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Projet de loi de réforme des collectivités territoriales

 

CHAPITRE II ÉLECTION ET COMPOSITION DES CONSEILS COMMUNAUTAIRES

Article 2 (art. L. 5211-6 à L. 5211-8 du code général des collectivités territoriales) Élection au suffrage universel direct des délégués des communes dans les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

L'article 2 prévoit l'élection au suffrage universel direct des représentants des communes appelés à siéger dans les conseils des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre -c'est-à-dire des communautés urbaines, des communautés d'agglomération, des communautés de communes et des futures métropoles.

L'entrée en vigueur de ces dispositions est prévue au prochain renouvellement général des conseils municipaux (I de l'article 37 du présent projet de loi).

Bien qu'ils ne soient pas explicitement visés par cet article, les pôles métropolitains créés par l'article 7 du présent projet de loi seront, par ricochet, soumis à ce dispositif, dans la mesure où ils seront exclusivement composés d'EPCI à fiscalité propre.

Les EPCI dénués de fiscalité propre ne sont pas concernés par la présente réforme : ils resteront soumis aux dispositions actuellement en vigueur du code général des collectivités territoriales et seront administrés par des délégués désignés par les conseils municipaux de chaque commune membre.

· Les délégués des communes-membres au sein des organes délibérants des EPCI : une légitimité démocratique imparfaite

En l'état actuel du droit, les EPCI à fiscalité propre sont administrés « par un organe délibérant composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes-membres » (article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales).

Au sein de ce dispositif, la loi du 13 août 2004 a doté les communes associées d'un statut particulier : représentées par le maire délégué ou un représentant désigné par lui, elles bénéficient d'une voix consultative au sein de l'organe délibérant de l'EPCI.

Les modalités de la désignation des délégués des communes membres varient selon la catégorie d'EPCI :

- les membres des organes délibérants des communautés de communes et des communautés d'agglomération sont élus par chaque conseil municipal des communes intéressées au scrutin secret, uninominal et majoritaire ; ils doivent en outre, aux termes de l'article L. 5211-7 du code général des collectivités territoriales, être désignés parmi les membres du conseil municipal. Si aucun candidat n'a obtenu la majorité absolue des voix à l'issue des deux premiers tours de scrutin, un troisième tour à la majorité relative est organisé, à l'issue duquel le candidat ayant recueilli le plus de voix est élu délégué.

- le processus de désignation des membres des conseils des communautés urbaines est régi par l'article L. 5215-10 du code général des collectivités territoriales. Il repose sur un double mode de scrutin :

* si la commune ne dispose que d'un délégué, l'élection a lieu au scrutin uninominal à la majorité absolue pour les deux premiers tours, puis à la majorité relative en cas de troisième tour ;

* dans tous les autres cas, les délégués sont élus au scrutin de liste à un tour, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation. La répartition des sièges entre les listes s'effectue à la représentation proportionnelle, selon la règle de la plus forte moyenne.

Cette situation est peu compatible avec l'importance des EPCI à fiscalité propre, qui couvrent aujourd'hui 92 % des communes métropolitaines et sont dotés de compétences fondamentales pour la vie des citoyens locaux.

· Le dispositif proposé par le gouvernement : une élection au suffrage universel direct par « fléchage »

Pour renforcer la légitimité démocratique des élus intercommunaux, le présent article instaure l'élection des délégués communautaires des EPCI à fiscalité propre au suffrage universel direct. Afin de ne pas briser les liens entre l'intercommunalité et les communes, et d'éviter de faire des EPCI -qui ne constituent pas, aux termes de l'article 72 de la Constitution, une catégorie de collectivités territoriales- un niveau d'administration distinct du niveau communal, le présent projet de loi prévoit que cette élection aura lieu dans le cadre des élections municipales par un système de « fléchage » amenant les premiers de liste à siéger au conseil municipal et au conseil communautaire. Il s'agit ainsi de ne pas créer une nouvelle circonscription intercommunale qui ferait, de facto, disparaître la commune.

En conséquence, l'article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales sera réécrit ; il disposera désormais que le conseil communautaire administrant les EPCI à fiscalité propre (communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles) est « composé de délégués des communes membres élus au suffrage universel direct ».

Parallèlement, l'article L. 5215-10 du code général des collectivités territoriales, relatif aux modalités spécifiques de désignation des délégués des communes au sein des conseils des communautés urbaines, sera abrogé : il n'y aura donc plus de différence de régime entre les divers EPCI à fiscalité propre, qui seront tous soumis à un cadre électoral commun.

Les modalités précises de cette élection figurent dans le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale.

Les dispositions relatives à l'élection des conseillers communautaires dans le projet de loi n° 61

Le 6° de l'article 4 du projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale précise le régime applicable à l'élection des délégués communautaires.

Tenant compte de la mise en place d'un seuil de 500 habitants (et non plus de 3 500 habitants) pour le passage au scrutin de liste lors des élections municipales, il prévoit, dans sa rédaction actuelle, que :

- dans les communes de 500 habitants au moins (c'est-à-dire dont les conseillers sont élus au scrutin de liste) :

* les délégués seraient élus en même temps que les conseillers municipaux ;

* la répartition des sièges entre les listes serait effectuée dans les mêmes conditions qu'au sein du conseil municipal : une représentation proportionnelle, selon la règle de la plus forte moyenne et avec attribution préalable de la moitié des sièges à la liste arrivée en tête, serait donc mise en oeuvre ;

* en cas de vacance, le remplacement serait assuré par le suivant de liste ;

- dans les communes de moins de 500 habitants (c'est-à-dire dont les conseillers sont élus au scrutin majoritaire), les délégués seraient désignés dans l'ordre du tableau.

Ces dispositions pourront être modifiées et précisées par le Parlement lors de l'examen du projet de loi n° 61, sur lequel le législateur aura à se prononcer dans le courant de l'année 2010.

Votre rapporteur constate que ce système est conforme aux propositions de la mission sénatoriale présidée par notre collègue Claude Belot, dont le rapport d'étape préconisait non seulement de « transposer aux intercommunalités le mode de scrutin utilisé actuellement pour l'élection municipale à Paris, Lyon et Marseille », mais aussi « d'abaisser à 500 habitants le seuil au-delà duquel [est] appliqué le scrutin de liste à deux tours », dans la mesure où « le `fléchage' des candidatures est difficilement conciliable avec la pratique du `panachage' et [...] ne fonctionne convenablement que dans le cadre d'un scrutin de liste ».

En outre, le présent article procède à un travail de coordination au sein du code général des collectivités territoriales, afin de tirer toutes les conséquences de l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires. Dans cette optique :

- les références à un processus de « désignation » seront supprimées du code, tant de manière générale (abrogation du I de l'article L. 5211-7) que pour les villes de Paris, Lyon et Marseille (abrogation du I bis de l'article L. 5211-7) ;

- bien que les conseillers communautaires soient désormais élus au suffrage universel direct, leur mandat restera lié à celui du conseil municipal dont ils sont issus (modification du premier alinéa de l'article L. 5211-8). En cas de vacance, ils seront remplacés, selon le mode de scrutin applicable aux élections municipales de la commune qu'ils représentent, par le suivant de liste ou par le suivant dans l'ordre du tableau (modification du troisième alinéa de l'article L. 5211-8) ;

- l'absence de « désignation » des délégués par le conseil municipal étant rendue impossible par la mise en place d'une élection au suffrage universel direct, les dispositions qui prévoyaient cette éventualité sont supprimées (suppression du cinquième alinéa de l'article L. 5211-8). Elles resteront toutefois applicables aux EPCI dénués de fiscalité propre (modification de l'article L. 5212-7), dont les membres des organes délibérants restent désignés par les conseils municipaux des communes membres.

· La position de votre commission des lois

L'élection des membres des conseils communautaires au suffrage universel direct est une proposition ancienne, à laquelle le Sénat s'est opposé par le passé.

L'élection au suffrage universel direct des membres des conseils communautaires : une proposition récurrente depuis le début des années 2000

La mise en place d'une élection au suffrage universel direct pour les membres des conseils communautaires, selon un mode de scrutin inspiré des principes électoraux en vigueur à Paris, Lyon et Marseille (système dit « PLM »), a été, depuis le début des années 2000, préconisée à de multiples reprises.

Elle fut tout d'abord proposée par le rapport établi par Pierre Mauroy, « Refonder l'action publique locale », rendu public en octobre 2000. Le constat dressé il y a près de dix ans reste d'actualité : prenant acte du fait que les EPCI à fiscalité propre avaient « des compétences étendues qui touchent très directement à la vie quotidienne des habitants » et percevaient « une ressource fiscale importante », à savoir la taxe professionnelle, le groupe de travail avait recommandé, dans sa proposition n° 7, l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires, choisis par les électeurs « le même jour » que les conseillers municipaux, les candidats inscrits en tête de liste ayant vocation à représenter la commune au niveau intercommunal.

Relancé à l'occasion des débats sur la loi n° 2002-276 relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002, ce débat mena l'Assemblée nationale, saisie d'un amendement de M. Bernard Roman, président de la commission des lois et rapporteur sur le texte, à poser le principe d'une élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires. La détermination des modalités pratiques de cette élection était renvoyée à une loi ultérieure, les députés ayant néanmoins précisé qu'elle devrait avoir lieu simultanément aux élections municipales.

La commission des lois du Sénat avait alors approuvé cette initiative « dans un souci de transparence » et en « [assortissant] ce principe d'orientations destinées à préserver l'identité communale » : plus précisément, elle avait ainsi recommandé que le mode de scrutin finalement retenu s'inspire du système « PLM », afin d'« assurer à la commune une représentation conforme à l'orientation municipale qu'elle s'est choisie, tout en garantissant une représentation de la minorité municipale »27(*).

La commission n'avait toutefois pas été suivie par le Sénat, qui avait estimé que, à défaut d'une intercommunalité de projet suffisamment stable et en l'absence d'une réflexion globale sur l'organisation institutionnelle locale, cette réforme était prématurée et ne pouvait être approuvée.

L'élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct et par « fléchage » a été, depuis lors, proposée par deux rapports :

- la proposition n° 7 du rapport du « comité pour la réforme des collectivités locales », présidé par Édouard Balladur, préconise d'« instaurer l'élection des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre au suffrage universel direct, en même temps et sur la même liste que les conseillers municipaux » ;

- la mission sénatoriale présidée par notre collègue Claude Belot a également formulé une proposition en ce sens, comme votre rapporteur l'a déjà indiqué.

Force est de constater que les obstacles mis en évidence par le Sénat lors de l'examen de la loi relative à la démocratie de proximité ont été levés : d'une part, on assiste à l'avènement de l'intercommunalité de projet, qui est par ailleurs largement confortée par le présent projet de loi, et d'autre part, de nombreuses réflexions sur l'architecture locale de notre pays ont été menées, tant au sein qu'en dehors de la Haute Assemblée, depuis plusieurs années.

L'élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct apparaît désormais comme le corollaire indispensable au fort degré d'intégration et aux larges compétences des EPCI à fiscalité propre, qui impliquent de garantir la pleine légitimité démocratique de ceux qui y siègent.

Facteur essentiel de transparence, cette réforme permettra aux électeurs de s'exprimer sur les projets portés par leurs structures intercommunales, sans pour autant surcharger le calendrier électoral local.

Conformément aux positions du Sénat, le mécanisme proposé par le gouvernement ne remet pas en cause les spécificités de la commune, structure de base de la démocratie : non seulement l'élection des conseillers communautaires sera liée aux élections municipales et découlera de ces dernières, mais surtout l'article 3 du présent projet de loi garantit une représentation équitable de chaque commune.

Ce dispositif fait d'ailleurs l'objet d'un très large consensus parmi les associations représentant les élus des communes et des EPCI : l'Association des maires de France (AMF), l'Association des moyennes et grandes villes de France (AMGVF), l'Association des communautés de France (ADCF) et l'Association des communautés urbaines de France (ACUF) se sont ainsi prononcées en sa faveur lorsqu'elles ont été entendues par votre rapporteur.

Toutefois, par-delà ce consensus, des craintes se sont exprimées quant aux conséquences de l'élection des délégués communautaires au suffrage universel direct sur le « climat » coopératif et serein qui caractérise aujourd'hui la plupart des conseils communautaires.

Notre collègue Jean-Pierre Chevènement a ainsi estimé que l'institution d'un système de « fléchage », en favorisant la représentation des conseillers municipaux d'opposition, pourrait avoir pour effet de politiser les conseils communautaires.

De même, les principales associations d'élus concernées par cette question ont souligné que la répartition des sièges de délégués communautaires entre les listes composant chacun des conseils municipaux, selon le système actuellement prévu au 6° de l'article 4 du projet de loi n° 61 (cf. supra), pouvait en théorie conduire à attribuer la majorité des sièges du conseil communautaire au parti d'opposition de la ville-centre. Elles ont estimé que cette situation risquait de créer une « cohabitation » houleuse et conflictuelle dans les conseils et être préjudiciable au bon fonctionnement des EPCI.

Votre commission tiendra compte de ces inquiétudes lors de ses travaux sur le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale.

En somme, votre commission approuve l'élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct et par le biais d'un système de « fléchage », et n'a adopté, en la matière, que des amendements rédactionnels et de précision.

Par ailleurs, en ce qui concerne la réduction du nombre de vice-présidents dans les conseils communautaires, les associations d'élus locaux ont émis des avis partagés.

En effet, une large proportion d'entre elles a souhaité que les deux plafonds cumulatifs instaurés par le présent article (15 vice-présidents et 20 % de l'effectif total du conseil) soient rendus alternatifs, ou un retour aux dispositions du code général des collectivités territoriales actuellement en vigueur (plafond unique à 30 % de l'effectif du conseil). Au contraire, d'autres, comme l'ADCF, ont estimé que cet abaissement du nombre maximal de vice-présidents ne poserait pas de problèmes pratiques pour l'administration des EPCI et répondait à un objectif légitime de rationalisation des institutions intercommunales.

Votre commission a jugé que ce dispositif de « double plafonnement » ne portait pas atteinte au bon fonctionnement des EPCI qui pourront continuer à s'appuyer sur un bureau dont le nombre de membres sera fixé librement, et qui pourront bénéficier, quelle que soit leur taille, d'un minimum de quatre vice-présidents.

En conséquence, elle n'a pas modifié les dispositions du projet de loi sur ce point.

Votre commission a également adopté deux amendements supprimant la référence aux articles L. 273-2 à L. 273-7 du code électoral : aujourd'hui inexistants, ces articles sont créés par le projet de loi n° 61 relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale. Il convient en effet de préserver la pleine liberté du législateur, et de ne pas préjuger des choix qu'il fera lors de l'examen de ce texte.

Enfin, elle a adopté un amendement du rapporteur garantissant la représentation des communes déléguées (créées en application de l'article 8 du présent projet de loi) dans les organes délibérants des syndicats de communes.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi rédigé.

Article 3 (art. L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales) Modalités de fixation du nombre et de la répartition des sièges au sein des conseils communautaires

Prolongeant l'article 2, cet article vise à unifier et à encadrer les modalités de fixation du nombre total de sièges et de répartition de ces sièges entre les communes membres au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre.

À cette fin, un système partiellement inspiré des dispositions en vigueur pour les communautés urbaines serait mis en place.

· La prévalence actuelle des accords amiables

En l'état actuel du droit, la détermination du nombre et de la répartition des sièges au sein des conseils communautaires repose largement sur des accords amiables entre les conseils municipaux intéressés : ces éléments figurent donc dans les statuts de l'EPCI plutôt que dans la loi (article L. 5211-5-1 du code général des collectivités territoriales), celle-ci ne s'imposant qu'à défaut de consensus entre les communes membres.

Les dispositions applicables aux communautés de communes et aux communautés d'agglomération prévoient ainsi que, en cas d'échec des négociations amiables, le nombre et répartition des sièges sont fixés « en fonction de la population » et « dans les conditions de majorité requises pour la création » du groupement (articles L. 5214-7 et L.  5216-3 du code général des collectivités territoriales).

Cette prééminence de l'accord amiable sur la loi est également valable pour les communautés urbaines. Toutefois, à défaut d'un tel accord, les caractéristiques du conseil communautaire sont fixées directement par la loi.

Plus précisément :

- le nombre total de sièges dans le conseil est déterminé conformément à un tableau qui tient compte du nombre de communes membres et de la population (article L. 5215-6 du code général des collectivités territoriales) ;

- la répartition des sièges est établie en deux temps : chaque commune dispose d'un siège, et les sièges restants à l'issue de cette opération sont répartis entre les communes dont la population est supérieure au quotient électoral de l'EPCI à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne (article L.  5215-7 du même code).

En outre, dans le cas particulier des communautés urbaines comprenant plus de 77 membres, le nombre total de sièges est strictement encadré : la loi n° 99-586 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999 a en effet prévu que ce nombre devait alors être égal à deux fois le nombre de communes représentées.

Pour éviter que la prépondérance des accords amiables ne lèse les communes les plus faibles ou ne favorise excessivement la commune la plus peuplée, deux principes centraux ont été posés par le législateur. Ceux-ci s'imposent à la volonté des parties.

Ainsi, quel que soit le type d'EPCI concerné et quelle que soit la volonté des conseils municipaux :

chaque commune doit disposer d'au moins un siège au sein de l'organe délibérant, ce qui garantit la représentation de toutes les communes membres ;

aucune commune ne peut se voir attribuer plus de la moitié des sièges. Cette règle n'est toutefois pas applicable aux communautés urbaines.

Ce système a d'importantes conséquences pour les villes-centres des communautés de communes et d'agglomération : en effet, celles-ci sont susceptibles d'être sous-représentées au sein du conseil communautaire (tandis que l'attribution automatique d'un siège par commune tend, à l'inverse, à favoriser une surreprésentation des plus petites communes)28(*) et de ne pas disposer, en son sein, d'une importance conforme à leur poids démographique réel.

Enfin, on notera que, si la définition du nombre et de la répartition des sièges est largement régie par des accords amiables, la composition du bureau du conseil communautaire est, quant à elle, encadrée par la loi : ainsi, le code général des collectivités territoriales interdit que le nombre de vice-présidents soit supérieur à 30 % de l'effectif du conseil communautaire.

· Le dispositif prévu par le présent article

1. La fixation du nombre de sièges (nouvel article L. 5211-6-1)

L'article 3 revient sur la prééminence des accords amiables et prévoit que, désormais, les caractéristiques des conseils communautaires seront exclusivement déterminées par la loi (nouvel article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales).

Tout d'abord, en ce qui concerne la fixation du nombre total de sièges au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre :

- un siège sera attribué à chaque commune membre ;

- des sièges supplémentaires seront attribués en fonction de la population, leur nombre allant de six (pour un EPCI dont la population est inférieure à 3 500 habitants) à 80 (pour les EPCI dont la population est supérieure à 350 000 habitants).

Ces dispositions sont comparables à celles des articles L. 5211-6 et L. 5211-7 du code général des collectivités territoriales, qui définissent la composition des organes délibérants des communautés urbaines en cas d'échec de l'accord amiable.

Selon les estimations du gouvernement, ce système permettra de réduire significativement le nombre de conseillers communautaires : l'étude d'impact annexée au présent projet de loi prévoit ainsi une réduction d'ensemble de 22 % des effectifs.

Plus précisément :

- les communautés urbaines devraient, en moyenne, perdre deux délégués chacune ;

- les communautés d'agglomération perdraient un quart de leurs sièges (ce qui équivaut à près de 3 700 conseillers) ;

- environ 17 000 sièges seraient supprimés dans les communautés de communes (soit, en moyenne, sept sièges par communauté).

2. Les modalités de répartition des sièges entre les communes membres (nouvel article L. 5211-6-1)

En outre, la répartition des sièges entre les communes membres sera, elle aussi, régie par la loi, si bien que les statuts des EPCI ne devront plus forcément préciser le nombre de sièges attribué à chaque commune membre29(*).

Ainsi, les sièges supplémentaires seront répartis à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne entre les seules communes dont la population est supérieure au quotient démographique de l'EPCI30(*). Il sera alors tenu compte de la population de chaque commune, diminuée du quotient démographique.

Il est explicitement précisé que l'application de ces dispositions ne peut conduire à attribuer plus de la moitié des sièges à une seule commune.

Dans un tel cas, un système correctif en deux temps serait mis en oeuvre :

- le nombre de sièges attribué à la commune la plus peuplée sera artificiellement réduit afin qu'elle dispose d'un nombre de sièges inférieur à 50 % de l'effectif du conseil communautaire ;

- les sièges ainsi libérés seront ensuite répartis entre les autres communes dont la population est supérieure au quotient démographique à la représentation proportionnelle au plus fort reste, selon le système déjà décrit.

Malgré cette modération, le système ainsi mis en place garantira une meilleure représentation des villes-centres au sein des conseils communautaires : 85 % d'entre elles verront le nombre de sièges qui leur est attribué augmenter de 5 % ou plus.

Il est également exclu que ces dispositions provoquent l'attribution, à l'une des communes membres, d'un nombre de sièges supérieur à celui de ses conseillers municipaux : un système correctif est également prévu pour répondre à cette éventualité.

3. Les modalités de répartition des sièges en cas de modification de la composition de l'EPCI (nouvel article L. 5211-6-2)

Le présent article prévoit la création d'un nouvel article L. 5211-6-2 dans le code général des collectivités territoriales ; cet article viendra fixer les modalités de répartition des sièges au sein du conseil communautaire en cas de modification de la composition de l'EPCI entre deux renouvellements généraux.

Il s'agit de tirer les conséquences de l'achèvement de la carte intercommunale (titre III du projet de loi), mais aussi de la possible création de communes nouvelles (articles 8 et 9 du présent projet de loi) au sein de l'EPCI.

Plusieurs hypothèses sont ainsi prévues :

en cas d'extension du périmètre de l'EPCI (intégration d'une ou plusieurs communes supplémentaires) ou de modification des limites territoriales d'une des communes membres, le nombre maximal de sièges prévu par le tableau du nouvel article L. 5211-6-1 pourra être dépassé.

Chaque commune nouvellement intégrée devra disposer d'au moins un siège au sein du conseil communautaire.

Le nombre exact de sièges dévolu aux communes concernées sera déterminé par le biais d'un accord entre les conseils municipaux à la majorité qualifiée. Cette majorité pourra être atteinte de deux manières : l'accord devra être approuvé soit par les deux tiers des communes membres, représentant au moins la moitié de la population de l'EPCI, soit par la moitié des communes, représentant au moins les deux tiers de la population.

En outre, l'approbation de la commune dont la population est la plus importante sera indispensable à la conclusion de l'accord : la ville-centre disposera donc d'un pouvoir de blocage.

en cas de retrait d'une commune, il n'y aura pas de nouvelle répartition des sièges.

- la fusion entre des communes membres d'un même EPCI entraînera l'attribution, à la « commune nouvelle » issue de cette fusion, d'un nombre de sièges égal au total des sièges détenus, avant la fusion, par chacune des communes.

Par coordination, le code général des collectivités territoriales sera modifié pour tenir compte de cette nouvelle procédure31(*).

4. Les modalités de fixation du nombre et de la répartition des sièges en cas de fusion entre deux EPCI

L'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales prévoit que, en cas de fusion de deux EPCI « dont au moins l'un d'entre eux est à fiscalité propre », une nouvelle élection doit être réalisée afin de désigner les délégués appelés à siéger au sein du conseil communautaire (paragraphe IV de l'article).

Par cohérence, le 5° du présent article prévoit que, désormais, les dispositions de droit commun du nouvel article L. 5211-6-1 s'appliqueront en cas de fusion entre deux EPCI.

5. La composition du bureau

Afin de limiter les effectifs du bureau de l'EPCI, le nombre de vice-présidents est soumis à un plafonnement plus strict (20 % de l'effectif du conseil communautaire, contre 30 % dans les dispositions actuellement en vigueur).

Toutefois, il sera possible de déroger à ce nouveau plafond si son application entraîne la désignation de moins de quatre vice-présidents : en d'autres termes, un plancher facultatif est mis en place pour les EPCI dont l'organe délibérant compte moins de 15 membres, ce qui leur permettra de s'administrer efficacement.

· La position de votre commission des lois : permettre une meilleure représentation de la ville-centre tout en respectant la liberté des communes

Favorable, dans son principe, à une représentation des villes-centres plus fidèle à leur poids démographique au sein de l'EPCI, votre commission des lois est néanmoins soucieuse de préserver les équilibres locaux.

Il ressort des nombreuses auditions menées par votre rapporteur que cette préoccupation est très largement partagée par les élus locaux, qui se sont fortement opposés à l'application automatique de modalités de fixation du nombre et de la répartition des sièges déterminées seulement par la loi et privant, en conséquence, les communes membres de toute marge de manoeuvre.

L'ensemble des associations d'élus entendues par votre rapporteur, tout comme nos collègues Alain Lambert, président de la délégation aux collectivités territoriales, et Jean-Pierre Chevènement, ont ainsi marqué leur total désaccord avec les dispositions du présent article et ont affirmé que l'application uniforme d'un tableau rigide allait à l'encontre de l'esprit de l'intercommunalité, qui doit à leurs yeux reposer sur la négociation et le consensus à tous les stades de la vie des EPCI. Ils ont donc demandé qu'un mécanisme plus souple soit mis en place.

En outre, les auditions menées par votre rapporteur l'ont amené à constater que le dispositif du nouvel article L. 5211-6-1 était très défavorable aux villes moyennes. En effet, du fait du renforcement de la représentation des villes-centres et du maintien de la règle selon laquelle toute commune doit se voir attribuer au moins un siège, celles-ci se trouvent prises en tenaille et voient leur poids relatif dans le conseil communautaire sensiblement réduit.

À titre d'illustration, M. Gérard Collomb, président de l'ACUF, a indiqué que si les dispositions de l'article 3 étaient, en l'état, appliquées à la communauté urbaine du Grand Lyon, une commune de 18 000 habitants disposerait d'autant de sièges qu'une commune de 900 habitants -c'est-à-dire d'un seul siège.

Dès lors, trois propositions principales ont été avancées par les associations pour résoudre ces lacunes :

- le maintien des accords locaux amiables préexistants, décidé à la majorité qualifiée. Les dispositions du présent article n'auraient donc vocation à s'appliquer qu'à défaut d'un tel accord. Cette proposition pose toutefois problème dans un contexte où la refonte de la carte intercommunale risque de faire varier le périmètre et la composition des EPCI, rendant de facto les accords précédents obsolètes ;

la mise en place de possibilités de dérogation au tableau et aux règles de répartition des sièges prévues par l'article 3 à l'unanimité des communes membres. Néanmoins, cette exigence d'unanimité donnerait naissance à des situations de blocage dès lors qu'une seule des communes membres à intérêt à l'application du système prévu par le projet de loi, et équivaudrait donc, de facto, à interdire l'émergence d'accords locaux ;

- enfin, l'instauration d'un mécanisme original prévoyant la répartition des sièges à la proportionnelle, en fonction de la population de chaque commune membre, puis l'attribution d'un siège à chaque commune dont la population est inférieure au quotient démographique de l'EPCI. Cette proposition conjointe de l'AMF, de l'ACUF et de l'ADCF permet ensuite aux communes de moduler, à la majorité qualifiée, le nombre et la répartition des sièges dans une limite de 20 % de l'effectif total du conseil.

Cette dernière proposition a emporté, dans son principe, l'adhésion de nombreux membres de votre commission des lois. Toutefois, en l'absence de simulations fiables et complètes quant aux conséquences de ce système à l'échelle nationale, votre commission a renoncé à l'intégrer au texte qu'elle a dû établir le 16 décembre 2009 en prévision de la séance publique.

Dès lors, elle a adopté un amendement « de repli » de son rapporteur, qui permet aux communes de déroger aux dispositions du présent article dès lors que les communes parviennent à un accord local soutenu par deux tiers des conseils municipaux représentant au moins deux tiers de la population. Cet accord devra, en outre, tenir compte de la démographie, attribuer au moins un siège à chaque commune et n'octroyer à aucun des membres un nombre de sièges supérieur à 50 % de l'effectif du conseil.

Cette « super majorité qualifiée » sera de nature à démontrer l'existence d'un fort consensus, tout en évitant que la ville-centre ne soit marginalisée par une coalition des autres communes membres.

En outre, pour donner le temps à de tels accords locaux de se forger, votre commission a prévu, par un amendement à l'article 37 du présent projet de loi, que ces dispositions entreraient en vigueur au prochain renouvellement général des conseils municipaux (c'est-à-dire en mars 2014) et ne seraient pas directement appliquées en cas de changement de périmètre de l'EPCI avant cette date32(*).

Dans le même temps, votre commission a pris acte des faiblesses des modalités de fixation du nombre et de la répartition des sièges qui figurent actuellement dans le présent projet de loi : elle estime donc nécessaire de les modifier.

En l'absence de données statistiques suffisantes, elle n'est toutefois pas parvenue à opérer une telle modification lors de l'examen du présent texte en commission. Il n'apparaissait en effet pas opportun d'adopter des amendements dont les conséquences « sur le terrain » ne sont qu'imparfaitement connues.

Ainsi, votre commission souhaite amender les dispositions de l'article 3 en séance publique, à la lumière des simulations précises qui auront, d'ici là, été réalisées et contrôlées.

Enfin, votre commission des lois a adopté un amendement clarifiant les dispositions relatives à la création d'une « commune nouvelle » au sein d'un même EPCI à fiscalité propre.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi rédigé.

* 27 Rapport n° 156 (2001-2002) de M. Daniel Hoeffel sur la loi relative à la démocratie de proximité.

* 28 Au 1er janvier 2009, on comptait 489 groupements où la commune centre représentait plus de 50 % de la population (dont 155 EPCI comprenant 5 communes ou moins et, parmi ce total, 29 EPCI ne comprenant que deux communes).

* 29 Suppression du (f) de l'article L. 5211-5-1 du code général des collectivités territoriales par le 2° de l'article 3 du présent projet de loi.

* 30 Ce quotient est égal à la population totale de l'EPCI divisée par le nombre de communes membres.

* 31 Suppression des deux premières phrases du quatrième alinéa de l'article L. 5211-41-1 du code général des collectivités territoriales par le 4° du présent article. Ces phrases indiquaient les modalités de consultation des communes membres de l'EPCI sur la nouvelle répartition des sièges en cas d'extension du périmètre de celui-ci ; or, une telle consultation n'est plus nécessaire dès lors qu'un accord à la majorité qualifiée est institué.

De même, les 6° et 7° du présent article appliquent, respectivement aux communautés urbaines et aux communautés d'agglomération,  les dispositions relatives aux extensions de périmètre d'un EPCI, telles qu'elles résultent du nouvel article L. 5211-6-2 : les articles L. 5215-40-1 et L. 5216-10 du code sont modifiés en conséquence.

Enfin, les articles L. 5211-20-1 (procédure pour la modification du nombre et de la répartition des sièges dans l'organe délibérant d'un EPCI), L. 5214-7 (fixation du nombre et de la répartition des sièges dans le conseil communautaire d'une communauté de communes) et L. 5215-6 à L. 5215-8 (nombre et répartition des sièges dans le conseil communautaire d'une communauté urbaine) sont abrogés.

* 32 V. infra, commentaire de l'article 37.