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Projet de loi de réforme des collectivités territoriales

 

SECTION 3 DISPOSITIFS TEMPORAIRES D'ACHÈVEMENT ET DE RATIONALISATION DE L'INTERCOMMUNALITÉ

Ces dispositions exceptionnelles s'appliquent aux EPCI à fiscalité propre comme aux syndicats sur une période de deux ans (2012-2013) : la carte des intercommunalités doit donc être achevée au 31 décembre 2013.

Elles confèrent aux préfets des pouvoirs contraignants leur permettant d'atteindre l'objectif poursuivi d'une couverture totale du territoire national.

Article 29 Établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre

L'article 29 dote le préfet des moyens de mettre en oeuvre le schéma départemental de coopération intercommunale ou, si le schéma n'a pas pu être adopté, de proposer des mesures d'achèvement et de rationalisation des intercommunalités dans le respect des objectifs qui lui sont assignés (rationalisation des périmètres, amélioration de la cohérence spatiale, accroissement de la solidarité financière...).

Ces pouvoirs exceptionnels pourront s'exercer durant une période limitée, s'étendant de la publication du schéma ou, à défaut, à compter du 1er janvier 2012, jusqu'au 31 décembre 2012.

Ils sont destinés à :

1. créer un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, à l'exception d'une métropole,

2. modifier un périmètre existant,

3. fusionner des établissements publics de coopération intercommunale.

1. Le dispositif proposé par le projet de loi

 Création d'un établissement public de coopération intercommunale

Le préfet peut fixer, par arrêté, un projet de périmètre soit prévu par le schéma départemental, soit à défaut de schéma, en respectant les objectifs qui lui sont assignés : dans le second cas, il doit recueillir l'avis de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), qui peut imposer ses propres modifications à la majorité des 2/3. La commission doit se prononcer dans les trois mois. A défaut, son silence est réputé favorable.

L'arrêté préfectoral fixe la catégorie de l'établissement projeté qui ne peut pas être une métropole, ainsi que la liste des communes incluses dans le projet de périmètre, qui sont, individuellement, appelées à se prononcer dans un délai de trois mois.

A l'expiration de cette période, le conseil municipal est réputé avoir approuvé son intégration.

La prééminence du préfet

L'établissement public de coopération intercommunale est normalement créé par arrêté préfectoral avec l'accord des communes intéressées, recueilli auprès de la moitié au moins des conseils municipaux représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci. Notons que le projet de loi retient ainsi pour achever et rationaliser la carte de l'intercommunalité, une majorité plus faible que celle actuellement exigée pour la création d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, à savoir une majorité qualifiée des deux tiers au moins des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale des communes ou la moitié au moins des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population.

En l'absence d'accord des communes, le préfet se voit reconnaitre un pouvoir décisionnaire pour créer l'établissement, par une décision motivée, entre le 1er janvier et le 31 décembre 2013, après avoir recueilli l'avis de la CDCI.

L'intervention de la commission départementale de la coopération intercommunale

Avant de se prononcer, la CDCI peut entendre tout maire ou président d'un établissement public de coopération intercommunale, à leur demande ou à la sienne.

La commission dispose d'un mois pour se prononcer : elle peut proposer de nouvelles modifications du périmètre, qui sont nécessairement prises en compte dès lors qu'elles ont été adoptées à la majorité des deux tiers.

En l'absence de délibération à l'expiration du délai d'un mois, l'avis de la commission est réputé favorable.

Les conséquences de l'arrêté préfectoral

L'arrêté préfectoral provoque le retrait des communes du périmètre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elles sont membres.

Il peut déterminer, hors les compétences obligatoires, les compétences complémentaires transférées au nouvel établissement si les conseils municipaux ont statué sur ces transferts à la même condition de majorité que pour la création de l'établissement -la moitié, au moins, des conseils municipaux représentant au moins la moitié de la population-. A défaut, les communes membres disposent de six mois à compter de la création de l'établissement pour se conformer à la consistance des compétences de leur catégorie à la même majorité que celle exigée pour la création de l'établissement, c'est-à-dire toujours la moitié au moins des conseils municipaux représentant la moitié au moins de la population. Le projet brandit une menace dissuasive pour conduire les communes membres à l'accord : le transfert à l'établissement public de coopération intercommunale de l'intégralité des compétences prévues pour la catégorie d'intercommunalité dont il relève.

Calendrier d'achèvement et de rationalisation de la carte de l'intercommunalité

Dès publication du schéma ou 1er janvier 2012 au plus tard tard

31 décembre 2013

31 décembre 2012

Arrêté préfectoral sur la base : - du schéma ou, - des objectifs assignés au schéma ou, - avec l'accord de la moitié au moins des conseils municipaux représentant la moitié au moins de la population

Arrêté préfectoral motivé en l'absence d'accord des communes, intégrant les modifications adoptées aux 2/3 par la CDCI

La même procédure est prévue pour :

 modifier le périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre63(*) ;

 fusionner des établissements publics de coopération intercommunale dont l'un au moins est à fiscalité propre.

Dans les deux cas, l'avis des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale intéressés doit être recueilli concomitamment à celui des communes concernées.

Précisons que :

- la modification du périmètre peut porter sur des communes membres ou non d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

- la fusion peut comprendre, au-delà des établissements publics de coopération intercommunale visés, des communes appartenant ou non à un autre établissement public à fiscalité propre.

En outre, conformément au droit commun, l'établissement résultant de la fusion relève de plein droit de la catégorie la plus intégrée. Les compétences obligatoires et optionnelles transférées préalablement aux établissements fusionnés, sont exercées par le nouvel établissement sur l'ensemble de son périmètre conformément à l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales. Les autres compétences transférées le sont également ou sont restituées aux communes.

2. La position de la commission des lois : approuver l'esprit du dispositif en l'encadrant

Des consultations auxquelles a procédé votre rapporteur, s'est dégagée une large approbation de la nécessité d'achever la carte intercommunale en recourant, le cas échéant, à une procédure dérogatoire au droit commun.

En revanche, pour beaucoup, le chantier de la rationalisation doit être distingué et ne pas obéir à des procédures exceptionnelles de même ampleur.

Tel est l'avis exprimé notamment par l'Association des maires des petites villes de France et par l'Association des maires des grandes villes de France qui note la constitution de certaines communes en « intercommunalités de défense » pour éviter d'être intégrées dans un autre groupement.

Chacun s'accorde sur la nécessité de rationaliser les périmètres pour assurer le plein fonctionnement des groupements intercommunaux. Notre collègue et ancien Premier ministre Pierre Mauroy, partisan déclaré de l'intercommunalité, tout en relevant de « grosses anomalies » sur la carte actuelle, plaide néanmoins pour le développement naturel et volontaire des coopérations.

Pour votre rapporteur, il est essentiel de parvenir avant les prochaines élections municipales à une couverture intégrale du territoire, fut-ce au prix de quelques dérogations au droit en vigueur. Il importe, en effet, de surmonter certains égoïsmes, certaines incongruités, pour permettre à « l'intelligence territoriale » de contribuer à un développement harmonieux du territoire et de rééquilibrer certaines disparités. Les coopérations permettent à la gestion locale d'être plus efficiente grâce à la mise en commun et à la mutualisation des moyens, à la coordination des projets.

Cependant, on ne peut pas concevoir, comme l'avait souligné la mission présidée par notre collègue Claude Belot64(*), l'achèvement de la carte sans la rationalisation des périmètres.

C'est pourquoi, sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a validé, en l'encadrant, le dispositif général proposé par le Gouvernement.

Il lui est, cependant, apparu nécessaire de mieux concilier la liberté locale avec les impératifs de l'intérêt général afin d'assurer le succès de ce vaste chantier. Aussi, sur proposition de son rapporteur, la commission des lois a supprimé le pouvoir d'appréciation du préfet pour mettre en oeuvre le schéma départemental : ce document résulte d'une coproduction entre l'Etat et les élus locaux ; il importe donc de le mettre en oeuvre sans permettre au préfet qui a participé à ce travail de le remettre en cause postérieurement. Le représentant de l'Etat dispose, au demeurant, de la faculté de proposer les amendements qui s'avèreraient nécessaires au vu des évolutions postérieures ;

- dans le même esprit, la commission a conforté le rôle de la CDCI en prévoyant que les modifications adoptées, par elle, à la majorité des deux tiers sont intégrées dans la proposition préfectorale et non simplement prises en compte ;

- elle a prévu l'inclusion dans la majorité requise pour exprimer l'accord des communes à la proposition formulée par le préfet en 2012 pour créer, modifier le périmètre et fusionner des EPCI à fiscalité propre (la moitié au moins des conseils municipaux représentant la moitié au moins de la population totale), celle de la commune dont la population est la plus nombreuse car le groupement ne peut pas fonctionner harmonieusement et durablement sans et contre elle ;

- elle a introduit l'accord de la commune la plus peuplée à l'exercice, par le préfet en 2013, de ses pouvoirs spéciaux en l'absence d'accord des communes aux propositions formulées en 2012 pour fusionner des EPCI ;

- elle a imposé à la CDCI l'audition de tout élu qui demande à être entendu afin de permettre au dialogue local de vivre pleinement ;

- outre certaines précisions et coordinations rédactionnelles, votre commission a précisé que la mise en oeuvre, en 2013, à défaut d'accord des communes, des pouvoirs contraignants du préfet, ne devrait, en tout état de cause, s'exercer qu'une fois achevées les procédures de consultation engagées tout au long de l'année 2012. Il convient de laisser toute sa place à la négociation. L'« intervention-couperet » du préfet au 1er janvier 2013 serait contraire à l'esprit dans lequel ce travail doit être conduit et contradictoire avec la déclinaison des processus telle qu'elle est proposée par le présent article ;

- enfin, sur la proposition de Mme Jacqueline Gourault, elle a assorti la réactualisation du schéma départemental des procédures temporaires prévues en 2012 pour modifier le périmètre ou fusionner des établissements pour une durée d'un an.

La commission a adopté l'article 29 ainsi rédigé.

Article 30 Syndicats de communes et syndicats mixtes

Un processus exceptionnel identique à celui prévu pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre est également proposé pour mettre en oeuvre les prescriptions du schéma départemental concernant les syndicats mixtes et les syndicats de communes.

 Le dispositif proposé par le Gouvernement

Dès la publication du schéma départemental et au plus tard à compter du 1er janvier 2012, le préfet peut, conformément à celui-ci ou en l'absence de schéma, conformément aux objectifs de rationalisation qui lui sont assignés, proposer :

- la dissolution de tout syndicat ;

- la modification du périmètre de tout syndicat de communes ;

- la fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes.

Pour toute proposition ne figurant pas dans le schéma, le préfet doit naturellement consulter la commission départementale de la coopération intercommunale qui peut imposer ses propres propositions adoptées à la majorité des deux tiers de ses membres. La commission doit se prononcer dans le délai de trois mois. Son silence est réputé favorable.

Il est ensuite procédé à la consultation de toutes les parties prenantes : comité syndical, conseils municipaux et organes délibérants des établissements publics membres.

Comme la commission départementale, chacun dispose de trois mois pour statuer. A défaut, il est présumé s'être prononcé favorablement.

La décision préfectorale requière l'accord exprimé par la moitié au moins des organes délibérants de tous les membres du syndicat représentant la moitié au moins de leur population totale.

Les décisions concernant les syndicats sont donc, elles aussi, soumises à une condition de majorité assouplie pour faciliter la couverture totale du territoire.

Mais si l'accord des membres du syndicat n'est pas recueilli, le préfet dispose du pouvoir de leur imposer sa proposition en la motivant : ce pouvoir exorbitant est temporaire, actif durant toute l'année 2013. Cependant, cette procédure exceptionnelle prévoit un « garde-fou » en imposant la consultation de la commission départementale de la coopération intercommunale. Avant de se prononcer, celle-ci peut procéder à l'audition, si elle le juge utile ou si l'intéressé le demande, de tout maire ou président d'une intercommunalité concernés. La commission peut imposer la prise en compte de ses nouvelles propositions dans la mesure où elle les a adoptées à la majorité des deux tiers de ses membres.

Si la commission ne s'est pas prononcée dans le mois de sa saisine, elle est réputée avoir approuvé la proposition préfectorale.

Calendrier d'achèvement et de rationalisation de la carte des syndicats

Dès publication du schéma ou 1er janvier 2012 au plus tard

31 décembre 2013

31 décembre 2012

Arrêté préfectoral sur la base : - du schéma ou, - des objectifs assignés au schéma ou, - avec l'accord de la moitié au moins des organes délibérants représentant la moitié au moins de la population totale

Arrêté préfectoral motivé en l'absence d'accord des membres du syndicat, intégrant les modifications adoptées aux 2/3 par la CDCI

Dispositions particulières prévues par l'article 30

1) Dans l'hypothèse de la dissolution d'un syndicat :

Le droit commun de la dissolution s'applique65(*) :

- l'arrêté préfectoral doit fixer les conditions de liquidation du syndicat pour régler le sort des biens meubles et immeubles du syndicat ;

- le personnel du syndicat est réparti entre les communes membres après avis des commissions administratives paritaires ; ils doivent être nommés dans un emploi de même niveau, en tenant compte de leurs droits acquis. Les charges financières correspondantes sont assumées par les communes attributaires.

2) Le préfet modifie le périmètre d'un syndicat de communes :

- lorsque cette modification implique une extension du périmètre, l'arrêté préfectoral fixe également le nombre de délégués pour chaque commune (ou membre intégrant le syndicat) : ce nombre est déterminé par accord des organes délibérants des membres inclus dans le projet de périmètre, réunissant la moitié au moins des organes délibérants représentant la moitié au moins de leur population totale ; si aucun accord ne peut être réuni, chacune des collectivités dispose de deux délégués titulaires.

- les dispositions prévues par l'article L. 5211-18 paragraphe II du code général des collectivités territoriales, en cas de modification du périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale, pour régler le sort des biens, équipements et services publics nécessaires à l'exercice des compétences transférées, sont applicables.

3) En cas de fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes

- l'arrêté préfectoral peut déterminer le nombre et les conditions de répartition des sièges au comité du nouveau syndicat, d'une part, et les compétences du syndicat issu de la fusion, d'autre part, sous la réserve de l'accord des membres des syndicats, adopté à la moitié au moins des organes délibérants représentant la moitié au moins de leur population totale. A défaut d'accord, chaque membre du syndicat est représenté par deux délégués titulaires et le nouveau syndicat exerce l'ensemble des compétences exercées par les syndicats fusionnés ;

- les dispositions prévues par l'article L. 5212-27 du code général des collectivités territoriales -rétablies par l'article 22 du projet de loi (cf supra)- sont applicables : elles déterminent la catégorie à laquelle appartient le nouveau syndicat, règlent le sort des biens, droits et obligations des établissements fusionnés et les statuts de leurs personnels, et enfin prévoient une nouvelle élection des délégués des membres.

Soulignons que là aussi, la condition de majorité est assouplie pour permettre la rationalisation et l'achèvement de la carte de l'intercommunalité.

 La position de la commission des lois : appliquer à l'achèvement de la carte des syndicats les principes retenus pour celle des EPCI a fiscalité propre

Dans le même esprit que celui qui l'a animée pour l'examen de l'article 29, la commission, sur proposition de son rapporteur :

- a supprimé le pouvoir d'appréciation du préfet pour mettre en oeuvre le schéma départemental ;

- a précisé que les modifications adoptées par la CDCI aux deux tiers s'imposeront à la proposition préfectorale ;

- a inclus la « commune-centre » dans la majorité requise pour exprimer l'accord des communes au projet du préfet de dissoudre un syndicat, d'en modifier le périmètre ou de fusionner plusieurs groupements ;

- dans ce dernier cas, elle a prévu que la mise en oeuvre des pouvoirs exceptionnels, en 2013, ne pourrait pas se faire contre l'accord de la commune la plus importante au plan démographique ;

- elle a prévu l'audition par la CDCI de tout élu qui demande à être entendu pour assurer un exercice effectif du dialogue ;

- elle a précisé que la mise en oeuvre par le préfet des pouvoirs spéciaux dont il bénéficiera en 2013 supposerait l'achèvement des procédures de consultation introduites en 2012 pour recueillir l'accord des collectivités ;

- elle a réparé l'omission des syndicats mixtes dans les procédures de modification du périmètre.

La commission a complété ces modifications par plusieurs précisions et améliorations rédactionnelles.

Elle a adopté l'article 30 ainsi rédigé.

* 63 Le sort des biens, équipements, services publics nécessaires à l'exercice des compétences transférées et l'ensemble des droits et obligations qui leur sont attachés sont réglés selon le droit commun.

* 64 Cf rapport d'étape n° 264 (2008-2009) de M. Yves Krattinger et de Mme Jacqueline Gourault.

* 65 Cf art. L 5212-33 du code général des collectivités territoriales.