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Projet de loi de réforme des collectivités territoriales

 

EXAMEN EN COMMISSION LES MERCREDIS 9 ET 16 DÉCEMBRE 2009

Mercredi 9 Décembre 2009

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a tout d'abord souligné que la réforme des collectivités territoriales, réforme ambitieuse et très attendue, visait à rendre l'architecture territoriale à la fois plus lisible pour les citoyens et plus efficiente pour les acteurs locaux.

Il a rappelé les travaux conduits par la mission sénatoriale présidée par M. Claude Belot qui a élaboré, sur le rapport de Mme Jacqueline Gourault et de M. Yves Krattinger, des propositions constructives, sur lesquelles l'ensemble du Sénat a eu l'occasion de prendre position lors de deux débats dédiés à l'organisation territoriale.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué avoir engagé une très large concertation au travers de l'audition par lui-même des principaux responsables des collectivités, de l'audition par la commission des lois ouverte à l'ensemble des sénateurs et à la presse, le 28 octobre 2009, des ministres, MM. Brice Hortefeux, Alain Marleix et Michel Mercier, puis de l'organisation, le 2 décembre, d'un débat d'orientation dans les mêmes conditions.

Il a déclaré avoir axé son travail et ses amendements autour de quatre principes : le pragmatisme, le respect des libertés locales, la souplesse et la simplification.

Il a ensuite rappelé les principales dispositions du projet de loi :

- l'institution de métropoles, dotées d'un bloc de compétences obligatoires rassemblant celles de la communauté urbaine, élargies notamment aux autorisations d'utilisation du sol, celles du département en matière de transports scolaires et de voirie ainsi qu'un minimum de compétences économiques du département et de la région. Ce socle pourrait être élargi, par la voie conventionnelle, aux autres compétences régionales et départementales. En outre, l'Etat pourrait transférer à la métropole, à sa demande, de grands équipements et infrastructures ;

- la création d'un nouvel outil : le pôle métropolitain destiné à porter des coopérations renforcées entre territoires urbains qui souhaitent y procéder ;

- la substitution à la loi Marcellin de 1971 d'un nouveau dispositif de fusion de communes qui se veut « plus simple, plus souple et plus incitatif » : celui des communes nouvelles ;

- l'achèvement, le renforcement et la rationalisation de la carte de l'intercommunalité ; la réalisation de ces objectifs passe par l'élaboration d'un schéma départemental, la simplification des procédures, l'amélioration de la représentativité des commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI) et le renforcement de leur rôle, l'attribution aux préfets de pouvoirs spéciaux, la démocratisation des instances intercommunales, au travers de la désignation des délégués des communes membres au suffrage universel direct, selon un système de « fléchage ». Dans ce cadre, un régime unique, applicable à tous les types d'EPCI à fiscalité propre, sera mis en place pour fixer le nombre et la répartition des sièges au sein des conseils communautaires : ces éléments ne seront plus déterminés par un accord amiable entre les conseils municipaux des communes membres, mais par un tableau qui figure à l'article 3 du projet de loi ;

- la création d'une procédure de regroupement de départements et d'une procédure de regroupement de régions ;

- l'abrogation des dispositions relatives aux pays et l'interdiction de conditionner l'octroi d'une subvention à l'appartenance à une structure de coopération territoriale donnée.

Présentant ses amendements, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué qu'ils s'articulaient, pour l'essentiel, autour de onze objectifs :

1. Approuver la création des conseillers territoriaux : après avoir rappelé que le projet de loi procédait à la création des conseillers territoriaux, qui seront élus pour la première fois en mars 2014, il a souhaité répondre aux inquiétudes des élus départementaux comme régionaux, en soulignant que cette réforme permettrait d'améliorer la coordination entre le département et la région, sans remettre en cause les spécificités de chacune de ces deux collectivités, qui resteraient administrées par des assemblées délibérantes distinctes. Il a fait valoir que les conseillers territoriaux, piliers de la clarification des compétences des structures locales, bénéficieraient de missions et de responsabilités plus étendues que leurs prédécesseurs et qu'en conséquence leur création devait être comprise comme un acte de confiance envers les élus locaux. Pour l'ensemble de ces raisons, il a proposé d'approuver la création des conseillers territoriaux, sous réserve de quelques amendements rédactionnels.

2. Pour préserver la liberté des communes et garantir le maintien d'un bloc de compétences propres, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a tout d'abord jugé essentiel de donner une réelle liberté aux communes membres dans la fixation du nombre et de la répartition des sièges au sein des organes délibérants des EPCI. Or, le système proposé par le Gouvernement à l'article 3 du projet de loi, qui ne laisse aucune marge de manoeuvre aux communes, lui est apparu excessivement rigide pour les élus locaux. Il a donc souhaité, dans un souci de pragmatisme, permettre aux communes membres de se dispenser d'appliquer le tableau prévu à l'article 3, à condition de parvenir à un accord unanime et de respecter certaines règles fondamentales.

Dans le même esprit, il a proposé de prévoir que les dispositions relatives à la composition des conseils communautaires n'entreront en vigueur qu'en 2014, soit après le prochain renouvellement général des conseils municipaux, sauf pour les EPCI à fiscalité propre formés après la promulgation de la loi de réforme des collectivités territoriales.

Il a également appelé à conforter l'objectif du projet de loi de préserver les compétences communales tout en améliorant le fonctionnement du couple commune/EPCI, qui constitue l'axe de proximité de l'organisation territoriale ; à cette fin, il a proposé de substituer à la majorité simple, prévue par le projet de loi, une majorité qualifiée pour le transfert de compétences à l'EPCI et pour la détermination de l'intérêt communautaire.

Enfin, il a souhaité revenir sur le caractère automatique du transfert du pouvoir de police au président de l'EPCI dans certains domaines, ce pouvoir faisant partie du noyau des compétences du maire.

3. Afin de favoriser la libre-administration des collectivités territoriales, il a proposé de limiter les pouvoirs du préfet :

- en encadrant son intervention dans le processus de création d'une commune nouvelle lorsque toutes les collectivités concernées y sont favorables ;

- dans le cadre de l'intercommunalité, en supprimant son pouvoir d'appréciation pour mettre en oeuvre le schéma départemental de la coopération intercommunale et en lui imposant les différentes modifications adoptées par la CDCI à la majorité des deux tiers.

4. Souhaitant renforcer les outils dévolus aux collectivités et partageant l'objectif de souplesse et d'économie de fonctionnement promu par le projet de loi, il a proposé de faciliter encore les mises à disposition de services entre les collectivités, notamment entre la métropole et le département ou la région, de manière à adapter plus efficacement les moyens disponibles aux compétences transférées.

5. Il a proposé plusieurs mesures tendant à favoriser le bon fonctionnement des structures locales :

- prévoir l'accord de la commune-centre dans les procédures de création, de modification du périmètre, de fusion, de dissolution des EPCI ou des syndicats mixtes ;

- privilégier la liberté locale pour choisir l'EPCI de rattachement de la commune nouvelle et pour attribuer la qualité d'officier de police judiciaire et d'officier d'état civil aux maires délégués des communes nouvelles ;

- supprimer des orientations fixées au schéma départemental le seuil de 5 000 habitants pour la constitution d'un EPCI.

6. Il a jugé nécessaire de préciser le régime des métropoles :

- en prévoyant un critère de création fonctionnel en plus du seuil démographique afin de garantir aux métropoles un développement comparable aux agglomérations européennes métropolitaines ;

- en abaissant le seuil démographique de création des communautés urbaines de 500 000 à 450 000 habitants afin de conserver une cohérence à la déclinaison des EPCI au regard de leur degré d'intégration ;

- en conciliant les exigences de la réussite des métropoles avec la préservation des compétences du maire en matière d'autorisation d'utilisation du sol.

7. Il a souhaité apporter de nouvelles garanties aux procédures de regroupement des départements et des régions, afin de prévoir que, lorsqu'une consultation a été organisée, l'accord de la population soit recueilli dans chacun des territoires concernés, ce qui évitera qu'un territoire plus peuplé puisse forcer un autre à se regrouper avec lui, en dépit de l'opposition commune de son conseil et de sa population. En cas de désaccord, seule la loi pourrait alors prévoir le regroupement en cause.

Par ailleurs, il a suggéré la mise en place d'une nouvelle procédure permettant aux conseils généraux et au conseil régional qui le souhaitent de solliciter du législateur, avec l'accord de la population, la création d'une collectivité se substituant à la région et aux départements qui la composent.

8. Il s'est réjoui que le projet de loi mette fin à la pratique consistant à conditionner l'octroi d'une subvention à une collectivité à son adhésion à une structure de coopération ou d'organisation intercommunale, notamment un pays. Il a mis en avant la nécessité d'ajouter aux exclusions prévues par l'article 28 du projet de loi le cas des associations de collectivités territoriales derrière lesquelles pourraient se recréer les pays supprimés par l'article 25.

9. Il a suggéré de faciliter le recours, pour les syndicats intercommunaux et les syndicats mixtes, ouverts ou fermés, aux mécanismes de fusion, de substitution ou de dissolution.

10. Il a proposé de clarifier les principes qui régiront l'élaboration de la prochaine loi sur les compétences et de supprimer en partie une disposition trop imprécise sur les cofinancements.

11. Enfin, il a jugé opportun d'améliorer la qualité du projet de loi en le coordonnant avec d'autres textes en cours de discussion devant le Parlement, ou en garantissant sa conformité à la Constitution. Dans ce cadre, il a proposé de mettre en cohérence l'article 4 avec le processus du « Grenelle de l'environnement », et de supprimer l'article 40, qui habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnances dans des termes contraires à l'article 38 de la Constitution.

Après avoir souligné que le projet de loi présenté par le Gouvernement s'écartait sensiblement des conclusions de la mission Belot, M. Pierre-Yves Collombat a douté que les modifications que le Sénat apporterait au texte soient significatives.

Il s'est ensuite interrogé sur l'articulation entre l'action économique des métropoles et celles des départements et des régions, notant que les conseillers territoriaux ne disposaient pas de compétences en matière économique.

Il s'est également demandé ce qu'il adviendrait en cas d'opposition du département au transfert de compétences à la métropole.

Enfin, il a regretté que le préfet puisse agir librement en matière d'intercommunalité si la CDCI ne se met pas d'accord à la majorité des deux tiers et s'est interrogé sur la représentativité de cette commission. D'une manière générale, il a estimé que la commune devait demeurer la cellule de base de la démocratie locale et les EPCI de simples organes de coopération.

M. Jean-Pierre Sueur s'est déclaré convaincu de la nécessité d'approfondir le processus de décentralisation, rappelant que la gauche l'avait initié en 1982 puis complété en 1992 au travers du renforcement de l'intercommunalité.

Il a regretté que le projet de loi n'ait pas proposé d'élire les structures intercommunales les plus importantes, telles que les communautés urbaines, au suffrage universel direct.

Il a noté que le projet avait souvent été perçu par les élus locaux comme une remise en cause de leur légitimité, de leur gestion et de leur dévouement.

En outre, il s'est étonné de la proposition de création des conseillers territoriaux, notant l'absence de précédent dans l'histoire administrative de la France ou à l'étranger.

Enfin, il a noté avec regrets que la métropole risquait d'entraver la liberté d'action des communes membres.

Après avoir approuvé l'objectif d'achever et de rationaliser la carte de l'intercommunalité, Mme Jacqueline Gourault a jugé difficile de se prononcer en faveur de la création des conseillers territoriaux dès lors que leur mode de désignation était prévu par un projet de loi distinct qui, selon elle, faisait disparaître la notion de région et portait atteinte aux principes de pluralisme et de parité.

Par ailleurs, elle s'est interrogée sur l'articulation entre, d'une part, la métropole, d'autre part, le département et la région.

M. Alain Anziani a salué deux propositions du rapporteur :

- prévoir l'accord de la commune-centre dans les procédures de création, de modification du périmètre, de fusion, de dissolution des EPCI ou des syndicats mixtes ;

- concilier les exigences de la réussite des métropoles avec la préservation des compétences du maire en matière d'autorisation d'utilisation du sol.

En revanche, il s'est interrogé sur l'opportunité de confier à la métropole des compétences aussi étendues en matière d'équipements, de fiscalité, de voirie, de transports scolaires mais aussi dans le domaine économique. Sur ce dernier point, il a regretté que ce transfert à la métropole puisse conduire à retirer au département ses compétences en matière de tourisme et priver également la région de compétences essentielles.

Enfin, il s'est étonné que le projet de loi comporte un titre IV intitulé « clarification des compétences des collectivités territoriales » qui aurait dû figurer dans le prochain texte relatif aux compétences locales.

M. Jean-René Lecerf a invité la gauche à ne pas commettre la même erreur historique que la droite a commise en 1982 en refusant de voter la loi sur la décentralisation.

Il a fait valoir que, contrairement aux travaux du comité Balladur, la métropole n'avait pas pour vocation de se substituer aux départements.

Il a souligné l'importance des modifications proposées par le rapporteur, citant en particulier la limitation du pouvoir du préfet dans le processus de création d'une commune nouvelle.

Enfin, il a souhaité que les nouvelles règles en matière de fusion de communes ne soient pas utilisées pour éviter les alternances politiques au sein du futur conseil municipal.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a reconnu qu'une partie de la classe politique s'était opposée à la décentralisation, véritable « révolution institutionnelle » qui, pour certains à l'époque, pouvait faire craindre une dissolution de l'Etat.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, s'est déclaré favorable à une évolution de la composition des CDCI afin de renforcer la représentation des communes.

Concernant les compétences des métropoles, il a souligné que plusieurs amendements proposaient de réintroduire le volontariat dans certains secteurs dont celui du transfert des équipements communaux et que la convention entre les métropoles et la région permettrait, le cas échéant, de clarifier l'articulation entre ces structures. Sur la question du mode de scrutin des conseillers territoriaux, il s'est déclaré ouvert à des modifications du texte du Gouvernement lorsque ce dernier serait examiné par le Sénat.

Après une suspension de séance, la commission, examinant l'ensemble des amendements, s'est ainsi prononcée :

Article premier Création de conseillers territoriaux

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Courtois, rapporteur

107

Amendement rédactionnel

Adopté

M. Jean-René Lecerf a expliqué que l'amendement n° 41 tendait à substituer à l'appellation de conseil général celle de « conseil départemental », mieux à même de refléter le territoire d'ancrage de cette assemblée.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué qu'un tel changement de nom n'était pas opportun dans la mesure où les termes « conseil général » étaient bicentenaires et, en conséquence, bien connus par les citoyens.

M. Jean-Pierre Sueur a précisé que cet amendement était présenté depuis une vingtaine d'années et que, à chaque fois, lui était opposé le fait que le changement de dénomination du conseil général n'était intervenu que pendant le régime de Vichy. Il a estimé que cette circonstance n'empêchait pas, à elle seule, une évolution.

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Lecerf

41

Transformation du conseil général en conseil départemental

Retiré

Puis la commission a examiné l'amendement n° 65 de M. Yves Détraigne et plusieurs de ses collègues tendant à réduire le nombre de conseillers municipaux.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué qu'il était favorable à cette mesure, qui devait néanmoins être discutée dans le cadre de l'examen du projet de loi n° 61 relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que le dispositif proposé conduirait à une réduction des effectifs de l'ensemble des conseils municipaux, ce à quoi M. Pierre-Yves Collombat et Mme Catherine Troendle se sont déclarés défavorables.

Article additionnel avant l'article 2

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Détraigne et plusieurs de ses collègues

65

Réduction du nombre des conseillers municipaux

Rejeté

Article 2 Élection au suffrage universel direct des délégués des communes dans les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Courtois, rapporteur

108

Amendement rédactionnel

Adopté

M. Courtois, rapporteur

109

Amendement rédactionnel

Adopté

M. Courtois, rapporteur

110

Amendement de coordination concernant les élections des délégués dans les syndicats de communes

Adopté

M. Courtois, rapporteur

111

Amendement rédactionnel

Adopté

M. Courtois, rapporteur

112

Maintien de plein droit avec voix consultative des communes déléguées au sein des organes délibérants des syndicats de communes

Adopté

A l'article 3, présentant son amendement n° 113, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que le dispositif proposé permettait aux communes membres d'un EPCI à fiscalité propre de fixer librement le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil communautaire en cas d'accord unanime de tous les conseils municipaux.

M. Pierre-Yves Collombat a souligné que, si cette disposition apparaissait intéressante, l'exigence d'unanimité ne simplifierait pas la situation actuelle. Il a estimé souhaitable de retenir une majorité qualifiée car l'unanimité permettrait à une commune préférant seule l'application du tableau prévu à l'article 3 d'empêcher une solution consensuelle.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, ayant jugé que le recours à la majorité qualifiée serait sans incidence, M. Jean-Jacques Hyest, président, a souhaité connaître la situation actuelle.

M. Pierre-Yves Collombat a indiqué qu'il y avait, la plupart du temps, accord sur la répartition. Il a estimé préférable de continuer à appliquer les statuts des intercommunalités sans imposer une solution autoritaire comme l'envisageait le projet de loi.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait remarquer que la situation actuelle ne permettait pas de prendre suffisamment en compte le facteur démographique.

M. Pierre-Yves Collombat a estimé que cette remarque montrait que la question centrale était celle de la nature de l'intercommunalité : s'agit-il d'une simple coopérative de communes ou de la préfiguration d'une future commune ?

Mme Jacqueline Gourault a estimé légitime de prendre davantage en compte la réalité démographique au sein des intercommunalités. Elle a jugé que le système proposé par le projet de loi n'était pas acceptable dans la mesure où il aurait pour effet d'écraser la représentation des communes moyennes, une commune de 5 000 habitants pouvant, par exemple, avoir le même nombre de délégués qu'une commune de moins de 500 habitants.

M. Bernard Frimat a fait valoir que l'identité d'objet des amendements n°s 113, 2, 68 et 30 rectifié justifiait leur discussion commune par la commission. Il en a ainsi été décidé.

Présentant son amendement n° 2, M. Gérard Collomb a souligné sa volonté de trouver une position équilibrée permettant de préserver la représentation des petites communes, tout en introduisant une règle de proportionnalité démographique. Il s'est dit susceptible de se rallier à l'amendement n° 68 de Mme Jacqueline Gourault dont il a constaté l'identité de vues.

Il a rappelé que, en vertu du système actuel, la répartition des sièges dans l'intercommunalité était opérée d'abord par l'attribution d'un siège à chaque commune puis, dans un second temps, par la répartition des sièges restants aux communes démographiquement les plus importantes.

Il a exposé que le système qu'il proposait visait à l'inverse, en premier lieu, à répartir les sièges au quotient en fonction du critère démographique puis, par la suite, à assurer une représentation de chaque commune. Il a souligné que les communes moyennes et les grosses communes seraient mieux représentées qu'aujourd'hui dans le cadre d'un système prenant en compte à la fois la réalité des territoires et leur poids démographique.

M. Jean-René Lecerf a fait valoir que son amendement n° 30 rectifié résultait d'échanges qu'il avait eus avec l'assemblée des communautés de France, dont il semblait que la position avait évolué pour se rapprocher du système proposé par les amendements n°s 2 et 68. Il a indiqué retirer son amendement.

M. Jean-Pierre Sueur a souligné qu'il était erroné de présenter l'intercommunalité comme une alternative limitée soit à un pur organe de coopération intercommunale, soit, à l'inverse, à une véritable communauté.

Il lui a semblé possible d'envisager une évolution de l'intercommunalité sans pour autant porter atteinte à l'existence des communes. Il a fait remarquer, pour le regretter, que le texte proposé par le Gouvernement aboutissait à la disparition des communes.

M. Pierre-Yves Collombat a affirmé que le projet de loi s'inscrivait dans une volonté de suppression des communes, mais que le Gouvernement ne le disait pas clairement.

Il a rappelé que la mission temporaire du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales avait constaté que 75 % des présidents d'intercommunalités étaient issus de la commune-centre, ce qui montrait qu'il n'existait pas de menace de voir les petites communes prendre le contrôle de ces structures.

M. Bernard Frimat a indiqué que, malgré la difficulté des sujets abordés par le projet de loi, il était possible de rechercher des accords dès lors que l'examen des dispositifs se faisait de manière relativement objective, la prise en compte des situations locales particulières ne pouvant être un critère de décision déterminant.

Il a jugé que cette recherche ne pourrait aboutir que si l'examen des amendements n°s 113, 2 et 68 était réservé, afin que des simulations puissent être conduites pour mieux appréhender les effets réels des dispositifs proposés, soulignant l'indigence de l'étude d'impact fournie par le Gouvernement sur la question.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur ayant fait remarquer que les amendements présentés n'étaient pas nécessairement incompatibles, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a dit soutenir la proposition de M. Bernard Frimat tendant à réserver l'examen des amendements.

M. Hugues Portelli a fait valoir que la question de la représentation au sein des intercommunalités devait nécessairement conduire à examiner celle de leurs compétences, très variables selon les territoires, et l'existence ou l'absence d'une ville-centre, comme c'était le cas, en particulier, en région parisienne. Il a souligné que, si les grandes intercommunalités se contentaient souvent de gérer des flux et laissaient aux communes membres des compétences de proximité, il n'en allait pas de même des petites intercommunalités, dans lesquelles des compétences importantes, proches de celles des communes, étaient souvent transférées. Il a estimé qu'il ne fallait pas se placer sous un seul angle arithmétique.

M. Alain Anziani a ajouté qu'il convenait de sortir des seuls rapports électoraux pour prendre en compte les situations où la création d'une intercommunalité n'obéissait pas à une volonté de fusion mais au souci d'assurer une simple coopération de communes.

M. Jean-René Lecerf a souligné que les amendements n°s 2 et 68 présentaient l'avantage d'assurer une représentation plus équitable des communes moyennes et de l'opposition. En revanche, il a indiqué qu'ils auraient pour incidence d'augmenter le nombre des délégués communautaires, alors même qu'il est nécessaire d'éviter les assemblées pléthoriques.

M. Gérard Collomb a fait observer que ces amendements tendaient à éviter l'accroissement du nombre des délégués dans la mesure où le tableau de répartition prévu par le projet de loi ne s'appliquerait qu'à défaut d'accord.

Il lui a semblé possible de créer des intercommunalités équilibrées en réservant, en particulier aux communes, le produit des taxes ainsi que les recettes. Il a souligné que, si les communes devaient être évidemment représentées, cette représentation devait être juste, c'est-à-dire fonction de leur population. Il a rappelé que le poids de la ville-centre était, en tout état de cause, limité à 50 % dans le cadre de l'intercommunalité.

M. Jean-Jacques Hyest, président, ayant souligné que les amendements en discussion n'étaient pas contradictoires, a mis en doute la possibilité de bénéficier de simulations d'ici à la prochaine réunion de commission. Il a fait remarquer que si elle n'adoptait pas de texte sur ce point, la commission donnerait l'impression d'être favorable au dispositif envisagé par le Gouvernement, alors que celui-ci suscitait beaucoup d'émoi. Elle devrait donc, en tout état de cause, établir une rédaction pour l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales avant d'adopter l'ensemble du texte le 16 ou le 17 décembre.

M. Charles Gautier a souligné que des simulations avaient déjà été faites et qu'il suffisait qu'elles soient communiquées à la commission.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que des simulations existaient pour les seules communautés urbaines et montraient que le dispositif envisagé par M. Gérard Collomb et Mme Jacqueline Gourault fonctionnait. Il a jugé qu'il faudrait sans doute plus d'une semaine afin de disposer de simulations pour les autres intercommunalités.

M. Gérard Collomb a estimé que la commission devrait adopter un texte pour cet article.

M. Bernard Frimat a jugé indispensable que la décision sur la représentation des communes au sein de l'intercommunalité soit décidée avant l'élection municipale. M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que cette question était réglée par les amendements n°s 2 et 68.

Sur la proposition de M. Jean-Jacques Hyest, président, la commission a décidé de réserver l'examen des amendements n°s 113, 2 et 68 jusqu'à sa réunion du 16 décembre, un nouveau délai-limite pour le dépôt des amendements sur l'article L. 5211-6-1 en commission étant ouvert à cet effet jusqu'au lundi 14 décembre 2009, à 12 heures.

Article 3 Modalités de fixation du nombre et de la répartition des sièges au sein des conseils communautaires

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Courtois, rapporteur

113

Possibilité de fixer, par accord unanime, le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil communautaire

Réservé

M. Collomb

2

Répartition des sièges au sein du conseil communautaire

Réservé

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

68

Répartition des sièges au sein du conseil communautaire

Réservé

MM. Braye et Lecerf

30 rect.

Répartition des sièges au sein du conseil communautaire

Retiré

M. Courtois, rapporteur

114

Rédactionnel

Adopté

M. Courtois,

rapporteur

115

Rédactionnel

Adopté

M. Courtois, rapporteur

116

Rédactionnel

Adopté

La commission a ensuite adopté l'amendement n° 117 du rapporteur tendant à rappeler explicitement que, même en cas de création d'une commune nouvelle, la règle selon laquelle une commune ne doit pas disposer de plus de la moitié des sièges au sein du conseil communautaire et ne doit pas se voir attribuer un nombre de sièges supérieur au nombre de ses conseillers municipaux s'applique. Cet amendement tend également à mieux tenir compte de la composition du conseil municipal de la commune nouvelle, en prévoyant que les délégués de la commune nouvelle sont désignés « dans l'ordre du tableau » de cette dernière, ce qui permet de garantir la représentation de toutes les communes préexistantes dans le conseil communautaire de l'EPCI.

M. Pierre-Yves Collombat s'est interrogé sur la finalité de l'institution de ces communes nouvelles, observant que, s'il s'agissait de créer de nouvelles communes, il aurait été logique de leur appliquer les règles de droit commun applicables à ces dernières.

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Courtois, rapporteur

117

Rappel de la règle selon laquelle une commune ne doit pas disposer de plus de la moitié des sièges au sein du conseil communautaire et ne doit pas se voir attribuer un nombre de sièges supérieur au nombre de ses conseillers municipaux, et meilleure prise en compte de la composition du conseil municipal de la commune nouvelle.

Adopté

M. Courtois, rapporteur

118

Rédactionnel

Adopté

La commission n'a pas adopté les amendements identiques n°s 3, 66 et 69 de MM. Gérard Collomb, Jean-René Lecerf, Dominique Braye, de Mme Jacqueline Gourault et de plusieurs de ses collègues tendant à prévoir que tous les EPCI pourront disposer de quinze vice-présidents et que, par dérogation, ils pourront porter ce plafond à 20% de l'effectif communautaire.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir que de tels amendements allaient à l'encontre des objectifs poursuivis par le projet de loi.

M. Gérard Collomb a fait valoir que la règle limitant à quinze le nombre de vice-présidents des EPCI pouvait s'avérer pénalisante dans les grosses structures intercommunales et a souhaité qu'une certaine souplesse soit introduite sur ce point.

M. Pierre-Yves Collombat a observé que le nombre de vice-présidents constituait l'un des aspects du consensus intercommunal et il s'est prononcé contre sa limitation. Il a concédé que des abus avaient pu être constatés mais qu'il n'était pas utile d'accroître davantage la complexité du dispositif. Il a appelé, en cette matière, à prendre exemple sur les dispositions relatives aux communes disposant de communes déléguées.

M. Jean-René Lecerf a fait valoir que la non-limitation du nombre de vice-présidents avait certes conduit à des abus, mais que dans certaines petites structures intercommunales, le statut de vice-président correspondait à un statut social pour des élus qui exercent souvent ces fonctions de façon bénévole et qui apportent un soutien indispensable au président dans l'exercice quotidien de ses fonctions. Pour cette raison, il a appelé de ses voeux l'introduction d'un critère alternatif permettant d'offrir davantage de souplesse.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que le nombre de vice-présidents était limité dans les conseils généraux et dans les conseils régionaux.

Mme Jacqueline Gourault a considéré que le bon fonctionnement quotidien des structures intercommunales dépendait moins du nombre de vice-présidents que de la façon dont les exécutifs de l'EPCI associent les représentants des communes-membres. Elle a indiqué qu'elle pourrait ne pas être défavorable à une limitation du nombre de vice-présidents, considérant qu'il s'agissait avant tout de mieux associer les maires à la gestion de l'institution intercommunale.

M. Jean-René Lecerf a observé que le nombre de vice-présidents dont peut disposer un conseil général était récemment passé de dix à quinze. Il a proposé d'introduire un élément de souplesse en prévoyant que ce nombre peut être égal à 20% de l'effectif total de l'organe dirigeant sans excéder vingt-cinq.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a observé que les conseils régionaux, dont le nombre de vice-présidents est limité, fonctionnaient de façon satisfaisante et il a estimé qu'il en serait sans aucun doute de même pour les EPCI. Il s'est déclaré favorable à l'introduction d'éléments de souplesse tout en considérant qu'il fallait empêcher la réitération d'abus préjudiciables à l'image des élus locaux.

M. Gérard Collomb a proposé de présenter une version modifiée de son amendement à l'occasion de l'examen du texte en séance publique.

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Collomb

3

Possibilité de déroger à la limitation à quinze du nombre de vice-présidents des EPCI en portant ce nombre à 20% de l'effectif du conseil communautaire

Rejeté

MM. Lecerf et Braye

66

Rejeté

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

69

Rejeté

M. Courtois, rapporteur

122

Amendement de cohérence

Adopté

M. Courtois, rapporteur

119

Amendement rédactionnel

Adopté

M. Courtois, rapporteur

120

Amendement rédactionnel

Adopté

M. Courtois, rapporteur

121

Amendement de cohérence avec les amendements n°s 113, 2 et 68 précédemment réservés

Réservé

A l'article 4 (transformation des conseils économiques et sociaux régionaux en conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux), la commission a adopté l'amendement n° 123 du rapporteur tendant à prévoir, conformément aux conclusions du « Grenelle de l'environnement », la saisine obligatoire des conseils économiques et sociaux régionaux sur les orientations générales retenues par le conseil régional dans le domaine de l'environnement, et l'amendement n° 124 de coordination du même auteur.

Article 4 (transformation des conseils économiques et sociaux régionaux en conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux)

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Courtois, rapporteur

123

Saisine obligatoire des conseils économiques et sociaux régionaux sur les orientations générales retenues par le conseil régional dans le domaine de l'environnement

Adopté

M. Courtois, rapporteur

124

Amendement de coordination

Adopté

La commission n'a pas adopté l'amendement n° 39 de M. Dominique Braye tendant à insérer un article additionnel après l'article 4 afin de rendre la création de « conseils de développement » et l'élaboration d'un « projet d'agglomération » obligatoires dans les communes nouvelles de plus de 50 000 habitants et dans les métropoles.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir, d'une part, que les communes nouvelles formaient une collectivité territoriale unique et n'avaient de ce fait pas besoin d'outils de coordination ou de concertation spécifiques, et, d'autre part, que les métropoles disposaient déjà de compétences et d'outils suffisants en matière de développement durable, de développement économique et d'aménagement du territoire.

M. Gérard Collomb a estimé qu'il était souhaitable d'encourager les conseils de développement dans les métropoles.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a estimé que l'intervention du législateur n'était pas nécessaire pour favoriser de telles initiatives.

Article additionnel après l'article 4

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Braye

39

Rendre la création de « conseils de développement » et l'élaboration d'un « projet d'agglomération » obligatoires dans les communes nouvelles de plus de 50 000 habitants et dans les métropoles.

Rejeté

La commission est ensuite passée à l'examen des amendements tendant à modifier l'article 5 (organisation de la métropole).

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a précisé que ses amendements avaient pour objet :

- de compléter le critère démographique de création d'une métropole par un critère fonctionnel afin de distinguer l'aire métropolitaine par la présence d'équipements, d'infrastructures, de centres universitaires et de recherches, d'un tissu industriel la qualifiant pour l'ériger en collectivité apte à rivaliser avec ses homologues européennes ;

- de concilier les exigences de la réussite des métropoles avec la proximité en maintenant dans les pouvoirs du maire, sa compétence en matière d'autorisations d'urbanisme ;

- de préserver la cohérence entre les différentes catégories d'EPCI en abaissant le seuil démographique de création des communautés urbaines au niveau de celui exigé pour les métropoles, soit 450 000 habitants ;

- de préciser la situation des personnels transférés par suite des transferts de compétences ;

- de préciser le contenu des conventions et les modalités de transfert des services et de permettre leur mutualisation.

La commission a tout d'abord examiné l'amendement n° 134 du rapporteur tendant à ajouter au critère démographique un critère fonctionnel pour déterminer la métropole.

M. Pierre-Yves Collombat a salué cette proposition du rapporteur tout en estimant la définition retenue trop large car elle pourrait concerner la plupart des villes françaises de plus de 200 000 habitants.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s'est interrogée sur les objectifs poursuivis par cet amendement.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir que le seul critère quantitatif de 450 000 habitants était insuffisant pour caractériser l'existence d'une métropole.

M. Alain Anziani a observé qu'il n'existait à l'heure actuelle que huit villes françaises de plus de 450 000 habitants et il s'est interrogé sur l'autorité qui serait compétente pour apprécier un tel critère qualitatif.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que l'introduction d'un critère supplémentaire pourrait conduire à refuser l'accès au statut de métropole de l'une ou plusieurs des huit agglomérations qui peuvent aujourd'hui y prétendre.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a retiré son amendement.

Article 5 (organisation de la métropole)

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Courtois, rapporteur

134

Ajout d'un critère fonctionnel pour définir la métropole

Retiré

La commission n'a pas adopté l'amendement n° 70 de Mme Jacqueline Gourault et plusieurs de ses collègues tendant à faire passer le seuil de création des métropoles de 450 000 à 700 000 habitants.

Mme Jacqueline Gourault, se référant aux grandes métropoles européennes que sont Turin, Francfort ou Manchester par exemple, a jugé trop faible le seuil de 450 000 habitants. Elle a en revanche considéré qu'un seuil de 700 000 habitants permettrait de réserver le statut de métropole aux plus grandes agglomérations régionales, qui disposent d'une capacité d'action significative pour entrer en compétition avec les agglomérations européennes.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, s'est déclaré défavorable à cet amendement. Il a rappelé sa préférence pour un seuil de 450 000 habitants assorti de critères fonctionnels.

M. Gérard Collomb a observé que certaines villes françaises ont aujourd'hui un rayonnement européen sans pour autant remplir le critère démographique retenu par le projet de loi. Il a cité l'exemple de la ville de Grenoble, qui dispose notamment d'un pôle technologique et scientifique reconnu. Dans ces conditions, il a estimé que le critère démographique ne permettait pas de rendre compte de façon pertinente du fait métropolitain.

M. Pierre-Yves Collombat s'est interrogé sur la finalité des métropoles. Il a souhaité savoir s'il s'agissait de créer une nouvelle collectivité territoriale dotée d'un nombre important de compétences, ou s'il s'agissait uniquement de créer un organe de mise en cohérence de politiques publiques sur un territoire pouvant, le cas échéant, être discontinu. Il a relevé que, en devenant de quasi-départements, les métropoles créées par le projet de loi comportaient un risque de démembrement du territoire. Dès lors, il a estimé nécessaire de limiter l'existence de ces métropoles aux quelques grosses agglomérations françaises.

M. Simon Sutour a observé que l'appréhension de la notion de métropole comportait une part de subjectivité variable en fonction des régions, citant les exemples de Montpellier et de Strasbourg considérées par beaucoup comme des métropoles.

M. Yves Détraigne a noté que, en raison de son statut européen, il était légitime que Strasbourg accède au rang de métropole. Il a néanmoins relevé que huit agglomérations françaises pourraient prétendre à ce statut, observant que ce nombre était peut-être excessif au regard du nombre de métropoles que comportent la plupart des pays européens. Il a estimé que si Grenoble se caractérisait par un rayonnement scientifique incontestable, elle ne remplissait néanmoins pas les critères démographiques pour prétendre à devenir une métropole. Il a conclu son propos en s'interrogeant sur l'opportunité de renvoyer à une loi spécifique la désignation des métropoles, considérant que ce statut ne pouvait se réduire au seul critère démographique.

M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est interrogé sur l'apport du projet de loi, dans le cas où l'amendement relevant le seuil de création des métropoles à 700 000 habitants serait adopté, au regard des dispositions existantes relatives à Paris, Lyon et Marseille.

M. Yves Détraigne a estimé que le seul critère démographique était insuffisant pour caractériser une métropole.

Mme Jacqueline Gourault a relevé que le projet de loi soulevait le problème de l'équilibre, difficile à définir, entre les nouvelles métropoles et les conseils généraux.

M. Jean-René Lecerf a observé que les métropoles ne seraient pas créées de plein droit, et que, dans ces conditions, la fixation d'un seuil n'entraînerait pas l'accession obligatoire à ce statut des agglomérations de plus de 450 000 habitants.

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

70

Relèvement du seuil de création des métropoles à 700.000 habitants

Rejeté

La commission a adopté, après avis favorable du rapporteur et après les avoir gagés pour assurer leur conformité à l'article 40 de la Constitution, deux amendements identiques n°s 4 et 71 de M. Gérard Collomb et de Mme Jacqueline Gourault et de plusieurs de ses collègues tendant à faciliter la transformation-extension d'une communauté urbaine en métropole et à permettre l'intégration de communes membres d'une communauté de communes levant la taxe professionnelle unique et éligible à la DGF bonifiée.

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Collomb

4

Amendement tendant à faciliter la transformation-extension d'une communauté urbaine en métropole et permettre l'intégration de communes membres d'une communauté de communes levant la taxe professionnelle unique et éligible à la DGF bonifiée

Adoptés sous réserve de gage

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

71

M. Courtois, rapporteur

135

Amendement rédactionnel

Adopté

La commission a adopté, après avis favorable du rapporteur, deux amendements identiques n° s 5 et 72 de M. Gérard Collomb et de Mme Jacqueline Gourault et de plusieurs de ses collègues tendant à introduire l'intérêt communautaire pour le transfert à la métropole des équipements culturels, socioculturels, socioéducatifs et sportifs, dans le souci de maintenir la compétence des communes pour ce qui relève de la proximité.

Mme Jacqueline Gourault a fait valoir qu'il était essentiel d'introduire la notion d'intérêt communautaire dans les dispositions relatives aux métropoles.

M. Gérard Collomb a observé que la rédaction retenue dans le projet de loi initial conduisait à transférer à la métropole l'ensemble des compétences des communes. Il a fait valoir que l'amendement tendait à limiter ces transferts de compétences aux seuls équipements présentant un intérêt communautaire.

M. Alain Anziani a considéré que les dispositions actuelles faisaient déjà référence à cette notion d'intérêt communautaire.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé utile de clarifier les compétences de chacun.

M. Jean-René Lecerf a craint que ces dispositions n'entraînent les grosses communes à faire financer leurs équipements par la métropole, tandis que les communes de taille inférieure continueraient à financer sur leur budget leurs équipements de moindre dimension. Il a estimé qu'un tel équilibre financier ne serait pas satisfaisant et a fait état de ses réserves concernant ces deux amendements.

M. Gérard Collomb a fait valoir qu'il appartiendrait au conseil de la métropole de définir à la majorité qualifiée la notion d'intérêt communautaire et les équipements qu'elle souhaite se voir confiés.

Mme Jacqueline Gourault a observé que cette notion d'intérêt communautaire figurait déjà dans les dispositions relatives aux communautés d'agglomération.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé qu'il était utile d'aligner, sur ce point, les dispositions relatives aux métropoles sur celles qui régissent d'ores et déjà le fonctionnement des communautés de communes, des communautés urbaines et des communautés d'agglomération.

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Collomb

5

Introduction de l'intérêt communautaire pour le transfert à la métropole des équipements culturels, socioculturels, socioéducatifs et sportifs

Adopté

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

72

Adopté

M. Courtois, rapporteur

136

Suppression du transfert à la métropole de la compétence relative à la délivrance des autorisations et actes relatifs à l'occupation ou à l'utilisation du sol

Adopté

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

74

Amendement identique au n° 136

Adopté

M. Courtois, rapporteur

137

Ajout à la compétence de la métropole en matière d'amélioration du parc immobilier bâti, de la réhabilitation et de la résorption de l'habitat insalubre

Adopté

M. Pierre-Yves Collombat a apporté son soutien à l'amendement n° 43, présenté par M. Jean-Pierre Chevènement et Mme Anne-Marie Escoffier, tendant à supprimer le transfert de plein droit à la métropole de certaines compétences du département. Il a souligné le problème que posait la captation par la métropole de compétences départementales peu susceptibles d'améliorer sa capacité de rayonnement. Considérant que l'on pouvait envisager la métropole de deux manières différentes, comme un niveau territorial supplémentaire ou comme une structure permettant d'organiser certaines compétences stratégiques, il s'est déclaré en faveur de la seconde solution.

M. Nicolas Alfonsi a jugé incertain le bénéfice que les métropoles tireront du dispositif prévu par le Gouvernement, quand la perte subie, de ce fait, par les départements sera, elle, certaine.

M. Yves Détraigne s'est interrogé sur l'utilité d'une métropole qui ne disposerait pas de compétences différentes de celles de la communauté urbaine.

Se prononçant en faveur de l'amendement, dont elle a estimé qu'il mettait en cause la logique implicite du texte qui consiste à opposer le département et la métropole, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a considéré qu'il n'y avait aucun intérêt à ce que la métropole prenne en charge la vocation sociale du département.

Prenant l'exemple de Lyon, M. Gérard Collomb a fait valoir que les métropoles concernent des territoires très spécifiques dans le périmètre desquels le département n'a pas la même réalité ni la même visibilité qu'ailleurs.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a jugé que la question soulevée par l'amendement pourrait aussi se poser vis-à-vis des régions dans le cas, par exemple, de la compétence économique partagée.

M. Bernard Frimat s'est prononcé en faveur de l'amendement, les compétences du département ne lui apparaissant pas de nature à favoriser le rayonnement de la métropole. Il a souligné par ailleurs la confusion que crée le texte en mettant en place des conseillers territoriaux qui siègeront au sein des conseils généraux de départements, vidés de leurs compétences au profit des métropoles.

Mme Jacqueline Gourault s'est interrogée sur la pertinence de désigner des conseillers territoriaux dans le cadre du territoire métropolitain, en dépit du peu de consistance du département au sein de la métropole.

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Chevènement et Mme Escoffier

43

Suppression du transfert de plein droit à la métropole de certaines compétences du département

Rejeté

M. Courtois, rapporteur

138

Précisions apportées à la procédure de transfert des services correspondant aux compétences du département transférées à la métropole et création d'une possibilité de mutualisation de ces services

Adopté

M. Courtois, rapporteur

139

Situation des personnels concernés par les transferts de compétences

Adopté

M. Courtois, rapporteur

140

Création d'une procédure de transfert de plein droit à la métropole de la compétence du département en matière de développement économique, en cas d'échec du transfert conventionnel

Adopté

M. Chevènement et plusieurs de ses collègues

44

Suppression de la possibilité, pour la métropole, d'exercer par convention certaines compétences de la région

Rejeté

M. Courtois, rapporteur

141

Précisions apportées à la procédure de transfert des services correspondant aux compétences de la région exercées par la métropole et création d'une possibilité de mutualisation de ces services

Adopté

M. Courtois, rapporteur

142

Situation des personnels concernés par les transferts de compétences

Adopté

M. Courtois, rapporteur

143

Précision adoptée à la procédure de transfert de plein droit à la métropole de la compétence en matière de développement économique de la région en cas d'échec de la procédure conventionnelle

Adopté

M. Courtois, rapporteur

144

Rédactionnel

Adopté

M. Courtois, rapporteur

145

Rédactionnel

Adopté

M. Courtois, rapporteur

146

Election en son sein du président de la commission chargée de procéder au transfert définitif de propriété des biens et droits utilisés pour l'exercice des compétences transférées

Rédactionnel

Adopté

M. Chevènement et Mme Escoffier

45

Coordination avec les amendements 43 et 44

Rejeté

M. Courtois, rapporteur

147

Rédactionnel

Adopté

M. Courtois, rapporteur

148

Limitation des transferts de plein droit de services du département à la métropole aux seules compétences transférées de plein droit

Adopté

M. Courtois, rapporteur

149

Fixation par la loi de la date du transfert définitif de chaque service - Mutualisation des services en cas de compétences partagées

Adopté

M. Courtois, rapporteur

150

Rédactionnel

Adopté

M. Courtois, rapporteur

151

Coordination avec les amendements 148, 149 et 150

Adopté

M. Courtois, rapporteur

152

Coordination avec l'amendement 149 Rédactionnel

Adopté

M. Courtois, rapporteur

153

Rédactionnel

Adopté

M. Chevènement et Mme Escoffier

46

Suppression par coordination avec les amendements 43 et 44 des possibilités de transferts de services pour les compétences transférées

Rejeté

M. Courtois, rapporteur

21

Rédactionnel

Adopté

M. Collomb

6

Renvoi au décret pour la création et l'extension du périmètre de la métropole

Adopté

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

73

Amendement identique au n° 6

Adopté

M. Courtois, rapporteur

231

Rédactionnel

Adopté

M. Chevènement et Mme Escoffier

47

Suppression des dispositions financières prévues pour les transferts de compétences du département ou de la région à la métropole

Rejeté

Sur les amendements identiques n° 7 présenté par M. Gérard Collomb et n° 5 présenté par Mme Jacqueline Gourault, tendant à rétablir l'autonomie fiscale des communes dans le cadre de la métropole, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir que la métropole représentant le degré le plus poussé de l'intégration intercommunale, il est donc normal que des dispositions spécifiques soient prévues pour cet EPCI qui traduisent au plan fiscal cette intégration.

M. Jean-Claude Peyronnet a considéré que, dans la mesure où l'amendement tendant à restituer certaines compétences aux communes incluses dans une métropole avait été adopté, il était logique de leur permettre de percevoir des ressources propres. A défaut, ceci reviendrait à créer une tutelle de la métropole sur les communes membres.

M. Alain Anziani a appelé à être cohérent et à faire suivre la suppression du transfert de la gestion de certains équipements de la suppression du transfert des ressources initialement envisagé.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a jugé que l'incohérence soulignée par les deux précédents intervenants était le reflet de l'incohérence propre du texte, le Gouvernement jouant sur les mots, puisqu'il prétend maintenir dans leurs prérogatives les départements et les communes alors qu'il organise en réalité leur disparition.

M. Jean-René Lecerf a fait valoir que si la recommandation formulée initialement par le comité présidé par M. Edouard Balladur était cohérente en ce qu'elle visait à diminuer les prérogatives des communes au profit de la métropole et qu'elle prévoyait en conséquence de transférer à cette dernière la compétence fiscale, il n'y avait plus, compte tenu du choix opéré par la commission de préserver les communes au sein de la métropole, de justification à maintenir le dispositif proposé par le Gouvernement, consistant à priver ces dernières de tout pouvoir fiscal. Pour cette raison, il a marqué son soutien aux amendements.

M. Gérard Collomb a considéré que les métropoles ne pourront être acceptées par les communes que si le texte qui les institue parvient à un équilibre entre les prérogatives reconnues à chacune de ces structures qui soit proche de celui sur lequel repose toute l'intercommunalité. Cet équilibre impose de garantir l'autonomie fiscale des communes tout en conservant pour les métropoles le système fiscal auquel obéissent actuellement les communautés urbaines.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a souligné que le système proposé par le Gouvernement tend à permettre à la métropole de percevoir l'impôt pour le reverser ensuite aux communes alors que le système proposé par les amendements vise à réserver la perception des impôts aux communes, la métropole ne recueillant que la DGF, ce qui ne garantit le fonctionnement de cette structure que si la part d'impôt qu'elle reçoit par ailleurs en propre et la dotation globale de fonctionnement représentent une somme suffisante pour lui permettre d'exercer l'ensemble de ses compétences.

Observant que le seul cas où la loi a imposé la création de collectivités nouvelles était celui des villes nouvelles dont le bilan était mitigé, M. Jean-Jacques Hyest, président, a marqué son accord avec le raisonnement présenté par M. Jean-René Lecerf.

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Collomb

7

Rétablissement de l'autonomie fiscale des communes membres d'une métropole

Adopté

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

75

Amendement identique au n° 7

Adopté

M. Collomb

8

Délibération de l'organe délibérant de la métropole et des conseils municipaux pour transférer la dotation forfaitaire communale à la métropole

Adopté

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

76

Amendement identique au n° 8

Adopté

M. Courtois, rapporteur

154

Précision rédactionnelle

Tombé

M. Courtois, rapporteur

155

Modalités de désignation des représentants des communes membres de la métropole au sein de la CLEC

Tombé

Article 6 Coordinations avec la création des métropoles

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Collomb

9

Amendement de cohérence

Adopté

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

77

Amendement identique au n° 9

Adopté

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

78

Suppression de la mention de l'avis des maires de communes appartenant à la métropole sur les actes relatifs à l'occupation des sols en conséquence du maintien aux maires de cette compétence

Retiré

Article additionnel après l'article 6

M. Courtois, rapporteur

156

Abaissement à 450 000 habitants du seuil démographique requis pour la création d'une communauté urbaine

Adopté

Article 7 Création des pôles métropolitains

M. Courtois, rapporteur

157

Amendement de précision

Adopté

Concernant l'amendement n° 11 présenté par M. Gérard Collomb et visant à clarifier les champs d'intervention du pôle métropolitain, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a estimé que les dispositions du projet de loi recoupaient celles du présent amendement et étaient rédigées en des termes plus simples et plus lisibles : il s'est donc opposé à la réécriture proposée par l'amendement. Toutefois, s'étant déclaré sensible aux préoccupations exposées par M. Gérard Collomb, il a jugé opportun de prévoir explicitement que les pôles métropolitains seraient compétents pour mener des actions de développement universitaire. La commission a adopté l'amendement n° 233 du rapporteur procédant à cette modification à l'article 5731-1 du code général des collectivités territoriales.

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Courtois, rapporteur

233

Compétence des pôles métropolitains en matière de développement universitaire

Adopté

M. Collomb

11

Champs d'intervention du pôle métropolitain

Retiré

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

79

Même amendement que le n° 11

Retiré

M. Collomb

10

Suppression du pouvoir d'appréciation du préfet pour la création d'un pôle métropolitain

Rejeté

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

80

Même amendement que le n° 10

Rejeté

La commission a ensuite examiné l'amendement n° 12 présenté par M. Gérard Collomb et prévoyant que les sièges de l'assemblée délibérante du pôle métropolitain seraient répartis entre les EPCI membres en fonction de leur poids démographique et du montant de leur contribution.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a souligné que cet amendement aurait pour effet de favoriser excessivement l'« EPCI-centre », qui bénéficierait à la fois de son poids démographique et de son poids économique et fiscal, et qui serait donc surreprésenté au sein de l'assemblée délibérante. Il a également émis des doutes sur la légitimité d'une représentation fondée sur des critères financiers et estimé que l'importance respective de chacun des membres du pôle au sein de l'assemblée délibérante devait être essentiellement fondée sur des considérations démographiques.

En conséquence, M. Gérard Collomb a rectifié l'amendement n° 12 et y a intégré les remarques du rapporteur en supprimant les termes : « et du montant de la contribution de chacun ».

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Collomb

12 rect.

Modalités de répartition des sièges au sein de l'assemblée délibérante du pôle métropolitain

Adopté

Mercredi 16 décembre 2009

La commission a poursuivi l'examen du rapport de M. Jean-Patrick Courtois et achevé l'établissement du texte proposé par la commission pour le projet de loi n° 60 (2009-2010) de réforme des collectivités territoriales.

A l'initiative du rapporteur, la commission a tout d'abord intégré huit amendements tendant à assurer, au sein d'articles déjà adoptés, la coordination avec des amendements adoptés la semaine précédente.

Article 2 Election au suffrage universel direct des délégués des communes dans les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Courtois, rapporteur

235

Coordination

Adopté

Article 5 Création d'une commune nouvelle

M. Courtois, rapporteur

239

Coordination

Adopté

M. Courtois, rapporteur

238

Coordination

Adopté

M. Courtois, rapporteur

237

Coordination

Adopté

M. Courtois, rapporteur

241

Coordination

Adopté

M. Courtois, rapporteur

242

Coordination

Adopté

Article 6 Coordinations

M. Courtois, rapporteur

240

Coordination

Adopté

M. Courtois, rapporteur

236

Coordination

Adopté

Présentant son amendement n° 113 rect. bis, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué qu'il visait à permettre aux communes membres d'un EPCI à fiscalité propre de fixer le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil de cet EPCI par le biais d'un accord des deux tiers des conseils municipaux représentant au moins les deux tiers de la population.

Après que M. Gérard Collomb eut marqué sa préférence pour son amendement n° 2, bénéficiant du soutien du Gouvernement, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, s'est déclaré favorable sur le fond à cette initiative mais a souligné la nécessité d'attendre du Gouvernement des simulations précises permettant, notamment, de déterminer si ce système n'aura pas pour effet d'augmenter sensiblement le nombre total de conseillers communautaires. En conséquence, la commission a adopté l'amendement n° 113 rect. bis et rejeté l'amendement n° 2 ainsi que le n° 68, identique.

Article 3 Modalités de fixation du nombre et de la répartition des sièges au sein des conseils communautaires

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Courtois, rapporteur

113 rect.bis

Accord des deux tiers des conseils municipaux représentant au moins les deux tiers de la population pour fixer le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil de l'EPCI à fiscalité propre

Adopté

M. Collomb

2

Nouveau mécanisme de répartition des sièges au sein des conseils communautaires

Rejeté

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

68

Identique à l'amendement n° 2

Rejeté

M. Courtois, rapporteur

234

Coordination

Adopté

M. Courtois, rapporteur

121

Coordination

Adopté

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que les amendements qu'il proposait à l'article 8 avaient pour objet de :

- limiter le pouvoir du préfet lorsque la création de la commune nouvelle résulte de l'initiative de l'ensemble des communes concernées ;

- prévoir l'accord des conseils généraux et régionaux pour la modification des limites départementales et régionales découlant de la création d'une commune nouvelle, en renvoyant dans le cas contraire à la loi ;

- préserver la liberté des communes pour choisir leur EPCI de rattachement ;

- attribuer la qualité d'officier de police judiciaire et d'officier d'état civil aux maires-délégués.

La commission a ensuite examiné les amendements n° s 57 et 58 présentés par M. Jean-Pierre Chevènement tendant à subordonner la création d'une commune nouvelle à l'accord de tous les conseils municipaux des communes concernées.

MM. Pierre-Yves Collombat et Jacques Mézard ont approuvé ces amendements, soulignant qu'une commune nouvelle était une forme d'intercommunalité intégrée et que, dans une logique démocratique, elle ne devait pas être imposée aux communes concernées par la fusion.

M. Jean-René Lecerf a souhaité que les nouvelles règles en matière de fusion de communes ne soient pas utilisées pour éviter les alternances politiques au sein du futur conseil municipal.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, ayant présenté ces amendements comme contraires à l'objectif d'assouplissement de la création des communes nouvelles, la commission les a rejetés.

Article 8 Création d'une commune nouvelle

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Chevènement

57

Subordination de la création d'une commune nouvelle à l'accord de tous les conseils municipaux des communes concernées

Rejeté

M. Chevènement

58

Coordination avec l'amendement précédent

Rejeté

M. Collomb

13

Subordination de la création d'une commune nouvelle à l'accord de tous les conseils municipaux des communes concernées et limitation du pouvoir d'appréciation du préfet

Rejeté

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

81

Identique à l'amendement précédent

Rejeté

La commission a ensuite examiné l'amendement n° 106 présenté par M. Jean-René Lecerf tendant à prévoir une consultation électorale systématique pour la création d'une commune nouvelle et à apprécier les résultats au niveau de chaque commune. Il a souligné que l'organisation d'un référendum populaire permettrait d'éviter que la procédure de fusion soit utilisée pour prévenir tout risque d'alternance.

M. Pierre-Yves Collombat s'est déclaré favorable à l'amendement même s'il a jugé excessive la crainte exprimée par son auteur.

La commission a adopté l'amendement n° 106.

Article 8 Création d'une commune nouvelle

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Lecerf

106

Consultation électorale systématique pour la création d'une commune nouvelle et appréciation des résultats au niveau de chaque commune

Adopté

sous réserve de coordination

M. Courtois, rapporteur

158

Limitation du pouvoir du préfet pour la création de communes nouvelles lorsque la demande résulte de l'ensemble des communes concernées

Adopté

M. Chevènement

48

Subordination de la création d'une commune nouvelle à l'accord de tous les conseils municipaux des communes concernées et validé par la majorité de leurs électeurs

Rejeté

M. Courtois, rapporteur

159

Accord des conseils généraux et régionaux, ou, en cas de désaccord, du législateur, pour la modification des limites départementales et régionales découlant de la création d'une commune nouvelle

Adopté

M. Courtois, rapporteur

160

Possibilité pour la commune nouvelle d'être rattachée à un EPCI existant, et possibilité pour le préfet, en cas de désaccord, de saisir la CDCI qui statue à la majorité des deux tiers

Adopté

MM. Chevènement et Mézard

59

Obligation pour les communes nouvelles de créer des communes déléguées

Rejeté

M. Courtois, rapporteur

161

Rédactionnel

Adopté

M. Courtois, rapporteur

162

Attribution au maire délégué de la qualité d'officier d'état civil et d'officier de police judiciaire, comme c'est le cas actuellement dans les fusions-association

Adopté

M. Lecerf

64

Fin de la double représentation des communes associées au sein du collège électoral sénatorial

Retiré

M. Courtois, rapporteur

163

Rédactionnel

Adopté

M. Courtois, rapporteur

164

Rédactionnel

Adopté

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

82

Suppression de la majoration de la dotation forfaitaire annuelle des communes nouvelles

Adopté

Article additionnel après l'article 8

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Gélard

1

Application aux anciennes communes associées du nouveau régime des communes nouvelles

Adopté après rectification pour prévoir la délibération des conseils municipaux des communes fusionnées et son insertion à l'article 11

Article 10 Adaptation du code général des collectivités territoriales à la création des communes nouvelles

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

83

Coordination

Adopté

Article 12 Procédure de regroupement des départements

M. Courtois, rapporteur

127

Subordination de la procédure de regroupement des départements à l'accord de tous les conseils généraux concernés ou de la population de chacun des départements concernés

Adopté

M. Chevènement

49

Subordination de la procédure de regroupement des départements à l'accord de tous les conseils généraux concernés ainsi qu'à celui de la population

Rejeté

M. Chevènement

50

Même objet

Rejeté

M. Chevènement

51

Même objet

Rejeté

M. Lecerf

42

Fusion du département et de la région quand, du fait d'un regroupement, une région ne compte plus qu'un unique département

Retiré

Article 13 Procédure de regroupement de régions

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Courtois, rapporteur

128

Subordination de la procédure de regroupement des régions à l'accord de tous les conseils régionaux concernés ou de la population de chacune des régions concernées

Adopté

MM. Chevènement et Mézard

60

Subordination de la procédure de regroupement des régions à l'accord de tous les conseils régionaux ainsi qu'à celui de la population

Rejeté

MM. Chevènement et Mézard

61

Même objet

Rejeté

MM. Chevènement et Mézard

63

Même objet

Rejeté

MM. Chevènement et Mézard

62

Même objet

Rejeté

Article additionnel après l'article 13

M. Courtois, rapporteur

129

Autorisation des assemblées délibérantes de la région et des départements qui la composent à solliciter, après consultation de leur population, la création, par la loi, d'une collectivité spéciale qui les réunisse.

Adopté

Article 14 Notion d'établissement public de coopération intercommunale

M. Courtois, rapporteur

165

Insertion du pôle métropolitain dans la liste des groupements de collectivités territoriales

Adopté

MM. Chevènement et Mézard

52

Suppression des communautés urbaines

Rejeté

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

84

Insertion du pôle métropolitain dans la liste des groupements de collectivités territoriales

Satisfait

M. Collomb

14

Insertion du pôle métropolitain dans la liste des groupements de collectivités territoriales

Satisfait

Article 15 Transfert des compétences communales

M. Courtois, rapporteur

166

Suppression d'une disposition inutile

Adopté

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

85

Suppression d'une disposition inutile

Satisfait

M. Pintat et plusieurs de ses collègues

96

Possibilité pour les syndicats mixtes d'exercer les compétences communales

Tombe

M. Pierre-Yves Collombat a jugé confuse la rédaction de l'article 16 et s'est étonné qu'elle ne prévoie pas l'obligation pour le préfet de respecter le schéma départemental de la coopération intercommunale.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que les amendements qu'il présentait à l'article 16 visaient notamment à réorganiser le texte de l'article pour en assurer la cohérence interne.

M. Gérard Collomb a noté que l'article 16 permettait au préfet de s'opposer aux décisions prises à la majorité de moins des deux tiers par la CDCI.

Article 16 Schéma départemental de coopération intercommunale

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Courtois, rapporteur

167

Réorganisation logique de l'article

Adopté

Puis la commission a examiné l'amendement n° 168 du rapporteur tendant à supprimer, dans le schéma départemental de coopération intercommunale, l'objectif de constituer, dans la mesure du possible, des EPCI d'au moins 5.000 habitants.

M. Simon Sutour a approuvé cet amendement, de nature à favoriser la constitution d'EPCI dans des zones étendues mais de faible densité de population.

M. François Zocchetto a redouté que cet amendement encourage la création de petites communautés de communes, tout en considérant que celles-ci s'imposaient dans certains territoires pour des particularités géographiques.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a remarqué que ce critère conduirait dans le Limousin, en Creuse notamment, à la constitution de périmètres de 30 000 à 40 000 ha, difficiles à gérer notamment pour la voirie.

La commission a adopté l'amendement.

Article 16 Schéma départemental de coopération intercommunale

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Courtois, rapporteur

168

Suppression de l'objectif fixé au schéma de constituer des EPCI d'au moins 5.000 habitants

Adopté

M. Courtois, rapporteur

169

Suppression de critères superflus

Adopté

M. Courtois, rapporteur

170

Rédactionnel

Adopté

M. Courtois, rapporteur

171

Rédactionnel

Adopté

M. Lecerf

105

Assouplissement du seuil des 5.000 habitants

Satisfait

M. Pintat et plusieurs de ses collègues

98

Prise en compte par le schéma de la taille des périmètres des syndicats de communes et des syndicats mixtes

Rejeté

M. Vall

217

Prise en compte par le schéma des pays existants

Satisfait

M. Pintat et plusieurs de ses collègues

99

Cohérence avec les dispositions des articles 21, 22 et 30 du projet de loi, qui autorisent le représentant de l'Etat dans le département à proposer, pour la mise en oeuvre du schéma, la dissolution, la fusion ou la modification du périmètre de syndicats de communes ou de syndicats mixtes existants, afin de réduire le nombre de ces syndicats au regard de leur activité effective et de leur taille

Retiré

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a ensuite approuvé l'amendement n° 218 présenté par M. Raymond Vall, tendant à détailler le contenu des cartes annexées au schéma, sous réserve de la suppression de la référence aux pays.

M. Alain Anziani a douté de la pertinence de cette rectification, notant que les pays continueraient d'exister de fait même après le vote de la loi.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir que les pays n'avaient plus de rôle institutionnel.

La commission a adopté l'amendement après rectification.

Article 16 Schéma départemental de coopération intercommunale

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Vall

218

Détail du contenu des cartes annexées au schéma

Adopté avec modification pour supprimer la référence aux pays

M. Pintat et plusieurs de ses collègues

97

Possibilité pour la CDCI de réviser le schéma dès la troisième année suivant sa publication

Satisfait

Article 17 Délai limite d'établissement du schéma départemental de coopération intercommunale

M. Courtois, rapporteur

172

Rédactionnel

Adopté

MM. Braye et Lecerf

22

Achèvement du schéma au 30 juin 2011 au lieu du 31 décembre 2011

Retiré

Article 18 Suppression des communes isolées, des enclaves et des discontinuités territoriales

M. Courtois, rapporteur

173

Accord de l'EPCI pour le rattachement à celui-ci des communes isolées

Possibilité pour le préfet, en cas de désaccord, de saisir la CDCI

Adopté

M. Collomb

15

Achèvement de la couverture totale du territoire par des EPCI à fiscalité propre au 31 décembre 2012 au lieu du 1er janvier 2014

Retiré

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

86

Identique à l'amendement précédent

Retiré

MM. Braye et Lecerf

23

Achèvement rapide de la carte intercommunale

Retiré

La commission a ensuite examiné l'amendement n° 174 du rapporteur tendant à prévoir, au moment de la création d'un EPCI, l'approbation des statuts par les communes concernées.

En réponse à Mme Jacqueline Gourault, le rapporteur a souligné que cet amendement visait à consacrer la pratique actuelle.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a mis en avant la nécessité pour les communes de connaître, avant de s'engager dans un EPCI, ses missions et règles de fonctionnement.

La commission a adopté l'amendement n° 174.

Article additionnel après l'article 19

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Courtois, rapporteur

174

Approbation par les communes des statuts d'un EPCI avant sa création

Adopté

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a souligné que les amendements présentés à l'article 20 avaient principalement pour objet, d'une part, de préciser le délai fixé à la CDCI pour statuer sur le projet de périmètre, d'autre part, de prévoir l'accord de la commune-centre.

Article 20 Simplification de la procédure de fusion des EPCI à fiscalité propre

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Courtois, rapporteur

175

Simplification de la procédure de fusion des EPCI

Adopté

M. Courtois, rapporteur

176

Rédactionnel

Adopté

M. Courtois, rapporteur

177

Simplification de la procédure de fusion des EPCI

Adopté

M. Courtois, rapporteur

178

Rédactionnel

Adopté

M. Courtois, rapporteur

179

Rédactionnel

Adopté

M. Courtois, rapporteur

180

Rédactionnel

Adopté

M. Courtois, rapporteur

232

Rédactionnel

Adopté

La commission a ensuite examiné l'amendement n° 38 rect. bis présenté par MM. Dominique Braye et Jean-René Lecerf. M. Jean-René Lecerf a fait valoir l'impossibilité actuelle pour un EPCI qui ne dispose pas d'une commune-centre suffisamment peuplée d'évoluer en communauté urbaine. En conséquence, il a souhaité remplacer la notion de « commune-centre » par celle d' « unité urbaine ».

M. Jean-Pierre Sueur a approuvé cet amendement.

Après que M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, eut mis en avant la difficulté de définir précisément la notion d' « unité urbaine », la commission n'a pas retenu l'amendement n° 38 rect. bis.

Article additionnel après l'article 20

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

MM. Braye et Lecerf

38 rect bis

Remplacement de la notion de « commune-centre » par celle d' « unité urbaine »

Rejeté

Article 21 Création des syndicats de communes et des syndicats mixtes en conformité avec le schéma départemental de coopération intercommunale

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Vall

219

Possibilité pour un syndicat mixte de prendre en charge la compétence d'élaboration et de suivi d'un schéma de cohérence territoriale d'un périmètre inférieur au sien

Rejeté

Article additionnel après l'article 21

M. Pintat et plusieurs de ses collègues

103

Possibilité pour les communes membres d'un syndicat de décider de constituer un collège des délégués communaux chargé de désigner les représentants, pour l'ensemble des communes, au comité du syndicat.

Adopté

Article 22 Fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes

M. Courtois, rapporteur

130

Extension aux syndicats mixtes ouverts de la procédure de fusion prévue pour les syndicats de communes et les syndicats mixtes fermés

Adopté

Article 23 Dissolution des syndicats de communes ou des syndicats mixtes ouverts - dissolution des communautés de communes ne comptant plus qu'une seule commune membre

M. Courtois, rapporteur

131

Extension aux communautés d'agglomération de la procédure de dissolution de plein droit lorsqu'elles ne comptent plus, du fait des modifications de leur périmètre, qu'une seule commune membre

Adopté

Article 24 Substitution des communautés de communes, des communautés d'agglomération et des communautés urbaines aux syndicats de communes et syndicats mixte de mêmes compétences et même périmètre

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Courtois, rapporteur

132

Rédactionnel

Adopté

M. Pintat et plusieurs de ses collègues

100

Exception à la procédure de fusion selon laquelle les communautés de communes se substituent à tout syndicat dont le périmètre est identique au leur

Rejeté

Article 25

M. Vall

220

Rétablissement de la qualification juridique des pays et possibilité pour les pays existants de continuer à bénéficier de cette qualification

Rejeté

La commission a ensuite examiné les amendements n° s 181 rect, 16, 87, 28, 216 et 101 présentés respectivement par le rapporteur, M. Gérard Collomb, Mme Gourault et plusieurs de ses collègues, M. Dominique Braye, M. Jean-René Lecerf et M. Xavier Pintat et plusieurs de ses collègues, amendements portant tous sur la composition de la CDCI.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a présenté son amendement n° 181 rect tendant essentiellement à attribuer 5 % des sièges aux syndicats mixtes et, en conséquence, à abaisser la représentation du conseil général de 15 à 10 %. Il a précisé que la CDCI serait ainsi composée de la manière suivante : 40 % de maires, 40 % de représentants de communautés, 10 % de représentants du conseil général, 5 % de représentants du conseil régional, 5 % de représentants de syndicats mixtes.

M. Jean-René Lecerf a regretté l'abaissement de la représentation du département compte tenu des missions de la CDCI.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a soutenu que la capacité d'influence du département au sein de la CDCI ne serait pas affectée par la réduction du nombre de ses représentants.

M. Pierre-Yves Collombat a noté avec regret que les effets combinés de cette nouvelle composition de la CDCI, qui donne 45 % des sièges aux représentants des structures intercommunales, et du renforcement des pouvoirs du préfet en matière d'intercommunalité, retiraient une grande part du pouvoir décisionnaire aux communes.

M. Jean-Pierre Sueur a souligné que les représentants de l'intercommunalité agissaient également au nom des communes.

Partageant cette position, M. Simon Sutour a prédit que la majorité qualifiée des deux tiers, exigée pour la CDCI, serait, en pratique, aisée à obtenir et que, dans le cas contraire, le préfet ferait un usage prudent de ses pouvoirs de contrainte.

M. Gérard Collomb a jugé équilibrée la composition de la CDCI proposée par le rapporteur.

En conséquence, la commission a adopté l'amendement n° 181 rect du rapporteur et rejeté les amendements n°s 16, 87, 28 et 216, partiellement satisfaits. Elle n'a pas retenu l'amendement n° 101 tendant à créer un collège unique pour les EPCI et les syndicats, contraire à la position du rapporteur.

Article 26 Composition de la commission départementale de la coopération intercommunale

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Courtois, rapporteur

181 rect.

Attribution aux syndicats de 5 % des sièges de la CDCI et abaissement corrélatif de la représentation du conseil général de 15 à 10 %.

Adopté

M. Gérard Collomb

16

Représentation des syndicats au sein de la CDCI

Retiré

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

87

Identique à l'amendement précédent

Rejeté

M. Braye

28

Attribution aux syndicats de 5 % des sièges de la CDCI et abaissement corrélatif de la représentation du conseil général de 15 à 10 %.

Rejeté

M. Lecerf

216

Précision selon laquelle les 40 élus intercommunaux membres de la CDCI seront nécessairement des représentants d'EPCI à fiscalité propre

Retiré

M. Pintat et plusieurs de ses collègues

101

Collège unique pour les EPCI et les syndicats

Rejeté

Puis la commission a examiné l'amendement n° 53 présenté par M. Jean-Pierre Chevènement et plusieurs de ses collègues tendant à rendre les parlementaires membres de droit de la CDCI.

MM. Jacques Mézard et Jean-Pierre Sueur ont défendu cet amendement, rappelant en particulier la mission constitutionnelle des sénateurs à savoir la représentation des collectivités territoriales.

Mme Jacqueline Gourault a souligné que la plupart des sénateurs étaient membres de la CDCI en qualité d'élus locaux.

M. Jean-Claude Peyronnet a objecté que de nombreux sénateurs ne disposaient pas de mandat local, M. Jean-Pierre Sueur ajoutant que la législation irait dans les prochaines années, vers un renforcement de l'interdiction du cumul des mandats.

M. Gérard Collomb a mis en avant le risque de politisation des CDCI et s'est interrogé sur l'opportunité de conduire les parlementaires à cumuler les fonctions.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a craint que cet amendement n'aboutisse à augmenter sensiblement le nombre des membres de la CDCI. En outre, il a jugé très limité l'intérêt d'une telle mesure, les parlementaires étant déjà parfaitement informés du fonctionnement de l'intercommunalité dans leur circonscription, et souligné l'inconvénient pour les parlementaires de prendre position au sein de ces instances.

En conséquence, la commission a rejeté l'amendement n° 53.

Article 26 Composition de la commission départementale de la coopération intercommunale

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Jean-Pierre Chevènement et plusieurs de ses collègues

53

Rendre les parlementaires membres de droit de la CDCI

Rejeté

Article 27 Attributions de la commission départementale de la coopération intercommunale

M. Courtois, rapporteur

182

Consultation de la CDCI pour les retraits de syndicats de commune et coordination avec la création d'un collège spécifique aux syndicats au sein de la CDCI

Adopté

Article 28 Interdiction de subordonner l'octroi d'une subvention à l'appartenance à un EPCI ou un syndicat mixte

M. Courtois, rapporteur

133

Extension aux structures associatives du champ d'application de l'interdiction pour une collectivité territoriale de conditionner l'octroi d'une subvention à une autre collectivité à son appartenance à un EPCI ou une structure syndicale

Adopté

M. Vall

221

Exception à la règle selon laquelle les subventions ne peuvent être conditionnées à l'appartenance à une structure particulière

Rejeté

A l'article 29, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a expliqué que les amendements qu'il soumettait à la commission tendaient à :

- supprimer le pouvoir d'appréciation du préfet pour mettre en oeuvre le schéma départemental de coopération intercommunale ;

- préciser que les modifications adoptées par la commission départementale de coopération intercommunale aux deux tiers des voix s'imposent à la décision préfectorale ;

- prévoir l'inclusion de la commune-centre dans la majorité requise pour exprimer l'accord des communes à la création, la modification du périmètre et la fusion d'un EPCI ;

- prévoir l'accord de la commune-centre à la fusion d'un EPCI ;

- prévoir l'achèvement des procédures de consultation engagées tout au long de l'année 2012, avant la mise en oeuvre du pouvoir contraignant du préfet en 2013.

Article 29 Établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Courtois, rapporteur

183

Suppression du pouvoir d'appréciation du préfet pour mettre en oeuvre le schéma départemental de coopération intercommunale

Adopté

M. Jean-René Lecerf, présentant l'amendement n° 24, a précisé que celui-ci avait pour objet d'anticiper la date d'achèvement de la carte intercommunale. Il a annoncé que, pour tenir compte du débat précédemment engagé sur ce point, il retirait cet amendement, qui serait néanmoins redéposé à l'occasion de l'examen en séance publique.

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

MM. Braye et Lecerf

24

Anticipation de la date d'achèvement de la couverture du territoire par la carte intercommunale

Retiré

M. Courtois, rapporteur

184

Précision selon laquelle les modifications adoptées au deux-tiers par la commission départementale de la coopération intercommunale sont intégrées à la proposition du préfet

Adopté

MM. Braye et Lecerf

26

Subordination des pouvoirs temporaires du préfet au respect des prescriptions du schéma départemental de coopération intercommunale

Retiré

M. Courtois, rapporteur

185

Précision du contenu de l'arrêté préfectoral proposant la création d'un EPCI à fiscalité propre

Adopté

M. Courtois, rapporteur

186

Amendement rédactionnel

Adopté

M. Courtois, rapporteur

187

Accord de la commune-centre pour la création d'un EPCI

Adopté

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a ensuite présenté l'amendement n° 188, tendant à prévoir l'achèvement des procédures de consultation ouvertes au profit de la commission départementale de la coopération intercommunale, avant la mise en oeuvre des pouvoirs spéciaux du préfet.

M. Pierre-Yves Collombat s'est étonné que des schémas départementaux soient créés pour que, quelques mois plus tard, il puisse y être dérogé.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné l'intérêt pour le préfet d'intervenir dans le cadre des intercommunalités, afin de sortir de situations pouvant parfois être jugées inextricables.

M. Pierre-Yves Collombat a estimé qu'on remettait à tort à des hauts fonctionnaires un pouvoir de décision en lieu et place des élus. Il a jugé que, si l'on concevait la coopération intercommunale comme un libre choix de coopération entre communes, la décision devait revenir aux seuls élus. Il a fait observer que, depuis quelques années, l'attitude des représentants de l'Etat dans le département ou la région s'était modifiée, dans un sens qui n'était pas toujours objectif.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a insisté sur le fait que certaines situations nécessitaient le recours à un arbitre, rôle que le préfet était le mieux à même d'assurer.

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Courtois, rapporteur

188

Achèvement des procédures de consultation avant mise en oeuvre des pouvoirs spéciaux du préfet

Adopté

M. Gérard Collomb, présentant son amendement n° 17, a souligné que l'article 29 du projet de loi donnait au préfet des pouvoirs considérables pour achever l'intercommunalité. Il lui a semblé que ce dispositif n'était pas acceptable.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que ces pouvoirs exceptionnels ne pouvaient pas être mis en oeuvre s'il existait une majorité des deux tiers dans le cadre de la commission départementale de la coopération intercommunale. Il a fait remarquer que l'amendement n° 184, adopté par la commission, permettait à la commission départementale d'imposer sa volonté au préfet.

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Collomb

17

Suppression des dispositifs exceptionnels de création, d'extension et de fusion d'EPCI à fiscalité propre, prévus en 2013

Retiré

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

88

Retiré

MM. Braye et Lecerf

25

Soumettre l'exercice des pouvoirs exceptionnels du préfet à l'avis conforme de la commission départementale de la coopération intercommunale

Rejeté

M. Courtois, rapporteur

189

Amendement rédactionnel

Adopté

M. Courtois, rapporteur

190

Amendement rédactionnel

Adopté

M. Courtois, rapporteur

191

Suppression du pouvoir d'appréciation du préfet pour la mise en oeuvre du schéma départemental de coopération intercommunale

Adopté

M. Courtois, rapporteur

192

Intégration à la proposition du préfet des modifications adoptées par la commission départementale de la coopération intercommunale à la majorité des deux tiers

Adopté

M. Courtois, rapporteur

193

Accord de la commune-centre à la modification du périmètre de l'EPCI

Adopté

M. Chevènement et plusieurs de ses collègues

54

Majorité des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population des communes concernées pour la modification du périmètre de l'EPCI

Rejeté

M. Courtois, rapporteur

194

Réserver l'achèvement des procédures de consultation avant la mise en oeuvre des pouvoirs spéciaux du préfet et intégration dans la proposition du préfet des modifications adoptées par la commission départementale de la coopération intercommunale à la majorité des deux tiers

Adopté

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

89

Assortir la réactualisation du schéma départemental des procédures temporaires, prévues en 2012 pour mettre en oeuvre la carte intercommunale

Adopté

M. Courtois, rapporteur

195

Suppression du pouvoir d'appréciation du préfet pour la mise en oeuvre du schéma départemental, en cas de fusion d'EPCI

Adopté

M. Courtois, rapporteur

196

Intégration à la proposition du préfet des modifications adoptées par la commission départementale à la majorité des deux tiers

Adopté

M. Courtois, rapporteur

197

Accord de la commune-centre à la fusion des EPCI

Adopté

M. Courtois, rapporteur

198

Accord de la commune dont la population est la plus nombreuse pour l'exercice des pouvoirs spéciaux temporaires du préfet en matière de fusion d'EPCI

Adopté

A l'article 30, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué qu'il présentait des amendements aux procédures exceptionnelles d'achèvement et de rationalisation de la couverture du territoire en syndicats, similaires à ceux adoptés par la commission à l'article 29.

Article 30 Syndicats de communes et syndicats mixtes

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Courtois, rapporteur

199

Suppression des pouvoirs d'appréciation du préfet pour la mise en oeuvre du schéma départemental de coopération intercommunale en cas de dissolution de syndicats

Adopté

M. Courtois, rapporteur

200

Intégration à la proposition du préfet des modifications adoptées par la commission départementale à la majorité des deux tiers

Adopté

M. Courtois, rapporteur

201

Amendement rédactionnel

Adopté

M. Courtois, rapporteur

202

Accord de la commune-centre à la dissolution d'un syndicat

Adopté

M. Courtois, rapporteur

203

Réserver l'achèvement des procédures de consultation pour la mise en oeuvre des pouvoirs spéciaux du préfet en cas de dissolution d'un syndicat

Adopté

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

MM. Braye et Lecerf

27

Anticipation de la date d'achèvement de la carte intercommunale

Retiré

M. Collomb

18

Suppression des pouvoirs exceptionnels du préfet en 2013

Retiré

M. Courtois, rapporteur

204

Suppression du pouvoir d'appréciation du préfet pour la mise en oeuvre du schéma départemental en cas de modification du périmètre d'un syndicat

Adopté

M. Courtois, rapporteur

205

Intégration à la proposition du préfet des modifications adoptées par la commission départementale de la coopération intercommunale à la majorité des deux tiers

Adopté

M. Courtois, rapporteur

206

Intégration des syndicats mixtes dans le dispositif consacré à la modification des périmètres du syndicat

Adopté

M. Courtois, rapporteur

207

Accord de la commune centre à la modification du périmètre du syndicat

Adopté

M. Courtois, rapporteur

208

Réserver l'achèvement des procédures de consultation pour la mise en oeuvre des pouvoirs du préfet en cas de modification du périmètre d'un syndicat

Adopté

M. Courtois, rapporteur

209

Amendement rédactionnel

Adopté

M. Courtois, rapporteur

210

Suppression du pouvoir d'appréciation du préfet pour la mise en oeuvre du schéma départemental en cas de fusion de syndicats

Adopté

M. Courtois, rapporteur

211

Intégration à la proposition du préfet des modifications adoptées à la majorité des deux tiers par la commission départementale

Adopté

M. Courtois, rapporteur

212

Amendement rédactionnel

Adopté

M. Courtois, rapporteur

213

Accord de la commune centre à la fusion de syndicats

Adopté

M. Courtois, rapporteur

214

Accord de la commune dont la population est la plus nombreuse pour l'exercice des pouvoirs spéciaux temporaire du préfet en cas de fusion de syndicats

Adopté

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

90

Suppression des pouvoirs exceptionnels du préfet en 2013

Retiré

M. Courtois, rapporteur

215

Amendement rédactionnel

Adopté

A l'article 31, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a présenté l'amendement n° 222 rectifié bis, tendant à :

- prévoir que le transfert au président de l'EPCI des pouvoirs de police du maire en matière d'assainissement, d'élimination des déchets et d'aires de stationnement des gens du voyage, n'a pas lieu si les maires s'opposent à ce transfert ;

- préserver le caractère simplement facultatif du transfert du pouvoir de police en matière de voirie du maire au président de l'EPCI ;

- permettre que les agents de police municipale recrutés par les présidents d'EPCI soient mis à disposition de celui-ci dans le cadre de l'exercice des pouvoirs de police transférés.

M. Pierre-Yves Collombat s'est étonné que le dispositif proposé par l'amendement prévoie un transfert de compétences au profit du président de l'EPCI, sans préjudice des dispositions de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales. Il a estimé que cette formulation engendrait une ambiguïté sur le contenu des prérogatives ainsi transférées.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné qu'il convenait de distinguer la police administrative générale, laquelle n'était exercée que par le maire, et la police administrative spéciale qui pouvait être exercée par d'autres titulaires.

M. François Zocchetto a craint que la rédaction proposée ne conduise à des conflits ou des chevauchements de compétences en matière de police entre le maire et le président de l'EPCI.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait observer que des compétences concurrentes existaient déjà en matière de police administrative, prenant l'exemple des règles applicables aux aires de stationnement des gens du voyage. Il a précisé que, même si la compétence pour les aires des gens du voyage était transférée aux présidents des EPCI, les maires demeuraient compétents en matière de salubrité publique, laquelle pouvait toujours être mise en cause en la matière.

M. Pierre-Yves Collombat a estimé que, si un transfert de compétences était envisagé, il convenait qu'il concerne l'ensemble de la matière.

M. Patrice Gélard s'est inquiété du dispositif du projet de loi, tout comme de celui de l'amendement du rapporteur. Il a rappelé que le pouvoir de police administrative appartenait, par principe, au maire, qui a en outre la qualité d'officier de police judiciaire, à la différence du président d'un EPCI. Il a estimé inenvisageable que des policiers municipaux puissent être placés sous le contrôle de deux autorités, jugeant que le maire était seul à même de les diriger.

Il a relevé que, en matière de déchets, d'assainissement et d'aires des gens du voyage, il y avait un cumul de compétences automatique, soulignant en particulier que, en matière d'enlèvement d'ordures ménagères, si l'EPCI pouvait être compétent pour définir les règles d'enlèvement, le pouvoir de sanction, en cas de non respect de ces règles, était exercé par le maire. Il lui a semblé que l'amendement ne réglait pas cette difficulté et était inapplicable en l'état.

M. Yves Détraigne, rejoignant les propos de M. Patrice Gélard, a évoqué un risque de conflit de responsabilités, faisant observer que la distinction entre pouvoir de police générale et pouvoir de police spéciale n'était pas claire.

M. Jacques Mézard s'est déclaré favorable à l'article 31 du projet de loi mais défavorable à l'amendement du rapporteur. Il a rappelé que le président d'un EPCI était très conscient des problèmes qui se posaient dans les communes. Il s'est interrogé sur les conséquences du droit d'opposition des maires que le rapporteur  proposait de consacrer : que se passerait-il, en particulier, si certaines communes refusaient le transfert de compétences à l'EPCI pour les aires des gens du voyage tandis que d'autres l'acceptaient ? Il a également jugé nécessaire de distinguer le pouvoir de police du contrôle exercé sur la police municipale.

M. Jean-Jacques Hyest, président, rejoint par M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a rappelé que le texte du Gouvernement modifiait seulement de façon marginale un texte déjà en vigueur sur lequel le Parlement avait déjà longuement débattu. Il a mis en exergue que le dispositif discuté relevait de la police administrative et non de la police judiciaire.

M. Patrice Gélard a souligné qu'en règle générale le titulaire de pouvoirs de police spéciale est l'Etat, et, à titre exceptionnel, le département. Il lui a semblé normal que l'EPCI dispose d'un pouvoir de réglementation.

Se déclarant en accord avec M. Patrice Gélard, M. Jacques Mézard a estimé que le code général des collectivités territoriales devait être, avant tout, un guide pour l'action locale. Or, il a regretté la complexité des dispositifs actuels, tout comme celle de la disposition envisagée, et a estimé nécessaire d'adopter une rédaction claire.

M. Jean-Pierre Vial a également exprimé la nécessité d'adopter des règles clarifiées, a fortiori au regard de la complexité des débats. Il a fait observer que la question posée était celle du transfert des moyens de police dans le cadre de compétences transférées. Il a rappelé que, localement, coexistaient police nationale ou gendarmerie nationale, d'une part, et police municipale, d'autre part.

Prenant l'exemple des pouvoirs de police applicables aux aires des gens du voyage, il s'est demandé si l'EPCI serait compétent pour intervenir sur un seul territoire ou sur l'ensemble des territoires des communes.

M. Gérard Collomb a souligné que le dispositif actuel recélait une contradiction et que les maires préféraient souvent que les présidents d'EPCI s'occupent de l'ensemble des questions liées au stationnement des gens du voyage. Il a jugé que, dans la mesure où l'organisation générale de ce stationnement était confiée à l'EPCI, il était normal que son président soit habilité à prendre certaines décisions d'exécution des mesures de police. En conséquence, il s'est déclaré favorable à l'amendement présenté par le rapporteur.

M. Pierre-Yves Collombat a indiqué qu'il n'était pas opposé, dans son principe, à un transfert des pouvoirs de police. Toutefois, il a estimé indispensable que, en cas de transfert de ces pouvoirs, intervienne également un transfert de responsabilités.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que le projet de loi, tout comme l'amendement du rapporteur, apportait des simplifications aux règles actuelles, mais que la formulation retenue n'était peut-être pas adéquate.

M. Laurent Béteille a souligné qu'il était nécessaire d'adopter un dispositif pratique et cohérent, ce qui conduisait à ne pas prendre en compte la situation individuelle des maires.

M. Hugues Portelli a remarqué que tout dépendait de la nature de la compétence transférée. Prenant l'exemple des aires des gens du voyage, il a souligné que, selon la taille des communes, il existait ou il n'existait pas des aires d'accueil. Il a précisé que, dans ce dernier cas, il était de la compétence du maire d'intervenir.

S'agissant des compétences en matière de voirie, il a fait observer qu'il n'était pas rare que celles-ci soient transférées à la communauté d'agglomération et soient, par la suite, déléguées aux communes. Il lui a semblé que, dans cette situation, les pouvoirs de police devaient être exercés par le maire.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a mis en exergue que, alors que l'article 31 du projet de loi prévoyait un transfert obligatoire en matière d'assainissement, d'élimination des déchets et d'aires des gens du voyage, son amendement tendait à instituer un droit d'opposition. Toutefois, il a reconnu nécessaire de modifier la rédaction de cet amendement en substituant à l'expression « sans préjudice », reprise du projet de loi, l'expression « par dérogation » qui figure dans le droit en vigueur.

Il a estimé nécessaire, comme le prévoyait l'amendement, de permettre aux EPCI de gérer des personnels de police qu'ils ont recrutés.

M. Patrice Gélard a précisé que, actuellement, le code général des collectivités territoriales prévoyait que, en cas de compétence de l'EPCI, le maire perdait son pouvoir de réglementation. Il a estimé peu pertinent que l'EPCI recrute directement des personnels de police.

M. Jean-Patrick Courtois ayant souligné que ce recrutement était d'ores et déjà possible, mais que l'EPCI ne pouvait l'utiliser pour lui-même, M. Patrice Gélard n'en a pas moins estimé cet amendement dangereux.

M. Laurent Béteille a proposé que le dispositif soit limité aux agents spécialement assermentés.

M. Hugues Portelli a indiqué que lorsqu'une communauté d'agglomération disposait d'une compétence en matière de police administrative, l'EPCI recrutait et organisait la police, mais que celle-ci était sous l'autorité du maire sur le territoire de sa commune.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné qu'il conviendrait de reprendre la notion de dérogation, prévue par le droit positif, à l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales.

M. François Zocchetto a indiqué que le recours à la formulation « sans préjudice » conduirait à la mise en place d'un système impossible à gérer en pratique. Il a soutenu la proposition tendant à revenir à la notion de « dérogation ».

MM. Gérard Collomb et Pierre-Yves Collombat se sont déclarés favorables à cette modification.

M. Gérard Collomb s'est interrogé sur l'application pratique du droit d'opposition reconnu aux maires pour le transfert des compétences en matière d'assainissement, d'élimination des déchets et d'aires des gens du voyage.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué qu'il était opposé à l'automaticité totale du transfert prévu par le projet de loi.

M. Patrice Gélard a rappelé que le maire pouvait toujours aggraver les mesures de police spéciale.

M. Pierre-Yves Collombat a souligné qu'il convenait, avant tout, de bien distinguer la règlementation et l'exécution des mesures de police, estimant que le texte proposé n'était pas clair sur ce point.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a proposé que la commission adopte l'amendement du rapporteur ainsi modifié, d'autres ajustements pouvant intervenir dans le cadre de l'examen d'amendements déposés en vue de la séance publique.

Article 31 Transfert de pouvoirs de police spéciale

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Courtois, rapporteur

222 rect. bis

Encadrement du transfert de compétences en matière de police administrative au président de l'EPCI

Adopté

M. Pintat et plusieurs de ses collègues

102

Possibilité de confier l'exercice du pouvoir de police en matière d'assainissement à un syndicat mixte

Sans objet du fait de l'adoption de l'amendement 222 rect. bis

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

91

Caractère facultatif du transfert des pouvoirs de police en matière de voirie

Satisfait

Sur proposition de son rapporteur, la commission a supprimé l'article 32 (condition de majorité pour les transferts de compétences aux EPCI) et a donc maintenu les conditions de majorité en vigueur pour les transferts de compétences entre communes et EPCI intervenant après la création de celui-ci et pour la détermination de l'intérêt communautaire.

Article 32 Condition de majorité pour les transferts de compétences aux EPCI

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Courtois, rapporteur

223

Suppression de l'article

Adopté

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

92

Suppression du premier alinéa

Satisfait

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

93

Maintien de la majorité des deux tiers des membres du conseil communautaire pour la détermination de l'intérêt communautaire dans les communautés de communes, les communautés d'agglomération et les communautés urbaines

Satisfait

La commission a ensuite examiné les amendements n°s 32, 33 et 34 de MM. Dominique Braye et Jean-René Lecerf tendant à insérer un article additionnel après l'article 32 afin d'étendre aux communautés d'agglomération, aux communautés de communes de plus de 30.000 habitants et aux EPCI à DGF bonifiée la compétence en matière de plans locaux d'urbanisme (PLU).

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir que les PLU appartenaient au « noyau dur » des compétences communales et a estimé qu'il n'était pas souhaitable de prévoir leur transfert obligatoire aux communautés d'agglomération et aux communautés de communes.

M. Jean-René Lecerf a observé que ce transfert obligatoire est actuellement prévu pour les communautés urbaines.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que les schémas de cohérence territoriale avaient pour but d'édicter les règles d'aménagement et d'urbanisme au sein de bassins de vie. Il a noté que les maires étaient très attachés à leur compétence en matière de PLU. Il a estimé souhaitable que les maires de certaines communes en exprimant le souhait puissent exercer conjointement leur compétence en matière d'urbanisme, mais à la condition qu'il ne s'agisse que d'une faculté, et non d'une obligation.

M. Jean-René Lecerf a retiré les amendements n°s 32, 33 et 34.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements identiques n° 19 de M. Gérard Collomb et n° 94 de Mme Jacqueline Gourault et plusieurs de ses collègues tendant à insérer un article additionnel après l'article 32 afin de favoriser le développement de politiques conjointes entre communes et EPCI, notamment dans les domaines de l'habitat social, de la politique de la ville et de l'environnement.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a considéré que ces amendements aboutiraient à introduire davantage de complexité dans un dispositif que le projet de loi tend au contraire à simplifier et à clarifier. En outre, il a estimé que les questions relatives à la répartition des compétences entre collectivités devraient être réglées dans le projet de loi sur les compétences qui sera ultérieurement soumis au Parlement.

M. Alain Anziani a observé que le projet de loi n° 60 portant réforme des collectivités territoriales abordait largement la question des compétences des collectivités et a considéré que l'amendement proposé, qu'il a qualifié de judicieux, entrait dans le champ du texte examiné.

M. Yves Détraigne a estimé souhaitable de prévoir la mise en place d'un dispositif permettant, lorsque cela est nécessaire, aux communes et aux EPCI de mener des politiques conjointes dans un certain nombre de domaines.

M. Gérard Collomb a considéré qu'il était nécessaire de parvenir à un équilibre entre la définition du pouvoir communautaire et la préservation des prérogatives des communes.

Mme Jacqueline Gourault a fait valoir que cet amendement avait pour but d'assouplir le principe d'exclusivité. Elle a pris l'exemple de la politique de la ville et des plans de rénovation urbaine, qui relèvent très souvent de la compétence de la commune-centre mais ont des incidences sur les communes périphériques. Elle a estimé souhaitable que l'ensemble des communes concernées par ces politiques puissent en discuter ensemble.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que le principe d'exclusivité figurait d'ores et déjà dans la loi, et que la question du dialogue entre EPCI et communes dépendait avant tout de la définition des compétences de chacun lors de la création d'une structure intercommunale. Il s'est prononcé contre l'adoption des deux amendements présentés.

M. Patrice Gélard a estimé que les amendements présentés étaient en contradiction avec les objectifs poursuivis par le législateur en matière d'intercommunalité. Rappelant que la loi prévoyait trois niveaux de structures intercommunales en fonction de l'importance des compétences transférées, il a fait valoir que les amendements, tendant à introduire la notion nouvelle de compétence conjointe, seraient sources de confusion.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que la notion de compétence conjointe impliquerait inévitablement le développement de financements croisés, alors que le projet de loi tend à limiter ces derniers. Néanmoins, il a considéré que cette question pourrait être à nouveau débattue à l'occasion du projet loi relatif aux compétences des collectivités territoriales.

M. Gérard Collomb et Mme Jacqueline Gourault ont retiré leurs amendements.

Article additionnel après l'article 32

  • Auteur

Objet

Sort de l'amendement

  • MM. Braye et Lecerf

32

Extension aux communautés aux communautés de communes de plus de 30 000 habitants de la compétence en matière de plans locaux d'urbanisme (PLU).

Retiré

M. Collomb

19

Autorisation de politiques menées conjointement par les communes et les EPCI

Retiré

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

94

Autorisation de politiques menées conjointement par les communes et les EPCI

Retiré

MM. Braye et Lecerf

33

Extension aux EPCI à DGF bonifiée de la compétence en matière de plans locaux d'urbanisme (PLU).

Retiré

MM. Braye et Lecerf

34

Extension aux communautés d'agglomération de la compétence en matière de plans locaux d'urbanisme (PLU).

Retiré

A l'article 33 (mise à disposition de services entre un EPCI et ses communes membres), la commission a adopté un amendement n° 224 de son rapporteur tendant à prévoir que, lorsqu'une commune conserve tout ou partie des services en dépit d'un transfert de compétences à l'EPCI, elle est tenue de les mettre à la disposition de ce dernier. L'amendement permet également aux communes qui n'auraient pas procédé à la mise à disposition de leurs services au bénéfice de l'EPCI, de le faire dans le délai maximal d'un an suivant la promulgation de la loi.

Article 33

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Courtois, rapporteur

224

Caractère obligatoire de la mise à disposition de tout ou partie des services d'une commune en cas de transfert de compétences à un EPCI.

Adopté

Puis, la commission a examiné l'amendement n° 225 rectifié de son rapporteur.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir que cet amendement avait pour but d'indexer l'attribution de compensation de taxe professionnelle (ACTP) sur la dotation forfaitaire de la DGF des communes et de prévoir une révision du montant de cette attribution tous les six ans afin de tenir compte de la différence de situation entre les communes ayant réalisé des équipements avant le transfert de la compétence correspondante et celles qui ont bénéficié d'équipements communautaires après ce transfert.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souhaité savoir ce que deviendrait l'ACTP après la suppression de la taxe professionnelle.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a estimé que l'ACTP serait probablement remplacée par de nouvelles modalités de compensation versées par les EPCI à fiscalité unique à leurs membres.

M. Jacques Mézard a estimé que le dynamisme des recettes de taxe professionnelle avait permis de donner aux EPCI à fiscalité unique les marges nécessaires pour mener à bien leurs projets. Il a rappelé que l'attribution de la compensation avait été volontairement figée par le législateur en 1999 afin de permettre le dégagement de ces marges de manoeuvre. Dans ces conditions, il s'est déclaré défavorable à l'amendement tendant à augmenter la part reversée aux communes par les EPCI à fiscalité unique.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a estimé qu'il était nécessaire de donner aux communes les moyens de financer leurs dépenses de fonctionnement hors équipements transférés.

M. Gérard Collomb a fait valoir que l'amendement comportait le risque de contraindre les recettes des EPCI à fiscalité unique.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a observé que le système actuel conduisait les communes à augmenter les contributions pesant sur les ménages afin de leur permettre de financer leurs dépenses de fonctionnement.

M. Pierre-Yves Collombat a observé que l'amendement était favorable aux communes mais estimé qu'il était légitime que les EPCI à fiscalité unique disposent des moyens de financer les compétences qui leur sont transférées. Il a remarqué que la suppression de la taxe professionnelle conduirait à rendre ces mécanismes de financement plus complexes.

M. Laurent Béteille a estimé indispensable de revoir la répartition de l'attribution de compensation, soulignant la nécessité de respecter le principe d'égalité des citoyens devant l'impôt.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a retiré son amendement n° 225 rectifié.

Article additionnel après l'article 34

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Courtois, rapporteur

225 rect.

Indexation de l'attribution de compensation de la taxe professionnelle sur la dotation forfaitaire de la DGF des communes

Retiré

La commission a ensuite adopté un amendement n° 104 de M. Xavier Pintat et de plusieurs de ses collègues tendant à faire bénéficier la procédure spéciale prévue par la loi du 7 décembre 2006 sur l'énergie, pour inciter à la création d'autorités organisatrices de réseaux publics d'électricité ou de gaz de taille départementale, des pouvoirs spéciaux prévus à l'article 30 du présent projet de loi pour la rationalisation de la carte des syndicats communaux et des syndicats mixtes. L'amendement prévoit, en outre, de réserver le cas des groupements territoriaux comptant plus d'un million d'habitants, qui pourraient disposer de leur propre autorité organisatrice, même si elle est de niveau infra-départemental.

M. Pierre-Yves Collombat a affirmé qu'il était défavorable à cet amendement, considérant que les territoires étaient aujourd'hui parvenus sur cette question à un équilibre satisfaisant.

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Pintat et plusieurs de ses collègues

104

Application des pouvoirs spéciaux prévus à l'article 30 du projet de loi à la procédure spéciale prévue par la loi du 7 décembre 2006 sur l'énergie

Adopté

La commission n'a pas adopté les amendements n°s 35 et 36 de MM. Dominique Braye et Jean-René Lecerf tendant à poser le principe d'une possibilité d'unification de tout ou partie de la fiscalité pesant sur les ménages ainsi que de la DGF des communes à l'échelle intercommunale.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a estimé que de telles décisions ne pourraient être prises qu'à la majorité qualifiée, voire à l'unanimité, faute de quoi elles pourraient avoir pour conséquence d'asphyxier progressivement certaines communes qui verraient leurs charges augmenter plus rapidement que leurs ressources.

M. Jean-René Lecerf a rappelé qu'il avait voté l'amendement tendant à affirmer que les communes-membres des métropoles conservent leur pouvoir fiscal. Il a observé que les deux amendements prévoyaient la réunion de deux conditions : l'existence d'un vote du conseil communautaire et l'accord pris à l'unanimité des conseils municipaux associés. Dans ces conditions, il a considéré que ces amendements ne portaient pas atteinte aux droits et libertés des communes.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx a estimé que ces deux amendements n'entraient pas dans l'objectif de simplification et de clarification des relations entre les collectivités poursuivi par le texte. Elle a souligné qu'il était préférable d'instituer des fonds de concours pour financer les projets menés en commun par plusieurs communes.

M. Jean-René Lecerf a observé que ces amendements étaient souhaités par les collectivités qui souhaitaient mettre en commun leurs ressources sans pour autant se rassembler en une collectivité unique nouvelle.

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

MM. Braye et Lecerf

35

Possibilité octroyée aux EPCI de recevoir les impôts locaux pesant sur les ménages à la place de ces dernières

Rejeté

MM. Braye et Lecerf

36

Possibilité octroyée aux EPCI de recevoir la DGF des communes à la place de ces dernières

Rejeté

A l'article 35 (principes devant encadrer l'élaboration de la future loi sur les compétences), la commission a adopté, après qu'il eut été rectifié par son auteur à la demande du rapporteur afin de viser l'intérêt local motivé par une délibération de l'assemblée concernée, un amendement n° 55 de MM. Jean-Pierre Chevènement et Jacques Mézard tendant à préciser que la capacité d'initiative de la région ou du département ne peut être appréciée qu'à partir d'une délibération des assemblées concernées.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a estimé que prévoir une délibération spécifiquement destinée à reconnaître un intérêt local était une pratique de saine gestion.

M. Pierre-Yves Collombat s'est interrogé sur l'opportunité de prévoir une capacité d'intervention ou de substitution du département en cas de carence de la région à exercer ses propres compétences.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé qu'une compétence devait être obligatoirement exercée.

Article 35 (principes devant encadrer l'élaboration de la future loi sur les compétences)

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

MM. Chevènement et Mézard

55

Nécessité d'une délibération spécifique pour reconnaître l'existence d'un intérêt local

Adopté après rectification rédactionnelle

La commission a ensuite adopté l'amendement n° 226 de son rapporteur après une rectification rédactionnelle.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir que cet amendement avait pour but, d'une part, de préciser que la loi permet de répartir l'intervention des collectivités territoriales en fonction de l'envergure des projets et de la capacité du maître d'ouvrage à y participer et, d'autre part, de réaffirmer le rôle du département dans le soutien aux communes rurales. De fait, cet amendement supprime la notion de « part significative du financement », qui lui paraissait trop imprécise. Il a estimé que le dispositif du décret du 16 décembre 1999 limitant à 80% la part des financements publics qu'une commune peut obtenir fonctionnait de façon satisfaisante, rappelant que ce décret prévoyait deux exceptions : l'état de catastrophe naturelle et l'hypothèse où les bâtiments qui sont à la charge de la commune nécessitent des moyens financiers hors de proportion avec le budget de cette dernière.

M. Jean-René Lecerf a souhaité que la discussion porte également sur son amendement n° 40, lequel proposait de retenir la notion de part du financement « significative au regard des ressources dont dispose le maître d'ouvrage ». Il a estimé que l'amendement proposé par le rapporteur, qui fait référence à la notion de capacité du maître d'ouvrage, portait le risque de limiter l'intervention des petits maîtres d'ouvrage aux projets de moindre envergure. Dans ces conditions, il a estimé que la région jouait également un rôle essentiel en matière de soutien aux communes rurales. Dans ces conditions, il a, estimé que son amendement n° 40 présentait l'avantage, par rapport à celui proposé par le rapporteur, d'une plus grande neutralité.

M. Jean-Claude Peyronnet a estimé que l'article 35 du projet de loi tendait à réintroduire de façon détournée, par la multiplication d'exceptions, la clause de compétence générale qui est supprimée pour les départements et les régions. Il a considéré que la définition retenue par l'amendement du rapporteur était trop imprécise et a affirmé qu'il était préférable de maintenir la rédaction de l'article 35 dans sa version figurant dans le projet de loi élaboré par le Gouvernement, plus précise et qui fait référence à la solidarité et à l'aménagement du territoire.

M. Gérard Collomb a rappelé qu'un décret du 16 décembre 1999 réglementait d'ores et déjà le montant des subventions et déterminait la part du financement pouvant être assurée respectivement par l'Etat et par les collectivités. Il a craint que la disposition imposant au maître d'ouvrage d'assurer une part significative du financement n'entraîne les petites communes à renoncer à des investissements qu'elles ne seraient pas capables de financer dans ces conditions.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné le caractère particulièrement imprécis de la notion de « part significative du financement ». Il a estimé que la règle posée par le décret précité, selon laquelle une collectivité ne peut pas recevoir plus de 80% de subventions, fonctionnait de façon satisfaisante.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx a approuvé la démarche du rapporteur tendant à réaffirmer le rôle de soutien du département en faveur des communes rurales et a estimé intéressant d'inclure la région dans cette fonction. Elle a estimé souhaitable de réaffirmer l'utilité des cofinancements.

M. Alain Anziani a également souhaité que soit rappelé le rôle du département en faveur des communes rurales. Il a estimé qu'il était nécessaire de préciser la notion de « part significative du financement », ou à défaut de la supprimer, car, en l'état, la portée normative de cette disposition lui est apparue trop imprécise. En outre, il s'est interrogé sur la conformité de cette disposition à l'exigence constitutionnelle de libre administration des collectivités territoriales.

M. Laurent Béteille a estimé que la question des financements croisés devait être examinée dans le projet de loi relatif aux compétences et qu'il était prématuré d'en discuter dans le projet de loi n° 60. Il a rejoint M. Jean-René Lecerf sur la nécessité de maintenir une certaine souplesse dans la définition de la part de financement devant être assurée par le maître d'ouvrage.

M. Pierre-Yves Collombat s'est prononcé en faveur de la suppression du cinquième alinéa de l'article 35, relatif à la notion de part significative du financement. Il a souligné la difficulté d'encadrer ou de limiter les financements croisés entre différentes collectivités.

M. Gérard Collomb et Mme Jacqueline Gourault se sont également prononcés en faveur de la suppression de ces dispositions.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que l'article 35 du projet de loi avait pour objet de définir les principes présidant à l'élaboration du projet de loi relatif aux compétences des collectivités territoriales.

M. Jean-Pierre Sueur a observé que les notions d' « envergure » et de « solidarité et d'aménagement du territoire » pourraient être librement interprétées par les collectivités et, de fait, s'appliquer à la plupart des projets locaux. Il a dressé un parallèle entre la notion, figurant dans le projet de loi, de « part significative du financement » et la notion de « part déterminante des ressources » des collectivités territoriales figurant à l'article 72-2 de la Constitution depuis la révision constitutionnelle de 2003. Il a estimé que ces deux notions étaient particulièrement imprécises. Il a considéré que l'amendement présenté par le rapporteur n'apportait pas de solution satisfaisante à cette difficulté. Dans ces conditions, il a souhaité que ces dispositions soient supprimées.

Mme Catherine Troendle a rappelé que le projet de loi poursuivait un objectif de simplification et de clarification des relations entre les collectivités. Elle a estimé que, en dépit de la volonté du Gouvernement de le supprimer, le système des financements croisés perdurerait et que, dans ces conditions, il appartenait à chaque collectivité de prendre ses responsabilités et de financer correctement les projets qu'elle entreprend, la part des financements complémentaires devant, en tout état de cause, demeurer marginale.

M. Jean-René Lecerf a estimé qu'il était important de maintenir le cinquième alinéa de l'article 35, en raison de l'incidence de ces dispositions sur l'ensemble des petites communes. Il a proposé de modifier l'amendement du rapporteur afin de viser, de façon alternative, les notions d'envergure des projets ou de capacité du maître d'ouvrage à participer.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, s'est déclaré favorable à cette modification.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx a estimé que cet amendement modifié ne pourrait que favoriser le système des financements croisés. Elle a souligné la complexité d'un tel système et s'est prononcée en faveur de la promotion de la notion de cofinancement.

M. Hugues Portelli a attiré l'attention sur la faible portée normative de ces dispositions et s'est interrogé sur l'autorité qui serait chargée de les interpréter.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a fait valoir que ces questions seraient définies dans le projet de loi relatif aux compétences des collectivités.

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Courtois, rapporteur

226

Encadrement de la pratique des financements croisés entre les collectivités territoriales en fonction de l'envergure des projets ou de la capacité du maître d'ouvrage à y participer

Adopté après modification rédactionnelle

M. Collomb

20

Suppression de l'alinéa 5 de l'article 35

Sans objet du fait de l'adoption de l'amendement n° 226

Mme Gourault et plusieurs de ses collègues

95

Suppression de l'alinéa 5 de l'article 35

Sans objet du fait de l'adoption de l'amendement n° 226

M. Lecerf

40

Précision selon laquelle la part significative du financement s'apprécie au regard des ressources dont dispose le maître d'ouvrage

Retiré

M. Jean-Pierre Chevènement

56

Précision selon laquelle le maître d'ouvrage assure au moins 20% du financement

Sans objet du fait de l'adoption de l'amendement n° 226

Article additionnel avant l'article 36

MM. Braye et Lecerf

37

Modification de la composition du Comité des finances locales, afin d'attribuer un siège pour les communautés urbaines, deux sièges pour les communautés de communes à taxe professionnelle unique, deux sièges pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle et deux sièges pour les communautés d'agglomération et les syndicats d'agglomération nouvelle

Retiré

Article 37 Entrée en vigueur des articles 2 et 3 du présent projet de loi

M. Courtois, rapporteur

125

Application à compter du prochain renouvellement des conseils municipaux, en 2014, des nouvelles règles de composition des organes délibérants des établissements de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre créés avant la promulgation de la loi, y compris en cas d'évolution du périmètre de ces établissements avant cette échéance

Adopté

MM. Braye et Lecerf

31

Application à compter du prochain renouvellement des conseils municipaux en 2014, des nouvelles règles de composition des organes délibérants des établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre créés avant la promulgation de la loi, y compris en cas d'évolution du périmètre de ces établissements avant cette échéance, et obligation de mise en conformité des statuts des EPCI au plus tard le 1er janvier 2014

Retiré

Article additionnel après l'article 37

MM. Braye et Lecerf

29

Maintien de la date butoir du 1er janvier 2014 pour l'achèvement de la carte de l'intercommunalité sur le territoire de la région Île-de-France, par distinction avec la date du 31 décembre 2012 prévue pour l'achèvement de cette carte sur le territoire national

Tombé

Article 39

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Courtois, rapporteur

227

Coordination avec la suppression de l'article 15, les modifications apportées à l'article 31 et la suppression de l'article 32

Adopté

M. Courtois, rapporteur

228

Coordination avec les modifications adoptées à l'article 34

Adopté

M. Courtois, rapporteur

229

Coordination avec les modifications adoptées à l'article 31

Adopté

M. Courtois, rapporteur

230 rect.

Coordination avec les modifications adoptées à l'article 26

Adopté

Article 40 Modalités d'application des dispositions relatives aux conseillers territoriaux en Guadeloupe, en Guyane et en Martinique

M. Courtois,

rapporteur

126

Suppression d'un dispositif de renvoi à des ordonnances inadapté pour tenir compte des consultations organisées en janvier 2010 en Martinique et en Guyane sur l'évolution statutaire de ces collectivités

Adopté