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Projet de loi de finances rectificative pour 2010

 

2. Le principe de la rémunération des fonds non consomptibles déposés au Trésor

Le dépôt au Trésor des fonds non consomptibles sera rémunéré chaque année selon un taux dont il est important de souligner qu'il n'est pas fixé par le présent projet de loi, qui prévoit « qu'il sera fixé, au cas par cas, par les ministres chargés de l'économie et du budget ».

a) Un taux de rémunération variable en fonction de la durée des projets 

Selon les estimations indiquées dans le projet de loi ainsi que par le directeur général de l'Agence France Trésor (AFT) lors de son audition devant votre commission des finances le 27 janvier dernier, le taux de rémunération du dépôt au Trésor des dotations non consomptibles serait de l'ordre de 4 % soit un revenu annuel proche de 620 millions d'euros en année pleine. Pour l'année 2010, la rémunération ne serait calculée que sur les trois quarts de l'année 2010, soit un revenu d'environ 465 millions d'euros. Le taux de 4 % est une hypothèse de travail permettant de disposer d'une évaluation du « rendement » de la somme déposée au Trésor.

Le taux exact devrait normalement être fixé dans le cadre des conventions signées entre l'Etat et les opérateurs gestionnaires ; il devrait donc être différent en fonction du terme des projets.

A ce stade, en l'absence de précisions sur les cahiers des charges des appels à projets, il est difficile d'identifier la durée des projets financés. Certains semblent s'inscrire sur le long terme, comme par exemple les « Campus d'excellence » auxquels le Président de la République souhaite donner un moyen de financement pérenne indépendant des aléas budgétaires. D'autres projets, comme par exemple le financement d'équipements de recherche de taille intermédiaire ou le soutien financier des programmes urbains intégrés, sont sans aucun doute plus restreints dans le temps.

Selon l'AFT, les principes de rémunération pourraient être les suivants : « Plusieurs cas de figure sont envisageables. Si ces dotations ont vocation à disparaître d'ici dix ou quinze ans, on pourrait rémunérer les dépôts en fonction du taux des OAT34(*) de même maturité. Dans le cas contraire, on pourrait retenir un taux fixe correspondant à celui actuellement constaté pour les émissions d'OAT à quinze ans (actuellement de l'ordre de 4 %), ou un taux variable chaque année égal à celui observé pour les émissions d'OAT de maturité un peu plus courte. La périodicité du versement des intérêts reste également à déterminer. Le Gouvernement doit indiquer dès à présent sa stratégie de désendettement, afin de ne pas décevoir les marchés. »35(*) Il convient de noter que le Trésor rémunère déjà certains de ces correspondants, comme par exemple les banques centrales africaines ou certains correspondants ayant des comptes à terme.

b) Opération Campus, une gestion uniformisée des fonds ?

La gestion des fonds alloués à l'opération Campus, et notamment les modalités de rémunération, nécessiteraient d'être précisées. Selon les réponses du ministère du budget au questionnaire de votre commission des finances, « les modalités d'affectation des dotations non consomptibles afférentes à l'opération Campus devraient être identiques à celles de la vente des titres EDF ».

Il est précisé que « le choix des structures auxquelles seront confiées les dotations en capital devra garantir la non consomptibilité absolue de la dotation. La maîtrise des risques de gestion sera assurée par un encadrement strict de la gestion des dotations, permettant d'en garantir la non consomptibilité ainsi que la production d'intérêts réguliers permettant de couvrir les loyers des partenariats public-privé sur toute la période des contrats, soit 25 à 30 ans. Ces fonds seront soumis à une obligation de dépôt au Trésor, comme toutes les dotations non consomptibles reversées par l'ANR, aux termes de l'article 4 du projet de loi. »

Si ces réponses sont de nature à rassurer votre rapporteur général quant à la volonté de ne pas différencier l'origine des fonds et à garantir leur non-consomptibilité, il remarque que les modalités précises de rémunération et de délégation des dotations afférentes à l'opération Campus ne sont toujours pas arbitrées.

Se pose notamment la question de la rémunération de ces fonds et notamment de l'éventuel différentiel qui pourrait exister entre la rémunération des fonds actuellement déposés sur le CAS « Participations financières de l'Etat » et celle des fonds de l'emprunt national. Il convient de rappeler que selon les informations communiquées lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010 à nos collègues rapporteurs spéciaux de la mission « Recherche et enseignement supérieur », le montant de 3,686 milliards devrait être majoré, par prélèvement sur les produits de cessions, d'un montant représentatif des économies de charge d'intérêt engendrées par le surcroît de trésorerie dont a bénéficié l'Etat depuis la cession des titres EDF. Le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a évalué, sur la base d'un taux d'intérêt de 4,25 % dont la justification n'a pas été précisée, ce montant à 157 millions d'euros en 2009 et 164 millions d'euros en 2010. Le montant de cet abondement n'a pas été contredit par le ministère du budget dans ses réponses au questionnaire au présent projet de loi de finances. Il pourrait toutefois correspondre à une rémunération plus élevée (taux de 4,25 %) que la rémunération envisagée des dotations non consomptibles issues de l'emprunt national. Le montant des dotations par projet ayant été annoncé hors intérêts, la comptabilisation de ces intérêts ainsi que de leur répartition entre les différents projets reste à ce jour une question ouverte, et ce d'autant plus que les schémas de financement de l'ensemble des partenariats public-privé ne sont pas finalisés à ce jour.

Par ailleurs, il convient de rappeler que le financement de la rénovation immobilière des universités à partir des sommes mises en réserve à cet effet sur le CAS « Participations financières de l'Etat » - sommes qui pourraient être abondés par les fonds de l'emprunt national - soulève des difficultés comme l'a rappelé notre collègue Jean-Pierre Fourcade dans son analyse du compte d'affectation spéciale à l'occasion du projet de loi de finances pour 2010.

Peut-on financer l'opération Campus à partir du CAS « Participations financières de l'Etat » ?

« Dans sa note sur l'exécution du budget de 2008, la Cour des comptes a considéré que « si le législateur organique a jugé nécessaire d'imposer la création d'un CAS retraçant les « opérations de nature patrimoniale relatives à la gestion des participations financières de l'Etat », ce n'était évidemment pas pour qu'il serve de support, clairement artificiel, à ce type d'opération ».

« En tout état de cause, le lien entre la nature des recettes et l'objet de la dépense qui, aux termes de l'article 21 de la LOLF, justifie l'existence des comptes d'affectation spéciale (« Les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ») n'est, en l'espèce, perceptible que si l'on considère que des dotations en capital à des universités ou à des structures en émanant, destinées à financer les loyers de partenariats public-privé, constituent, dès lors qu'elles améliorent le bilan de l'Etat, un investissement financier de nature patrimoniale.

« Dans sa décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 relative à la LOLF, le Conseil constitutionnel a précisé l'interprétation qui devait être faite des dispositions de l'article 21 précité qui «  impose, en vertu du premier alinéa de son I, que les dépenses budgétaires qui sont retracées dans ces comptes ne puissent être financées que par des "recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées" ; qu'il ressort des travaux parlementaires qu'en imposant cette condition le législateur a entendu limiter les possibilités de dérogation à la règle de non affectation des recettes au sein du budget de l'Etat, sans pour autant faire obstacle aux exigences de bonne gestion des ressources publiques ». »

Source : Extrait de l'annexe n° 12 au rapport général de M. Jean-Pierre Fourcade, fait au nom de la commission des finances : Engagements financiers de l'État - compte d'affectation spéciale : participations financières de l'État

* 34 Obligations assimilables au Trésor.

* 35 Compte rendu des commissions du Sénat du 30 janvier 2010, reproduit en annexe au présent rapport.