotée d'un pouvoir réglementaire, exclusivement compétente en matière de comptabilité privée

La loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, dite « loi LME »268(*), a autorisé le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance, dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires à la modernisation du cadre juridique de la place financière française. Parmi ces dispositions figurait la réforme du CNC en vue de créer une nouvelle autorité chargée de définir les normes de la comptabilité des entités privées269(*).

Cette nouvelle autorité, dénommée Autorité des normes comptables (ANC), a été instituée par l'ordonnance n° 2009-79 du 22 janvier 2009. L'ANC est toujours aujourd'hui en phase de préfiguration, mais devrait être mise en place prochainement à partir de la fusion du CNC et du Comité de la réglementation comptable (CRC).

L'ANC constituera une autorité administrative indépendante dotée d'un pouvoir réglementaire. Cependant, contrairement au CNC, l'ANC ne sera compétente que pour les normes comptables applicables aux entités privées et non plus en ce qui concerne les administrations publiques.

Le champ de compétences de l'Autorité des normes comptables (ANC)

« L'Autorité des normes comptables (ANC) exerce les missions suivantes :

« 1° Elle établit sous forme de règlements les prescriptions comptables générales et sectorielles que doivent respecter les personnes physiques ou morales soumises à l'obligation légale d'établir des documents comptables conformes aux normes de la comptabilité privée ;

« 2° Elle donne un avis sur toute disposition législative ou réglementaire contenant des mesures de nature comptable applicables aux personnes visées au 1°, élaborée par les autorités nationales ;

« 3° Elle émet, de sa propre initiative ou à la demande du ministre chargé de l'économie, des avis et prises de position dans le cadre de la procédure d'élaboration des normes comptables internationales ;

« 4° Elle veille à la coordination et à la synthèse des travaux théoriques et méthodologiques conduits en matière comptable ; elle propose toute mesure dans ces domaines, notamment sous forme d'études et de recommandations. »

Source : article 1er de l'ordonnance n° 2009-79 du 22 janvier 2009 créant l'Autorité des normes comptables

2. Le Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP), un organisme consultatif compétent pour l'ensemble de la sphère publique

La loi de finances rectificative pour 2008270(*) a tiré les conséquences de la création de l'ANC par la « loi LME » en créant, à son tour, une nouvelle instance, le Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP), compétente sur l'ensemble du périmètre des administrations publiques. Il s'agissait de la principale préconisation du rapport de juillet 2008 de M. Michel Prada271(*).

En effet, la disparition du CNC et de sa compétence consultative en matière de comptabilité publique nécessitait de revoir le dispositif de normalisation comptable dans la sphère publique :

- d'une part, il convenait de combler le « vide juridique » créé par la disparition du CNC s'agissant de la normalisation des comptes des collectivités territoriales. En effet, comme cela a été indiqué précédemment, la normalisation des comptes des collectivités territoriales relevait, en l'absence d'instance dédiée, directement du CNC ;

- d'autre part, la création de l'ANC, chargée de la normalisation des comptes des entités privées, et la disparition consécutive du CNC, offraient l'occasion de simplifier le dispositif de normalisation des comptes publics éparpillé en diverses instances.

Le CNOCP apparaît ainsi comme le « pendant » de l'ANC dans le secteur public. En effet, créé à partir du Comité des normes de comptabilité publique, il dispose d'une compétence élargie à l'ensemble de la sphère publique puisque l'article 115 de la loi de finances rectificative pour 2008 précise que le CNOCP émet « un avis préalable sur les règles applicables à la comptabilité générale de l'Etat et, sans préjudice des compétences de [l'ANC], des autres personnes publiques et des personnes privées financées majoritairement par des ressources publiques et notamment des prélèvements obligatoires », définition qui recouvre l'Etat, les établissements publics, les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale.

Cependant, il est à noter que contrairement à l'ANC qui est dotée d'un pouvoir réglementaire, le CNOCP ne dispose que d'un pouvoir consultatif, comme auparavant le CNC et le Comité des normes de comptabilité publique.

Le CNOCP a été officiellement installé par le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, le 7 septembre 2009. Il est présidé par M. Michel Prada.

Le champ de compétences du conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP)

« I. - Il est créé un conseil de normalisation des comptes publics chargé d'émettre un avis préalable sur les règles applicables à la comptabilité générale de l'Etat et, sans préjudice des compétences de l'autorité mentionnée au a du 1° de l'article 152 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie [ANC], des autres personnes publiques et des personnes privées financées majoritairement par des ressources publiques et notamment des prélèvements obligatoires. Cet organisme consultatif est placé auprès du ministre chargé du budget. Son président est nommé par le ministre chargé du budget.

« II. - Le conseil de normalisation des comptes publics est consulté sur tout projet de norme de comptabilité générale applicable aux personnes mentionnées au I. Ces normes comptables ne sont pas soumises à l'avis du comité prévu à l'article L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales [commission consultative d'évaluation des normes placée au sein du Comité des finances locales].

« III. - Le conseil de normalisation des comptes publics peut proposer toutes mesures relatives à la présentation et à l'exploitation des comptes publics visant à donner une image sincère et fidèle de la situation patrimoniale et financière des organismes publics, à faciliter l'analyse des coûts des politiques publiques et à assurer la cohérence des règles comptables applicables aux administrations publiques et des règles relatives à la comptabilité nationale, dans le respect des spécificités de ces dernières.

« IV. - Le conseil de normalisation des comptes publics peut être consulté sur toute autre question intéressant la comptabilité des personnes morales de droit public, en particulier sur les projets de normes élaborés par des organismes internationaux ».

Source : article 115 de la loi de finances rectificative pour 2008

Le schéma ci-dessous synthétise les principales modifications apportées au dispositif de normalisation comptable par les lois de modernisation de l'économie et de finances rectificative pour 2008.

Cette question ayant fait l'objet d'une analyse détaillée par votre rapporteur général dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2008, il vous renvoie à son analyse présentée au sein de son rapport sur ce projet de loi272(*).

C. UNE INCOHÉRENCE DANS LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ENTRE LES DEUX INSTANCES

1. Un partage de compétences clairement établi par la loi de finances rectificative pour 2008

La loi de finances rectificative pour 2008 a prévu un partage clair des compétences entre l'ANC et le CNOCP en disposant que celui-ci émet « un avis préalable sur les règles applicables à la comptabilité générale de l'Etat et, sans préjudice des compétences de l'autorité mentionnée au a du 1° de l'article 152 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie [ANC], des autres personnes publiques et des personnes privées financées majoritairement par des ressources publiques et notamment des prélèvements obligatoires ».

Cette répartition, fondée sur des critères relatifs à la nature de l'activité et au mode de financement des entités, a été reprise par le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, lors de l'installation du CNOCP, le 7 septembre dernier : « le Conseil de normalisation des comptes publics sera compétent pour l'ensemble des administrations publiques, tandis que l'Autorité des normes comptables, créée par la loi de modernisation de l'économie, traitera les questions de comptabilité privée »273(*).

2. Une remise en cause par l'ordonnance créant l'ANC

Or l'article 6 de l'ordonnance n° 2009-79 du 22 janvier 2009 créant l'ANC, entrée en vigueur après la loi de finances rectificative pour 2008, conduit, dans sa rédaction actuelle, à accorder une compétence plus large à l'ANC que celle initialement prévue, au détriment de la sphère de compétences du CNOCP.

En effet, l'ordonnance précitée prévoit, dans son article 6, que « dans tous les textes législatifs et réglementaires, les références au Conseil national de la comptabilité ou au Comité de la réglementation comptable sont remplacées par la référence à l'Autorité des normes comptables ».

Cependant, comme cela a été précisé précédemment, si l'ANC est bien issue de la fusion du Conseil national de la comptabilité et du Comité de la réglementation, son champ d'action est plus restreint que celui de ces deux anciennes instances. Contrairement au Conseil national de la comptabilité qui était partiellement compétent en matière de comptabilité publique, l'ANC est uniquement chargée de la normalisation des comptes des entités privées.

L'article 6 de l'ordonnance précitée du 22 janvier 2009, en donnant en quelque sorte une compétence universelle à l'ANC, remet ainsi en cause la réforme engagée en 2008 qui prévoyait la création de deux instances distinctes de normalisation comptable, l'une pour le secteur des administrations publiques (APU) - le CNOCP - et la seconde pour les entités hors APU - l'ANC.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de rétablir la répartition des compétences entre l'ANC et le CNOCP, telle que définie par la loi de finances rectificative pour 2008.

Ainsi est-il proposé de modifier l'article 6 de l'ordonnance précitée n° 2009-79 du 22 janvier 2009 créant l'Autorité des normes comptables :

le principe général de la substitution de la référence à l'ANC aux actuelles références au Conseil national de la comptabilité ou au Comité de la réglementation comptable, dans l'ensemble des textes législatifs et réglementaires, est maintenu ;

- cependant, il est précisé que dans les textes législatifs et réglementaires relatifs aux règles applicables à la comptabilité générale de l'Etat, des autres personnes publiques et des personnes privées financées majoritairement par des ressources publiques, notamment des prélèvements obligatoires - soit la définition exacte du champ de compétences du CNOCP telle que prévue par la loi de finances rectificative pour 2008 -, les références au Conseil national de la comptabilité ou au Comité de la réglementation comptable sont remplacées par la référence au CNOCP.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à réécrire le présent article sans en modifier toutefois la portée.

Cet amendement propose en effet :

- d'une part, de rétablir la compétence du CNOCP, tel que le prévoit le texte initial du présent article, sans cependant, pour cela, modifier l'ordonnance n° 2009-79 du 22 janvier 2009 créant l'Autorité des normes comptables ;

- d'autre part, de corriger la référence légale relative au CNOCP. La base légale du conseil figure en effet à l'article 136 de la loi de finances initiale pour 2002 tel que modifié par l'article 115 de la loi de finances rectificative pour 2008, et non en tant que tel à l'article 115 de la loi de finances rectificative pour 2008.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve le rétablissement de la répartition des compétences entre l'ANC et le CNOCP, telle que définie par la loi de finances rectificative pour 2008.

Cependant, l' « erreur » commise au moment de la rédaction de l'ordonnance précitée créant l'ANC révèle, d'une certaine façon, les difficultés liées à la mise en place de deux instances distinctes en matière de normalisation comptable, difficultés que votre rapporteur général avait soulignées au moment de l'examen de la loi de finances rectificative pour 2008.

Votre rapporteur général s'était alors interrogé sur la renonciation à la création d'un organisme unique de normalisation qui aurait été à la fois compétent en matière de comptabilité privée et de comptabilité publique. Une instance unique aurait permis de favoriser la convergence des normes comptables régissant les deux secteurs, chaque fois que la spécificité des entités publiques ne s'y opposait pas. Le rapport de M. Jean-François Lepetit274(*) d'avril 2007 proposait, d'ailleurs, en ce sens, la création d'un pôle de normes comptables publiques au sein de la future ANC.

Votre rapporteur général a pris note :

- d'une part, des arguments avancés au moment de la création du CNOCP, par le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, pour justifier cette organisation duale, notamment les spécificités de la sphère des administrations publiques ;

- d'autre part, des engagements pris pour développer, malgré cette dualité, la convergence entre les normes comptables privées et les normes comptables publiques : la présence au sein du CNOCP de trois membres de l'ANC et l'installation dans les mêmes locaux des deux organismes.

Cependant, votre rapporteur général estime toujours qu'à terme, une fusion des deux structures en un seul organisme sera nécessairement à envisager, afin de renforcer les synergies, faciliter les échanges et optimiser l'utilisation des moyens et des compétences de ces deux instances. Il s'agit également de donner sens à l'article 30 de la LOLF qui prévoit que « les règles applicables à la comptabilité générale de l'Etat ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu'en raison des spécificités de son action ».

Afin d'approfondir cette question de la coordination des travaux des deux instances, votre commission des finances vous propose de réserver sa position sur cet article.

Décision de la commission : votre commission des finances a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 36 Harmonisation du délai de prescription des comptes des comptables publics

Commentaire : le présent article vise à harmoniser le délai de prescription des comptes des comptables publics à cinq ans.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE PRINCIPE DE LA RESPONSABILITÉ DES COMPTABLES PUBLICS

L'article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963, modifié par la loi n° 2008-1091 du 28 octobre 2008 relative à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes (CRC), prévoit que les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses, de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux différentes personnes morales de droit public dotées d'un comptable public, du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités, de la conservation des pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité, ainsi que de la tenue de la comptabilité du poste comptable qu'ils dirigent.

Par ailleurs, le même article précise que les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine dans les conditions prévues par le décret n° 62-1587 portant règlement général sur la comptabilité publique.

Cette responsabilité, personnelle et pécuniaire, se trouve engagée dès lors qu'un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté, qu'une recette n'a pas été recouvrée, qu'une dépense a été irrégulièrement payée ou que, par le fait du comptable public, l'organisme public a dû procéder à l'indemnisation d'un autre organisme public ou d'un tiers ou a dû rétribuer un commis d'office pour produire les comptes.

B. UN DÉLAI DE PRESCRIPTION DE CINQ ANS POUR LES COMPTES PRODUITS AVANT LE 31 DÉCEMBRE 2004 ET APRÈS LE 1ER JANVIER 2009

Les comptables publics voient néanmoins l'engagement de leur responsabilité personnelle et pécuniaire limité par un délai de prescription.

1. Le statut des comptes produits depuis le 1er janvier 2009

En modifiant le deuxième alinéa du IV de l'article 60 de la loi de finances pour 1963 précitée, l'article 33 de la loi du 28 octobre 2008 précitée a abaissé d'un an la durée de prescription des comptes présentés par les comptables publics, la faisant passer de six ans à cinq ans.

Cet article ne prévoit, toutefois, aucune rétroactivité de la mesure, si bien que le délai de cinq ans ne s'applique qu'aux comptes produits à compter du 1er janvier 2009, date d'entrée en vigueur de la loi.

2. La situation des comptes produits avant le 31 décembre 2004

Néanmoins, le troisième alinéa du IV de l'article 60 de la loi de finances pour 1963 précitée, modifié par la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004, continue de prévoir que, pour les comptes et les justifications des opérations qui ont été produits au plus tard le 31 décembre 2004, le délai prévu au deuxième alinéa du même paragraphe est décompté à partir de la production de ces comptes ou justifications.

De la sorte, le délai de prescription de cinq ans s'applique également aux comptes produits avant le 31 décembre 2004.

C. UN DÉLAI DE PRESCRIPTION DE SIX ANS POUR LES COMPTES PRODUITS ENTRE LE 31 DÉCEMBRE 2004 ET LE 31 DÉCEMBRE 2008

Pour les comptes produits entre le 31 décembre 2004 et le 31 décembre 2008, la prescription demeure de six ans, cette durée continuant de s'appliquer en vertu de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article a pour but d'harmoniser le délai de prescription des comptes présentés par les comptables publics à cinq ans, en supprimant le troisième alinéa du IV de l'article 60 de la loi de finances pour 1963 précitée et en prévoyant la rétroactivité du délai de cinq ans posé par la loi du 28 octobre 2008 précitée.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE RÉDUCTION PROGRESSIVE DES DÉLAIS DE PRESCRIPTION

Le délai de prescription s'appliquant aux actions tendant à engager la responsabilité pécuniaires des comptables publics et des gestionnaires de fait connaît une réduction progressive depuis quelques années.

Jusqu'en 2001, ces actions étaient soumises au délai de droit commun de la prescription extinctive de trente ans.

Avec la loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001 relative aux CRC et à la Cour des comptes, l'action en déclaration de gestion de fait a été prescrite pour les actes constitutifs de gestion de fait commis plus de dix ans avant la date à laquelle la juridiction financière en était saisie ou s'en saisissait.

S'agissant des comptables patents, la loi n° 2001-1276 du 28 décembre 2001 de finances rectificative pour 2001 a complété l'article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 afin de prévoir que « le premier acte de la mise en jeu de la responsabilité [du comptable] ne peut plus intervenir au-delà du 31 décembre de la dixième année suivant celle au cours de laquelle le comptable a produit ses comptes au juge des comptes ou, lorsqu'il n'est pas tenu à cette obligation, celle au cours de laquelle il a produit les justifications de ses opérations ». Cette prescription décennale a ensuite été réduite à six ans par l'article 125 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004.

La dernière étape de cette tendance à la réduction du délai de prescription a été marquée par la loi du 28 octobre 2008 précitée qui a abaissé d'un an la durée de prescription des comptes présentés par les comptables publics, la faisant passer de six ans à cinq ans.

B. UNE INCOHÉRENCE À RÉSOUDRE

Le présent article vise à régler une difficulté juridique qui découle d'une imperfection de rédaction de l'article 33 de la loi du 28 octobre 2008 précitée.

En effet, en application de cet article, le délai de prescription des comptes présentés par les comptables publics a été réduit de six ans à cinq ans. Toutefois, le législateur a omis de préciser le caractère rétroactif de la réduction de ce délai pour les comptes déposés avant l'entrée en vigueur de cette loi, alors que cette rétroactivité avait été reconnue lors de la précédente réduction, de dix ans à six ans, du délai de prescription.

Aussi, afin de lever toute ambiguïté et d'éviter que des dispositions différentes trouvent à s'appliquer selon la date de production des comptes, le présent article propose d'aligner le délai de prescription à cinq ans en prévoyant l'applicabilité immédiate de ce nouveau délai aux comptes et justifications produits avant l'entrée en vigueur de la loi du 28 octobre 2008 précitée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 37 (nouveau) Extension du pouvoir de contrôle de la Cour des comptes aux organismes permettant à leurs donateurs de bénéficier d'une réduction d'impôt de solidarité sur la fortune

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, tend à élargir le contrôle de la Cour des comptes sur les dépenses financées par les dons ouvrant droit, au bénéfice des donateurs, à une réduction d'impôt au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 111-8 du code des juridictions financières prévoit que la Cour des comptes peut contrôler « la conformité entre les objectifs des organismes visés à l'article visés à l'article 4-1 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat et les dépenses financées par les dons ouvrant droit, au bénéfice des donateurs, à un avantage fiscal au titre de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés ».

Les personnes visées par l'article 4-1 de la loi du 23 juillet 1987 sont tous les organismes bénéficiant de dons de la part de personnes physiques ou morales ouvrant droit à un avantage fiscal au titre de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés.

Ces organismes sont eux-mêmes clairement identifiés par le code général des impôts aux articles 200 pour les dons ouvrant droit à une réduction d'impôt sur le revenu et 238 bis pour les dons ouvrant droit à une réduction d'impôt sur les bénéfices (impôt sur le revenu ou impôt sur les sociétés).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue députée Muriel Marland-Militello avec l'approbation du Gouvernement et de la commission, élargit le champ de contrôle de la Cour des comptes aux dépenses financées par les dons ouvrant droit à un avantage fiscal au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF).

En effet, l'article 16 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, dite « TEPA », a introduit un nouvel article 885-0 V bis A dans le code général des impôts prévoyant une réduction d'impôt imputée sur l'ISF à hauteur de 75 % du montant du don, dans la limite de 50.000 euros, pour les dons consentis à certains organismes.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général soutient le dispositif proposé qui relève de la pure logique. Il rappelle que le coût pour l'Etat de la dépense fiscale associée à la réduction d'impôt au titre de l'ISF est évalué à 50 millions d'euros. Il importe que celle-ci puisse être scrupuleusement contrôlée.

En revanche, il convient, pour que la mesure soit totalement opérante, d'effectuer une coordination avec l'article 4-1 de la loi 23 juillet 1987 précitée afin d'y mentionner également les dons ouvrant droit à un avantage fiscal au titre de l'ISF.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 38 (nouveau) Déductibilité des majorations salariales issues d'un régime d'heures d'équivalences à taux majoré

Commentaire : le présent article, introduit à l'initiative du Gouvernement, tend à instaurer une déduction de la rémunération mensuelle du salarié pour les heures d'équivalences payées à un taux majoré par conventions collectives dans la limite de 25 % de la majoration salariale.

I. L'ALLÈGEMENT GÉNÉRAL DE CHARGES SUR LES BAS SALAIRES DIT « FILLON »

A. RAPPEL DU DROIT EXISTANT

Le dispositif d'allègement général de charges est défini à l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale. Depuis 1993, il a fait l'objet de modifications successives, jusqu'à l'état du droit actuel :

- depuis 2005, toutes les entreprises bénéficient d'un seul et même barème d'exonération de 26 points au niveau du SMIC dégressif jusqu'à 1,6 SMIC (depuis 2007, les entreprises de moins de 20 salariés bénéficient d'une majoration supplémentaire d'exonération de cotisations au niveau du SMIC : l'allègement est porté à 28,1 points) ;

- la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat a instauré en outre une déduction forfaitaire applicable aux heures supplémentaires et complémentaires liée au bénéfice de la réduction générale des cotisations patronales de sécurité sociale275(*).

Le présent article vise à instaurer une nouvelle catégorie de déduction pour certaines rémunérations.

Toutefois, avant d'aborder le dispositif proposé par le Gouvernement, il convient au préalable de rappeler l'état du droit existant en matière de cotisations sociales patronales. En effet, alors que le système de cotisations sociales est basé sur le principe de cotisations proportionnelles, avec un taux fixé à 30,38 % du salaire brut au 1er janvier 2006, les cotisations sociales patronales ont en pratique été rendues progressives, en raison des allègements de charges opérés depuis 1993 dans le cadre de la politique d'abaissement du coût du travail, destinée à favoriser l'emploi. Les cotisations sociales salariales restent quant à elles proportionnelles, pour un taux global de 7,5 % du salaire brut (9,3 % dans les départements d'Alsace-Moselle).

Les différentes étapes d'évolution des mesures générales d'allègement de cotisations sociales patronales

La politique de réduction générale de cotisations sur les bas salaires a débuté en 1993 avec l'exonération des cotisations famille (5,4 points). Depuis lors, plusieurs mesures se sont succédé :

- A partir du 1er septembre 1995, la mesure dite « ristourne Juppé I » est mise en place, et se substitue à l'exonération de cotisations familiales. Elle prévoit une exonération de 12,8 points au niveau du SMIC dégressive jusqu'à 1,2 SMIC mensuel. A partir du 1er octobre 1996, l'exonération maximale est portée à 18,2 points au niveau du SMIC dégressive jusqu'à 1,33 SMIC (ristourne Juppé 2). Au 1er janvier 1998, le seuil d'exonération est ramené à 1,3 SMIC (ristourne Juppé 3) ;

- A partir du 1er janvier 2000 jusqu'au 30 juin 2003, deux barèmes coexistent selon que les entreprises ont ou non réduit leur temps de travail. Les entreprises passées aux 35 heures bénéficient de l'allégement Aubry II à partir de la date à laquelle leur temps de travail a été réduit. Cet allégement offre une exonération équivalente à 26 points au niveau du salaire minimum.

Tandis que les entreprises qui n'ont pas réduit leur temps de travail conservent le bénéfice de la réduction bas salaires, soit 18,2 points d'exonération au niveau du SMIC dégressif jusqu'à 1,3 SMIC.

- Au 1er juillet 2003, s'amorce une phase de fusion des barèmes d'exonération, qui s'achève au 1er juillet 2005. A partir de 1999, les salariés payés au SMIC ont des rémunérations légèrement différentes en fonction de leur date de passage aux 35 heures. L'harmonisation des différents niveaux de rémunération s'est faite entre 2003 et 2005.

- Au 1er juillet 2005, toutes les entreprises, quel que soit leur temps de travail, bénéficient d'un seul et même barème d'exonération de 26 points au niveau du SMIC dégressif jusqu'à 1,6 SMIC.

- A compter du 1er juillet 2007, les entreprises de moins de 20 salariés bénéficient d'une majoration supplémentaire d'exonération de cotisations au niveau du SMIC : l'allègement est porté à 28,1 points, ce qui revient à annuler totalement les cotisations patronales, hors cotisations d'accidents du travail.

Source : d'après les données de la commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2006)

Le graphique suivant retrace le profil des taux de cotisations sociales patronales et la courbe dégressive de la « réduction Fillon » :

Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport du groupe de travail sur l'élargissement de l'assiette des cotisations employeurs de sécurité sociale. Cette progressivité est accrue pour les entreprises de moins de 20 salariés, qui bénéficient à compter du 1er juillet 2007 d'une réduction de 28,1 points au niveau du SMIC, équivalent à une annulation totale des cotisations sociales patronales, hors cotisations AT-MP

B. LE COÛT DES ALLÈGEMENTS GÉNÉRAUX DE CHARGE

Les allègements généraux de cotisations patronales s'élèveront en 2010 à 25,02 milliards d'euros, dont 22,1 milliards d'euros d'allègements généraux de charges « Fillon » et 2,9 milliards d'euros d'exonérations relatives aux heures supplémentaires de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA).

Coût des allègements généraux :

(en millions d'euros)

Dispositifs

Besoin des régimes 2007

Besoin des régimes 2008

Besoin prévisionnel des régimes 2009

Besoin prévisionnel des régimes 2010

Réduction Fillon

21.433

22.608

22.357

22.099

Exonération d'allocations familiales ("exo AF")

26

26

26

26

ARTT Robien

1

-

-

-

RTT Aubry I

3

-

-

-

TOTAL

21.473

22.634

22.383

22.125

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Le tableau ci-dessous retrace les prévisions de coût et le financement des exonérations des heures supplémentaires et complémentaires.

Coût des exonérations des heures supplémentaires et complémentaires

(en millions d'euros)

Dispositifs

Besoin des régimes 2007

Besoin des régimes 2008

Besoin prévisionnel des régimes 2009

Besoin prévisionnel des régimes 2010

Heures supplémentaires et complémentaires

263

2.954

2.953

2.898

Rachat des jours de congés acquis jusqu'au 31 décembre 2007

(art. 1er de la loi du 8 février 2008)

 

73

   

TOTAL coût des exonérations heures supplémentaires et complémentaires

263

3.026

2.953

2.898

Source : réponses au questionnaire budgétaire

En outre, près de 55 dispositifs d'exonérations « ciblés » visent des publics particuliers, des secteurs économiques ou des zones géographiques spécifiques. De 2009 à 2011, la dépense fiscale afférente représentera 18 % de l'ensemble du coût des exonérations générales et ciblées, soit 6,45 milliards d'euros pour 2010. Au total, 31,47 milliards d'euros devront être, pour partie, compensés par l'Etat à la sécurité sociale l'année prochaine.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à instaurer une déduction de la rémunération mensuelle du salarié pour les heures d'équivalences payées à un taux majoré par conventions collectives dans la limite de 25 % de la majoration salariale.

Fixée à 35 heures hebdomadaires pour toutes les entreprises quel que soit leur effectif, la durée légale du travail effectif est une durée de référence, un seuil à partir duquel sont calculées les heures supplémentaires. Il ne s'agit ni d'une durée minimale (les salariés peuvent être employés à temps partiel), ni d'un maximum : des heures supplémentaires peuvent être accomplies dans le respect des durées maximales au-delà desquelles aucun travail ne peut être demandé.

Or, dans certains secteurs et professions276(*), les salariés peuvent être soumis à un temps de travail, comportant des temps d'inaction, qui cumulés dépassent la durée légale du travail mais est assimilé à celle-ci. Ainsi, la durée hebdomadaire du travail peut être fixée, compte tenu du régime d'équivalence, à 38 heures qui seront décomptées comme 35 heures. La durée équivalente (par exemple 38 heures) est considérée comme le seuil de déclenchement des heures supplémentaires. En outre, les heures d'équivalence sont rémunérées conformément aux usages ou aux accords étendus applicables à l'entreprise. Selon certains accords, ces heures peuvent être rémunérées selon un taux majoré par rapport aux heures normales de travail, notamment dans le secteur du transport routier.

C'est pourquoi, le présent article propose de déduire une fraction de la « sur-rémunération » des heures d'équivalences du revenu mensuel pris en compte pour le calcul de la « réduction Fillon ». En effet, lorsque la rémunération de base est inférieure à 1,6 SMIC, toute augmentation de rémunération a pour conséquence une réduction tendancielle du taux d'exonération de cotisation sociale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général constate que le présent article constitue un nouveau cas de déduction du revenu pris en compte pour le calcul de la « réduction Fillon » qui s'apparente donc à une nouvelle exonération ciblée de charges.

L'impact budgétaire de cette mesure, que le Gouvernement chiffre à 100 millions d'euros, est direct puisqu'il s'agit d'exonération de cotisations sociales compensées par l'Etat. Il convient à cet égard de préciser que ce « véhicule » social semble entièrement motivé par une logique de négociation devant « permettre le déblocage de la situation et offrir une issue favorable » aux discussions menées avec les transporteurs routiers.

En l'espèce, votre rapporteur général, qui s'est à plusieurs reprises prononcé en faveur d'un mouvement de réduction des allègements généraux de charges, constate que l'avantage qui serait ainsi consenti à une profession ne comporte en l'état ni objectifs, ni engagements des protagonistes. Quand bien même, à la lumière des difficultés de mise en oeuvre des engagements pris dans le cadre de la réduction du taux de TVA à 5,5 % dans le secteur de la restauration, il apparaît que l'utilisation de dispositifs dérogatoires fiscaux ou sociaux sans aucune contrepartie effective en matière d'évaluation et d'efficacité présente de nombreux inconvénients. En effet, toute mesure, non limitée dans le temps, et appliquée au domaine économique devient par expérience difficilement réversible. C'est pourquoi, il vous est demandé de supprimer cet article dont les objectifs et les contreparties attendues ne sont pas explicités.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 39 (nouveau) Réduction de la participation minimale de l'Etat dans la société Adoma

Commentaire : le présent article propose de réduire de la moitié à un tiers le montant minimal de la participation de l'Etat dans le capital de la société Adoma, tout en garantissant que son actionnariat demeurera majoritairement public.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TRANSFORMATION DE LA SONACOTRA EN ADOMA

Adoma est issue de la transformation de la Société nationale de construction de logements pour les travailleurs (Sonacotra), créée en 1956 sous le nom de Sonacotral par l'Etat, avec pour objectif de résorber les bidonvilles et d'accueillir les travailleurs migrants, notamment ceux originaires du Maghreb.

A partir des années 80, la question de la nécessaire réhabilitation des logements de la Sonacotra se pose et un grand chantier de réhabilitation est mis en oeuvre, qui se poursuit encore aujourd'hui.

En 1992, la mission de la Sonacotra est élargie : outre le logement des travailleurs migrants, l'Etat lui confère un rôle dans le logement des personnes défavorisées. En 1999, la Sonacotra signe avec l'Etat un contrat d'objectifs sur 5 ans. Ses missions sont élargies aux actions d'accompagnement au vieillissement et d'insertion ainsi qu'à l'accueil des demandeurs d'asile.

Son rôle est également étendu à l'hébergement d'urgence. Ainsi, par exemple, en 2001, suite aux inondations dans la Somme et à l'explosion de l'usine AZF à Toulouse, la Sonacotra est mandatée par l'Etat pour assurer la fourniture, l'acheminement, le montage et la gestion de structures provisoires d'hébergement des familles sinistrées.

B. LE CAPITAL D'ADOMA

Le 23 janvier 2007, la Sonacotra devient Adoma, société d'économie mixte, constructrice et gestionnaire de logements sociaux.

Le I de l'article 63 de la loi du 27 janvier 1993 portant diverses mesures d'ordre social277(*) dispose que le capital d'Adoma est majoritairement détenu par l'Etat.

Le capital d'Adoma est ainsi réparti278(*) :

- État : 57,1% ;

- Groupe SNI (Société nationale immobilière) : 28,7% ;

- Groupe Caisse d'Epargne Habitat : 9,9 % ;

- Groupe Polylogis : 4,2 % ;

- Autres : 0,1 %.

En 2007, Adoma a produit un chiffre d'affaires de 276,6 millions d'euros, résultant principalement des redevances versées par ses clients en résidences sociales et foyers (213,5 millions d'euros) et à son activité d'accueil des demandeurs d'asile (45,4 millions d'euros).

Le compte de résultat consolidé 2007 ne fait apparaître que 19,2 millions d'euros de « subventions d'exploitation ». Par ailleurs, Adoma ne fait pas appel au bénévolat.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de sa commission des finances, un amendement proposé par le Gouvernement, modifiant le I de l'article 63 précité pour prévoir que l'Etat détient une participation d'au moins un tiers du capital d'Adoma - au lieu de la moitié actuellement - mais garantissant que « l'Etat, les établissements publics et les entreprises publiques détiennent au moins la majorité du capital d'Adoma ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Comme l'a indiqué dans les débats à l'Assemblée nationale M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, « l'amendement a pour but de permettre à Adoma - maître d'ouvrage et gestionnaire qui intervient dans le domaine du logement - d'avoir d'autres actionnaires pour faire face à de futures augmentations de capital. La SNI permettrait à l'État de ne plus être le seul partenaire d'Adoma ».

Filiale d'intérêt général de la Caisse des Dépôts, le groupe SNI est le 1er bailleur de France. Il couvre un large champ de l'offre locative et de services immobiliers: construction et gestion de logements, accession sociale à la propriété, externalisation de patrimoines publics, partenariat avec des sociétés d'économie mixte, etc.

Le présent article permettrait donc à l'Etat de voir sa participation dans Adoma réduite du fait de l'augmentation souhaitée de la SNI dans le capital d'Adoma, tout en conservant un actionnariat majoritairement public pour Adoma.

L'importance de la mission d'Adoma justifie l'assouplissement proposé par le présent article qui permettra à la fois d'offrir à cette société des moyens financiers supplémentaires tout en préservant le caractère majoritairement public de son actionnariat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 40 (nouveau) Renouvellement du délai de prorogation d'un an des concessions d'autoroute en contrepartie d'aménagements

Commentaire : le présent article, adopté à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, renouvelle le délai de prorogation par avenant des délégations de service public autoroutier moyennant la réalisation d'aménagements d'insertion dans l'environnement, de sécurité et d'accessibilité.

I. LA PROROGATION CONDITIONNÉE DES CONCESSIONS AUTOROUTIÈRES

A. LE PRINCIPE DE LA CONCESSION AUTOROUTIÈRE

L'article 122-4 du code de la voirie routière prévoit que l'usage des autoroutes est en principe gratuit. Toutefois, il peut être institué par décret en Conseil d'Etat un péage pour l'usage d'une autoroute en vue d'assurer la couverture totale ou partielle des dépenses de toute nature liées à la construction, à l'exploitation, à l'entretien, à l'aménagement ou à l'extension de l'infrastructure. En cas de délégation des missions du service public autoroutier, le péage couvre également la rémunération et l'amortissement des capitaux investis par le délégataire.

Le réseau concédé est de fait largement majoritaire. Il représente actuellement 8.522 kilomètres (sections en construction incluses) sur un peu plus de 11.000 kilomètres et est géré par quatorze sociétés. Les concessions en cours arriveront à échéance entre 2025 et 2032.

Des ouvrages ou des aménagements non prévus au cahier des charges de la délégation peuvent être intégrés dans son assiette, sous condition stricte de leur nécessité ou de leur utilité, ainsi que de leur caractère accessoire par rapport à l'ouvrage principal. L'allongement de la durée de la délégation est également possible lorsque leur financement ne peut être couvert par l'augmentation raisonnable des tarifs de péage, l'allongement de cette durée ainsi que l'augmentation des tarifs devant être strictement limités à ce qui est nécessaire. Le cas échéant, l'Etat et les collectivités territoriales intéressées peuvent, à titre exceptionnel, apporter des concours.

La convention de délégation et le cahier des charges annexé fixent les conditions dans lesquelles le délégataire exerce les missions qui lui sont confiées par l'Etat et en contrepartie desquelles il est autorisé à percevoir des péages. Ces actes sont approuvés par décret en Conseil d'Etat. En cas de contribution de collectivités territoriales au financement de la délégation, le cahier des charges prévoit un dispositif de partage d'une partie des résultats financiers de la délégation au profit de l'Etat et des collectivités territoriales contributrices, si les résultats financiers excédent les prévisions initiales.

B. LA FACULTÉ DE PROROGATION OUVERTE DANS LE CADRE DU PLAN DE RELANCE DE L'ÉCONOMIE

L'article 25 de la loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés279(*), introduit à l'initiative du Sénat, a prévu que dans des conditions fixées par un avenant signé dans les six mois qui suivaient la promulgation de la loi, soit avant le 18 août 2009, la durée des délégations de service public autoroutier pouvait être prorogée pour une durée maximale d'un an.

Cette prorogation était cependant conditionnée à la réalisation, par le délégataire, de travaux d'insertion dans l'environnement, de sécurité et d'amélioration des conditions de circulation et des échanges avec le réseau non concédé. Chaque avenant était approuvé par décret simple et devait détailler et justifier les travaux auxquels s'engageait le délégataire sur les ouvrages et dont le financement nécessitait l'allongement de la durée de la concession.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, introduit à l'initiative du Gouvernement, tend à reconduire la faculté de prorogation des concessions d'autoroutes, pour une durée maximale d'un an et selon les mêmes conditions contractuelles et de réalisation de travaux tendant à améliorer la « performance environnementale »280(*) et la sécurité des infrastructures. Cette faculté devrait donc être ouverte aux sociétés d'autoroute et à l'Etat jusqu'à la fin du premier semestre de 2010.

Le Gouvernement justifie cette mesure par le fait que les négociations sur les montants de travaux n'ont pu aboutir avant le 18 août 2009. Elle devrait donc permettre de conclure les avenants avec les sociétés concernées et d'engager les travaux correspondants, dans une logique de soutien à l'investissement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve la prolongation du délai de conclusion des avenants comme le principe de travaux d'aménagement en contrepartie d'une prorogation de la durée des concessions. Les précisions sur la nature des travaux demandés et l'approbation de l'avenant par un décret contribuent à un dispositif suffisamment encadré et équilibré, et qui a reçu l'aval de la Commission européenne.

Une première série de négociations avec des sociétés autoroutières a échoué en juillet 2009. Plusieurs sociétés avaient ainsi proposé d'investir environ un milliard d'euros (dont 550 millions d'euros pour le groupe Vinci), mais ce montant comme les aménagements proposés pour le « verdissement » des autoroutes ont été jugés insuffisants. Les négociations se sont il est vrai déroulées dans un contexte assez tendu, lié aux projets de forte augmentation de la redevance domaniale et aux critiques formulées à l'encontre des hausses tarifaires des péages281(*).

Le présent dispositif représente donc une « seconde chance » pour l'Etat et les sociétés concessionnaires de trouver un terrain d'entente.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 251 A partir de la création de Pôle emploi, soit le 19 décembre 2008 date de la première réunion de son conseil d'administration.

* 252 Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007.

* 253 Directive 2006/43/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 mai 2006 concernant les contrôles légaux des comptes annuels et des comptes consolidés et modifiant les directives 78/660/CEE et 83/349/CEE du Conseil, et abrogeant la directive 84/253/CEE du Conseil.

* 254 L'article L. 821-6 du code de commerce dispose ainsi, sans autre précision, que les ressources de la compagnie nationale et des compagnies régionales sont constituées notamment par une cotisation annuelle à la charge des commissaires aux comptes.

* 255 A l'heure actuelle, seul le directeur des contrôles est employé par le H3C.

* 256 L'accès à des conseils, qui était permis par les chéquiers conseils, demeure et est étendu : des opérateurs d'accompagnement nacre, labellisés par l'administration, conseillent et appuient le porteur de projet avant la création/reprise de son entreprise, dans le montage de son projet, puis dans la structuration financière du projet et la négociation avec les banques. Ce prêt, d'un montant pouvant aller jusqu'à 10.000 euros, doit être couplé avec un prêt bancaire. Ainsi, le soutien financier est plus important que l'ancienne avance EDEN (encouragement au développement d'entreprises nouvelles).

* 257 Les opérateurs d'accompagnement nacre sont des professionnels de la création et de la reprise d'entreprise. Il s'agit d'opérateurs labellisés et ayant passé une convention avec l'État et la Caisse des dépôts. Ils peuvent être publics, privés, associatifs.

* 258 Si le prêt à taux zéro nacre est recommandé, l'opérateur d'accompagnement évalue le montant nécessaire et sollicite le prêt à taux zéro auprès d'un organisme qui gère le décaissement et le recouvrement des prêts NACRE à taux zéro en France (France active financement). Le prêt à taux zéro nacre est remboursable dans un délai maximum de 5 ans.

* 259 Circulaire DGEFP n° 2008-20 du 4 décembre 2008 relative à la mise en oeuvre de la réforme des aides d'Etat (EDEN et chèques conseil) à la création/reprise d'entreprises par les demandeurs d'emploi et les bénéficiaires de minima sociaux.

* 260 Source : Insee, enquête Sine 2002, interrogation 2002, 2005 et 2007.

* 261 Rapport n° 23 (2008-2009) du 15 octobre 2008.

* 262 Ce renouvellement peut être d'une durée de 36 mois, dans la limite de 5 ans, pour les personnes de 50 et plus et les personnes reconnues travailleurs handicapées.

* 263 Le détail de ce dispositif a été présenté par votre rapporteur général dans son rapport n° 162 (2008-2009).

* 264 Décret n° 57-129 du 7 février 1957 relatif au conseil national de la comptabilité, actualisé par le décret n° 2007-629 du 27 avril 2007 relatif au Conseil national de la comptabilité.

* 265 Article 136 de la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 de finances pour 2002.

* 266 Arrêté du 21 mai 2004 portant création d'un comité d'interprétation des normes de comptabilité publique.

* 267 Décret n° 2001-859 du 19 septembre 2001 relatif à l'organisation comptable des régimes et organismes de sécurité sociale et modifiant le code de la sécurité sociale.

* 268 Se reporter au rapport n° 413 (2007-2008) de nos collègues Laurent Béteille, Elisabeth Lamure et Philippe Marini, fait au nom de la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi, présidée par le président Gérard Larcher.

* 269 Article 152 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

* 270 Article 115 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.

* 271 Rapport sur la création d'un Conseil de la normalisation des comptes publics remis au ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique - juillet 2008.

* 272 Rapport n° 135 (2008-2009).

* 273 Intervention de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat à l'occasion de l'installation du Conseil de normalisation des comptes publics - 7 septembre 2009.

* 274 Rapport de M. Jean-François Lepetit réalisé à la demande du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie - avril 2007.

* 275 Le montant de la déduction forfaitaire varie selon la taille de l'entreprise : 1,50 euro par heure dans les entreprises de vingt salariés ou moins et 0,50 euro par heure dans les entreprises de plus de vingt salariés.

* 276 Commerce de détail des fruits et légumes, épicerie et produits laitiers, santé, médico-social, transports.

* 277 Loi n° 93-121.

* 278 Chiffres au 31 décembre 2007.

* 279 Loi n° 2009-179 du 17 février 2009.

* 280 Par des aménagements tels que la récupération des eaux pluviales, des murs antibruit, des télépéages, des revêtements bitumineux plus sûrs et plus silencieux (en particulier les « enrobés drainants ») ou des installations tendant à préserver la biodiversité.

* 281 Notamment par la technique dite du « foisonnement », relevée par la Cour des comptes dans son rapport public annuel de février 2008.