EXPOSE GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Connu depuis la fin des années 1990 et ayant rencontré un large écho dans l'opinion publique, le phénomène des contrats d'assurance sur la vie dits non réclamés par leur bénéficiaire après le décès de l'assuré, qualifiés par certains de contrats en déshérence, a fait l'objet de plusieurs interventions du législateur en l'espace de quelques années, qui ont trouvé leur aboutissement dans la loi n° 2007-1775 du 17 décembre 2007 permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d'assurance sur la vie non réclamés et garantissant les droits des assurés.

L'assurance sur la vie est connue des Français comme un produit d'épargne à succès, utilisé notamment pour la préparation de la retraite. Bénéficiant d'un régime fiscal avantageux 1 ( * ) , elle s'est développée rapidement, au point de devenir le premier support de l'épargne longue des ménages français, dont elle représente plus de la moitié, aux côtés de l'épargne financière et de l'épargne retraite.

Ainsi, fin février 2010, l'encours des contrats d'assurance sur la vie atteint 1 265 milliards d'euros, soit une hausse de 10 % sur un an. A titre de comparaison, ce montant représente près de 80 % du produit intérieur brut de l'année 2009, évalué à 1 607 milliards d'euros, pour un total d'encours des produits d'épargne longue des ménages évalué fin 2009 à 2 416 milliards. En 2009, avec 137,5 milliards d'euros supplémentaires collectés, l'encours de l'assurance sur la vie a progressé de 12 % 2 ( * ) .

Dans l'intérêt des épargnants, il convient d'assurer la pleine sécurité juridique des contrats d'assurance sur la vie. Le phénomène des contrats non réclamés ne concerne en principe qu'une faible partie de ces encours, dans la mesure où, l'assurance sur la vie étant utilisée comme produit d'épargne, les fonds ont vocation dans la plupart des cas à revenir au souscripteur.

Régi par les articles L. 123-1 et suivants du code de l'assurance et L. 223-1 et suivants du code de la mutualité, le contrat d'assurance sur la vie 3 ( * ) repose sur le mécanisme de la stipulation pour autrui, tel qu'il résulte de l'article 1121 du code civil, selon lequel notamment « celui qui a fait cette stipulation ne peut plus la révoquer, si le tiers a déclaré vouloir en profiter ». Pour cette raison, l'assurance sur la vie ne constitue pas un simple produit d'épargne mais également un moyen de libéralité.

Ainsi, un stipulant souscrit un contrat par lequel il prévoit, au profit d'un bénéficiaire, le versement d'un capital ou d'une rente en cas de vie ou de décès d'un assuré, celui-ci étant le plus souvent le stipulant lui-même. Lorsque le bénéficiaire accepte le bénéfice du contrat, la stipulation en sa faveur devient irrévocable. La loi du 17 décembre 2007 a réformé les conditions de cette acceptation, en vue de réduire le risque de contrats non réclamés parce que non connus de leur bénéficiaire au moment du décès.

Plus largement, la loi du 17 décembre 2007 avait pour objectif, au travers de plusieurs de ses dispositions, à la fois de résorber le phénomène des contrats non réclamés et d'éviter pour l'avenir qu'il ne se reproduise.

Déposée le 1 er octobre 2009 par notre collègue Hervé Maurey, la proposition de loi relative aux contrats d'assurance sur la vie (n° 2, 2009-2010) souhaite aller plus loin encore, considérant selon son exposé des motifs que, « au-delà des avancées constatées, il nous paraît indispensable de compléter les dispositifs adoptés en 2007 en renforçant d'une part les droits des assurés et des bénéficiaires et en donnant d'autre part aux assureurs les moyens de garantir ces droits ».

I. VERS LA FIN DES CONTRATS D'ASSURANCE SUR LA VIE NON RÉCLAMÉS ?

A. LE PHÉNOMÈNE DES CONTRATS NON RÉCLAMÉS

Le phénomène des contrats d'assurance sur la vie non réclamés par leur bénéficiaire en cas de décès de l'assuré demeure, par définition, difficile à quantifier avec précision. Dès lors que le décès de l'assuré n'est pas connu ou que le bénéficiaire n'a pas connaissance de l'existence du contrat ou ne peut être informé de la stipulation faite à son profit, on pourrait considérer qu'il s'agit d'un contrat potentiellement non réclamé. Cependant, à l'évidence, on ne peut connaître le nombre de contrats pour lesquels l'assuré est décédé sans que l'assureur en soit informé. Même lorsque le décès est connu de l'assureur, celui-ci peut ne pas être en mesure d'entrer en contact avec le bénéficiaire pour verser le capital ou la rente prévus au contrat et respecter la volonté du souscripteur, en raison de difficultés d'identification 4 ( * ) ou de localisation.

On ne saurait dire si un contrat n'est pas réclamé parce que l'assuré est décédé, pour la raison évidente qu'il n'est pas réclamé non plus lorsque l'assuré est vivant. Il existe donc une difficulté méthodologique pour apprécier l'ampleur du phénomène.

Aussi, au cours de ses auditions, diverses estimations des sommes non versées en raison de contrats non réclamés ont-elles été fournies à votre rapporteur par des acteurs du secteur de l'assurance, reposant sur des hypothèses diverses, variant en 2009 de 700 millions 5 ( * ) à 5 milliards d'euros 6 ( * ) . Ces chiffres sont à rapprocher de l'encours global de l'assurance sur la vie en France, soit 1 265 milliards d'euros fin février 2010 7 ( * ) .

B. PLUSIEURS INTERVENTIONS RÉCENTES DU LÉGISLATEUR

Trois lois successives en trois ans ont permis d'aborder la question des contrats non réclamés : la loi n° 2005-1564 du 15 décembre 2005 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'assurance, la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007 et la loi n° 2007-1775 du 17 décembre 2007 permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d'assurance sur la vie non réclamés et garantissant les droits des assurés.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 avait un objet très spécifique, puisqu'elle prévoyait le reversement au Fonds de réserve des retraites des sommes dues au titre de contrats d'assurance sur la vie n'ayant fait l'objet d'aucune demande trente ans après le décès de l'assuré ou le terme du contrat. Les lois de 2005 et 2007 ont apporté de profondes modifications au régime des contrats d'assurance sur la vie.

Ces interventions législatives concernent tant les entreprises et institutions de prévoyance relevant du code des assurances que les mutuelles relevant du code de la mutualité 8 ( * ) .

1. La résorption du stock des contrats non réclamés

En application de la loi du 15 décembre 2005, les organismes professionnels représentatifs du secteur de l'assurance 9 ( * ) , habilités à cet effet par arrêté du ministre chargé de l'économie, ainsi qualifiés par l'article L. 132-9-2 du code des assurances, ont créé un organisme dédié, l'Association pour la gestion des informations relatives aux risques en assurance (AGIRA), pour jouer un rôle de « guichet unique » en vue de répondre aux obligations d'information et de recherche mises à la charge des assureurs. Cet organisme a également été chargé par les organismes professionnels de l'assurance des obligations nouvelles résultant de la loi du 17 décembre 2007.

a) Le dispositif dit « AGIRA I » de 2005

La loi du 15 décembre 2005 a prévu la possibilité pour toute personne physique ou morale de demander par lettre à être informée de l'éventuelle existence d'une stipulation en sa faveur dans un contrat d'assurance sur la vie souscrit par une personne dont elle apporte la preuve du décès.

Prévu à l'article L. 132-9-2 du code des assurances, ce premier dispositif, largement ouvert, permet à chacun de vérifier l'existence ou non d'un contrat à son bénéfice. En pratique, il faut s'adresser à l'Association pour la gestion des informations relatives aux risques en assurance, qui centralise les demandes de vérification puis les transmet dans les quinze jours de leur dépôt aux assureurs.

Lorsque la personne ayant fait la demande est bien mentionnée dans un contrat, l'assureur doit l'informer dans le délai d'un mois de l'existence d'un capital ou d'une rente dont elle est bénéficiaire.

b) Le dispositif dit « AGIRA II » de 2007

La loi du 17 décembre 2007 a imposé aux assureurs une obligation générale de s'informer sur le décès éventuel de l'assuré couvert par un contrat d'assurance sur la vie, en leur donnant en même temps la capacité juridique et technique de procéder à cette vérification en ayant recours au répertoire national d'identification des personnes physiques.

Prévu à l'article L. 132-9-3 du code des assurances, ce second dispositif autorise les traitements de données nominatives issues du répertoire, en vue de rechercher les assurés et bénéficiaires décédés. La consultation du répertoire par les assureurs s'effectue également par l'intermédiaire de l'Association pour la gestion des informations relatives aux risques en assurance.

Dans le prolongement immédiat de l'adoption de ce texte, les organisations professionnelles du secteur de l'assurance ont formalisé des engagements déontologiques, qui s'imposent à leurs membres, en vue de procéder à la résorption des contrats non réclamés. Ont fait ainsi l'objet d'une recherche prioritaire les assurés âgés de plus de 90 ans, avec lesquels les assureurs n'étaient plus en contact de façon confirmée pendant deux ans, en cas de provision du contrat supérieure à 2 000 euros.

2. La prévention du phénomène des contrats non réclamés

Les dispositifs dits « AGIRA I » et « AGIRA II », destinés en premier lieu à résorber le stock des contrats non réclamés, sont complétés par d'autres dispositions législatives de nature à prévenir, pour l'avenir, l'apparition de nouveaux contrats non réclamés.

a) Les obligations d'information des assureurs

Introduit par la loi du 15 décembre 2005, l'article L. 132-5-2 du code des assurances prévoit une obligation d'information du souscripteur lors de la conclusion du contrat d'assurance, par le biais d'une note d'information remise par l'assureur ou, dans certaines conditions, d'un encadré figurant sur le contrat. Cette note d'information, dont le contenu est fixé par décret, doit mentionner en tout état de cause, entre autres, les modalités de désignation des bénéficiaires.

De plus, introduit par la loi du 15 décembre 2005, l'article L. 132-9-1 du code des assurances prévoit que le contrat comporte une information sur les conséquences de la désignation du bénéficiaire et sur les modalités de sa désignation.

Par ailleurs, issu de la loi n° 2003-706 du 1 er août 2003 de sécurité financière, l'article L. 132-22 du code des assurances prévoit une obligation d'information annuelle du souscripteur en cours de contrat, lorsque celui-ci présente une provision mathématique au moins égale à un montant qui a été fixé à 2 000 euros par un arrêté du ministre chargé de l'économie. Les contrats dont la provision est inférieure à ce montant semblent représenter une part réduite 10 ( * ) . Lorsque la provision est inférieure à 2 000 euros, le souscripteur peut néanmoins solliciter de l'assureur les mêmes informations. Ces informations sont d'ordre essentiellement financier, comportant notamment la définition des opérations de rachat, de transfert et de réduction.

Il est ressorti des auditions conduites par votre rapporteur que cette obligation annuelle permettait déjà aux assureurs de détecter, en cas de retour de courrier, des souscripteurs susceptibles d'être décédés et de déclencher une première recherche simple.

Plus largement, ces informations sur les modalités de désignation du bénéficiaire ou sur la faculté de rachat du contrat sont de nature à éclairer le souscripteur sur la portée de ses choix et sur la possibilité d'informer sans risque d'acceptation unilatérale le bénéficiaire du contrat, dans le cadre rénové en 2007 de l'acceptation de la clause bénéficiaire.

b) Les obligations de recherche des assureurs

Dans sa rédaction issue de la loi du 15 décembre 2005, l'article L. 132-8 du code des assurances disposait que l'assureur, dès lors qu'il était informé du décès de l'assuré, devait aviser le bénéficiaire du contrat si ses coordonnées étaient portées au contrat. Compte tenu de la pratique répandue des clauses-types, cette dernière condition était très restrictive.

La loi du 17 décembre 2007 a renforcé cette obligation dans un sens plus opérationnel, puisque l'article L. 132-8 dispose désormais que l'assureur est tenu de rechercher le bénéficiaire pour l'aviser, étant entendu que la mention de ses coordonnées au contrat ne figure plus comme condition.

Pour inciter l'assureur à procéder rapidement aux recherches puis au versement des sommes dues, la loi de 2007 a également introduit, à l'article L. 132-5 du code des assurances, un principe de revalorisation du capital garanti entre le décès et le versement et, à l'article L. 132-23-1, l'application d'intérêts de retard en cas de versement au-delà du délai d'un mois à compter de la réception des pièces nécessaires.

c) La réforme du mécanisme de l'acceptation bénéficiaire

Le phénomène des contrats non réclamés résulte pour une large part de l'ignorance par les bénéficiaires de la stipulation faite à leur profit. En effet, l'acceptation de cette stipulation ayant un caractère irrévocable en vertu de l'article 1121 du code civil, le souscripteur hésitait souvent à faire connaître son intention au bénéficiaire, préférant la maintenir secrète pour conserver la libre disposition des sommes capitalisées. Dans ces conditions, sauf à retrouver des documents relatifs à l'existence d'un tel contrat après le décès de l'assuré, qui est généralement le souscripteur, le bénéficiaire n'était pas en mesure d'en avoir connaissance.

Applicable aux nouveaux contrats ainsi qu'aux contrats n'ayant pas encore donné lieu à acceptation, la loi du 17 décembre 2007 a profondément modifié les conditions, inchangées depuis 1930, de l'acceptation de la clause bénéficiaire avant le décès de l'assuré, qui prend désormais la forme d'un avenant au contrat.

L'article L. 132-8 indique la manière dont doit être rédigée la clause bénéficiaire. La stipulation est faite au profit de bénéficiaires déterminés, mais ces bénéficiaires peuvent ne pas être nommément désignés à la condition qu'ils puissent être identifiés lors de l'exigibilité du capital ou de la rente. En particulier, est valable la mention des enfants nés ou à naître du contractant ou de l'assuré, ainsi que des héritiers ou des ayants droits de l'assuré ou du bénéficiaire. Cette disposition justifie l'existence de clauses-types utilisées lors de la conclusion des contrats d'assurance sur la vie, qui ne facilitent pas au demeurant l'identification des bénéficiaires après le décès.

L'article L. 132-9 du code des assurances prévoit les conditions dans lesquelles le bénéfice de la stipulation est accepté par le bénéficiaire, ainsi que les conditions de rachat éventuel du contrat par le souscripteur qui souhaite récupérer tout ou partie du capital.

Antérieurement, l'acceptation par le bénéficiaire était irrévocable et le souscripteur ne pouvait s'y opposer. Depuis 2007, l'acceptation est toujours irrévocable, conformément au principe de la stipulation pour autrui 11 ( * ) , mais le souscripteur doit accepter l'acceptation puisque celle-ci prend la forme d'un avenant au contrat, auquel est aussi partie l'assureur, qui se trouve informé. Ainsi, dans les nouveaux contrats, il n'est plus possible que le bénéficiaire accepte la stipulation contre la volonté du souscripteur ou à son insu. A contrario , lorsque l'acceptation n'a pas eu lieu, le souscripteur est entièrement libre de changer le bénéficiaire, sous réserve s'il y a lieu de l'autorisation du juge des tutelles ou du conseil de famille lorsqu'il fait lui-même l'objet d'une mesure de protection de tutelle ou curatelle.

Après l'acceptation, le souscripteur peut également exercer sa faculté de rachat, total ou partiel, avec l'accord du bénéficiaire.

Dès lors que le souscripteur peut librement choisir de ne pas accepter l'acceptation du bénéficiaire, il peut librement informer celui-ci sans que cela emporte l'irrévocabilité de l'acceptation. Cette disposition est donc de nature à inciter le souscripteur à informer le bénéficiaire. Si le bénéficiaire est informé, il sera en mesure, après le décès de l'assuré, de faire valoir le bénéfice auprès de l'assureur, le cas échéant par le biais du dispositif « AGIRA I » s'il n'a pas connaissance de l'assureur gestionnaire du contrat.

C. DES PREMIERS RÉSULTATS ENCOURAGEANTS

1. Une entrée en vigueur tardive du dispositif « AGIRA II »

Nécessitant une autorisation préalable de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, qui n'est intervenue que le 18 décembre 2008, le dispositif « AGIRA II » n'a pu devenir opérationnel qu'en mars 2009. Une base de données des personnes décédées a été spécialement mise en place par l'Association pour la gestion des informations relatives aux risques en assurance, à l'aide des données du répertoire des personnes physiques fournies par l'INSEE. Ces données comportent des informatives nominatives, ainsi que le sexe et les dates et lieux de naissance et de décès. La base est mise à jour mensuellement et permet des recherches individuelles ou par groupe.

A cet égard, entendue votre rapporteur, la Commission nationale de l'informatique et des libertés a rappelé son hostilité à toute extension de l'utilisation du numéro d'inscription au répertoire (NIR, autrement appelé numéro de sécurité sociale), par exemple pour faciliter la recherche pour l'avenir de contrats d'assurance sur la vie non réclamés, ce numéro ne devant pas devenir un numéro unique d'identification de chaque personne physique dans tous les domaines. La loi du 17 décembre 2007 a autorisé le traitement des données du répertoire, mais pas l'utilisation de ce numéro 12 ( * ) .

Le dispositif « AGIRA I » a été opérationnel quant à lui en mai 2006.

L'article 4 de la loi du 17 décembre 2007 a prévu le dépôt avant le 1 er janvier 2009 d'un rapport au Parlement sur la désignation des bénéficiaires des contrats et leur recherche, ainsi que sur la mise en oeuvre des articles L. 132-9-1 à L. 132-9-3. Ce rapport a été déposé en juin 2009 seulement, en raison de la mise en oeuvre tardive du dispositif « AGIRA II ». De plus, ainsi qu'il ressort des auditions menées par votre rapporteur, le Gouvernement envisage de déposer un second rapport en juin 2010, non prévu par la loi.

Ainsi, le dépôt de la proposition de loi de M. Hervé Maurey, le 1 er octobre 2009, est intervenu alors que le nouveau dispositif venait à peine d'entrer en fonctionnement.

2. Une forte utilisation des deux dispositifs « AGIRA »

Les statistiques disponibles dans le rapport du Gouvernement de juin 2009, ainsi que celles, plus récentes, transmises au rapporteur font état d'une utilisation très importante du dispositif « AGIRA I » par les bénéficiaires potentiels et du dispositif « AGIRA II » par les assureurs, pour un bilan global relativement positifs, ainsi que l'illustrent les tableaux ci-après.

Bilan de l'application du dispositif « AGIRA I » 13 ( * )

Activité AGIRA

Enquête auprès des sociétés

Année

Courriers
reçus

Dossiers complets

Décès
déclarés

Dossiers détectés
grâce à l'AGIRA

Capitaux
correspondants
(millions €)

Dossiers déjà
détectés par la société

Capitaux
correspondants
(millions €)

2006
(8 mois)

7 381

3 248

44 %

5 899

515

12

-

-

2007

20 364

9 835

48 %

14 394

1 510

45

4 630

76

2008

20 972

11 683

56 %

17 595

2 276

61

12 667

246

2009

26 155

17 687

68 %

22 164

3 198

87

16 344

461

Total

74 872

42 453

57 %

60 052

7 499

205

33 641

783

Bilan de l'application du dispositif « AGIRA II » 14 ( * )

Mois

Nombre d'interrogations du fichier

Février 2009

4 657

Mars 2009

70 813

Avril 2009

358 926

Mai 2009

39 319

Juin 2009

310 974

Juillet 2009

182 065

Août 2009

448 459

Septembre 2009

1 155 515

Octobre 2009

1 662 496

Novembre 2009

1 137 802

Décembre 2009

785 083

Janvier 2010

909 859

Février 2010

1 077 321

Total

8 143 289

Avec une montée en charge progressive, le dispositif « AGIRA I » permet de détecter un nombre en augmentation constante de contrats pour lesquels l'assuré est décédé. Au total, ce dispositif a permis depuis 2006 de détecter 7 499 contrats, pour un encours total de 205 millions d'euros, étant entendu que 33 641 contrats non réclamés, correspondant à des demandes, étaient déjà en cours d'instruction chez les assureurs. Les sommes concernées sont en augmentation régulière année après année.

Il est apparu lors des auditions de votre rapporteur que les trois quarts des demandes adressées au titre du dispositif « AGIRA I » émanent de notaires et d'associations intéressées. De même, les trois quarts de ces demandes sont formulées peu de temps après le décès de l'assuré et ne sauraient donc relever de la catégorie des contrats non réclamés.

Le nombre total d'interrogations du fichier « AGIRA II », qui s'élève à plus de 8 millions après son entrée en vigueur, atteste que les assureurs sont manifestement allés au-delà de leurs seuls engagements déontologiques consistant à rechercher les contrats pour lesquels l'assuré a plus de 90 ans et n'est pas entré en contact depuis deux ans avec l'assureur, en cas de provision supérieure à 2 000 euros. Ce nombre semble illustrer la simplicité technique du système. Quelques difficultés pratiques demeurent, notamment dans le traitement des cas d'homonymie ou des erreurs d'orthographe.

Ainsi, en 2009, le dispositif « AGIRA II » a permis de constater 14 424 décès, correspondant à un encours total de 121 millions d'euros. Ces contrats ne correspondent pas toujours à des décès anciens, susceptibles de ce fait de faire partie de la catégorie des contrats non réclamés.

A cet égard, dans son rapport pour l'année 2009, le Médiateur de la République « se réjouit de constater que le traitement du stock des avoirs non réclamés, rendu possible par la consultation du fichier INSEE prévue par la loi du 17 décembre 2007, est désormais une réalité ».

Au vu de ce constat statistique, il est souhaitable de disposer du bilan qui figurera dans le rapport du Gouvernement annoncé pour juin 2010. S'il est difficile d'apprécier en valeur absolue l'ampleur du phénomène des contrats non réclamés, force est de reconnaître que ces chiffres sont un indice de sa décrue, grâce aux interventions du législateur.

* 1 Les avantages fiscaux attachés à l'assurance sur la vie ont évolué dans le temps, dans le sens d'une réduction pour les nouveaux contrats. Ils demeurent toutefois, notamment en cas de rachat du contrat après huit ans et d'exonération de droits de succession.

* 2 Sources : INSEE et Fédération française des sociétés d'assurances.

* 3 Le contrat d'assurance sur la vie repose sur une condition aléatoire de vie ou de décès de l'assuré : le contrat sur la vie, qui comporte généralement une assurance également en cas de décès de l'assuré, prévoit le versement d'un capital ou d'une rente au terme du contrat, tandis que le contrat sur le décès prévoit ce versement à un bénéficiaire en cas de décès de l'assuré.

* 4 Le recours dans les contrats à des clauses-types non nominatives accentue cette difficulté.

* 5 Estimation de la Fédération française des sociétés d'assurances, se décomposant en 500 millions non versés cinq ans après le décès de l'assuré et 200 millions non versés dix ans après le décès de l'assuré.

* 6 Estimation de la société CRD.

* 7 A titre de comparaison, on peut également indiquer le montant total des cotisations d'assurance sur la vie en janvier 2010, 13,1 milliards d'euros, et celui des prestations versées pour le même mois, 6,3 milliards (source : Fédération française des sociétés d'assurances).

* 8 Le présent rapport fait ainsi référence aux seules dispositions du code des assurances relatives aux contrats d'assurance sur la vie, des dispositions analogues figurant au code de la mutualité.

* 9 Fédération française des sociétés d'assurances, Groupement des entreprises mutuelles d'assurances, Centre technique des institutions de prévoyance et Fédération nationale de la mutualité française.

* 10 Selon l'enquête « Patrimoine » de l'INSEE de 2003-2004, les contrats dont la provision est inférieure à 8 000 euros représentent moins de 3 % de l'encours total des contrats. Votre rapporteur n'a pas disposé de la proportion du nombre de contrats de cette nature.

* 11 Le I de l'article L. 132-9 dispose bien que « la stipulation en vertu de laquelle le bénéfice de l'assurance est attribué à un bénéficiaire déterminé devient irrévocable par l'acceptation de celui-ci, effectué dans les conditions prévues au II du présent article ».

* 12 Les conditions d'accès au répertoire national d'identification des personnes physiques, tenu par l'INSEE, et d'utilisation des données qui s'y trouvent sont fixées par le décret n° 82-103 du 22 janvier 1982 relatif au répertoire national d'identification des personnes physiques.

* 13 Source : Fédération française des sociétés d'assurances.

* 14 Source : Fédération française des sociétés d'assurances.

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