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Projet de loi de finances rectificative pour 2010

 

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une séance tenue le mardi 9 février 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen des articles du projet de loi n° 2239 (AN - XIIIème législature) de finances rectificative pour 2010 adopté par l'Assemblée nationale, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

A l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d'abord évoqué les grands équilibres du projet de loi de finances rectificative.

Il a relevé que le Gouvernement évalue la croissance du produit intérieur brut (PIB) en 2009 à - 2,25 %, en ligne avec le consensus des conjoncturistes, et 3,5 points en-dessous de la prévision associée au projet de loi de finances pour 2009, qui s'élevait à + 1,25 %. Il s'agit d'un écart « historique ». La croissance fortement négative de 2009 est également exceptionnelle, en moyenne annuelle. Cependant, en termes d'évolution trimestrielle du PIB, le creux du dernier trimestre de 1974, soit - 1,8 %, n'a pas été atteint. Par ailleurs, la récession a été moins forte que ce que prévoyait le consensus des conjoncturistes de juin à août 2009 (- 3 %).

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite indiqué que la prévision de croissance du PIB pour 2010 associée au présent projet de loi de finances rectificative, de + 1,4 %, égale au consensus des conjoncturistes de janvier 2010, représente près du double de la prévision associée au projet de loi de finances initiale (+ 0,75 %).

Il a observé que la nouvelle hypothèse retenue implique une croissance de + 0,3 % chaque trimestre. Elle reste, bien entendu, soumise à des aléas relatifs, notamment, à l'évolution de la demande privée, à la croissance asiatique, ainsi qu'à l'évolution du prix du pétrole ou des taux de change.

S'agissant du solde budgétaire, M. Philippe Marini, rapporteur général, a déclaré que le déficit prévisionnel pour 2010 s'établit à 149 milliards d'euros, en augmentation de 27 % par rapport au déficit voté en loi de finances initiale. Cet écart de + 31,6 milliards d'euros s'explique :

- par des dépenses supplémentaires du budget général ouvertes par le présent projet de loi de finances rectificative, à hauteur de 33,9 milliards d'euros ;

- par la dégradation du solde des comptes spéciaux du Trésor en raison du financement des investissements d'avenir, pour un milliard d'euros ;

- en sens inverse, par une revalorisation des recettes de 3,3 milliards d'euros.

Puis M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné la nécessité de distinguer l'approche budgétaire, nécessairement annuelle, de l'approche économique du financement du déficit supplémentaire issu des dispositions du présent projet de loi de finances rectificative.

D'un point de vue budgétaire, le besoin de financement est « contenu » à 22,9 milliards d'euros en raison de la réduction du montant des amortissements, du fait de rachats de dettes fin 2009, et de la revalorisation des prévisions de recettes fiscales. Pour couvrir ce besoin de financement, l'Etat, profitant de la ressource de trésorerie procurée par les 30 milliards d'euros des dépôts des opérateurs, n'aura pas recours aux emprunts à court terme. En revanche, les émissions à moyen et long termes augmenteront de 13 milliards d'euros. Le solde proviendra d'un prélèvement de 9,5 milliards d'euros sur le compte de l'Etat au Trésor, issu des 13 milliards d'euros remboursés à l'Etat par les banques.

D'un point de vue économique, le projet de loi de finances rectificative tend à consolider dans la dette de l'Etat les sommes remboursées par les banques, alors qu'il aurait été envisageable de les affecter au désendettement.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite évoqué le programme de stabilité 2010-2013 que le Gouvernement a adressé le 1er février 2010 à la Commission européenne. Ce document a évolué sur plusieurs points par rapport à la programmation pluriannuelle, plus sommaire, annexée au projet de loi de finances pour 2010 en application de l'article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). En effet, depuis lors, le Gouvernement a fait sien l'objectif européen fixant la fin du déficit excessif en 2013. Les principales différences entre les deux documents concernent les dépenses, qui augmenteraient de seulement 0,6 % en volume (au lieu de 1 %) sur la période 2011-2013 et les réductions de niches fiscales et sociales, qui s'élèveraient à 2 milliards d'euros par an. L'atteinte de cet objectif suppose donc un effort conséquent en matière de maîtrise des dépenses publiques, qui n'a jamais été tenu par le passé, et repose sur une hypothèse optimiste de croissance du PIB sur la période (+ 2,5 %).

Relevant, en outre, qu'un groupe de travail présidé par M. Michel Camdessus, ancien directeur général du Fonds monétaire international (FMI), doit rendre ses conclusions en avril 2010, au sujet de la mise en place d'une « règle d'équilibre », M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné qu'une telle règle devrait satisfaire à plusieurs critères. En particulier, il devrait s'agir d'une règle simple et non manipulable, et son instauration devrait s'accompagner de moyens de pilotage dans l'année afin d'assurer son respect lors de chaque exercice. Dans cette optique, la loi de finances de l'année et la loi de financement de la sécurité sociale devraient déterminer des mesures à prendre automatiquement en cas de dérapage des dépenses en cours d'année. Si nécessaire, des mesures correctrices devraient être adoptées dans le cadre de la loi de finances ou de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année suivante. Il reviendrait alors au Conseil constitutionnel de veiller au respect des principes retenus.

S'agissant de l'emprunt national, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que 35 milliards d'euros seront versés en 2010 par l'Etat à divers opérateurs, dont 17,6 milliards d'euros à l'Agence nationale de la recherche (ANR). Ces opérateurs devront déposer leurs fonds non utilisés au Trésor. La dette nette de l'Etat ne sera donc accrue que du montant des dépenses effectives des opérateurs, de l'ordre de 5 milliards d'euros en 2010 et de 20 milliards d'euros à moyen terme. Les intérêts à verser aux opérateurs et les charges supplémentaires liées à l'emprunt national seront compensés par des économies à due concurrence sur les dépenses de fonctionnement de l'Etat, d'un montant de 0,5 milliard d'euros en 2010 et de 1,2 milliard d'euros en 2011.

En termes de gouvernance de l'emprunt, il a déclaré que des structures spécifiques seront chargées d'assurer la mise en oeuvre et le suivi des investissements d'avenir. Ainsi, un commissaire général à l'investissement doit coordonner l'instruction des projets d'investissement, formuler des avis et propositions et veiller à l'évaluation, a priori et a posteriori, desdits investissements, notamment de leur rentabilité. M. René Ricol a été nommé à ce poste par décret. D'autre part, un comité de surveillance des investissements d'avenir, présidé par MM. Alain Juppé et Michel Rocard, aura pour mission d'établir un rapport annuel faisant apparaître l'exécution du programme d'investissements et les résultats de leur évaluation. Enfin, des conventions entre l'Etat et les opérateurs préciseront les modalités d'octroi des investissements d'avenir. A cet égard, la publication, antérieurement à l'examen par le Parlement du présent projet de loi de finances rectificative, du décret n° 2010-80 du 22 janvier 2010 relatif au commissaire général à l'investissement, ne saurait lier le législateur.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite souligné que ces investissements pourront prendre plusieurs formes :

- des dotations consomptibles destinées à financer des subventions, pour environ 9 milliards d'euros ;

- des dotations consomptibles destinées à financer des prises de participation, des prêts et des avances remboursables pour environ 10 milliards d'euros ;

- des dotations non consomptibles, déposées au Trésor et rémunérées à un taux qui devrait être de l'ordre de 4 %, pour environ 16 milliards d'euros.

Ce dernier mode de financement soulève, d'une part, la question de l'éventualité d'une réduction des moyens budgétaires alloués aux structures (par exemple les universités) bénéficiant des dotations non consomptibles, ce qui annihilerait l'effet d'entraînement des investissements d'avenir et, d'autre part, la question du devenir desdites dotations une fois financés ces investissements.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a observé que les dépenses totales de recherche et développement (R&D) de la France sont de l'ordre de 2 points de PIB, soit 40 milliards d'euros, ce qui place l'effort national assez loin de pays comme le Japon, la Suède ou la Finlande. Pour l'enseignement supérieur, les dépenses de la France s'élèvent à environ 1,3 point de PIB, soit 25 milliards d'euros, alors que celles des pays scandinaves sont de 2 points de PIB et celles des pays anglo-saxons de près de 3 points de PIB. Les investissements d'avenir, d'environ 4 milliards d'euros par an pendant cinq ans puis de l'ordre de 0,6 milliard d'euros par an les cinq années suivantes, ne suffiront pas à combler un tel écart.

En outre, il s'est interrogé sur l'hypothèse du Gouvernement selon laquelle les dépenses financées par l'emprunt national augmenteront la croissance de près de + 0,3 % de PIB par an sur la décennie. A cet égard, il a relevé que, selon les estimations disponibles, un montant de 10 milliards d'euros de dépenses d'enseignement supérieur ou de dépenses publiques en faveur de la R&D supplémentaires par an est censé augmenter la croissance potentielle d'environ 0,2 point sur une période de dix ans. Selon ce calcul, l'impact des dépenses en jeu, de l'ordre de 2,5 milliards d'euros en moyenne par an pendant dix ans, devrait plutôt s'élever à 0,05 point de croissance chaque année sur la décennie. Une dépense fiscale comme le crédit d'impôt recherche (CIR), de l'ordre de 4 milliards d'euros, apparaît donc comme un instrument d'une plus grande portée.

Puis M. Philippe Marini, rapporteur général, a relevé que certaines dépenses auront un impact incertain sur la croissance potentielle de la France, par exemple celles concernant les internats d'excellence, le transport et l'urbanisme durables, la rénovation thermique des logements ou l'équipement des zones rurales en très haut débit. Ces dépenses, de l'ordre de 4 milliards d'euros, représentent quelque 11 % du total des investissements d'avenir et 27 % des crédits consomptibles inscrits à ce titre.

Sans remettre en question l'utilité de ces actions, il a émis des doutes quant à l'opportunité de les financer au moyen de l'emprunt national. A l'inverse, il a plaidé pour que les projets qui s'autofinancent soient privilégiés, pour que les « retours » financiers soient clairement identifiés par les documents budgétaires, et pour qu'ils soient affectés au désendettement de l'Etat.

Enfin, M. Philippe Marini, rapporteur général, a expliqué que les amendements qu'il proposera à la commission poursuivent deux objectifs :

- d'une part, garantir les intérêts budgétaires et patrimoniaux de l'Etat, en posant la question du « dénouement » de l'opération, notamment en fixant le principe de la durée limitée des dotations non consomptibles, et en orientant le processus de décision vers le financement de projets rentables ;

- d'autre part, compenser les effets de la débudgétisation sur le contrôle démocratique, et notamment le contrôle parlementaire, en mettant en place des procédures transposant « l'esprit de la LOLF » à la mise en oeuvre de l'emprunt national.

Un débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a relativisé l'ampleur de l'opération, relevant que, sur 35 milliards d'euros de crédits au titre des investissements d'avenir, environ 16 milliards d'euros correspondront à des dotations non consomptibles et que les 19 milliards d'euros restants devraient être dépensés sur cinq ans. En termes de financement, il est plutôt vertueux que l'emprunt national aboutisse à transformer des dettes à court terme en dettes à moyen et long termes.

M. Serge Dassault a tout d'abord insisté sur l'importance de l'évolution des taux de change pour l'économie, en particulier pour les entreprises exportatrices. Puis, après avoir mis en exergue l'augmentation du déficit résultant du présent projet de loi de finances rectificative par rapport à celui voté dans la cadre de la loi de finances pour 2010, il s'est interrogé sur l'évolution des dépenses de fonctionnement de l'Etat. A cet égard, pour supporter les charges de l'emprunt, il serait préférable d'afficher des objectifs ambitieux en matière de réduction des dépenses publiques plutôt que de compter sur d'hypothétiques recettes futures. Il a également souhaité connaître l'évolution de la charge de la dette au cours des trois prochaines années. Enfin, il a regretté la part trop faible des investissements d'avenir destinée aux petites et moyennes entreprises.

Mme Nicole Bricq a, en premier lieu, contesté la sincérité budgétaire du projet de loi de finances pour 2010 considérant que toutes les données relatives au paramétrage de l'emprunt national proposé dans le présent projet de loi de finances rectificative étaient connues dès cet automne et auraient ainsi pu être prises en compte dès la discussion budgétaire pour 2010. Par ailleurs, elle a qualifié d'irréaliste la trajectoire des finances publiques arrêtée par le Gouvernement dans le cadre du programme de stabilité présenté à la Commission européenne pour la période 2010-2013. Elle a ensuite indiqué que la dégradation des finances publiques de plusieurs Etats-membres de l'Union européenne pose à nouveau la question d'une gouvernance économique européenne.

S'agissant de l'emprunt national, elle a souligné que le montant de celui-ci peut être comparé à la somme totale des dépenses fiscales adoptées depuis 2002. Elle a regretté qu'il soit financé par des économies sur des dépenses de fonctionnement et a insisté sur la débudgétisation que celui-ci entraîne, limitant d'autant les pouvoirs de contrôle et d'évaluation du Parlement en la matière, même si plusieurs amendements de la commission tendent à pallier cette lacune.

En ce qui concerne la taxation exceptionnelle des rémunérations variables des opérateurs de marché, elle a regretté les difficultés de suivi de l'affectation du produit de cette taxe au financement des petites et moyennes entreprises (PME).

Par ailleurs, elle a souhaité que soit abordée, dans le cadre de la prochaine réunion du comité de suivi du dispositif de financement de l'économie française, la question du soutien accordé à la banque d'affaires Natixis.

M. Gérard Longuet a insisté sur la complexité de la gouvernance des fonds consacrés au financement des investissements d'avenir proposée par le présent projet de loi, saluant à cet égard les amendements de clarification proposés par le rapporteur général.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que l'augmentation du déficit budgétaire liée aux « dépenses d'avenir » est largement artificielle. En effet, si celles-ci accroissent le déficit budgétaire de 35 milliards d'euros en 2010, les opérateurs ne décaisseront les sommes correspondantes que progressivement, de sorte qu'au sens de la comptabilité nationale (qui ne prend en compte que certaines de ces dépenses) l'augmentation du déficit des administrations publiques sera de l'ordre de seulement 2,5 milliards d'euros les cinq premières années. Par ailleurs, l'emprunt national augmente la dette de l'Etat non de 35 milliards d'euros, mais de l'écart entre ce montant et celui des sommes déposées sur le compte du Trésor par les opérateurs, soit 30 milliards d'euros en 2010 : l'augmentation de la dette ne sera donc que de 5 milliards d'euros en 2010.

En réponse à M. Serge Dassault, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'une dégradation de l'euro par rapport au dollar peut également entraîner un redressement des taux d'intérêt et donc être particulièrement préjudiciable pour l'Etat emprunteur et les entreprises.

Il a ensuite insisté sur le montant élevé des financements accordés aux petites et moyennes entreprises dans le cadre de l'emprunt national, soit 1,7 milliard d'euros en 2010.

En réponse à M. André Ferrand, qui a suggéré d'affecter une partie des fonds levés dans le cadre de l'emprunt national au financement du réseau des lycées français à l'étranger afin d'attirer les meilleurs élèves vers notre système d'enseignement supérieur, il a indiqué que la mise en oeuvre de cette proposition dépendra des thèmes retenus dans le cadre de la procédure d'appel à projets.

Puis la commission a procédé à l'examen des articles.

Elle a, tout d'abord, adopté deux amendements de suppression, d'une part, de l'article 1er A tendant à abaisser le seuil des dépenses éligibles au crédit d'impôt en faveur des entreprises de création de jeux vidéo et, d'autre part, de l'article 1er B étendant la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) aux dons versés aux organismes de soutien à la création d'entreprise.

Elle a ensuite adopté un amendement à l'article 1er, relatif à la taxation des rémunérations variables des opérateurs de marché, tendant à étendre le champ de la taxation à la chaîne hiérarchique des opérateurs de marché. Mme Nicole Bricq a regretté que les fonds spéculatifs « hedge funds » ne soient pas soumis à ce dispositif.

A l'article 2 ajustant les affectations du droit de consommation sur les tabacs, la commission a adopté un amendement tendant à abaisser le seuil de sortie du dispositif des allégements généraux et, corrélativement, leur compensation à la sécurité sociale. Répondant à une interrogation de Mme Nicole Bricq, il a précisé que l'amendement proposé tend à pérenniser le financement des exonérations de cotisations patronales proposées par l'article 8 du présent projet de loi.

Après l'article 2, la commission a adopté un amendement portant article additionnel tendant à ajuster le tarif de la taxe intérieure de consommation applicable aux émulsions d'eau dans le gazole afin de tirer les conséquences de l'annulation, par le Conseil constitutionnel, du dispositif de la contribution carbone introduit par la loi de finances pour 2010.

Après avoir adopté sans modification l'article 3 portant ratification d'un décret d'avance relatif à la rémunération de services rendus par l'Etat, la commission a adopté quatorze amendements à l'article 4 relatif aux modalités d'attribution et de gestion des fonds consacrés au financement des investissements d'avenir, ainsi qu'à l'information du Parlement sur ces projets. Dix de ces amendements visent à préciser la procédure de contractualisation entre l'Etat et les organismes gestionnaires :

- un amendement encadre ainsi la durée de la convention qui ne peut être signée pour plus de dix ans ;

- huit amendements précisent le contenu « obligatoire » des conventions : la ventilation initiale des fonds par action (ou projet) d'investissement, la transparence du processus de sélection, les modalités de versement des fonds par l'opérateur, l'évaluation des projet et l'intéressement financier de l'Etat, le montant et la durée du versement des fonds non consomptibles ;

- un amendement prévoit expressément une procédure de convention entre l'Agence nationale pour la recherche (ANR) et ses adjudicataires lorsque ces derniers se voient allouer des dotations en capital non consomptibles.

Les quatre autres amendements ont pour objectif d'associer davantage le Parlement à la gouvernance de l'emprunt national :

- un amendement prévoit, d'une part, la transmission des projets de convention à toutes les commissions compétentes des deux assemblées et, d'autre part, une procédure d'avis des commissions chargées des finances afin de vérifier les conditions de gestion des fonds délégués ;

- un amendement prévoit une transmission trimestrielle, aux commissions chargées des finances des deux assemblées, de la situation et des mouvements des comptes ouverts auprès du Trésor et sur lesquels sont déposés les fonds de l'emprunt ;

- un amendement prévoit une information préalable des commissions compétentes des deux assemblées en cas de redéploiement substantiel des fonds de l'emprunt national. Ce redéploiement peut notamment s'apprécier au regard de la ventilation actée dans les conventions. M. Jean-Pierre Fourcade a précisé que ces redéploiements peuvent avoir plusieurs causes autres qu'une performance insuffisante. En réponse à une question de Mme Nicole Bricq, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que la performance des investissements sera appréciée dans le cadre de cahiers des charges élaborés par le Gouvernement ;

- un dernier amendement a pour objectif de clarifier la répartition des compétences entre le commissaire général à l'investissement et le comité de surveillance des investissements d'avenir où siègent des représentants du Parlement. Le comité de surveillance serait chargé de l'évaluation des investissements et du bilan annuel d'exécution.

La commission a ensuite adopté un amendement de suppression de l'article 4 bis tendant à modifier la dénomination du Commissariat à l'énergie atomique.

Elle a adopté sans modification l'article 5 relatif à l'équilibre général du budget, à la trésorerie et au plafond d'autorisation des emplois.

A l'article 6 (et état B annexé), la commission a adopté deux amendements : le premier tendant à minorer de 300 millions d'euros les ouvertures de crédits proposées pour la mission « Enseignement scolaire » et le second proposant de transférer 300 millions d'euros du programme « Démonstrateurs et plateformes technologiques en énergies renouvelables et décarbonées et chimie verte » vers le programme « Transport et urbanisme durables » de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ».

Elle a adopté sans modification l'article 7 relatif aux ouvertures de crédits relatifs aux comptes spéciaux, l'article 8 relatif aux exonérations de cotisations patronales dues pour l'emploi des travailleurs occasionnels agricoles et l'article 9 relatif au recouvrement des taxes d'urbanisme.

Enfin, la commission a adopté cinq amendements portant articles additionnels après l'article 9 :

- le premier tend à clarifier le régime du crédit d'impôt « Développement durable » ;

- les trois suivants proposent de reprendre les dispositifs ayant trait à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) adoptés par l'Assemblée nationale dans le cadre de l'examen de la proposition de loi relative à la simplification et à l'amélioration de la qualité du droit, afin d'assurer une entrée en vigueur rapide de ces dispositions d'ordre fiscal (simplification de la TVA immobilière, droit d'option des entreprises qui réalisent des opérations bancaires et financières, simplification du régime des entrepôts fiscaux) ;

- le dernier amendement propose d'instaurer une taxe sur les revenus de la publicité sur Internet.

A l'issue de cet examen, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter en première lecture le projet de loi de finances rectificative pour 2010 ainsi modifié.