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Projet de loi de réforme des collectivités territoriales

 

Article 34 bis (art. L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales) Extension au dispositif de rationalisation des autorités organisatrices de la distribution d'électricité des procédures spéciales prévues à l'article 30

Votre commission a adopté un amendement de M. Xavier Pintat et plusieurs de ses collègues qui étend le bénéfice des dispositions spéciales de rationalisation de la carte syndicale prévues à l'article 30 du présent texte au dispositif créé à l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales par la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie, pour permettre la rationalisation de l'organisation de la distribution d'électricité, grâce à la constitution d'autorités organisatrices de taille départementale.

Le même amendement réserve le cas des groupements territoriaux comptant plus d'un million d'habitants, qui pourront disposer de leur propre autorité organisatrice, même si elle est de niveau infra-départemental.

Le dispositif ainsi prévu doit permettre de profiter de la rationalisation de la carte syndicale pour achever le mouvement que la loi du 7 décembre 2006 a engagé en matière de distribution d'énergie.

Votre commission a adopté l'article 34 bis ainsi rédigé.

TITRE IV CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Article 35 Clarification des compétences des collectivités territoriales

Cet article pose les principes qui encadreront la clarification ultérieure des compétences des départements et des régions par le législateur. Ces principes concernent la spécialisation et l'exclusivité dans l'exercice des compétences, la préservation d'une capacité d'initiative dans les cas non prévus par la loi, le principe du chef de file et les financements croisés.

1- Le droit en vigueur

La clause générale de compétence

La clause générale de compétence est, pour chaque niveau de collectivités, une disposition législative du code général des collectivités territoriales. Ainsi, l'article L 2121-29 du CGCT dispose que « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune » ; l'article L. 3211-1 prévoit que « Le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département. ». Enfin, l'article L 4221-1 prévoit que « Le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région. ».

Ces dispositions sont aussi anciennes que les collectivités qu'elles concernent (article 61 de la loi du 5 avril 1884 sur l'organisation et les attributions des conseils municipaux, article 48 de la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux  et article 59 de la loi n° 82-213 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions).

Par ailleurs, la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, a introduit une disposition transversale, aujourd'hui reprise à l'article L. 1111-2 du CGCT, selon laquelle « les communes, les départements et les régions règlent par leurs délibérations les affaires de leur compétence ». La question s'est posée de savoir si cette disposition remettait en cause la clause générale de compétence. Le juge administratif a estimé que tel n'était pas le cas (CE, 11 octobre 1989, commune de Port-Saint-Louis-du-Rhône c/ Préfet des Bouches-du-Rhône).

Les collectivités locales peuvent donc agir dans tout domaine présentant un « intérêt local » (communal, départemental ou régional selon le cas), même en l'absence de texte prévoyant leur intervention. Il revient au juge de déterminer, le cas échéant et a posteriori, la présence d'un intérêt local justifiant l'intervention de la collectivité. La notion d'intérêt local demeure parfois difficile à apprécier, et la jurisprudence l'a interprétée de manière extensive : l'action envisagée doit bénéficier directement aux besoins de la population, rester neutre et répondre à un intérêt public.

En revanche, le juge administratif a estimé que la clause générale de compétence n'habilitait le conseil municipal à statuer sur les questions d'intérêt public communal que sous réserve qu'elles ne soient pas dévolues par la loi à l'Etat ou à d'autres personnes publiques et qu'il n'y ait pas d'empiètement sur les attributions conférées au maire (CE, 29 juin 2001, Commune de Mons-en-Baroeul). Chaque collectivité voit ainsi sa compétence limitée par les compétences des autres collectivités.

Il ne semble pas, par ailleurs, que la clause générale de compétence soit garantie par la Constitution. En effet, dans l'article 72 de la Constitution, ni le principe de libre administration, ni celui dit de « subsidiarité » n'implique directement la clause générale de compétence.

Il est enfin difficile d'évaluer l'importance exacte des interventions des collectivités territoriales sur le fondement de la clause générale de compétences. Le tableau fourni par l'étude d'impact annexée au projet de loi ne donne pas une analyse précise, comme il apparaît clairement dans le cas des régions : 15% des dépenses de celles-ci serait lié à des « compétences intermédiaires » qui leur sont attribuées par la loi, quoique de manière imprécise.

L'enchevêtrement des compétences

L'article 3 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, codifié à l'article L. 1111-4 du CGCT, a prévu une décentralisation par blocs de compétences, c'est-à-dire « de telle sorte que chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspondantes soient affectés en totalité soit à l'Etat, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions ».

Or, cet objectif de transferts par blocs n'a été que très partiellement atteint. Il est aisé de distinguer une dominante sociale dans les compétences du département et une cohérence autour de la formation professionnelle et du développement économique pour les régions. Néanmoins, la commune, l'Etat et les groupements de communes continuent tous à exercer des compétences dans ces domaines. En particulier, la gestion des politiques sociales fait intervenir à la fois l'Etat, les collectivités territoriales, les EPCI et la sécurité sociale.

Les interventions au titre de la clause générale de compétence n'ont pu qu'ajouter à cette confusion.

Le rapport d'étape69(*) de la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales de M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault présente un tableau sommaire de la répartition des compétences qui donne une idée de l'éclatement de celles-ci entre les niveaux de collectivités :

APERÇU DE LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ENTRE LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET L'ÉTAT

 

Communes et EPCI

Départements

Régions

État

Action sociale et sanitaire

Centre communal d'action sociale (par délégation du département).Possibilité de créer un établissement social ou médico-social.

Crèches, garderies, accueil des sans abri.

Gestion de l'APA et du RMI/RMA puis du RSA.

Prestation de compensation du handicap.

Schéma départemental des établissements et services sociaux et médico-sociaux.

Maison de retraite (hébergement).

Aide sociale à l'enfance.

Jeunesse (protection judiciaire). 

 

Aide sociale : compétence d'attribution.

Hébergement d'urgence.

Plan d'alerte et d'urgence au profit des personnes âgées.

Présidence du conseil d'administration des établissements publics de santé communaux.

Cimetières et pompes funèbres.

Bureaux municipaux d'hygiène.

Présidence du conseil d'administration des établissements publics de santé spécialisés.

Centres et consultation de PMI et de planification familiale.

Objectifs particuliers de santé.

Commissions exécutives des agences régionales de l'hospitalisation.

Financement d'équipements sanitaires (expérimental).

- 160 -

Schéma national d'organisation sociale et médico-sociale.

Contrôle et surveillance des établissements de santé.

Aménagement du territoire et équipements locaux

Infrastructures pour réseaux de télécommunication.

Autorisations d'exploitation (via le CSA et l'ART)

Consultation sur le contrat de projet État-Région (CPER) et le schéma régional de développement et d'aménagement du territoire (SRDAT).

Élaboration du CPER et du SRDAT.

Élaboration du CPER.

Concession ou gestion directe des réseaux de distribution d'énergie et de gaz.

Établissement d'un programme d'aide à l'équipement rural.

Schémas interrégionaux de littoral et de massif.

Gestion des fonds européens (à titre expérimental).

Détermination de la politique d'aménagement du territoire au niveau national.

Culture

Propriété d'immeubles classés ou inscrits.

Diagnostics et fouilles d'archéologie préventive.

Compétences d'inventaire général du patrimoine culturel

(par délégation)

Inventaire général du patrimoine culturel.

Gestion de la liste des monuments et mobiliers historiques.

Normes nationales en matière d'inventaire.

Bibliothèques communales.

Archives municipales.

Musées communaux.

Bibliothèques départementales de prêt.

Archives départementales.

Musées départementaux.

Bibliothèques régionales.

Archives régionales.

Musées régionaux.

Inventaire général du patrimoine culturel.

Bibliothèques d'État, nationales, universitaires ou spécialisées.

Archives nationales.

Musées nationaux.

Enseignement initial de la musique, de la danse et de l'art dramatique.

Schéma départemental de développement des enseignements artistiques.

Organisation des cycles d'enseignement professionnel initial (domaines artistiques).

FRAC.

Contrôle des établissements.

- 161 -

Établissements d'enseignement supérieur artistique.

Déchets

Collecte et traitement des ordures ménagères.

Plan départemental d'élimination des déchets ménagers.

Plan régional d'élimination des déchets industriels.

Centres de stockage des déchets (autorisations).

Eau et assainissement

Distribution de l'eau potable.

Assainissement individuel et collectif.

Répartition des aides du Fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE).

 

Police de l'eau.

Adoption du Schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE).

Enseignement

Construction et fonctionnement des écoles.

Détermination des secteurs de recrutement des écoles publiques situées sur le territoire communal.

Collèges :

Lycées :

Construction et fonctionnement des établissements d'enseignement supérieur.

Politique éducative, contenu des enseignements.

Gestion du personnel enseignant.

Construction et fonctionnement des établissements. Accueil, restauration et hébergement des élèves. Gestion des personnels TOS.

Entretien et gestion des IUFM.

Maîtrise d'ouvrage déléguée des constructions universitaires.

Environnement et patrimoine

Inventaires locaux du patrimoine naturel.

Inventaire du patrimoine naturel.

Zones de protections du patrimoine architectural et urbain (ZPPAU).

Espaces naturels sensibles.

Plan régional pour la qualité de l'air.

Parcs naturels régionaux et réserves naturelles régionales.

Parcs nationaux et réserves naturelles nationales.

Liste des monuments naturels et des sites.

Formation professionnelle et apprentissage

Association à l'élaboration du plan régional de développement des formations professionnelles (PRDFP).

Politique régionale de formation professionnelle et d'apprentissage.

Adoption et suivi du PRDFP.

Bourses pour la formation.

Gestion des crédits AFPA.

Validation des acquis de l'expérience.

Consultation sur le PRDFP.

Habilitation des contrats d'apprentissage.

Tutelle de l'AFPA.

Infrastructures

Voies communales.

Chemins ruraux.

Voies départementales.

Schémas régionaux des infrastructures et des transports.

Voirie nationale.

Autoroutes.

Aérodromes d'intérêt national ou international.

Participation au financement des infrastructures routières et autoroutières et des lignes à grande vitesse.

Transfert possible des aérodromes civils, ports non autonomes, canaux et voies navigables.

Interventions dans le domaine économique

Financement des régimes d'aides directes aux entreprises par convention avec la région.

Schéma régional de développement économique. Régime des aides directes. Attribution d'aides de l'État par délégation.

Politique économique et sociale de la nation. Défense de l'emploi.

- 162 -

Aides aux entreprises.

 

Aides en faveur des entreprises en difficulté.

Mise en oeuvre des aides indirectes aux entreprises.

Participation au capital d'une société de garantie. Création d'un fonds de garantie.

Aides au maintien des services en milieu rural.

Aides pour l'installation ou le maintien de professionnels de santé dans les zones déficitaires.

Logement et habitat

Participation au financement du logement.

Aides financières au logement.

Tutelle de l'agence nationale de l'habitat (ANAH).

Offices publics de l'habitat (ex-Opac et OPHLM)

Prise en charge du logement étudiant en Île de France.

Programme local de l'habitat.

Aires d'accueil (gens du voyage).

Grands projets de ville.

Commissions d'attribution des logements sociaux.

Logement étudiant.

Plan départemental de l'habitat.

Schéma départemental d'accueil des gens du voyage.

Plan départemental d'actions pour le logement des personnes défavorisées.

Sécurité

Officier de police judiciaire.

Police municipale.

Pouvoirs de police spéciale.

Conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance

Police de la circulation sur le domaine public départemental.

Services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).

 

Autorité de police générale.

Services de police nationale et de gendarmerie.

Membre du SDIS.

Pouvoirs de substitution.

Sport

Subventions aux clubs et associations sportifs.

Centres régionaux d'éducation populaire et de sport (CREPS).

Fonds national de développement du sport.

Tutelle sur les fédérations sportives.

Construction et fonctionnement des équipements sportifs de proximité.

Construction et entretien d'équipements sportifs dans les collèges.

Construction et entretien d'équipements sportifs dans les lycées.

Tourisme

Offices du tourisme.

Schéma d'aménagement touristique départemental.

Plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée.

Comité départemental du tourisme.

Schéma régional de développement du tourisme.

Comité régional du tourisme.

Politique nationale du tourisme.

Instruction des demandes de classement ou d'agrément des établissements touristiques.

Transports

Financement, organisation et fonctionnement des transports scolaires :

 

- dans les zones urbaines.

- hors des zones urbaines.

Plan de déplacements urbains (PDU).

Plan départemental (services réguliers et services à la demande).

Plan régional des transports (services réguliers non urbains).

Réglementation sociale, règles de sécurité et contrôle technique.

Schémas multimodaux de services collectifs de transport de voyageurs et de marchandises.

Organisation des transports urbains de personnes.

Organisation des transports routiers non urbains de personnes.

Organisation des transports ferroviaires régionaux.

Transports en Île-de-France.

Urbanisme et politique de la ville

Contrats de ville.

Association aux contrats de ville.

Participation à des sociétés d'investissement dans les sites urbains en difficulté.

Contrats de ville.

- 163 -

Programmes de rénovation en zone urbaine sensible (ANRU).

Plan local d'urbanisme (PLU) ou carte communale et délivrance des permis de construire.

Schéma de cohérence territoriale.

Droit de préemption urbain.

Zones d'aménagement concerté (ZAC).

 

Élaboration du SDRIF en Île de France.

Projets d'intérêt général et opérations d'intérêt national (OIN). ZAC dans les OIN.

Délivrance des permis de construire (hors PLU ou carte communale).

Directives territoriales d'aménagement.

On observe ainsi en particulier une dispersion des interventions très marquée pour la culture, le tourisme et le sport.

En outre, la loi n°2004-809 du 13 août 2004 n'a pas supprimé, et a parfois même aggravé la complexité de la répartition des compétences. Ainsi, le rapport de la Cour des comptes « La conduite par l'Etat de la décentralisation », publié en octobre 2009, cite à titre d'exemple la responsabilité éclatée du traitement des déchets : la loi du 13 août 2004 a en effet transféré l'élaboration et le suivi des plans départementaux des déchets ménagers, exercé jusqu'alors par le préfet, au président du Conseil général. Or c'est la seule attribution de ce niveau de collectivité dans le domaine de la collecte et du traitement des déchets, dans la mesure où l'Etat est compétent pour l'instruction, l'autorisation des équipements, et les communes et groupements de communes pour la gestion opérationnelle.

Enfin, l'Etat a souvent lui-même suscité l'intervention des collectivités locales hors du champ des compétences qui leur sont attribuées par la loi, notamment dans le cadre des contrats de projet Etat-région.

Les conséquences de l'absence de clarté dans la répartition des compétences sont connues : elles consistent surtout dans une dilution de la responsabilité des décideurs locaux vis-à-vis des citoyens, dans l'impossibilité pour ceux-ci de comprendre les politiques menées par les collectivités, enfin dans une tendance à des interventions redondantes et mal coordonnées, sources de dépenses inutiles.

Le chef de file

Le cinquième alinéa de l'article 72 de la Constitution interdit à une collectivité territoriale d'exercer une tutelle sur une autre, tout en prévoyant la possibilité d'instituer une collectivité comme « chef de file » pour l'exercice d'une compétence : « lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ».

Le Conseil constitutionnel a toutefois limité la portée de cette notion en estimant que l'article 72 de la Constitution habilitait la loi à désigner une collectivité territoriale pour « organiser » et non pour « déterminer » les modalités de l'action commune de plusieurs collectivités (CC, n° 2008-567 DC du 24 juillet 2008).

La loi du 13 août 2004 a attribué la fonction de collectivité chef de file à la région dans le domaine économique et au département s'agissant de l'action sociale. Le bilan de cette mesure est mitigé. Certes, les départements disposent d'un socle élargi de compétences sociales et des financements correspondants, mais l'intervention de l'Etat persiste dans de nombreux domaines et de nouvelles compétences peuvent être prises par les groupements de communes. Quant à la région, elle n'exerce toujours principalement qu'un rôle d'animation. La Cour des comptes, entendue par votre rapporteur, a ainsi regretté que le schéma régional de développement économique n'ait pas de véritable valeur prescriptive. L'existence de ce schéma n'empêche pas, en effet, les EPCI et les départements de définir de manière autonome leur propre politique de développement économique.

La limitation des financements croisés

L'article L. 1111-4 du CGCT pose le principe suivant lequel « les communes, les départements et les régions financent par priorité les projets relevant des domaines de compétences qui leur ont été dévolus par la loi (...) ». Cette disposition a cependant une portée pratique limitée.

Par ailleurs, en vertu de l'article 10 du décret n°99-1060 du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l'Etat pour des projets d'investissement, une subvention de l'Etat ne peut avoir pour effet de porter le montant des aides publiques directes à plus de 80 % du montant prévisionnel de la dépense subventionnable engagée par le demandeur.

Ces règles n'ont pas empêché un développement très important de la pratique des cofinancements.

Le financement d'investissements par plusieurs collectivités locales résulte d'une part du manque de moyens de certaines collectivités, en particulier les petites communes, pour assurer elles-mêmes les investissements dont elles ont besoin, d'autre part du partage de compétences résultant soit de la loi elle-même, soit de la mise en oeuvre de la clause générale de compétence, soit de l'intervention de l'Etat lorsqu'il appelle à une action concertée, comme dans le cas des contrats de projet Etat-région. Les cofinancements sont également inhérents à l'intervention des fonds européens qui sont en général répartis en fonction du principe d'« additionnalité », c'est-à-dire que ces fonds ne peuvent être versés que si d'autres acteurs publics apportent des financements complémentaires.

Ces cofinancements présentent deux inconvénients importants, déjà maintes fois relevés :

- ils rendent plus long et plus complexe le montage des dossiers par les élus qui souhaitent bénéficier d'une aide financière pour mener à bien un projet ;

- ils portent atteinte aux principes de responsabilité des élus devant les citoyens et de transparence de l'action publique en ne permettant pas d'identifier les auteurs des investissements.

Toutefois, votre rapporteur a pu constater, en entendant les diverses associations d'élus, que les cofinancements sont généralement considérés comme un moindre mal. Ainsi, de nombreux maires de petites villes, tout en regrettant le temps consacré à monter les dossiers de demande de subvention, considèrent que leur commune ne pourrait pas se passer du soutien financier du département ou de la région.

En outre, les cofinancements présentent aussi quelques avantages, comme de permettre une collaboration entre les collectivités plutôt qu'une intervention concurrente et l'analyse des dossiers d'investissements par plusieurs acteurs, ce qui permet d'éviter certaines erreurs dans l'instruction de ces dossiers.

2- Le dispositif proposé par le projet de loi

L'article 35 fixe un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi pour qu'une nouvelle loi précise la répartition des compétences des régions et des départements, ainsi que les règles d'encadrement des cofinancements entre les collectivités territoriales.

Il présente ensuite une liste de quatre principes que devra respecter la loi annoncée, et qui prévoient l'exercice par la région et le département des seules compétences qui leur sont attribuées par la loi, la capacité d'initiative de ces deux niveaux de collectivités dans les cas non prévus par la loi, l'organisation du « chef de filat » entre collectivités, enfin la limitation des financements croisés aux projets dont l'envergure le justifie ou à ceux répondant à des motifs de solidarité ou d'aménagement du territoire, le maître d'ouvrage devant alors assurer une part significative du financement.

3- La position de votre commission

Compte tenu de la complexité de la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivité, analysée ci-dessus, votre commission partage l'objectif du gouvernement de simplifier l'enchevêtrement des compétences exercées par les départements et les régions, dont les conséquences néfastes ont été maintes fois relevées. L'article 35 permet de prendre date pour la réalisation de cet exercice de clarification et de simplification. Les principes proposés constituent en outre une référence utile pour les travaux d'élaboration de la future loi sur les compétences.

Votre rapporteur a salué par ailleurs le choix, fait par le projet de loi, de ne pas traiter directement des compétences des communes, celles-ci étant, il est vrai, concernées par la limitation des cofinancements. En effet, la clause générale de compétence des communes reste nécessaire à la prise en compte des besoins non prévus par la loi mais clairement exprimés par les citoyens.

Votre rapporteur remarque toutefois que le texte proposé comporte des dispositions quelque peu imprécises ou dépourvues de portée normative. En outre, l'article fixe des objectifs qu'une loi devra respecter, alors que le législateur ne peut en principe se lier lui-même.

Le Conseil Constitutionnel a longtemps refusé de censurer les dispositions législatives sans portée normative, jugeant que, ne pouvant produire d'effets juridiques, elles ne pouvaient être déclarées inconstitutionnelles. En revanche, en 200570(*), le Conseil a censuré une disposition sans portée normative de la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école. Toutefois, les dispositions de l'article 35 sont plus précises que celles qui ont été censurées à cette occasion, puisqu'elles fixent notamment clairement les principes spécialité et d'exclusivité qui s'appliqueront, sous réserve de leur capacité d'initiative, aux compétences de la région et du département. A propos de cette capacité d'initiative, la commission a d'ailleurs adopté, sur proposition de MM. Chevènement et Mézard, un amendement précisant qu'elle ne s'exerce que sur le fondement d'une délibération du conseil concerné.

Concernant les cofinancements, s'il serait illusoire de vouloir les supprimer complètement, votre rapporteur a estimé que leur encadrement était nécessaire. Il a donc proposé à votre commission un amendement afin de préciser que cet encadrement permettrait d'organiser une intervention alternative de la région ou du département. Il a également proposé de supprimer la référence à la « part significative du financement » assurée par le maître d'ouvrage : cette disposition est en effet d'interprétation difficile et n'ajoute pas d'élément essentiel au dispositif proposé. Enfin, le rôle du département dans le soutien aux communes rurales sera rappelé.

Votre commission a adopté l'article 35 ainsi rédigé.

Article 36 Entrée en vigueur des dispositions relatives aux conseillers territoriaux

Cet article prévoit que les conseillers territoriaux institués par l'article 1er du présent projet de loi seront effectivement créés en mars 2014.

Cette disposition est le corollaire du projet de loi n° 63 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, qui réduit le mandat des membres de ces deux assemblées afin de permettre l'expiration simultanée, en mars 2014, des mandats de l'ensemble des conseillers généraux et des conseillers régionaux.

En effet, cette concomitance n'implique pas, par elle-même, la création d'une nouvelle catégorie d'élus. L'article 36 est donc nécessaire à la tenue, en 2014, de la première élection des conseillers territoriaux.

Approuvant le calendrier prévu par le gouvernement, votre commission des lois a adopté l'article 36 sans modification.

Article 37 Entrée en vigueur des articles 2 et 3 du projet de loi

Cet article prévoit les conditions d'entrée en vigueur des dispositions des articles 2 (élection des délégués communautaires des EPCI à fiscalité propre au suffrage universel direct) et 3 (fixation du nombre et de la répartition des sièges au sein des conseils communautaires) du présent projet de loi.

En principe, elles s'appliqueront à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux, c'est-à-dire en mars 2014.

Néanmoins, une dérogation à ce principe est prévue pour les dispositions de l'article 3, qui s'appliqueront immédiatement aux EPCI à fiscalité propre créés après la promulgation de la présente loi, et aux EPCI dont le périmètre sera modifié avant 2014.

Cette dernière dérogation peut toutefois paraître excessive, dans la mesure où une large partie des EPCI à fiscalité propre subiront probablement une évolution de leur périmètre en application des dispositions relatives à l'achèvement et à la rationalisation de la carte intercommunale (titre III du présent projet de loi).

Ces inquiétudes sont partagées par l'ensemble des associations d'élus locaux, qui craignent un bouleversement excessif de la composition des conseils communautaires et une déstabilisation des EPCI.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement du rapporteur, aux termes duquel seule la création ex nihilo d'un EPCI à fiscalité propre après la promulgation de la présente loi entraîne l'application immédiate des dispositions de l'article 3. A l'inverse, jusqu'en 2014, les EPCI déjà institués resteront soumis au régime actuellement en vigueur.

Votre commission a adopté l'article 37 ainsi rédigé.

Article 38 Applications des dispositions du projet de loi à Mayotte

En vertu de l'article L.O. 6113-1 du code général des collectivités territoriales, créé par la loi organique n°2007-223 du 21 février 2007, les dispositions législatives et réglementaires sont applicables de plein droit à Mayotte, à l'exception de celles qui interviennent dans les matières relevant de la loi organique en application de l'article 74 de la Constitution ou dans l'une des matières suivantes :

1° Impôts, droits et taxes ;

2° Propriété immobilière et droits réels immobiliers ; cadastre ; expropriation ; domanialité publique ; urbanisme ; construction ; habitation et logement ; aménagement rural ;

3° Protection et action sociales ;

4° Droit syndical ; droit du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle ;

5° Entrée et séjour des étrangers et droit d'asile ;

6° Finances communales.

Les dispositions législatives et réglementaires intervenant dans les matières mentionnées aux 1° à 6° ne sont applicables à Mayotte que sur mention expresse.

En conséquence, l'article 38 prévoit expressément que les dispositions relatives aux finances communales de l'article 8 concernant les communes nouvelles sont applicables à Mayotte. Par ailleurs, un article L 2572-3-1 du CGCT est créé pour préciser que les dispositions concernant les dotations de l'Etat aux communes nouvelles s'appliquent à Mayotte.

L'article 38 corrige également les renvois effectués par les articles du code général des collectivités territoriales qui concernent Mayotte à d'autres articles du même code comportant les dispositions de droit commun. Il tire ainsi les conséquences de la suppression de l'article L 5211-35 (qui concerne le régime financier des fusions de communes) par l'article 10 du projet de loi, de la suppression de l'article L 5214-7 (dispositions concernant la formation du conseil de la communauté de communes) par l'article 3, enfin, de la suppression de l'article L 5216-3 par le même article (élection des délégués communautaires des EPCI).

Votre commission a adopté l'article 38 sans modification.

Article 39 Application des dispositions du projet de loi à la Polynésie

En vertu de la loi organique n°2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, les dispositions législatives et réglementaires ne sont applicables en Polynésie Française que si elles comportent une mention expresse à cette fin.

Par dérogation, sont applicables de plein droit en Polynésie française, sans préjudice de dispositions les adaptant à son organisation particulière, les dispositions législatives et réglementaires qui sont relatives à divers domaines comme la composition, l'organisation, le fonctionnement et les attributions des pouvoirs publics de la République, à la défense nationale, au domaine public de l'Etat, etc.

L'article 39 applique ainsi à la Polynésie française les dispositions pertinentes pour ce territoire, concernant en particulier l'intercommunalité71(*), les syndicats de communes et les syndicats mixtes, les pouvoirs de police, les conditions de majorité pour les transferts de compétence entre communes et EPCI et pour la détermination de l'intérêt communautaire, la mutualisation des services au sein de l'intercommunalité. En revanche, ne sont pas étendues à la Polynésie, parce qu'elles y seraient inutiles ou incompatibles avec l'organisation territoriale résultant de son statut, les dispositions concernant les conseillers territoriaux, les métropoles, les pôles métropolitains, les regroupements de départements et de régions.

L'article 39 prévoit ainsi l'application en Polynésie de l'article 3 (composition du bureau de l'organe délibérant des EPCI), l'article 14 (énumération des différentes catégories d'EPCI et de groupements de collectivités territoriales) ; l'article 15 (qui dispose que toute compétence communale peut être exercée par un EPCI) ; l'article 20 (fusion d'EPCI) ; le II de l'article 21 (rédactionnel) ; l'article 22 (fusion de syndicats de communes et de syndicats mixtes) ; l'article 23 (dissolution de plein droit des syndicats intercommunaux) ; les I et III de l'article 24 (substitution d'un EPCI à un syndicat de périmètre identique, sauf dispositions concernant les communautés urbaines) ; l'article 26 (composition de la commission départementale de la coopération intercommunale) ; le 1° de l'article 27 (consultation de la CDCI pour tout projet de création d'EPCI dans les conditions de l'article L 5211-5 ou d'un syndicat mixte, à l'exclusion des dispositions concernant le schéma départemental de la coopération intercommunale, dont l'application n'est pas prévue en Polynésie) ; l'article 31 à l'exception du dernier alinéa du 4 (transfert du pouvoir de police) ; les I, II et IV de l'article 32 (majorité simple pour les transferts de compétence et l'intérêt communautaire) ; les articles 33 et 34 (mutualisation de services).

Par ailleurs, le II de l'article 39, comme pour Mayotte, met à jour les articles du CGCT d'extension à la Polynésie française des dispositions de droit commun.

Ainsi, le 1° ajoute à l'article L 5842-1 du CGCT la référence au nouvel article L 5210-5, créé par l'article 15 précité. Le 2° modifie l'article L 5842-2, I, qui prévoit l'application à la Polynésie des articles L 5211-1 à L 5211-4, qui concernent les règles générales de fonctionnement des EPCI. Est également introduit un renvoi à deux articles L 5211-4-2 et L 5211-4-3 nouveaux, issus de l'article 34, qui concernent les mutualisations de services.

Le 3° modifie l'article L 5842-4, I, qui prévoit notamment l'application en Polynésie de l'article L 5211-9-2 (concernant le transfert des pouvoirs de police des communes à un EPCI) à l'exception des troisième et quatrième alinéas du I et du dernier alinéa du II de cet article. Le IV de l'article L 5211-9-2, introduit par l'article 31, est ainsi ajouté à cette exception.

Le 4° modifie le 1° du II de l'article L 5842-11, qui prévoit l'application de l'article L 5211-43 (concernant la composition de la CDCI) à la Polynésie. Est ainsi introduite pour la Polynésie la participation à la CDCI de représentants de syndicats mixtes.

Enfin, le 5° permet l'application de l'article L 5212-27, issu de l'article 22 du projet de loi, à la Polynésie, concernant les fusions de syndicats de communes et des syndicats mixtes.

 La position de votre commission

Votre rapporteur a proposé de modifier cet article, d'une part pour tenir compte de certains oublis, d'autre part par coordination avec des amendements qui ont été adoptés par la commission sur d'autres articles. La commission a retenu quatre amendements à cet effet.

Votre commission a adopté l'article 39 ainsi rédigé.

Article 40 (Habilitation à légiférer par ordonnance) Modalités d'application des dispositions relatives aux conseillers territoriaux en Guadeloupe, en Guyane et en Martinique

Le présent article habilite le gouvernement à légiférer par ordonnance, conformément à l'article 38 de la Constitution pour « [fixer] les mesures d'adaptation de l'article 1er de la présente loi [c'est-à-dire les dispositions relatives à la création des conseillers territoriaux] dans les départements et régions d'outre-mer de Guadeloupe, de Guyane et de Martinique ».

 Les caractéristiques et l'objet de l'habilitation

L'ordonnance prise sur le fondement de cette habilitation devra être publiée au plus tard 18 mois après la publication de la loi portant réforme des collectivités territoriales, et le projet de loi de ratification correspondant devra être déposé sur le bureau de l'une des deux Assemblées au plus tard trois mois après la publication de l'ordonnance.

Ces mesures spécifiques d'adaptation sont justifiées par la situation particulière de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique. En effet, en application du principe d'identité législative, l'article 1er s'applique de plein droit dans les départements et régions d'outre-mer. Pour autant :

la Martinique et la Guyane ont émis le souhait d'être transformées en collectivités d'outre-mer ; elles seraient dès lors soumises non plus à l'article 73, mais à l'article 74 de la Constitution, et donc au principe de spécialité législative. Des consultations sont prévues en janvier 2010 dans ces deux départements ;

les élus de Guadeloupe ont, de leur côté, demandé un délai de réflexion à l'issue duquel ils pourraient saisir le congrès d'une demande équivalente et solliciter, eux aussi, la transformation de leur département en collectivité d'outre-mer.

C'est donc pour tenir pleinement compte de ces évolutions éventuelles que le gouvernement souhaite disposer d'un délai de 18 mois.

 Un dispositif inadapté et inutile

Consciente de la nécessité de ne pas préjuger des résultats des consultations futures sur l'évolution institutionnelle et statutaire de la Martinique, de la Guyane et, éventuellement, de la Guadeloupe, votre commission émet néanmoins trois réserves sur le présent article :

- tout d'abord, et par-delà l'importance et la légitimité des motifs invoqués par le gouvernement, les ordonnances de l'article 38 de la Constitution n'ont pas été conçues pour permettre au pouvoir législatif de décaler dans le temps ses prises de décision, et il est dangereux de détourner ce procédé de son objectif initial ;

- ensuite, le recours aux ordonnances de l'article 38 est, dans ce cadre, d'autant plus dangereux qu'il est inutile. En effet, si la Martinique, la Guadeloupe ou la Guyane devenaient des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74, une loi organique devrait être prise pour déterminer « les règles d'organisation et de fonctionnement [de leurs] institutions et le régime électoral de [leurs] assemblée[s] délibérante[s] »72(*) : les « mesures d'adaptation » pour lesquelles le gouvernement sollicite une habilitation seraient alors directement prises par le législateur organique. En outre, elles ne pourraient plus faire l'objet d'une ordonnance de l'article 38 de la Constitution, puisque l'utilisation de ces dernières est réservée aux matières qui relèvent normalement du domaine de la loi ordinaire. Si, à l'inverse, la Martinique, la Guyane et la Guadeloupe restaient soumises à l'article 73 de la Constitution, le droit commun devrait leur être appliqué et aucune « mesure d'adaptation » ne serait plus nécessaire. Ainsi, quel que soit le statut futur de ces départements et régions d'outre-mer, l'utilisation des ordonnances de l'article 38 n'est ni opportune, ni légitime ;

- enfin, et en tout état de cause, la simple référence à des « mesures d'adaptation » est insuffisamment précise et semble indiquer que le Parlement accorde un blanc-seing à l'exécutif. Or, dans cette hypothèse, le présent article encourrait la censure du Conseil constitutionnel.

 La position de votre commission des lois

En conséquence de ces observations, votre commission a supprimé l'article 40.

* 69 http://www.senat.fr/noticerap/2008/r08-264-1-notice.html

* 70 Décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005

* 71 L'ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007 a étendu à la Polynésie une grande partie des dispositions du CGCT concernant l'intercommunalité.

* 72 Quatrième alinéa de l'article 74 de la Constitution.