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Projet de loi de finances rectificative pour 2010

 

EXAMEN DES ARTICLES

PREMIÈRE PARTIE - CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE 1ER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES
RESSOURCES AFFECTÉES

ARTICLE 1er A (nouveau) - (Article 220 terdecies du code général des impôts) Abaissement du seuil d'éligibilité des coûts de développement au crédit d'impôt en faveur des entreprises de création de jeux vidéo

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, abaisse de 150.000 à 100.000 euros le seuil à partir duquel les coûts de développement exposés par les entreprises de création de jeux vidéo sont éligibles au crédit d'impôt.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LE DROIT EXISTANT

Codifié à l'article 220 terdecies du code général des impôts, le crédit d'impôt sur les sociétés bénéficie aux entreprises au titre de leurs dépenses de création de jeux vidéos agréés89(*). En application de cet article, est considéré comme jeu vidéo « tout logiciel de loisir mis à la disposition du public sur un support physique ou en ligne intégrant des éléments de création artistique et technologique, proposant à un ou plusieurs utilisateurs une série d'interactions s'appuyant sur une trame scénarisée ou des situations simulées et se traduisant sous forme d'images animées, sonorisées ou non ».

Plusieurs conditions sont posées à l'octroi du crédit d'impôt. Les jeux vidéos doivent représenter un coût de développement supérieur ou égal à 150.000 euros, être destinés à une commercialisation effective auprès du public, être réalisés principalement avec le concours d'auteurs et de collaborateurs français, ressortissants de la Communauté européenne ou de l'Espace économique européen, et enfin contribuer au développement de la création française et européenne en matière de jeux vidéo ainsi qu'à sa diversité « en se distinguant notamment par la qualité, l'originalité ou le caractère innovant du concept et le niveau des dépenses artistiques »90(*).

Le taux du crédit d'impôt est de 20 % et les dépenses éligibles sont les suivantes :

1) les dotations aux amortissements des immobilisations créées ou acquises à l'état neuf et affectées directement à la création du jeu vidéo91(*) ;

2) les rémunérations versées aux auteurs ayant participé à la création du jeu vidéo et les charges sociales afférentes ;

3) les dépenses de personnel relatives aux salariés de l'entreprise affectés directement à la création du jeu vidéo et les charges sociales afférentes ;

4) les autres dépenses de fonctionnement, pour leur quote-part affectée à l'activité de création du jeu vidéo92(*) ;

5) les dépenses exposées pour la création d'un jeu vidéo confiées à d'autres entreprises ou organismes, dans la limite d'un million d'euros par exercice.

Le crédit d'impôt est enfin plafonné, pour chaque entreprise, à 3 millions d'euros par exercice. Selon l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2010, ce crédit d'impôt, créé en 2007, représente une perte de recettes annuelle de 4 millions d'euros et son application n'est pas bornée dans le temps.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article a été adopté à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale et de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, contre l'avis du Gouvernement. Il a pour objet d'abaisser de 150.000 à 100.000 euros le seuil des dépenses de développement éligibles au crédit d'impôt.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général rappelle que le même amendement avait été adopté par l'Assemblée nationale dans le cadre de l'examen du troisième projet de loi de finances rectificative pour 2009. Les arguments avancés par nos collègues députés pour justifier l'abaissement du seuil étaient que la crise économique avait conduit les studios de création à s'orienter vers des produits de dimensions plus modestes, requérant des budgets inférieurs au seuil d'éligibilité, et que se développaient les productions dématérialisées, donc moins coûteuses et par conséquent non éligibles à l'avantage fiscal.

Ces raisonnements n'avaient pas été jugés recevables par votre rapporteur général, qui avait considéré que « les dispositifs d'encouragement fiscal n'ont pas systématiquement vocation à être recalibrés en fonction des aléas de la conjoncture économique » et que « si l'on assistait au développement de produits dématérialisés et moins coûteux, c'était bel et bien que ces produits n'avaient pas besoin d'avantage fiscal pour prospérer ».

Par conséquent, et à l'initiative de votre commission des finances, le Sénat avait supprimé cette disposition93(*), choix qu'avait confirmé la commission mixte paritaire.

De nouvelles motivations sont aujourd'hui formulées à l'appui de l'abaissement du seuil d'éligibilité au crédit d'impôt, parmi lesquelles la nécessité de rétablir l'égalité de traitement entre jeux vidéo sur support physique et jeux vidéo sur support dématérialisés. Ces derniers, moins coûteux à développer, seraient en effet injustement pénalisés à l'égard des jeux vidéo sur support physique car privés du bénéfice de l'avantage fiscal. L'enjeu d'une telle mesure serait également de renforcer la compétitivité des producteurs français, pénalisés par un euro fort et l'existence de certaines incitations fiscales chez nos concurrents, en particulier au Canada.

Ces éléments n'emportent pas davantage l'adhésion que les précédents. Il y a, en premier lieu, quelque paradoxe à considérer que les jeux vidéo dématérialisés sont pénalisés parce qu'ils sont moins chers à produire et qu'un tel avantage compétitif se retourne en handicap au prétexte qu'il prive les sociétés d'accès à un avantage fiscal. Dans ces conditions, le rétablissement d'une égalité de traitement entre production dématérialisée et production physique de jeux vidéo pourrait tout aussi bien passer par la suppression pure et simple du crédit d'impôt que par son extension.

Au surplus, et dans un contexte de convocation d'une conférence des déficits et d'audit généralisé des dépenses fiscales, on ne saurait adhérer au raisonnement qui voudrait que le calibrage d'un avantage fiscal soit systématiquement adapté à la baisse des coûts de production constatée au sein d'une filière, alors même que cet avantage avait été conçu pour remédier partiellement au caractère élevé de ces coûts.

Il semble, enfin, illusoire de penser que le creusement d'une niche fiscale puisse être érigé en solution ultime des problèmes de compétitivité d'un secteur économique.

Votre rapporteur général maintient donc que le présent crédit d'impôt doit demeurer concentré sur le développement de produits requérant des budgets significatifs, et ce dans l'attente d'une évaluation circonstanciée de l'opportunité de son maintien.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 1er B (nouveau) - (Art. 885-0 V bis A du code général des impôts) Extension de la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) au titre des dons aux sommes versées à certaines associations reconnues d'utilité publique

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, a pour objet d'étendre la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) au titre des dons aux sommes versées aux associations reconnues d'utilité publique ayant pour objet le financement et l'accompagnement de la création et de la reprise d'entreprises.

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes de l'article 885-0 V bis A du code général des impôts94(*), les redevables de l'ISF peuvent imputer sur cet impôt, dans la limite de 50.000 euros, 75 % du montant des dons en numéraire et dons en pleine propriété de titres de sociétés admis aux négociations sur un marché réglementé français ou étranger effectués au profit :

des établissements de recherche ou d'enseignement supérieur ou d'enseignement artistique publics ou privés, d'intérêt général, à but non lucratif ;

des fondations reconnues d'utilité publique ;

de certaines structures d'insertion de personnes rencontrant des difficultés particulières95(*) ;

de l'Agence nationale de la recherche (ANR) ;

et des fondations universitaires ainsi que des fondations partenariales mentionnées respectivement aux articles L. 719-12 et L. 719-13 du code de l'éducation.

Il est précisé que la fraction du versement ayant bénéficié de la réduction d'ISF ne peut donner lieu à un autre avantage fiscal au titre d'un autre impôt. Il s'agit, en particulier, d'éviter le cumul de cet avantage avec la réduction d'impôt sur le revenu codifiée à l'article 200 du code général des impôts.

Le redevable peut bénéficier de cette réduction d'ISF et de celle pour souscription au capital de PME au titre de la même année, sous réserve que le montant imputé sur l'ISF résultant des deux avantages n'excède pas 50.000 euros.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, soutenu par la commission des finances mais avec l'avis défavorable du Gouvernement, vise à étendre le bénéfice de la réduction d'ISF visée à l'article 885-0 V bis A du code général des impôts aux dons effectués en faveur des associations reconnues d'utilité publique ayant pour objet le financement et l'accompagnement de la création et de la reprise d'entreprises.

A cette fin, le I du présent article propose de compléter, au sein de l'article 885-0 V bis A précité, l'énumération des structures aidées par cet avantage fiscal par un 9° visant lesdites associations. L'établissement de la liste des associations concernées serait renvoyé à un décret.

Aux termes du II du présent article, ces dispositions s'appliqueraient aux dons réalisés à compter du 20 juin 2009.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article reprend les termes de l'article 11 quater du projet de loi de finances pour 2010, introduit par l'Assemblée nationale puis supprimé par le Sénat à l'initiative de votre commission des finances, cette suppression ayant été maintenue par la commission mixte paritaire.

La situation n'ayant pas évolué de manière significative au cours des deux derniers mois, votre rapporteur général rappelle les éléments qui l'ont conduit à préconiser la suppression de ce dispositif en loi de finances96(*).

Certes, les associations de financement et d'accompagnement de la création et de la reprise d'entreprises accomplissent une oeuvre utile. Même si le champ de cette catégorie d'associations n'est pas actuellement précisé et est renvoyé à un décret, l'auteur de l'amendement indique clairement, dans son exposé des motifs, qu'il ne vise que trois associations : « ADIE », « France Avenir » et « Réseau Entreprendre ». Ces structures accompagnent la création d'entreprise (au travers d'expertises des dossiers en amont, de mise à disposition des créateurs de chefs d'entreprise bénévoles, ou encore de systèmes de prêts d'honneur).

Cependant, votre rapporteur général tient à souligner que :

les dons aux associations visées au présent article sont déjà encouragés par la réduction d'impôt sur le revenu visée à l'article 200 du code général des impôts précité ;

le législateur a, en conscience, choisi, lors de l'examen de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA), d'écarter les associations reconnues d'utilité publique du champ de la réduction d'ISF. Il s'agissait, en effet, de cibler ce dispositif sur quelques domaines très précis. Ouvrir ce champ risque de conduire, à l'avenir, à des demandes multiples d'associations diverses qu'il risque d'être difficile d'écarter au vu de ce précédent. Ainsi, par exemple, comment « classer » les mérites respectifs du financement et de l'accompagnement de la création et de la reprise d'entreprises par rapport à la lutte contre le cancer ou d'autres maladies graves, ou encore l'aide alimentaire ou sociale aux personnes en difficulté ?

- légiférer en matière fiscale au bénéfice de trois associations précises pourrait apparaître discutable ;

- enfin, le parallèle avec l'objectif de la réduction d'ISF au titre des investissements dans les PME97(*) ne peut être suivi jusqu'au bout, les associations visées n'investissant pas au capital des sociétés mais les aidant sous d'autres formes, notamment en leur octroyant des prêts. Dès lors, le raisonnement qui s'applique est le même que celui qui a constamment conduit, jusqu'à présent, le législateur à repousser l'inclusion des quasi fonds propres parmi les sommes pouvant être imputées sur l'ISF des investisseurs.

C'est pourquoi il est plus raisonnable d'en rester à la liste actuelle des structures éligibles à la réduction d'ISF précitée.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 1er- Faire contribuer les banques au fonds de garantie des dépôts tout en modifiant leur pratique en matière de bonus

Commentaire : le présent article introduit une taxe exceptionnelle acquittée par les établissements de crédit ainsi que les entreprises d'investissement et assise sur la part variable des rémunérations octroyées au titre de l'année 2009 à certains de leurs salariés, professionnels des marchés financiers. Initialement, le produit de cette taxe devait être prioritairement affecté au Fonds de garantie des dépôts à hauteur de 270 millions d'euros, et le solde à l'Etat.

I. L'ANNÉE 2009 A MARQUÉ UNE PRISE DE CONSCIENCE GLOBALE SUR LA QUESTION DES RÉMUNÉRATIONS VARIABLES ENCORE PEU SUIVIE D'EFFETS

A. RÉINTRODUIRE LA RESPONSABILITÉ ET LE PRIX DU RISQUE : DES CONSTATS PARTAGÉS ET DES PRINCIPES COMMUNS...

« Les systèmes de rémunération et d'incitation à l'intérieur des établissements financiers ont contribué à la prise de risques excessifs en rétribuant l'expansion à court terme du volume d'opérations (risquées) plutôt que la rentabilité à long terme des investissements ». Le rapport Larosière sur la supervision financière en Europe98(*) dresse un constat partagé par le G 20 et de nombreux experts.

Ainsi, le Conseil de stabilité financière (CSF) indique que près de 80 % des professionnels de marché pensent que les pratiques de rémunération ont joué un rôle dans la prise de risque qui a conduit à la crise financière actuelle. En revanche, peu, voire aucun d'entre eux, estiment qu'il s'agit de la seule cause de la crise.

Le Conseil ajoute que, jusqu'au déclenchement de la crise, le lien entre risque et politique de rémunération n'était pas établi, hormis par quelques institutions dont les travaux, d'ailleurs décevants, étaient restés ignorés (cf. infra). Les deux domaines étaient perçus séparément, sans lien effectif, y compris par les superviseurs.

Le premier sommet du G 20, à Washington, le 25 novembre 2008, marque une prise de conscience, puisqu'il invite à formuler « des recommandations dans le domaine des pratiques de rémunération en ce qui concerne les incitations à la prise de risque et à l'innovation ».

Les travaux conduits par le CSF, sous l'égide du G 20, ont donc pour objectif d'aborder concomitamment la question des rémunérations et celle des risques.

Pour ce faire, le CSF a élaboré des « Principes pour de saines pratiques de rémunération », au nombre de neuf, que le G 20 réuni à Londres, le 2 avril 2009, a approuvés.

Les neuf principes du CSF pour de saines pratiques de rémunération (2 avril 2009)

I. Une gouvernance efficace des pratiques de rémunération

1. Les conseils d'administration doivent prendre une part effective dans la conception et la mise en oeuvre des politiques de rémunération.

2. Les conseils d'administration doivent contrôler les rémunérations de sorte qu'elles soient conformes aux principes qu'ils ont définis.

3. Les équipes en charge du contrôle des risques doivent être indépendantes et disposer d'une autorité suffisante. Leur rémunération doit être sans lien avec les secteurs dont elles ont la charge et proportionnée au rôle fondamental qu'elles jouent dans l'entreprise.

II. Un alignement effectif des rémunérations sur une prise de risque prudente

4. Les rémunérations doivent prendre en compte tous les types de risques.

5. Les rémunérations doivent être alignées sur les résultats, positifs ou négatifs, de l'entreprise.

6. L'échéancier de versement des rémunérations doit être corrélé avec l'horizon temporel des risques.

7. Le composition des rémunérations entre numéraire, actions et d'autres types d'instruments doit être conforme avec la prise de risque.

III. Une supervision efficace et un engagement de toutes les parties prenantes

8. La supervision des pratiques de rémunération doit être minutieuse et régulière. Les carences identifiées doivent faire l'objet d'un traitement rapide de la part du superviseur.

9. Les institutions financières doivent, en temps opportun, rendre publiques des informations claires et complètes sur leurs pratiques de rémunération.

Les principes du CSF ont été complétés par 15 normes d'application publiées le 25 septembre 2009.

Sur la base des réponses à un questionnaire adressé aux membres du CSF, celui-ci proposera, d'ici mars 2010, de nouvelles mesures en vue de mieux encadrer les pratiques de rémunérations.

Ces principes visent à ce que les structures de rémunération soient « compatibles avec les objectifs à long terme des entreprises et une prise de risque raisonnable ». Dans sa déclaration finale, le G 20 de Londres rappelle que « les versements ne doivent pas être finalisés sur des périodes brèves lorsque les risques se réalisent sur des périodes longues ».

Le rôle des superviseurs est réaffirmé et étendu à la surveillance des politiques de rémunérations. Le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire est invité à intégrer les principes du CSF dans ses recommandations sur la gestion des risques. Sur ce dernier point, le CSF rejoint une recommandation du rapport Larosière :

« Les autorités de surveillance devraient contrôler le caractère approprié des politiques de rémunérations des établissements financiers, exiger des changements lorsqu'une politique de rémunérations incite à une prise de risque excessive et, si c'est nécessaire et qu'aucune mesure corrective n'est prise, imposer des exigences de fonds propres supplémentaires sur la base du pilier 2 de Bâle 2 ».

En matière de rémunérations, il convient de noter que c'est essentiellement leur structure, plus que leur niveau, qui a encouragé une prise de risque trop élevée. Les instances internationales et les groupes de travail de divers horizons ont ainsi retenu les règles suivantes :

- une évaluation des primes dans un cadre pluriannuel de sorte que le paiement de celles-ci soient réparti sur plusieurs années ;

- les primes doivent correspondre aux performances réelles et ne pas être garanties a priori ;

- le paiement doit se faire principalement sous forme d'actions ou de titres similaires ;

- les politiques de rémunérations doivent être transparentes à l'égard des actionnaires ;

- les comités de rémunération doivent tenir une place centrale dans la définition et la mise en oeuvre des politiques de rémunération et, de ce fait, être indépendants.

Le G 20 réuni à Pittsburgh, les 24 et 25 septembre 2009, a réaffirmé son attachement aux normes établies par le CSF et aux réformes visant à établir des pratiques de rémunération en lien avec la stabilité financière.

Déclaration des dirigeants lors du somment du G 20 de Pittsburgh

Extrait relatif aux politiques de rémunération

« Les rémunérations excessives dans le secteur financier ont à la fois reflété et favorisé une prise de risque excessive. La réforme des politiques et des pratiques de rémunération est un élément essentiel de notre volonté d'accroître la stabilité financière. Nous souscrivons entièrement aux normes de mise en oeuvre du Conseil de stabilité financière visant à assujettir les rémunérations à la création de valeur à long terme, à une prise de risque qui ne soit pas excessive, notamment :

« (i) en évitant les bonus garantis sur plusieurs années ;

« (ii) en demandant qu'une partie significative des rémunérations variables soit étalée dans le temps, liée aux performances, soumise à un dispositif de malus et versée sous forme d'action ou de titres similaires, et sous la condition que cela crée des incitations alignées sur la création de valeur à long terme et l'horizon de temps du risque ;

« (iii) en veillant à ce que la rémunération des cadres dirigeants et des autres employés ayant un impact matériel sur l'exposition de l'établissement aux risques soit alignée sur les performances et les risques ;

« (iv) en rendant transparentes les politiques et les structures de rémunérations des établissements par le biais d'obligations de publication ;

« (v) en limitant la rémunération variable à un pourcentage des revenus nets totaux lorsque celle-ci n'est pas compatible avec le maintien d'une base de fonds propres solides ;

« et (vi) en veillant à ce que les comités de rémunération agissent en toute indépendance.

« Les superviseurs doivent être chargés d'examiner les politiques et les structures de rémunération des établissements en ayant à l'esprit les risques institutionnels et systémiques et, si cela est nécessaire pour désamorcer des risques supplémentaires, d'appliquer des mesures correctives, telles que des exigences accrues en matière de fonds propres, aux établissements qui ne mettent pas en oeuvre des politiques et des pratiques saines en matière de rémunérations. Ces superviseurs doivent pouvoir modifier les structures de rémunération dans le cas d'établissements défaillants ou qui nécessitent une intervention exceptionnelle des pouvoirs publics.

« Nous demandons aux établissements de mettre en oeuvre immédiatement ces pratiques de rémunération saines. Nous chargeons le CSF d'assurer le suivi de la mise en oeuvre des normes du CSF et de proposer d'ici mars 2010 les mesures supplémentaires qui seraient nécessaires. »

B. ... MAIS DES TRADUCTIONS LÉGISLATIVES ET RÉGLEMENTAIRES INÉGALEMENT ABOUTIES

1. Un corpus cohérent mais critiquable

Les principales limites du cadre exposé ci-dessus proviennent du CSF lui-même, conscient du fait que la traduction concrète de ses principes soulève de nombreux obstacles pratiques. Ainsi, il relève, dans le commentaire sur les principes, qu'un « changement effectif ne pourra avoir lieu que sous le regard des régulateurs et des superviseurs, qui doivent mener une action coordonnée au niveau mondial ».

Plus encore, il remarque que certaines institutions, dès les années 1990, avaient étudié la possibilité de rémunérer leurs agents en fonction des risques qu'ils faisaient courir à l'entreprise. Or ces tentatives sont restées vaines, principalement du fait de la grande difficulté à définir, à matérialiser et à circonscrire la notion de risque. En effet, la maîtrise du risque constitue l'enjeu cardinal de la finance, qui recherche constamment une optimisation du couple rendement/risque.

D'aucuns99(*) ont fait remarquer que la contribution du CSF était « incomplète, théorique et quasiment inapplicable à la lettre ». Elle serait incomplète, d'abord, parce que le CSF, s'il insiste sur la nécessité d'aligner les intérêts des professionnels des marchés sur ceux des établissements, n'approfondit pas la notion « d'alignement d'intérêts ». Théorique, ensuite, parce que, comme cela est précisé ci-dessus, « la mesure du risque est la notion la plus complexe et la plus subtile de la finance ». Inapplicable à la lettre, enfin, parce que « tout doit être justifié sur des bases quantitatives d'appréciation du risque plus ou moins fiables voire contestables et sur des appréciations personnelles circonstanciées. Le tout passant entre les mains de la direction générale, du contrôle des risques, du comité ad hoc et du conseil d'administration ».

Votre rapporteur général adhère à ces analyses sans pour autant remettre en cause l'utile travail effectué par le CSF. A ses yeux, la principale limite rencontrée par ses recommandations provient de leur caractère non contraignant et, par conséquent, de leur traduction inégale selon les pays concernés. Tous les Etats font face à un problème classique conceptualisé par la théorie des jeux. S'ils agissent tous ensemble, ils seront globalement gagnants. En revanche, celui qui prend seul l'initiative a la certitude d'être perdant car l'arbitrage réglementaire se fera en sa défaveur.

Les ministres des finances, réunis à Saint Andrews le 7 novembre 2009, ont d'ailleurs rappelé, dans leur communiqué final, la nécessité d'une action concertée : « pour assurer que les politiques et les pratiques de rémunération appuient la stabilité financière et sont alignées avec la création de valeur à long terme, nous nous engageons à intégrer de toute urgence les standards du CSF dans nos cadres nationaux ».

2. L'Union européenne : une approche strictement prudentielle

Votre rapporteur général avait déjà eu l'occasion d'étudier les principaux axes de la politique européenne de supervision à l'occasion de l'examen d'une proposition de résolution européenne sur la proposition de directive relative aux exigences de fonds propres et à la surveillance prudentielle des politiques de rémunération100(*).

La Commission européenne a publié, dès le 30 avril 2009, une recommandation sur les politiques de rémunération dans le secteur des services financiers. Pour autant, sur le plan législatif, elle s'en tient pour l'instant à une approche strictement prudentielle, conformément aux orientations du rapport Larosière.

En effet, la modification des directives « fonds propres » permet d'inclure les politiques de rémunération des établissements financiers dans le champ de la surveillance prudentielle. Les corrections proposées visent à :

- imposer aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement l'obligation d'adopter des politiques et pratiques de rémunération compatibles avec une gestion saine et efficace des risques ;

- faire entrer les politiques de rémunération dans le champ de la surveillance prudentielle afin que les autorités de surveillance puissent exiger de l'entreprise concernée qu'elle prenne des mesures pour remédier à tout problème qu'elles détecteraient ;

- faire en sorte que les autorités de surveillance puissent imposer des sanctions financières ou non financières, par exemple des sanctions disciplinaires, aux entreprises qui ne se conforment pas à leurs obligations.

Il convient de noter que le dispositif est limité à la rémunération du personnel dont les activités professionnelles ont une incidence matérielle sur le profil de risque de l'entreprise, en particulier les opérateurs des salles de marché.

Les mesures correctives que peuvent imposer les autorités de surveillance sont à la fois d'ordre qualitatif - exiger une modification de la structure de rémunération - et quantitatif - exiger que l'entreprise détienne des fonds propres supplémentaires par rapport aux risques auxquels elle est exposée du fait d'une politique de rémunérations inadéquate.

Cette proposition de directive n'a, pour l'instant, pas encore été adoptée.

3. Le projet britannique : une taxe exceptionnelle sur les salaires en complément des réformes de la supervision

A l'occasion de la présentation de son pré-rapport budgétaire, l'équivalent de notre débat d'orientation budgétaire, le 9 décembre 2009, le gouvernement britannique a annoncé son intention de mettre en place une taxe sur les salaires versés par les banques (« bank payroll tax ») et plus précisément sur les rémunérations variables.

L'objectif de cette nouvelle taxe est d'encourager les banques à bien considérer l'état de leurs fonds propres et de leur exposition aux risques avant de distribuer des bonus. Elle n'a qu'une vocation temporaire : « sur le long terme, les pratiques de rémunérations seront amenées à évoluer sous l'impulsion des réformes de la gouvernance d'entreprise et de la régulation », en particulier avec le « Financial Services Bill », en cours d'examen devant le Parlement britannique.

Afin de respecter les engagements contractuels, elle n'est pas rétroactive. Elle frappera les rémunérations versées entre le 9 décembre 2009, date de son annonce, et le 5 avril 2010, date de la fin de l'année fiscale britannique.

A cette date, entrera en vigueur la réforme de l'impôt sur le revenu annoncée en 2009. Elle comprend la création d'un nouveau taux marginal d'imposition de 50 % pour les revenus excédant 150.000 livres. Les dividendes excédents cette somme seront, quant à eux, imposés au nouveau taux marginal de 42,5 %.

Bien que déconnectés de la question des rémunérations des professionnels de marché, les effets de ces changements pourraient néanmoins se révéler plus tangibles, notamment en termes de compétitivité de la place de Londres, que la taxe sur les banques.

« Bank payroll tax »

Le projet britannique de taxe sur les banques

Une note détaillée sur cette taxe, jointe au pré-rapport budgétaire, explicite ses contours précis.

La taxe s'applique strictement au secteur bancaire. Ses redevables sont les banques et les sociétés de construction, qui s'apparentent aux banques mutualistes en France, ainsi que leurs divisions d'investissement et de trading. Les filiales britanniques d'une banque étrangère ou d'une société de trading à l'intérieur d'un établissement bancaire sont également visées.

Par conséquent, les entreprises d'investissement ou de trading indépendantes d'une structure bancaire seront exonérées de la taxe.

La taxe ne sera pas déductible du résultat des redevables en vue du calcul de l'impôt sur les bénéfices.

La note précise que sont seules prises en compte les rémunérations des employés exerçant un emploi bancaire relevant directement ou indirectement d'une « activité régulée », c'est-à-dire faisant l'objet d'une supervision de la part de la Financial Services Authority (FSA). Le projet français retient, pour sa part, la notion « d'activités susceptibles d'avoir une incidence significative sur l'exposition aux risques ».

L'ensemble des rémunérations variables supérieures à 25.000 livres (soit environ 28.500 euros) seront imposées au taux fixe de 50 %. L'employé doit au demeurant être résident fiscal au Royaume-Uni ou y avoir exercé son activité pendant l'année fiscale 2009-2010.

Le dispositif britannique se différencie du texte français en prévoyant des mécanismes tendant à ce « que les banques ne puissent attribuer des bonus et, dans le même temps, éviter la nouvelle taxe » :

- les bonus accordés par le biais d'un intermédiaire, tel qu'une société écran, seront pris en compte ;

- les accords visant à reporter au-delà du 5 avril 2010 le versement d'une rémunération variable qui entrerait dans l'assiette taxable seront également pris en compte ;

- enfin, tout équivalent d'une rémunération variable, tel que, par exemple, l'octroi d'un prêt à des conditions favorables, sera considéré comme un bonus.

Selon les chiffres officiels, le produit de la taxe serait de 550 millions de livres (environ 628 millions d'euros), mais d'autres estimations l'évaluent à plusieurs milliards de livres, pour autant que ses effets attendus soient effectifs. In fine, le rendement de la taxe dépendra surtout des arbitrages des banques de la place londonienne qu'il apparaît difficile de prédire. En effet, celles-ci pourraient préférer octroyer de substantielles rémunérations variables, en vue de fidéliser leurs équipes, plutôt que de renforcer leurs fonds propres.

Au regard des chiffres français (362 millions d'euros), l'estimation britannique se révèle cependant très prudente. Traditionnellement, les bonus de la City sont plus élevés qu'en France. Par ailleurs, le nombre d'employés concernés pourrait être bien supérieur (2.500 en France contre 50.000 au Royaume-Uni). Dans ces conditions, il semble peu probable que le produit de la taxe britannique ne soit que deux fois supérieur à celui de la taxe française.

4. Le projet américain : d'une régulation a minima à une logique punitive

Le 10 juin 2009, le secrétaire au Trésor, M. Tim Geithner, a annoncé le dépôt de deux projets de loi très minimalistes sur la question des rémunérations.

Le premier tend à permettre aux assemblées générales des actionnaires de se prononcer, à titre consultatif, sur les rémunérations (« say-on-pay » legislation). L'autorité de surveillance, la Securities and Exchange Commission (SEC), aurait le pouvoir d'imposer un tel vote pour toutes les sociétés cotées. Le second vise à donner davantage d'indépendance aux comités des rémunérations à l'instar des comités d'audit depuis la loi Sarbanes-Oxley de 2002.

Les deux projets de loi n'ont, pour l'instant, pas été adoptés par le Congrès. Le Président de la commission des services financiers à la Chambre des représentants, M. Barney Frank, a indiqué, le 13 janvier 2010, que le champ de la législation « say-on-pay » pourrait être élargi.

Une action plus énergique a, par ailleurs, été conduite par M. Kenneth Feinberg nommé, le 10 juin 2009, superviseur des rémunérations pour les entreprises soutenues par l'Etat américain101(*), plus communément appelé « tsar des rémunérations » (« pay czar »). Son mandat est restreint aux sept entreprises les plus aidées au niveau fédéral (AIG, Citigroup, Bank of America, Chrysler, General Motors, GMAC et Chrysler Financial). Sa mission consiste à auditer les rémunérations des cinq premiers cadres dirigeants ainsi que celles des vingt employés les plus rétribués dans chacune de ces entreprises.

Il a publié, le 22 octobre 2009, ses premières recommandations qui, d'un point de vue théorique, s'inspirent des principes dégagés par le CSF. Il a également identifié des entreprises - et des individus - pour lesquelles les politiques de rémunérations doivent se transformer en profondeur.

Plus récemment, le 14 janvier 2010, en réaction aux attributions de bonus « obscènes » dans les établissements de Wall Street, le Président Obama a annoncé son intention de créer une « taxe de responsabilité sur la crise financière »102(*) dont le produit doit permettre de rembourser les pertes du programme de soutien aux banques.

Selon le Trésor américain, le programme fédéral de soutien aux banques, intitulé TARP (Troubled Asset Relief Program), connaîtra une perte nette de 117 milliards de dollars (pour 700 milliards de dollars engagés initialement et 364 milliards de dollars effectivement dépensés).

La « taxe de responsabilité » a pour but de récupérer l'intégralité de ces 117 milliards de dollars sur les 12 prochaines années. A première vue, la taxe apparaît paradoxale puisque les pertes du programme TARP proviennent pour l'essentiel des plans de soutien à l'assureur AIG, aux spécialistes du crédit hypothécaire, Freddie Mac et Fannie Mae, et à l'industrie automobile.

L'administration américaine considère toutefois que la responsabilité principale de la crise incombe aux banques. Elles sont surtout redevenues solvables, comme l'atteste la distribution de bonus élevés.

En l'état actuel, le projet vise à imposer, au taux de 0,15 %, les dettes, hors capital Tier One et hors les fonds couverts par la garantie fédérale des dépôts (Federal Deposit Insurance Corporation). L'assiette exacte sera arrêtée ou, tout du moins, contrôlée par le régulateur bancaire.

Il convient de souligner que la taxe porte sur la partie du bilan qui comprend les instruments financiers les plus risqués. Dans un sens, elle pourrait s'apparenter à une « taxe systémique ». Le poids de la taxe sera d'autant plus lourd que la banque sera exposée à la dette. Les promoteurs de la réforme font ainsi valoir qu'elle incite les banques à revoir leurs pratiques en termes de gestion des risques.

Environ 50 établissements, dont 15 filiales de groupes étrangers seraient concernés. Les fonds mutuels, les hedge funds, les spécialistes du crédit hypothécaire ainsi que les constructeurs automobiles seront exonérés.

Il revient désormais au Congrès américain de concrétiser l'annonce du Président Obama.

5. La France : une transposition exemplaire des préconisations du Conseil de stabilité financière

La France s'est révélée tout particulièrement en pointe sur la traduction des règles du Conseil de stabilité financière. En effet, dès le 4 février 2009, un groupe de travail mis en place à l'initiative de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a remis ses conclusions sur la rémunération des professionnels des marchés financiers103(*). Les principes professionnels ainsi dégagés ont ensuite été précisés le 25 août 2009.

A cette occasion, la profession s'est engagée à préciser les règles de gouvernance applicable aux rémunérations, à renforcer la transparence, à étaler le versement des rémunérations variables et à mettre en place un système de « bonus-malus ». M. Michel Camdessus, ancien président de la Société de financement de l'économie française (SFEF), a alors été nommé en tant que contrôleur des rémunérations dans les banques, sur le modèle du « tsar des rémunérations » américain (cf. supra).

L'ensemble de ces principes ont été juridiquement formalisés par l'arrêté du 3 novembre 2009 relatif aux rémunérations des personnels dont les activités sont susceptibles d'avoir une incidence sur l'exposition aux risques des établissements de crédit et entreprises d'investissement, lui-même décliné en normes professionnelles. L'arrêté établit des règles relatives aux rémunérations variables (cf. encadré ci-dessous) et aux procédures de la politique de rémunération des professionnels des marchés financiers, y compris en termes de transparence.

Nouvel article 31-4 du règlement n° 97-02 relatif au contrôle interne des établissements de crédit et des entreprises d'investissement tel qu'il résulte de l'arrêté du 3 novembre 2009

« Art. 31-4. - Au titre de la maîtrise des risques, les entreprises assujetties veillent, concernant les salariés, professionnels des marchés financiers, dont les activités sont susceptibles d'avoir une incidence significative sur leur exposition aux risques :

« 1° A ce qu'une part significative de la rémunération soit variable et versée sur la base de critères et indicateurs permettant de mesurer les performances individuelles ou collectives ainsi que celles de l'entreprise ;

« 2° A ce que la rémunération variable ne soit pas garantie au-delà d'un an ;

« 3° A ce qu'une fraction importante de cette rémunération variable soit versée sous condition de résultat et différée sur plusieurs années, avec un rythme de versement qui ne doit pas être plus rapide qu'un pro rata temporis ;

« 4° A ce qu'une part importante de la rémunération variable prenne la forme d'actions, d'instruments adossés à des actions, d'instruments indexés de manière à favoriser l'alignement sur la création de valeur à long terme, ou, pour les sociétés non cotées, d'autres instruments équivalents. Elles veillent à ce que l'attribution des actions ou des instruments adossés à des actions soit subordonnée à l'existence d'une période d'acquisition ou d'une durée de détention minimale ;

« 5° A ce que, en cas de pertes de l'activité considérée, la part de la rémunération différée susceptible d'être versée aux salariés concernés sous condition des résultats de l'exercice où les pertes sont constatées soit substantiellement réduite ou ne soit pas versée.

« Les entreprises assujetties interdisent à leurs salariés de recourir à des stratégies individuelles de couverture ou d'assurance en matière de rémunération ou de responsabilité qui limiteraient la portée des dispositions d'alignement sur les risques contenues dans leurs dispositifs de rémunération.

« Les entreprises assujetties s'assurent que les rémunérations des membres de leur organe exécutif sont attribuées et versées en respectant les principes définis ci-dessus. »

Désormais, les établissements financiers ont l'obligation de « vérifier l'adéquation entre la politique de rémunération et les objectifs de maîtrise des risques ». En particulier, le montant total des bonus ne doit pas entraver le renforcement des fonds propres et doit être significativement réduit en cas de pertes.

L'Autorité de contrôle prudentiel104(*) (précédemment la Commission bancaire) a compétence pour vérifier la mise en oeuvre de cette obligation105(*). La Commission bancaire a ainsi conduit une mission de contrôle dans sept établissements en septembre 2009. Elle peut appliquer toute l'échelle des sanctions prévues par le code monétaire et financier, y compris les sanctions pécuniaires.

Il importe enfin de noter que l'arrêté fait référence à la notion de « personnels dont les activités sont susceptibles d'avoir une incidence sur l'exposition aux risques », que reprend le présent article, sans pour autant la définir, si ce n'est par la négative. Ainsi, les dispositions de l'arrêté ne visent pas les fonctions de support ou de contrôle.

C. LE RENFORCEMENT DE LA GARANTIE DES DÉPÔTS : UNE OBLIGATION COMMUNAUTAIRE

La grande crise de 1929 a incité les Etats-Unis à créer la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) qui a pour mission d'assurer la garantie des dépôts des particuliers et d'éviter ainsi les phénomènes de « ruée vers les guichets » qui peuvent se déclencher lors des crises bancaires. Encore récemment, l'annonce de la faillite de la banque anglaise Northern Rock a causé une quasi-panique bancaire.

La France n'a pas connu de tels dispositifs jusqu'en 1994 et l'adoption d'une directive européenne relative aux systèmes de garanties des dépôts106(*). L'article 10 de la loi n° 94-679 du 8 août 1994 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a transposé cette directive et a posé l'obligation, pour tout établissement de crédit agréé, d'adhérer à « un système de garantie destiné à indemniser les déposants en cas d'indisponibilité de leurs dépôts ou autres fonds remboursables ».

L'article 65 de la loi n° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière (aujourd'hui codifié aux articles L. 312-4 et suivants du code monétaire et financier) a ensuite institué le Fonds de garantie des dépôts, personne morale de droit privé sui generis qui gère trois grands mécanismes de garanties (espèces, titres et cautions, cf. infra).

L'exposé des motifs du présent projet de loi mentionne la « mission de service public de stabilisation du système financier » assurée par le Fonds de garantie des dépôts (FGD). En effet, malgré son caractère privé affirmé, la loi, ses principales modalités de fonctionnement sont déterminées par la puissance publique et, à ce titre, il apparaît comme un organisme semi-public (décisions relavant de la juridiction administrative, contrôle de l'inspection générale des finances, agrément du président du directoire par le ministre de l'économie, etc.).

Aux termes de l'article L. 312-7 du code monétaire et financier, « les établissements adhérant au fonds de garantie lui procurent les ressources financières nécessaires à l'accomplissement de ses missions, dans des conditions fixées par le ministre de l'économie ». Ainsi, le montant global de chaque cotisation annuelle, pour la période 2007-2010, est de 80 millions d'euros. Le FGD dispose actuellement d'une dotation de 1,61 milliard d'euros. A sa création, en 1999, le Fonds disposait de 500 millions d'euros.

Tous les dépôts ne sont pas assurés. Par exemple, ceux des établissements de crédit ou des entreprises d'investissement pour leur compte propre, ceux des entreprises d'assurance, des fonds de pension, des organismes de placement collectif, etc., sont expressément exclus du champ d'intervention du FGD.

Concrètement, le mécanisme d'indemnisation, dont le but est d'assurer la confiance dans le secteur financier, vise principalement les dépôts des particuliers. La garantie joue pour les « dépôts espèces », mais aussi pour les titres, sous réserve de certaines exclusions, ainsi que pour certains engagements de caution exigés par un texte législatif ou réglementaire pris par un établissement de crédit au profit de personnes physiques ou morales de droit privé.

L'existence d'un système de garantie des dépôts constitue une obligation communautaire107(*). A l'occasion de la récente crise, l'Union européenne a constaté que le niveau d'indemnisation apparaissait hétérogène selon l'Etat-membre concerné. La directive du 11 mars 2009108(*) a procédé à plusieurs ajustements permettant une harmonisation européenne plus complète.

En particulier, elle a fixé le niveau de garantie pour l'ensemble des dépôts d'un déposant dans un même établissement à 100.000 euros, ce qui constitue un alignement sur les seuils les plus élevés de l'Union européenne.

Avant l'entrée en vigueur de la directive du 11 mars 2009 précitée, le niveau d'indemnisation des dépôts s'élevait, pour la France, à 70.000 euros. La transposition de la directive ne nécessite que la modification de dispositions réglementaires.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article instaure une « taxe exceptionnelle » acquittée par les établissements de crédit et les entreprises d'investissement et assise sur la part variable des rémunérations octroyées au titre de l'année 2009 à certains de leurs salariés, professionnels des marchés financiers. Le produit de cette taxe était, dans le texte du Gouvernement, prioritairement affecté au fonds de garantie des dépôts à hauteur de 270 millions d'euros, et le solde à l'Etat.

A. LE CHAMP DES ENTREPRISES ASSUJETTIES

1. Une taxe due par les établissements de crédit et entreprises d'investissement employeurs

Aux termes du I du présent article, les personnes redevables de la taxe ne sont pas les personnes physiques bénéficiaires des « bonus » mais les personnes morales qui les emploient. Le champ des établissements financiers assujettis repose sur un critère relatif au statut juridique, lui-même fonction de la nature de l'activité. Il dispose ainsi que la taxe est due par les personnes morales mentionnées aux articles L. 511-1 et L. 531-4 du code monétaire et financier, soit les établissements de crédit et les entreprises d'investissement.

Les établissements de crédit sont définis par l'article L. 511-1 comme les personnes morales qui effectuent à titre de profession habituelle des opérations de banque au sens de l'article L. 311-1 du même code. Ils peuvent aussi effectuer des opérations connexes à leurs activités, exposées par l'article L. 311-2. Les établissements de droit français sont agréés par le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement109(*) (CECEI). En revanche, les établissements agréés dans un autre Etat membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen (EEE), qui exercent en France par voie de liberté d'établissement (présence d'une succursale) ou de liberté de prestation de services (sans succursale), bénéficient du « passeport » européen et n'ont donc pas à être agréés par le CECEI.

On dénombrait, au 31 novembre 2009, 1.249 établissements de crédit en France, dont 638 agréés en France, 70 succursales d'établissements de crédit de l'EEE, 28 établissements agréés pour exercer leur activité à Monaco, 505 établissements exerçant en libre prestation de services, un établissement dont l'agrément était en cours de retrait et 7 en cours de liquidation.

Les entreprises d'investissement sont les personnes morales, autres que les établissements de crédit, qui fournissent à titre de profession habituelle des services d'investissement, définis par l'article L. 321-1 du même code. Ils sont également agréés par le CECEI, à l'exception des sociétés de gestion de portefeuille qui sont agréées par l'Autorité des marchés financiers (AMF). Les services d'investissement portent sur des instruments financiers et comprennent110(*) :

- la réception et la transmission d'ordres pour le compte de tiers ;

- l'exécution d'ordres pour le compte de tiers ;

- la négociation pour compte propre ;

- la gestion de portefeuille pour le compte de tiers ;

- le conseil en investissement ;

- la prise ferme ;

- le placement garanti ou non garanti ;

- l'exploitation d'un système multilatéral de négociation (en anglais « multilateral trading facility » - MTF), c'est-à-dire d'une place de marché concurrente des bourses « traditionnelles » réglementées, dont la directive sur les marchés d'instruments financiers 2004/39/CE du 21 avril 2004 a permis l'important essor depuis 2008111(*).

Les entreprises d'investissement constituent, avec les établissements de crédit habilités à proposer des services d'investissement, la catégorie des prestataires de services d'investissement (PSI). Selon les statistiques du CECEI, 3.263 PSI étaient habilités à exercer en France au 31 novembre 2009, parmi lesquels 98 entreprises d'investissement de droit français agréées par le CECEI, 53 succursales d'entreprises d'investissement de l'EEE, et 1.898 entreprises d'investissement de l'EEE exerçant en libre prestation de services.

La prise en compte des établissements de crédit et des entreprises d'investissement est cohérente avec leur régime juridique, qui leur est en partie commun. Ces deux catégories d'établissements financiers relèvent en effet de la supervision bancaire puisqu'ils sont agréés par le CECEI et sont contrôlés par la Commission bancaire. De même, la réglementation prudentielle en matière de contrôle interne, dont le texte central est le règlement 97-02112(*) du Comité de la réglementation bancaire et financière et qui intègre les nouvelles règles d'encadrement des rémunérations, s'applique à ce seul périmètre d'entreprises.

En revanche, les établissements de crédit adhèrent au mécanisme de garantie des dépôts, en application de l'article L. 312-4 du code monétaire et financier, précité, et éventuellement au mécanisme de garantie des cautions, et les PSI, aux termes de l'article L. 322-1 du même code, adhèrent au mécanisme de garantie des titres.

Une condition territoriale est également prévue et renvoie aux règles de territorialité de l'impôt sur les sociétés. Les personnes morales doivent ainsi exploiter une entreprise en France au sens du I de l'article 209 du code général des impôts, ce qui inclut également les entreprises dont l'imposition des bénéfices est attribuée à la France par une convention internationale relative aux doubles impositions, en particulier des établissements stables et filiales de groupes étrangers.

Les filiales de banques françaises établies à l'étranger, en particulier dans les places financières de Londres et New York, ne sont donc pas concernées puisque leurs bénéfices ne sont pas imposables en France, mais les succursales d'organismes de pays tiers établies en France sont contrôlées par la Commission bancaire, adhèrent au Fonds de garantie des dépôts et sont bien intégrées dans le champ de la taxe.

2. Un périmètre limité aux professionnels qui interviennent directement sur les marchés

Les entreprises d'investissement intégrées dans le champ des établissements financiers redevables de la taxe représentent une gamme variée de sociétés en contact avec les marchés financiers. Le premier alinéa du II du présent article précise néanmoins le champ ratione personae et dispose que la taxe est assise sur les rémunérations variables attribuées par les établissements de crédit et les entreprises d'investissement à ceux de leurs salariés, professionnels des marchés financiers, dont les activités sont susceptibles d'avoir une incidence significative sur l'exposition aux risques de l'entreprise.

Cette rédaction reprend celle du champ des opérateurs de marché visés par l'arrêté du 3 novembre 2009113(*) précité, relatif à l'encadrement des « bonus », qui a modifié le règlement n° 97-02 du 21 février 1997 relatif au contrôle interne des établissements de crédit et des entreprises d'investissement. Le critère d' « incidence significative sur l'exposition aux risques » a été conçu pour cibler les opérateurs de marché qui interviennent quotidiennement et directement sur les marchés pour le compte de la société qui les emploie et non pour le compte de clients tiers, soit les traders qui exercent dans les banques de financement et d'investissement (BFI).

Les fonctions de comptabilité et de contrôle des risques, soit le « back office » et le « middle office », ne sont pas concernées par l'arrêté du 3 novembre 2009, ni donc a fortiori par la nouvelle taxe. De même, ne sont pas soumises à la taxe les rémunérations des salariés de filiales non redevables de la taxe détachés en France ni les rémunérations des mandataires sociaux non salariés.

En cumulant les conditions relatives aux personnes physiques et morales, le périmètre des établissements financiers relevant du présent article devient de facto plus réduit. Sont ainsi exclues :

1) les sociétés de conseil en investissement, qui emploient des conseillers en investissements financiers (soumis à un régime spécifique d' « auto-régulation encadrée ») n'intervenant pas sur les marchés ;

2) les sociétés qui exploitent un système multilatéral de négociations, ainsi que celles qui assurent la réception, la transmission et l'exécution d'ordres pour le compte de tiers ;

3) les sociétés de pur « courtage », soit les anciennes sociétés de bourse, qui par définition réalisent des opérations dans le cadre d'une intermédiation entre des investisseurs et le marché, et qui ne supportent donc pas directement le risque associé à l'opération de marché ;

4) les sociétés de gestion de portefeuille, qui se consacrent exclusivement à la gestion d'actifs pour le compte de tiers. Ces sociétés gèrent, et le cas échéant commercialisent, une grande variété de fonds. Ces fonds peuvent être des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM114(*)) « classiques », c'est-à-dire investis dans des actions cotées, obligations ou actifs monétaires, mais aussi des véhicules investis dans des classes d'actifs plus risquées, plus rémunératrices pour les gérants et généralement réservées à des investisseurs institutionnels ou avertis. On trouve ainsi dans cette seconde catégorie :

- les fonds communs de placement à risque (FCPR) positionnés sur des titres non cotés et représentatifs du segment du capital-investissement, qui inclut en particulier le capital-risque et le rachat avec effet de levier (« leveraged buy-out » - LBO) ;

- des OPCVM à règles d'investissement allégées et à effet de levier ainsi que des OPCVM contractuels, soit les « hedge funds à la française » ;

- des « fonds de fonds » qui détiennent des parts d'organismes relevant des deux premières catégories.

En revanche, relèvent du champ de la taxe les entreprises d'investissement, indépendantes ou filiales d'établissements de crédit, qui réalisent des activités de négociation pour compte propre et dont le bilan supporte donc directement le risque associé aux activités de marché.

De même, les structures spécialisées dans l'analyse financière, la conservation d'instruments financiers ou le conseil en fusions et acquisitions ne sont logiquement pas soumises à la taxe, a fortiori s'il s'agit de leur activité principale. Ces activités sont en effet des services connexes aux services d'investissement115(*), dont la prestation est libre et qui ne permettent pas, à elles seules, de prétendre à la qualité d'entreprise d'investissement.

B. L'ASSIETTE, LE TAUX ET LE SEUIL DE LA CONTRIBUTION

1. Une assiette extensive et neutre au regard de l'année de versement

Ainsi qu'il a été précisé supra, l'assiette de la taxe est constituée des « bonus » attribués aux salariés qui interviennent sur les marchés financiers, soit essentiellement les traders. Les bonus concernés sont ceux attribués au titre de l'année 2009, qui sont donc déterminés en fonction des résultats financiers et des performances enregistrés en 2009 sur les opérations de marché réalisées et « débouclées ».

La population concernée est relativement restreinte, de l'ordre de 3.000 personnes. A titre indicatif, les bonus versés par les BFI françaises, tant en France qu'à l'étranger, se sont élevés à environ 3,5 milliards d'euros en 2006, 3,6 milliards d'euros en 2007 et 2 milliards d'euros en 2008. Le montant des bonus versés en France par les succursales de banques étrangères est beaucoup plus faible, de l'ordre de 67 millions d'euros en 2007 et 30 millions d'euros en 2008. Dans la mesure où la majorité des opérateurs de marché des BFI françaises sont localisés hors de France, le montant de l'assiette taxable en France sera bien moindre que celui des bonus versés par les banques françaises. Dans l'étude d'impact du présent article, le Gouvernement évalue ainsi l'assiette à 725 millions d'euros au titre de 2009116(*).

Le deuxième alinéa du II du présent article précise les caractéristiques des éléments de rémunération constitutifs de l'assiette. Selon une rédaction analogue à celle de l'article 155 B du code général des impôts sur le régime des « impatriés », il est fait référence à la part variable de « l'ensemble des éléments de rémunération », soit les sommes et avantages, y compris en nature, accordés en contrepartie du service rendu par le salarié.

De même, le montant brut de la part variable est pris en compte, et inclut donc la part salariale des cotisations et contributions sociales. Enfin cette part variable est celle attribuée en fonction des performances individuelles et collectives, conformément aux nouvelles normes professionnelles établies par la Fédération bancaire française (FBF) et l'Association des marchés financiers (AMAFI) et aux prescriptions de l'arrêté du 3 novembre 2009 précité117(*).

Les sommes versées au titre de la participation et de l'intéressement aux résultats de l'entreprise, en application du livre III de la troisième partie du code du travail, sont en revanche exclues de l'assiette. Cette exclusion est légitime, s'agissant de dispositifs qui ne bénéficient pas spécifiquement aux traders et sont adossés aux résultats globaux de l'entreprise, et non à une structure de revenus qui participe du modèle économique actuel des banques.

Le quatrième alinéa du II prévoit des dispositions particulières pour la valorisation de l'assiette des bonus accordés sous forme de titres consentis à des conditions préférentielles, tels que les « stock-options » et actions gratuites, qui sont compris dans l'assiette. Il convient en effet de rappeler que dans un objectif d'alignement des intérêts des attributaires et de l'entreprise, l'arrêté du 3 novembre 2009 dispose qu'une part « importante » de la rémunération variable doit être versée en titres118(*).

Il est ainsi prévu que ces options, titres et actions soient valorisés à la « juste valeur » comptable au jour de leur attribution, telle qu'elle résulte des normes comptables internationales IAS / IFRS119(*) (International Accounting Standards International Financial Reporting Standards), et plus particulièrement de la norme IAS 39. Lorsque les titres concernés sont cotés, la juste valeur repose sur le cours de bourse (valorisation dite « mark-to-market »), et dans le cas contraire sur des modélisations et formules mathématiques (en particulier les options).

2. Une assiette qui inclut les rémunérations conditionnelles, sans possibilité de restitution

Le troisième alinéa du II dispose que les éléments de rémunération constitutifs de l'assiette sont pris en compte quelle que soit l'année de leur versement ou celle au cours de laquelle leur acquisition est définitive. Cette disposition est cohérente avec les modalités concrètes de calcul et de versement des bonus comme avec les nouvelles règles d'étalement et de conditionnalité :

- les résultats de l'activité de négociation pour compte propre ne sont définitivement connus que début 2010, de même que le montant des bonus correspondants ;

- compte tenu de la réglementation fixée par l'arrêté du 3 novembre 2009 précité, une part importante des bonus doit faire l'objet d'un versement étalé sur plusieurs années (trois en général) et peut, conformément à la clause de « malus » ou « clawback » (retenue ou restitution), être réduit ou ne pas être versé en cas de résultats négatifs ultérieurs120(*). Environ la moitié des bonus dus au titre de 2009 sera ainsi versée début 2010, et la fraction restante de 2011 à 2013, le montant attribué étant fonction des résultats constatés.

Le V du présent article prévoit cependant que si le montant de la part variable de la rémunération finalement versée ou acquise aux salariés est inférieur au montant compris dans l'assiette, aucune restitution n'est opérée. Il en résulte donc une discordance entre l'assiette théorique de la taxe et l'assiette réelle, qui correspond à la rémunération réellement versée sur le moyen terme.

3. Un taux élevé et un seuil relativement bas

Le taux comme le seuil d'entrée de la taxe se veulent proches de l'architecture de la taxe sur les bonus annoncée par le gouvernement britannique en décembre 2009, afin de neutraliser d'éventuels effets défavorables à la compétitivité de la place financière de Paris. Leur niveau doit également permettre de dégager un produit suffisant pour couvrir le nouvel abondement du fonds de garantie des dépôts (cf. infra).

Aux termes du dernier alinéa du II et du III du présent article, le taux est ainsi fixé à 50 %, comme cela est prévu au Royaume-Uni, et la fraction imposable des rémunérations variables est celle qui excède le seuil de 27.500 euros, ce qui correspond plus ou moins, selon le taux de change, au seuil de 25.000 livres sterling du dispositif britannique. Le montant moyen des bonus versés en 2009 aux opérateurs qui exercent en France n'est pas connu, mais il est très vraisemblable que la grande majorité des bonus individuels dépassera la « franchise » de 27.500 euros.

C. L'AFFECTATION DU PRODUIT ET LES MODALITÉS DE RECOUVREMENT

1. L'affectation de la majorité du produit au fonds de garantie des dépôts

Le I du présent article dispose, dans le texte du Gouvernement, que la taxe est affectée dans la limite de 270 millions d'euros au Fonds de garantie des dépôts (FGD) institué à l'article L. 312-4 du code monétaire et financier (cf. supra). Rappelons que ce fonds n'est ni une société, ni une association, ni un groupement d'intérêt économique, mais un organisme de droit privé sui generis dont les statuts, les missions et la gouvernance sont fixés par la loi, mais aussi largement précisés par son règlement intérieur, homologué par le ministre chargé de l'économie.

Le plafond de 270 millions d'euros correspond au montant estimé de l'augmentation de la dotation du FGD nécessaire pour couvrir les dépôts éligibles jusqu'au nouveau seuil de 100.000 euros (cf. supra). La dotation du FGD fin 2008 était en effet de 1,61 milliard d'euros et se révèle donc inférieure à la dotation requise pour couvrir l'ensemble des dépôts éligibles (1,88 milliard d'euros).

L'intention première du Gouvernement, avec la mise en place de cette taxe, était donc bien d'établir un lien direct entre le niveau de risque des activités des banques et le renforcement de la sécurité des déposants. Le financement du FGD par les établissements cotisants étant actuellement fonction de leurs encours de dépôts éligibles, le respect de l'objectif de contribution des activités de négociation pour compte propre à la nouvelle dotation du FGD impliquait de mettre en place une taxe ciblée sur ces seules activités.

2. Une recette fiscalement neutre pour l'Etat

Compte tenu de l'évaluation de l'assiette mentionnée plus haut, le rendement de la taxe est estimé, dans l'étude d'impact du présent article, à 362 millions d'euros. En l'absence de disposition particulière, le solde du produit qui n'était pas affecté au FGD revenait à l'Etat, soit 92 millions d'euros.

En l'absence de disposition contraire, la nouvelle taxe sera déductible du bénéfice net imposé à l'impôt sur les sociétés (IS), conformément au principe de droit commun d'intégration des impôts et taxes dans les charges déductibles (à l'exception des pénalités et amendes), de même que les rémunérations constitutives de l'assiette sont des charges déductibles. En l'espèce, le coût pour l'Etat de la déductibilité de l'IS de la taxe sur les bonus était neutralisé par son produit.

3. Les règles afférentes à l'exigibilité, au paiement, au recouvrement et au contrôle

Le IV du présent article précise les règles d'exigibilité de la taxe, qui sera due au premier jour du mois suivant l'entrée en vigueur de la présente loi pour les rémunérations déjà attribuées à cette date, et au premier jour du mois suivant la décision d'attribution pour les autres rémunérations.

La taxe sera déclarée et liquidée par les entreprises redevables dans les vingt-cinq jours de son exigibilité, sur une déclaration dont le modèle sera fixé par l'administration. Elle sera acquittée lors du dépôt de ladite déclaration.

Enfin le V prévoit que la taxe est recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée. De même, les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les mêmes règles.

III. LES MODIFICATION ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement affectant le produit de la taxe exceptionnelle, dans la limite de 360 millions d'euros, à OSEO « au titre de sa mission de service public de financement de l'innovation et des petites et moyennes entreprises ».

Ces crédits viennent en substitution d'une partie de la dotation ouverte sur le programme « Croissance des petites et moyennes entreprises » de la mission « Economie », dont les crédits sont par conséquents minorés de 360 millions d'euros121(*). Au total, le budget de l'Etat versera, en 2010, une dotation de 500 millions d'euros à OSEO.

Extrait des débats de l'Assemblée nationale - 3 février 2010

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie. Il existait une confusion qui nous a amenés à dissocier la taxation sur la rémunération variable des opérateurs de marché et l'augmentation du fonds de garantie des dépôts. Je proposerai dans le cadre d'un amendement gouvernemental une affectation spécifique à un fonds de dotation permettant le financement des petites et moyennes entreprises par le canal d'OSEO. Cela me paraît approprié pour souligner le caractère exceptionnel de la taxation : nous avons connu une année exceptionnelle, des concours exceptionnels, une taxation exceptionnelle qui vient en dotation exceptionnelle sur un secteur d'activité qui a besoin de financement et auquel on sait qu'OSEO a apporté un soutien absolument indéfectible.

Bien que le rendement de la taxe soit estimé à 360 millions d'euros, celle-ci demeure déductible au titre de l'impôt sur les sociétés. La nouvelle affectation de son produit permet donc une amélioration du solde budgétaire de l'ordre de 270 millions d'euros.

L'abondement du Fonds de garantie des dépôts n'est plus mentionné. Néanmoins si sa dotation devait être jugée insuffisante, les établissements adhérents seraient amenés à rehausser leur cotisation, temporairement ou de manière pérenne, conformément aux dispositions du code monétaire et financier (cf. supra).

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA NÉCESSAIRE ÉVOLUTION DU MODÈLE ÉCONOMIQUE DES BANQUES REPOSE AVANT TOUT SUR LA NOUVELLE RÉGLEMENTATION DES FONDS PROPRES

Votre rapporteur général approuve les principes structurants de cette nouvelle taxe : celle-ci doit être exceptionnelle et non pas pérenne, et elle ne saurait en soi, quel que soit son niveau, suffire à modifier substantiellement les comportements salariaux des banques d'investissement et surtout le modèle économique des banques « universelles », aujourd'hui trop dépendant des revenus tirés de l'activité de négociation pour compte propre.

Ce modèle économique a en effet contribué à relever à des niveaux non soutenables sur le long terme les normes tacites de rentabilité sur fonds propres des banques exigées des investisseurs, et partant, à accroître leur exposition aux activités les plus porteuses de risques (risques de marché et de crédit, mais aussi risque opérationnel), le rendement étant une fonction croissante du risque. Le cas de la City, où certaines grandes banques d'investissement prévoient d'augmenter la part fixe (jusqu'à parfois les doubler) pour atténuer ou annuler les effets de la taxe projetée par le gouvernement britannique, illustre cependant le fait qu'une taxe peut créer ses propres effets de contournement.

Un des principaux enseignements de la crise réside bien dans la distorsion de la structure de revenus des banques, qui les a en partie conduites à s'éloigner de leur vocation. Le retour à un fonctionnement bancaire plus conforme à l'impératif de financement de l'économie ne peut être réellement traité que par un réexamen prioritaire des exigences en capital réglementaire, dont le G 20 a donné l'impulsion et que le Comité de Bâle devrait finaliser d'ici la fin de l'année 2010. De nouvelles pondérations seront établies en fonction des risques réels des activités de marché et de crédit, et conduiront par exemple à relever le niveau des fonds propres « de base » (Tier One) et de la couverture en capital des activités de négociation pour compte propre.

Le futur cadre de « Bâle III », ainsi qu'il est désormais désigné, devrait exercer sur les banques un impact financier autrement plus significatif que les taxes sur les bonus. Selon une récente étude du Crédit Suisse, les propositions de réforme soumises à consultation mi-décembre 2009 par le Comité de Bâle représenteraient ainsi un coût total en capital de 303 milliards d'euros, dont 139 milliards d'euros pour les grandes banques européennes. D'après ces simulations, le Crédit agricole et BNP Paribas seraient les banques qui présenteraient aujourd'hui les plus fortes carences en fonds propres.

B. L'OBJECTIF DE « MORALISATION » N'EST PAS ABSENT DU PRÉSENT DISPOSITIF

Dans un contexte marqué par des réformes complexes, de multiples initiatives nationales (ainsi qu'en témoignent les mesures récemment annoncées par le président Barack Obama) et certaines hésitations entre une logique « punitive » et une démarche plus « curative », le message du Gouvernement français sur la nouvelle taxe a pu apparaître quelque peu « brouillé ». Avant les modifications introduites par l'Assemblée nationale, son objectif prioritaire initial, ainsi qu'il apparaissait dans l'exposé des motifs de l'article et dans certaines déclarations de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, était bien de renforcer le financement du fonds de garantie122(*), mais la volonté d'infléchir également la culture salariale des établissements concernés n'était pas absente, comme en témoigne l'intitulé même du présent article, et permettait incidemment de conforter sa recevabilité médiatique.

Il reste que, dans le dispositif originellement proposé par le Gouvernement, cette taxe ne représentait pas un effort financier supplémentaire pour les banques, puisque le relèvement du plafond du FGD devait d'une façon ou d'une autre être financé, et se révélait neutre pour les finances de l'Etat par compensation entre le produit et la déductibilité de l'IS, à la différence du dispositif britannique qui ne permet pas cette déductibilité. De la même façon, votre rapporteur général avait pu estimer que le caractère novateur et pénalisant de la contribution pour frais de contrôle, introduite par l'article 6 de la loi de finances pour 2010123(*), devait être fortement relativisé, puisque cette contribution constituait avant tout un alignement justifié sur le régime de financement d'autres autorités de supervision françaises ou étrangères.

On ne saurait donc considérer que les banques françaises subissent un traitement fiscal particulièrement discriminatoire. De fait, la présent taxe est sans commune mesure et ne répond pas au même objectif124(*) que la « taxe de responsabilité pour la crise financière » présentée le 21 janvier 2010 par Barack Obama125(*) (cf. supra). De même, l'argument de la compétitivité ne doit pas être négligé - il est d'ailleurs invoqué avec raison par le Gouvernement. Votre rapporteur général juge que les pouvoirs publics comme les acteurs privés ne doivent pas « abdiquer » devant l'incontestable attraction qu'exerce la place de Londres qui, au-delà de l'environnement réglementaire, bénéficie avant tout de forts effets d'agglomération avec la présence des acteurs et compétences de tous les segments de la chaîne de valeur financière.

Il est en effet nécessaire de maintenir sur notre territoire des traders, car ils sont source de recettes fiscales, mais surtout parce que leur sort et leur localisation peuvent exercer un effet d'entraînement sur ceux d'autres activités, telles que la gestion d'actifs ou le courtage.

C. UNE NOUVELLE AFFECTATION PERTINENTE DE LA TAXE

Comme l'a très justement souligné Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, le dispositif proposé initialement avait conduit à la « confusion » puisque les banques auraient acquitté un impôt venant en substitution d'une obligation légale à laquelle elles auraient dû, dans tous les cas, se conformer. La nouvelle affectation à OSEO apparaît donc tout à fait opportune. Elle permet de réduire le déficit budgétaire, en 2010, d'au moins 270 millions d'euros tout en contribuant au soutien des petites et moyennes entreprises, dont il est notable qu'elles ont particulièrement souffert de la crise économique.

D. UN CHAMP D'APPLICATION QUI PEUT ÊTRE ÉLARGI

Concernant le champ des établissements financiers redevables, votre rapporteur général considère qu'il est logique d'exclure les activités pour compte de tiers, dans la mesure où les risques y afférents sont essentiellement supportés par le client investisseur et n'exercent pas le même impact systémique que la négociation pour compte propre. Ces exclusions ne sont certes pas explicitement prévues dans la rédaction du présent article, mais elles se déduisent sans ambiguïté du second critère afférent à la nature des rémunérations qui constituent l'assiette.

En revanche, l'assiette de la taxe devrait pouvoir être élargie aux « bonus » perçus non seulement par les opérateurs des salles de marché, mais encore par leurs responsables hiérarchiques. Ce sont en effet ces responsables qui établissent les orientations stratégiques sur le modèle de revenus de la banque, fixent les limites d'exposition aux marchés des traders, et contrôlent le respect, par les salles de marché, de la doctrine d'investissement de l'établissement. Il importe donc de soumettre à la taxe l'ensemble des maillons de la chaîne décisionnelle et de contrôle, et non pas les seuls opérateurs, dont l'autonomie est réelle mais non absolue.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 2 - (Art. 61 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005) - Ajustement des affectations du droit de consommation sur les tabacs

Commentaire : le présent article tend à modifier la clef de répartition du produit du droit de consommation sur les tabacs afin de compenser intégralement les exonérations de charges sociales dues au titre de l'embauche de travailleurs occasionnels ou de demandeurs d'emploi (TO-DE) dans le secteur agricole, dispositif par ailleurs profondément réformé par l'article 8 du présent projet de loi.

I. LE DROIT EXISTANT

Dans le cadre du dispositif « TO-DE », les exonérations de charges sociales ne sont que partiellement compensées par l'affectation directe d'une fraction du produit du droit de consommation sur les tabacs. Ces modalités apparaissent critiquables à deux titres. D'une part, elles ne sont pas intégralement compensées, faisant ainsi peser une charge sur la sécurité sociale. D'autre part, l'affectation directe d'une ressource fiscale n'est pas conforme au droit commun.

A. LE PRODUIT DU DROIT DE CONSOMMATION SUR LES TABACS EST AFFECTÉ EN FONCTION D'UNE CLEF DE RÉPARTITION

Le droit de consommation sur les tabacs manufacturés est régi par les dispositions de l'article 575 du code général des impôts. En 2010, son produit devrait s'élever à près de 10 milliards d'euros.

Depuis la loi de finances pour 2008, l'intégralité de cette somme est reversée à des organismes de protection sociale, au sens large. Le budget général ne bénéficie donc plus d'aucune recette de cette accise.

La clef de répartition est fixée par la loi et elle est habituellement revue chaque année lors de l'examen de la loi de finances ou de la loi de financement de la sécurité sociale. Elle a beaucoup fluctué au cours des dernières années tant en termes d'organismes bénéficiaires que de pourcentage du produit qui leur est alloué.

Elle est établie par les dispositions de l'article 61 de loi de finances pour 2005 modifié, en dernier lieu, par l'article 13 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 qui prévoit que « les sommes à percevoir à compter du 1er janvier 2010, au titre du droit de consommation sur les tabacs mentionnés à l'article 575 du code général des impôts », sont réparties dans les conditions retracées dans le tableau suivant.

Répartition du droit de consommation sur les tabacs

 

Organisme bénéficiaire

Objet

Pourcentage

Montant prévisionnel des recettes en 2010

(en millions d'euros)

Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA)

Participation au financement des dépenses de maladie, d'invalidité et de maternité des personnes non salariées des professions agricoles

(2° de l'article L. 722-8 du code rural)

18,68 %

1 861

Caisse centrale de la mutualité sociale agricole - Retraite complémentaire obligatoire (CCMSA - RCO)

Participation au financement du régime d'assurance vieillesse complémentaire obligatoire des personnes non salariées des professions agricoles

(art. L. 732-58 du code rural)

1,89 %

188

Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS)

Financement des dépenses d'assurance maladie

38,81 %

3 866

Fonds national d'aide au logement (FNAL)

Financement de l'aide personnalisée au logement, de la prime de déménagement, du conseil national de l'habitat et de l'allocation de logement prévue à l'article L. 831-1 du code de la sécurité sociale

(art. L. 351-6 du code de la construction et de l'habitation)

1,48 %

147

Fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA)

Participation au financement de l'allocation de cessation anticipée d'activité

(art. 41 de la loi n° 98-1194 de financement de la sécurité sociale pour 1999)

0,31 %

31

Fonds de solidarité

Participation au financement de la prime de retour à l'emploi, de l'allocation de solidarité spécifique et de l'allocation équivalent retraite

(art. L. 5423-24 du code du travail)

1,25 %

125

Caisses et régimes de sécurité sociale

Compensation des allègements généraux de cotisations sociales

(art. L. 131-8 du code de la sécurité sociale)

36,28 %

3 614

Caisses et régimes de sécurité sociale

Compensation des exonérations de cotisation sociales sur les heures supplémentaires

(art. L. 241-17 et L. 241-18 du code de la sécurité sociale)

1,30 %

129

Source : commission des finances d'après les annexes au projet de loi de finances rectificative pour 2010

100,00 %

9 961

B. LES EXONÉRATIONS DE CHARGES SOCIALES DANS LE CADRE DE L'EMBAUCHE DE TRAVAILLEURS OCCASIONNELS OU DE DEMANDEURS D'EMPLOI DANS LE SECTEUR AGRICOLE NE SONT PAS AUJOURD'HUI ENTIÈREMENT COMPENSÉES

L'article L. 741-16 du code rural dispose que « lorsqu'ils embauchent [...] des travailleurs occasionnels ou des demandeurs d'emploi, les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole ou de travaux agricoles ou forestiers [...] versent des cotisations d'assurances sociales calculées en application de taux réduits ».

L'article 8 du présent projet de loi réforme en profondeur le dispositif « travailleurs occasionnels - demandeurs d'emploi » (TO-DE) dans le secteur agricole. Le présent article en est, pour partie, le « pendant » financier.

Jusqu'à présent, les exonérations prévues dans le cadre du dispositif « TO-DE » sont partiellement compensées par le budget de l'Etat (mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales »), pour 27 millions d'euros, et par l'affectation directe d'une fraction du droit de consommation sur les tabacs, pour 190 millions d'euros. Enfin, près de 101 millions d'euros ne sont pas compensés à la sécurité sociale.

Il importe, à ce stade, de souligner le caractère obscur du financement du dispositif « TO-DE ». En effet, l'affectation d'une partie du droit de consommation sur les tabacs (190 millions d'euros mentionnés ci-dessus) n'est pas explicitée par une disposition législative. Cette somme est incorporée à la totalité de la fiscalité affectée à la sécurité sociale en vue de compenser les allègements généraux.

Conformément aux dispositions de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, « seules des lois de financement peuvent créer ou modifier des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale non compensées aux régimes obligatoires de base ». Dès lors, étant donné que la présente réforme est opérée dans une loi de finances, les exonérations visées doivent être intégralement compensées.

C. L'AFFECTATION DIRECTE DE FISCALITÉ À LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR COMPENSER LES EXONÉRATIONS DE CHARGES SOCIALES N'EST PAS CONFORME AU DROIT COMMUN

L'affectation directe d'une ressource fiscale à la sécurité sociale en vue de compenser des exonérations de charges sociales n'est pas conforme à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale qui dispose que « toute mesure de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'Etat pendant toute la durée de son application ». L'article L. 131-8 du même code établit les exceptions à ce principe. Or la compensation des exonérations de cotisations sociales pour le dispositif « TO-DE » n'en fait pas partie.

Par le présent article, le Gouvernement entend ainsi revenir « à des modalités de compensation de droit commun, c'est-à-dire exclusivement par des crédits budgétaires, pour la totalité du dispositif ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE AFFECTATION DE 2,92 % DU PRODUIT DU DROIT DE CONSOMMATION SUR LES TABACS AU BUDGET GÉNÉRAL

A. L'AFFECTATION DE 2,92 % DU PRODUIT DU DROIT DE CONSOMMATION SUR LES TABACS AU BUDGET GÉNÉRAL

Le troisième et le quatrième alinéas du présent article prévoient l'affectation de 2,92 % du produit du droit de consommation sur les tabacs, soit 291 millions d'euros, au budget général. Une ouverture de crédits correspondante, sur la mission « Agriculture », est inscrite dans la seconde partie du présent projet de loi, qui prend également en compte l'extension du dispositif par l'article 8.

Désormais, conformément à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, la compensation serait intégralement financée par le budget général.

L'affectation de 2,92 % du produit du droit de consommation sur les tabacs est gagée, à due concurrence, par une diminution, de 36,28 % à 33,36 %, de la part qui revient au financement de la compensation des allègements généraux, selon les modalités prévues à l'alinéa 2 du présent article.

Tableau récapitulatif de l'affectation du produit du droit de consommation sur les tabacs

(en millions d'euros)

 

LFSS pour 2010

PLFR pour 2010

 

Pourcentage

Montant prévisionnel

Pourcentage

Montant prévisionnel

CCMSA

18,68 %

1 861

18,68 %

1 861

CCMSA-RCO

1,89 %

188

1,89 %

188

CNAM - TS

38,81 %

3 866

38,81 %

3 866

FNAL

1,48 %

147

1,48 %

147

FCAATA

0,31 %

31

0,31 %

31

Fonds de solidarité

1,25 %

125

1,25 %

125

Allègements généraux

36,28 %

3 614

33,36 %

3 323

Heures supplémentaires

1,3 %

129

1,3 %

129

Budget général

0,00 %

0

2,92 %

291

Total

100,00 %

9 961

100,00 %

9 961

Source : commission des finances, d'après les annexes au projet de loi de finances rectificative pour 2010

B. UN TRANSFERT DE FISCALITÉ PERMIS PAR UN EXCÉDENT DE LA COMPENSATION DES ALLÈGEMENTS GÉNÉRAUX EN 2010

1. Une compensation excédentaire des allègements généraux en 2010

Les allègements généraux de charges sociales sont prévus par l'article 9 de la loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi (codifié à l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale).

La perte de recettes pour les organismes de sécurité sociale est compensée par l'affectation d'un « panier » de recettes fiscales (art. L. 131-8 du code de la sécurité sociale), dont une partie du droit de consommation sur les tabacs.

En 2010, ce « panier » devrait atteindre environ 23,3 milliards d'euros tandis que le coût des allégements généraux devrait s'élever à 22,1 milliards d'euros, soit un excédent prévisionnel estimé à près de 1,2 milliard d'euros.

La crise économique actuelle a entraîné un recul de la masse salariale qui conduit également à une baisse du coût des allégements généraux, ces derniers étant, en effet, concentrés sur les bas salaires, c'est-à-dire les catégories d'emplois les plus durement touchées par la dégradation du marché du travail.

La diminution du coût des allégements généraux n'est pas accompagnée par une diminution des recettes car celles-ci se révèlent moins sensibles à la conjoncture, comme, par exemple, le droit à la consommation sur les tabacs qui constitue une taxe comportementale.

Par conséquent, l'Etat dispose d'une marge de manoeuvre lui permettant de réaffecter une partie des recettes fiscales destinées à financer la compensation des allègements généraux126(*).

2. Une partie de cet excédent permet de financer la part aujourd'hui non compensée du dispositif « TO-DE »

Avant réforme, 190 millions d'euros sont compensés à la sécurité sociale par l'affectation d'une partie du produit du droit de consommation sur les tabacs. Comme indiqué précédemment, cette somme n'est pourtant pas clairement identifiée par une disposition législative. Actuellement, elle est « prélevée » sur la part du droit de consommation sur les tabacs affectée à la compensation des allégements généraux, soit 3 614 millions d'euros.

Pour cette raison, l'attribution d'une part du produit de l'accise au budget général se fait par diminution de celle accordée aux allégements généraux.

Le transfert de recettes fiscales va cependant plus loin que la compensation existante aujourd'hui puisqu'elle porte sur 291 millions d'euros et non sur 190 millions d'euros. La différence correspond à la part aujourd'hui non compensée au titre du dispositif « TO-DE », soit 101 millions d'euros. Cette adjonction est permise grâce à un excédent de recettes affectées à la compensation des allègements généraux en 2010.

Modalités de compensation du dispositif « travailleurs occasionnels - demandeurs d'emploi dans le secteur agricole », avant et après réforme

(en millions d'euros)

 

Avant réforme

Après réforme

Crédits budgétaires

27

486

crédits existants : 27

transfert de fiscalité sur les tabacs : 291

restrictions budgétaires : 168

Droits tabacs

190

-

Non compensé

101

-

Total

318

486

Source : direction du budget

*

* *

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les dispositions du présent article sont intimement liées à celles de l'article 8 du présent projet de loi. Les règles de présentation des projets de lois de finances obligent à séparer les deux mesures entre la première et la seconde partie. Il s'agit, néanmoins, de la même réforme dont l'objet et les modalités sont présentées dans le commentaire de l'article 8.

Il faut tout d'abord se féliciter que la réforme permette une clarification bienvenue d'un dispositif jusqu'à présent opaque en ce qui concerne ses modalités de financement. Par ailleurs, en 2010, elle n'a pas de conséquence sur les comptes de l'Etat, ni sur ceux de la sécurité sociale.

Le transfert de fiscalité de la compensation des allègements généraux vers le dispositif « TO-DE » pose néanmoins un problème de principe. En effet, il n'existe pas d'obligation légale, pour l'Etat, de compenser intégralement le coût des allègements généraux. Concrètement, si le panier de recettes fiscales affecté à leur compensation se révèle insuffisant, il en résulte une charge pour la sécurité sociale.

Dans le cadre du présent article, il serait regrettable que la charge nouvelle pour l'Etat - la compensation intégrale du dispositif « TO-DE » - soit, in fine, gagée par une diminution de la compensation des allègements généraux. L'équilibre des comptes sociaux n'en serait pas amélioré.

Au final, la réforme du dispositif « TO-DE » se caractérise par la création de charges publiques pérennes financées par des ressources conjoncturelles strictement limitées à 2010.

Par conséquent, pour la commission des finances, la bonne solution, en vue de dégager des marges de manoeuvre budgétaires, serait de réduire progressivement les allègements généraux de charges sociales et, corrélativement, leur compensation par l'affectation d'un panier de recettes fiscales.

Votre rapporteur général vous propose donc de réduire le coût des allègements généraux de 300 millions d'euros en abaissant le seuil de sortie du dispositif de 1,6 à 1,58 SMIC. Le déficit budgétaire en serait diminué d'autant par la ré-affectation d'une partie du produit du droit de consommation sur les tabacs, initialement destinée à compenser les allègements généraux, vers le budget général.

La fraction du droit de consommation sur les tabacs affectée à la compensation des allègements généraux serait ainsi réduite à 30,35 % tandis celle revenant au budget augmenterait à 5,93 %.

L'impact de la mesure proposée apparaît volontairement limité. En effet, une étude rigoureuse du dispositif des allègements généraux doit être conduite en vue de déterminer son efficacité tant au regard de son incitation à employer des personnes non qualifiées qu'en termes de compétitivité des entreprises. En l'absence d'une telle évaluation, il est apparu préférable de s'en tenir à une modification prudente, dont les conséquences budgétaires apparaissent, néanmoins, tangibles.

Ces dispositions entreraient en vigueur au 1er janvier 2011 afin de faire coïncider la création de recettes permanentes nouvelles avec le besoin de financement sur le dispositif « TO-DE ».

Par ailleurs, du point de vue rédactionnel, une coordination est nécessaire entre l'alinéa 2 du présent article et le II de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, qui définit le panier de recettes fiscales mentionné précédemment. En particulier, son 10° dispose qu'une « fraction égale à 37,95 % du droit de consommation sur les tabacs » est affectée à ce panier. Votre commission vous propose un amendement tendant à remplacer le pourcentage de 37,95 %127(*) par celui de 33,36 %.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 2 - (Article 265 du code des douanes) - Ajustement du tarif de taxe intérieure de consommation applicable à l'aquazole

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet d'ajuster le tarif de taxe intérieure de consommation applicable aux émulsions d'eau dans le gazole, afin de tirer les conséquences de la censure, par le Conseil constitutionnel, du dispositif de contribution carbone introduit par la loi de finances pour 2010

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE TAXATION NULLE SUR LA PART NON FOSSILE DE L'AQUAZOLE

Selon le tableau B du 1 de l'article 265 du code des douanes, les émulsions d'eau dans le gazole reprises à l'indice 53 (EEG ou « aquazole ») bénéficient d'une tarification privilégiée au titre de la taxe intérieure de consommation.

Cette tarification privilégiée est autorisée par l'article 5 de la directive n° 2003/96/CE du 27 octobre 2003, restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques, qui dispose que des taux de taxation différenciés peuvent être appliqués pour les « transports publics locaux de passagers ». L'aquazole est en effet presque exclusivement utilisé dans les flottes de bus de certaines collectivités territoriales. La direction générale des douanes et des droits indirects faisait état d'une consommation de 221.107 hectolitres consommés en 2007, soit un produit de 6,7 millions d'euros de taxe intérieure de consommation.

Pour mémoire, et à l'initiative de nos collègues députés, la loi de finances rectificative pour 2008 avait fixé à 26,27 euros par hectolitre le tarif de taxe intérieure de consommation applicable à l'aquazole, afin d'appliquer une taxation nulle aux 13 % d'eau contenus dans cette substance128(*). Une telle réduction était elle-même autorisée par l'article 16 de la directive n° 2003/96/CE précitée, qui dispose que les Etats membres peuvent appliquer un taux de taxation réduit « aux produits imposables (...) quand ils contiennent de l'eau ».

B. UN NOUVEL AJUSTEMENT DU TARIF À LA FIN DE L'ANNÉE 2009

Un nouvel ajustement du tarif de taxe intérieure de consommation applicable à l'aquazole est intervenu dans le cadre de l'article 76 de la troisième loi de finances rectificative pour 2009 (n° 2009-1674 du 30 décembre 2009). Cet ajustement résultait d'une double opération :

1) il convenait tout d'abord de tenir compte de la revalorisation des minima communautaires de taxation fixés par la directive n° 2003/96/CE. Ce minimum étant désormais fixé à 33 euros par hectolitre pour le gazole, le plancher de taxation de l'aquazole devait être porté à 28,71 euros (soit 87 % de 33 euros, correspondant à la seule part fossile de l'aquazole) ;

2) il s'agissait ensuite d'opérer une coordination avec la loi de finances pour 2010, l'aquazole ayant été « omis » de la liste des carburants bénéficiant d'une contribution carbone nulle lorsqu'ils étaient utilisés dans le cadre du transport en commun de voyageurs. Le tarif de contribution carbone applicable au gazole étant de 4,52 euros par hectolitre, il s'établissait à 3,93 euros pour l'aquazole (soit 87 % de 4,52 euros). Il convenait donc de diminuer de 3,93 euros le tarif de taxe intérieure de consommation sur l'aquazole pour annuler l'effet de la contribution carbone sur cette substance.

Au total, le nouveau tarif de taxe intérieure applicable à l'aquazole a donc été fixé à : 28,71 euros (nouveau tarif consécutif à la hausse des minima communautaires) - 3,93 euros (effet de l'annulation de la contribution carbone) = 24,78 euros par hectolitre.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Sur le fondement de sa non-conformité au principe d'égalité devant les charges publiques, la contribution carbone et l'ensemble des dispositifs dont elle était assortie ont été censurés par le Conseil constitutionnel.

Cette censure a donc porté :

1) dans le cadre de la loi de finances pour 2010129(*), sur l'article 7, créant la contribution carbone, ainsi que sur les articles 9 et 10, qui instituaient respectivement un crédit d'impôt restituant forfaitairement la contribution aux ménages et un mécanisme de remboursement partiel au bénéfice des exploitants agricoles ;

2) dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2009130(*), sur l'article 82, qui prévoyait une compensation de contribution carbone au bénéfice des biocarburants.

Pour des raisons qu'il n'appartient pas à votre commission des finances d'interpréter, le Conseil n'a toutefois pas censuré d'office l'article 76 de la loi de finances rectificative pour 2009, alors même qu'il prévoyait une compensation de contribution carbone au profit de l'aquazole.

Dans l'attente d'une nouvelle version de la contribution carbone, votre rapporteur général vous propose donc de réviser le tarif de taxe intérieure de consommation relatif à l'aquazole qui, en l'état, compense de manière indue une fiscalité inexistante. Le nouveau tarif serait ainsi porté à 28,71 euros par hectolitre, soit un niveau conforme au minimum communautaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

* 89 L'agrément est délivré par le Centre national du cinéma et de l'image animée après sélection par un comité d'experts chargé de vérifier que le jeu vidéo remplit les conditions prévues par le code.

* 90 Le respect de ces conditions de création est vérifié au moyen d'un barème de points dont le contenu est fixé par décret.

* 91 Ce qui exclut les dotations aux amortissements des immeubles.

* 92 Achats de matières, fournitures et matériels, loyers des immeubles, frais d'entretien et de réparation afférents à ces immeubles, frais de voyage et de déplacement, frais de documentation technique et frais postaux et de communication électronique.

* 93 Article 29 sexies du texte en navette.

* 94 Cet article est issu de l'article 16 de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (n° 2007-1223 du 21 août 2007), tout comme l'article 885-0 V bis du même code définissant la réduction d'ISF au titre de la souscription au capital de PME.

* 95 Il s'agit des entreprises d'insertion, des entreprises de travail temporaire d'insertion, des entreprises adaptées, des associations intermédiaires et des ateliers et chantiers d'insertion mentionnées aux articles L. 5132-5 à L. 5132-7, L. 5232-13 et L. 5132-15 du code du travail.

* 96 Rapport général n° 101 (2009-2010), Tome II, volume 1.

* 97 Codifiée à l'article 885-0 V bis du code général des impôts.

* 98 Jacques de Larosière, Rapport du groupe de travail de haut niveau sur la supervision financière en Europe, remis à la Commission européenne le 25 février 2009.

* 99 Gérard Dussilol (Institut Thomas More), « Réforme des bonus, un processus mal engagé » in La Revue parlementaire, n° 922, décembre 2009

* 100 Rapport n° 58 (2009-2010), pp. 15-18

* 101 Special master for TARP executive compensation.

* 102 Financial crisis responsibility fee.

* 103 Groupe de travail composé de l'Autorité des marchés financiers, de la Commission bancaire, de la Direction générale du trésor et de la politique économique et d'associations professionnelles (Association française de la gestion financière, Association française des investisseurs en capital, Association française des marchés financiers, Fédération bancaire française, Fédération française des sociétés d'assurance).

* 104 Créée par l'ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d'agrément et de contrôle de la banque et de l'assurance.

* 105 Arrêté du 14 janvier 2009 modifiant le règlement n° 97-02 du 21 février 1997 relatif au contrôle interne des établissements de crédit et des entreprises d'investissement.

* 106 Directive 94/19/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 1994 relative aux systèmes de garantie des dépôts.

* 107Article 3 de la directive 94/19/CE précitée : « Chaque Etat-membre veille à l'instauration et à la reconnaissance officielle sur son territoire d'un ou plusieurs systèmes de garantie des dépôts ».

* 108 Directive 2009/14/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 modifiant la directive 94/19/CE.

* 109 En qualité de banque, de banque mutualiste ou coopérative, de caisse de crédit municipal, de société financière ou d'institution financière spécialisée.

* 110 Les services rendus à l'Etat et à la Banque de France, dans le cadre des politiques de gestion de la monnaie, des taux de change, de la dette publique et des réserves de l'Etat ne sont cependant pas soumis aux dispositions applicables aux services d'investissement.

* 111 Les principales places de marché alternatives sont ainsi Chi-X et Bats Trading.

* 112 Règlement n° 97-02 du 21 février 1997 relatif au contrôle interne des établissements de crédit et des entreprises d'investissement.

* 113 Arrêté du 3 novembre 2009 relatif aux rémunérations des personnels dont les activités sont susceptibles d'avoir une incidence sur l'exposition aux risques des établissements de crédit et entreprises d'investissement.

* 114 Soit des fonds communs de placement (FCP) ou des sociétés d'investissement à capital variable (SICAV).

* 115 Dont la liste est fixée par l'article L. 321-2 du code monétaire et financier.

* 116 A titre de comparaison, la banque Goldman Sachs a réalisé près de 29 milliards de revenus sur ses activités de marché et de financement et a provisionné 16,2 milliards de dollars (éléments fixes et variables) pour rémunérer l'ensemble de ses salariés en 2009, soit près de 500.000 dollars par employé... Ce montant est cependant le plus faible depuis son introduction en bourse en 1999, ce qui a conduit la banque à déclarer qu'elle avait « fait preuve de retenue »...

* 117 Cet arrêté insère notamment, comme on l'a vu plus haut, un article 31-4 dans le règlement n° 97-02, précité, dont le 1° précise que les entreprises assujetties « veillent (...) à ce qu'une part significative de la rémunération soit variable et versée sur la base de critères et indicateurs permettant de mesurer les performances individuelles ou collectives ainsi que celle de l'entreprise ».

* 118 On rappelle que le 4° du nouvel article 31-4 du règlement n° 97-02 prévoient ainsi que les entreprises assujetties veillent :

« 4° A ce qu'une part importante de la rémunération variable prenne la forme d'actions, d'instruments adossés à des actions, d'instruments indexés de manière à favoriser l'alignement sur la création de valeur à long terme, ou, pour les sociétés non cotées, d'autres instruments équivalents. Elles veillent à ce que l'attribution des actions ou des instruments adossés à des actions soit subordonnée à l'existence d'une période d'acquisition ou d'une durée de détention minimale. »

* 119 Ces normes ont été intégrées dans le droit communautaire par le règlement n° 1606/2002 du Parlement européen et du Conseil du 19 juillet 2002 sur l'application des normes comptables internationales.

* 120 Comme on l'a vu plus haut, les 3° et 5° du nouvel article 31-4 du règlement n° 97-02 prévoient ainsi que les entreprises assujetties veillent :

« 3° A ce qu'une fraction importante de cette rémunération variable soit versée sous condition de résultat et différée sur plusieurs années, avec un rythme de versement qui ne doit pas être plus rapide qu'un prorata temporis ;

« 5° A ce que, en cas de pertes de l'activité considérée, la part de la rémunération différée susceptible d'être versée aux salariés concernés sous condition des résultats de l'exercice où les pertes sont constatées soit substantiellement réduite ou ne soit pas versée. »

* 121 Par coordination, les crédits ouverts sur le programme « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat » du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » sont également réduits de 360 millions d'euros.

* 122 A cet égard, cette taxe présente une parenté, selon des dimensions toutefois plus modestes, avec l'initiative qu'avait prise à l'été 2009 Mme Sheila Bair, présidente de la compagnie américaine d'assurance des dépôts (Federal Deposit Insurance Corporation - FDIC), tendant à un important relèvement de la contribution à la FDIC des banques qui pratiquent les activités de négociation pour compte propre.

* 123 Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009.

* 124 A la différence du TARP américain, le plan français de soutien aux banques ne devrait en effet pas se traduire par une dépense publique nette.

* 125 La « taxe de responsabilité pour la crise financière » doit permettre de collecter 90 milliards de dollars sur dix ans.

* 126 Ainsi, l'article 13 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 a d'ores et déjà procédé au transfert de 129 millions d'euros vers la compensation des exonérations de cotisations sociales relatives aux heures supplémentaires.

* 127 L'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale mentionne toujours le taux de 37,95 %, qui correspond à celui en vigueur avant l'adoption de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010. En effet, la coordination proposée avait été omise lors de son examen.

* 128 Soit 87 % de 30,20 euros, soit le tarif applicable au gazole.

* 129 Décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009.

* 130 Décision n° 2009-600 DC du 29 décembre 2009.