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Projet de loi relatif à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique

 

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES AU DIALOGUE SOCIAL DANS LA FONCTION PUBLIQUE

CHAPITRE PREMIER- DISPOSITIONS COMMUNES AUX TROIS FONCTIONS PUBLIQUES

Article premier (art. 8 et 8 bis [nouveau] de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) - Extension du champ de la négociation et validité des accords

Cet article traduit les quatre points du volet consacré dans les accords de Bercy au renforcement de la place de la négociation dans le dialogue social, qui passe par :

- la consécration de son champ dans le statut général,

- l'instauration d'une obligation de négocier sur les sujets relatifs au pouvoir d'achat,

- le développement de la négociation avec les organisations syndicales représentatives à tous les niveaux de décision pertinents,

- la reconnaissance des conditions de validité des accords.

 Le dispositif en vigueur

Si la politique contractuelle est apparue dans la fonction publique après les événements de mai 1968, elle n'a été reconnue par le législateur qu'en 1983 : actuellement, le statut général reconnait la compétence des organisations syndicales, au seul niveau national, pour négocier avec le Gouvernement dans le seul domaine salarial, de l'évolution des rémunérations. Les autres champs d'intervention des syndicats (condition et organisation du travail) ne pouvant faire que l'objet de débats avec les autorités de gestion à leurs différents niveaux d'intervention.

Dans la pratique, cependant, les négociations entre le Gouvernement et les organisations syndicales se sont développées au-delà du seul champ expressément délimité par le statut général. Mentionnons, à cet égard, sur la période récente, le protocole d'accord du 25 janvier 2006 sur l'amélioration des carrières et l'évolution de l'action sociale dans la fonction publique, en 2006-2008, celui du 21 novembre 2006 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie ou encore l'accord du 20 novembre 2009 sur la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique (cf. infra, art. 8 bis [nouveau]).

Par ailleurs, la négociation dans le secteur public se distingue par son absence d'effets juridiques liée à la situation particulière des fonctionnaires placés dans une position statutaire et réglementaire vis-à-vis de l'administration.

Les agents ne sauraient donc invoquer les dispositions des accords conclus entre le Gouvernement et les organisations syndicales, -cf CE 23 février 2001, syndicat CFDT des personnels assurant un service aviation civile et activités connexes (SPAC-CFDT). Pour le Conseil, par exemple, le protocole du 9 février 1990 sur la rénovation de la grille des classifications et des rémunérations des trois fonctions publiques « s'analyse comme un exposé des intentions et des orientations arrêtées par le gouvernement en concertation avec les syndicats signataires » (cf. CE 24 mai 2006, Mme A).

 Le dispositif proposé par le Gouvernement

Le projet de loi propose, dans un nouvel article inséré au statut général, de développer la négociation, d'une part, par l'extension de son champ mais aussi par la faculté de l'organiser « à tous les niveaux de décision pertinents » selon les termes des accords de Bercy et enfin de fixer des conditions de validité des accords conclus entre les partenaires.

1) L'extension du champ de la négociation

Alignant le droit sur la pratique, le projet de loi précise tout d'abord le régime des négociations salariales, qu'il confirme en y englobant l'évolution du pouvoir d'achat, conduites au niveau national avec les employeurs des trois fonctions publiques.

Puis il énumère les nouveaux domaines de la concertation dont, en premier lieu, les conditions et l'organisation du travail qui, jusqu'alors, ne pouvaient être l'objet que de débats avec les partenaires sociaux. Désormais, la négociation concernera également :

- le déroulement des carrières et la promotion professionnelle,

- la formation professionnelle et continue,

- l'action sociale et la protection sociale complémentaire,

- l'hygiène, la sécurité et la santé au travail,

- l'insertion professionnelle des personnes handicapées,

- l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes.

Cet élargissement du champ de la négociation satisfait les organisations syndicales selon lesquelles il permettra notamment l'inclusion des questions sociales pour répondre aux différences de traitement constatées dans la fonction publique territoriale par exemple.

2) Le choix de la proximité

Les signataires des accords de Bercy ont clairement exprimé leur volonté de permettre la conduite de négociations à chaque niveau de décision pertinent, c'est-à-dire avec chaque autorité administrative nationale ou locale dès lors qu'elle est compétente sur le sujet intéressé qui peut ne concerner qu'une des trois fonctions publiques (administration centrale, services déconcentrés, collectivité locale ou établissement hospitalier). Cette décentralisation de la négociation devrait permettre d'adapter les règles en cause aux spécificités du niveau retenu.

L'article premier limite le pouvoir de négociation locale en imposant le respect de l'accord conclu au niveau supérieur qui ne peut être que précisé ou amélioré en respectant ses stipulations essentielles dans le cadre de sa mise en oeuvre au niveau inférieur.

3) Les organisations habilitées

La capacité des organisations syndicales à négocier est définie en fonction de l'objet et du niveau de la négociation. Pour pouvoir y participer, les syndicats doivent disposer d'un siège au moins, au sein des organismes consultatifs du niveau de la négociation (conseils supérieurs, CTP, selon les cas).

Une fois les sigles identifiés, ces partenaires seront déterminés au regard des dispositions soumises à la concertation et pourront être, selon les cas, la confédération ou le syndicat catégoriel concerné.

4) La légitimation des accords

Le projet de loi transcrit les accords de Bercy dans ses dispositions introduisant dans le droit positif l'attestation de la validité d'un accord.

Dans l'esprit des signataires, il ne s'agit pas de conférer une quelconque valeur juridique qui remettrait en cause les spécificités de la fonction publique par rapport au secteur privé où la logique contractuelle conduit les accords conclus entre les partenaires sociaux à acquérir force juridique. L'objectif poursuivi, pour la fonction publique, est de déterminer les conditions permettant de légitimer un accord signé aux yeux des parties à la négociation, « de conforter la valeur politique de la signature dans une logique de responsabilisation de chacun des acteurs ».

L'article premier fixe donc les conditions de validité du document en retenant le principe de l'accord majoritaire, c'est-à-dire sa signature par des syndicats réunissant au moins 50 % des voix recueillies lors des dernières élections au niveau de négociation de l'accord.

Précisons que cette règle ne s'appliquera pas immédiatement mais à l'issue d'une période de transition expirant le 31 décembre 20139(*) au plus tard conformément aux accords de Bercy qui ont prévu un bilan de cette phase en 2010.

Le système retenu pour la fonction publique diffère de celui régissant la validité des accords dans le secteur privé qui doit remplir deux conditions :

- être signé par un ou plusieurs syndicats représentatifs ayant recueilli aux élections prises en compte au moins 30 % des suffrages exprimés ;

- l'absence d'opposition d'une ou de plusieurs organisations représentatives ayant réuni la majorité des suffrages exprimés à ces mêmes élections.

Précisons que lors de son audition par votre rapporteur, le syndicat FO (qui n'a pas signé les accords de Bercy), lui a exprimé sa crainte que le système majoritaire aboutisse à bloquer la conclusion d'accords. Il s'est déclaré plutôt favorable au droit d'opposition. L'organisation UNSA lui avait également manifesté ses réserves sur ce point.

 Le texte voté par l'Assemblée nationale

L'ayant complété par quelques améliorations rédactionnelles, les députés ont retenu le dispositif proposé par le Gouvernement en étendant le champ de la négociation au télétravail.

 Un dispositif prometteur pour la commission des lois

Votre rapporteur approuve l'extension du champ de la négociation à des thématiques qui intéressent directement les agents et qui, par leurs répercussions sur l'organisation et le fonctionnement des services, contribuent aussi à la qualité du service public. Il considère que la diffusion de la pratique partenariale à tous les niveaux de l'administration est de nature à conforter le dialogue social et l'implication des personnels tout en permettant une meilleure prise en compte du terrain propice à la bonne marche des services.

Il espère que le choix de l'accord majoritaire n'entravera pas le développement des négociations.

Sur sa proposition, la commission a adopté l'article premier, sous réserve d'une précision rédactionnelle.

Article 2 (art 8 ter (nouveau) de la loi du 13 juillet 1983) - Prise en compte du mandat syndical dans le déroulement de la carrière

 L'article 2 introduit dans le statut général le principe de la prise en compte au titre des acquis de l'expérience professionnelle des compétences acquises dans l'exercice d'un mandat syndical.

Rappelons que la valorisation de l'expérience professionnelle a été transposée du secteur privé au secteur public pour conduire l'évolution de la carrière du fonctionnaire (recrutement, formation interne, avancement de grade) par la loi de modernisation du 2 février 2007 pour les fonctionnaires d'Etat et hospitaliers, et par la loi du 19 février 2007 pour les fonctionnaires territoriaux.

La validation des acquis de l'expérience en permet la reconnaissance dans le but d'obtenir un diplôme, un titre ou une certification de qualification professionnelle.

Pour le gouvernement, il s'agit de « mieux reconnaître (l')engagement (syndical) dans le déroulement de (...) carrière »10(*).

Cette disposition vise donc la promotion de l'agent tout à la fois par la voie du concours interne et par celle de l'avancement de grade.

Elle répond à la demande des syndicats.

 L'Assemblée nationale a complété le texte de l'article 2 pour préciser expressément que l'exercice du mandat syndical figurerait en particulier dans les éléments d'appréciation du fonctionnaire candidat à la promotion interne.

 Votre rapporteur approuve cette reconnaissance des fonctions syndicales.

En revanche, il considère qu'il est inutile de surcharger la loi par des précisions à valeur d'affichage : celles-ci, en effet, ne font que « répéter » le droit positif tout en risquant une interprétation malencontreuse de ces dispositions.

Aussi, sur sa proposition, la commission a supprimé la mention expresse de la promotion interne au titre de la validation qui lui apparait donc redondante avec le droit en vigueur.

Celui-ci prévoit bien, en effet, que l'expérience est prise en compte pour l'avancement du grade comme pour la promotion interne.

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 (art. 9 bis de la loi du 13 juillet 1983) - Conditions d'accès aux élections professionnelles

Cet article modifie les conditions fondant la légitimité des organisations syndicales pour se présenter aux élections professionnelles. Il substitue au critère d'une représentativité présumée des syndicats des conditions inspirées du code de travail.

 Le système actuel

Aujourd'hui, les titres II à IV du statut général réservent l'accès direct aux élections professionnelles aux organisations syndicales de fonctionnaires représentatives. Cette représentativité est fondée soit sur les conditions de l'article 9 bis du titre I, soit sur celles de l'article L. 2121-1 (dans sa rédaction antérieure à la loi du 20 août 2008 : le législateur a maintenu ces dispositions en vigueur jusqu'à l'adoption de règles spécifiques à la fonction publique, qui sont donc, aujourd'hui, proposées par le présent texte).

1 - Le droit de la fonction publique prévoit un double critère alternatif :

- soit la détention d'un siège au moins dans chacun des conseils supérieurs -CSFPE, CSFPT, CSFPH ;

- soit les résultats aux élections aux CAP : dans ce cas, le syndicat doit avoir recueilli au moins 10 % des suffrages exprimés dans les trois versants de la fonction publique ainsi que 2 % au moins dans chacun d'entre eux.

Le régime électoral des CAP dans les trois fonctions publiques prévoit le cas de l'affiliation à une union de syndicats. La loi du 13 juillet 1983 précise, à cet égard, cette notion : ne peuvent y prétendre que les unions dont les statuts déterminent le titre, prévoient l'existence d'organes dirigeants propres désignés directement ou indirectement par une instance délibérante et de moyens permanents dont les cotisations de leurs membres.

La notion de représentativité a été introduite pour les élections professionnelles dans la fonction publique par la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996.

2 - Les conditions posées par le code du travail sont celles des effectifs, de l'indépendance des cotisations ainsi que de l'expérience et de l'ancienneté du syndicat.

 La simplification opérée par le projet de loi

Le projet de loi substitue au dispositif antérieur un double critère d'accès aux élections professionnelles, qui a le mérite d'une plus grande simplification et est fondé sur la place des syndicats dans la fonction publique où est organisée l'élection ; pour être représentatif, le syndicat doit :

1 - soit être légalement constitué depuis au moins deux ans dans ce cadre et respecter les valeurs républicaines et d'indépendance ;

2 - soit être affilié à une union de syndicats qui remplit les mêmes critères.

Soulignons que ces conditions sont celles retenues par la loi du 20 août 2008 pour le secteur privé.

L'article 3 interdit, comme aujourd'hui pour les élections aux CAP, le dépôt de listes concurrentes à une même élection par des organisations affiliées à une même union.

 Le complément apporté par l'Assemblée nationale

Pour parachever le dispositif encadrant la recevabilité des candidatures, l'Assemblée nationale a « remonté » dans cet article du titre I, comme pour la définition des unions de syndicats, les modalités de contestation de cette recevabilité, qui figurent aujourd'hui dans les dispositions spécifiques à l'élection aux CAP.

Rappelons-les : compétence du tribunal administratif, délai de recours fixé aux trois jours suivant la date-limite du dépôt des candidatures, délai de jugement de 15 jours après le dépôt de la requête, caractère non suspensif de l'appel.

 La position de la commission des lois

Votre commission approuve la réforme proposée : elle ouvre l'accès aux élections aux organisations qui peuvent se prévaloir de leur action dans le cadre considéré puisqu'elles devront y être implantées depuis deux ans au moins.

Sur la proposition de son rapporteur, elle a précisé le décompte de ce délai en fixant le point de départ à la date de dépôt légal des statuts. A l'initiative du Gouvernement, elle a distingué le cas des unions de syndicats en appréciant les conditions d'ancienneté au niveau des entités préexistantes.

La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 (art. 9 ter de la loi du 13 juillet 1983) - Conseil commun de la fonction publique

L'article 4 institue une nouvelle instance rassemblant les trois versants de la fonction publique, qui sera consultée sur les questions qui leur sont communes : le Conseil commun de la fonction publique, nouvelle appellation de l'organe proposé par le Gouvernement à l'origine sous l'étiquette « Conseil supérieur de la fonction publique ».

I - La création d'une instance transversale

Ce Conseil, au sommet de la pyramide, a vocation à unifier les sujets d'intérêt commun aux trois fonctions publiques.

La transcription des accords de Bercy

Le Gouvernement a voulu créer un nouvel espace où pourraient être débattus les sujets d'intérêt commun aux trois fonctions publiques ainsi que le prévoient les accords de Bercy : une instance de dialogue commune.

Aujourd'hui, les trois conseils supérieurs sont saisis, chacun pour ce qui le concerne, de dispositions identiques mais déclinées dans chacun des trois statuts.

En revanche, les dispositions visant l'ensemble des fonctionnaires quelle que soit leur appartenance, sont soumises au seul Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat saisi, en application du décret n° 82-450 du 28 mai 1982, des projets de loi tendant à modifier le statut général.

Rappelons que la loi du 26 janvier 1984 avait institué une commission mixte paritaire élargie à la fonction publique hospitalière par la loi du 9 janvier 1986, composée de membres du CSFPE, du CSFPT et du CSFPH. Elle était présidée par le Premier ministre, ou par délégation, soit par le ministre chargé des collectivités territoriales, soit par le ministre chargé de la fonction publique, soit par le ministre chargé de la santé ou de l'action sociale.

Sa compétence s'exerçait à l'égard des projets de décret fixant les statuts particuliers des corps comparables des fonctionnaires de l'Etat, territoriaux ou hospitaliers et sur toute question générale intéressant les trois fonctions publiques.

Elle n'avait jamais été mise en place et a été supprimée par la loi n° 87-529 du 13 juillet 1987 qui, réorganisant la fonction publique territoriale en cadres d'emploi, conduisait à l'abandon de la notion de comparabilité.

Une composition calquée sur celle des autres instances de concertation

Ce nouvel organe, présidé par le ministre chargé de la fonction publique, réunit des représentants des fonctionnaires et des employeurs. Sa composition est quadripartite :

- les premiers seront désignés par les organisations syndicales sur des sièges répartis entre elles proportionnellement aux résultats des dernières élections aux comités techniques et organismes consultatifs spéciaux (ceux notamment des entreprises publiques ou les comités consultatifs nationaux compétents pour les corps de la catégorie A de la FPH, recrutés et gérés au niveau national) ;

- les représentants des employeurs des collectivités territoriales seront désignés par ceux des communes, départements et régions au sein du conseil supérieur de la fonction publique territoriale ;

- les employeurs hospitaliers le seront, eux, par les organisations les plus représentatives des établissements ;

- s'y ajouteront les représentants des administrations et employeurs de l'Etat.

Un fonctionnement similaire à celui renouvelé des autres instances de concertation

Le nouveau conseil inter-fonctions publiques obéira également à la nouvelle règle du vote par collèges séparés. Il se prononcera, en effet, par l'expression des avis respectifs des représentants des fonctionnaires, des employeurs territoriaux et des employeurs hospitaliers. L'avis des représentants des administrations de l'Etat ne sera pas recueilli puisqu'il est présumé connu, portant les propositions de l'Etat.

Un champ de compétences exclusif

La vocation du Conseil commun est déterminée par une formule très générale : il interviendra sur toute question d'ordre général commune aux trois fonctions publiques dont il sera saisi ; il ne dispose donc pas de droit d'initiative.

Il sera, en revanche, obligatoirement consulté sur tout projet de loi, d'ordonnance ou de décret commun aux trois fonctions publiques. Dans ce cas, il se prononcera à la place des trois conseils supérieurs auparavant saisis des déclinaisons dans chacun des trois versants.

Le Conseil commun sera donc appelé à examiner les évolutions de l'emploi public, la mobilité entre les trois fonctions publiques, l'insertion professionnelle des personnes handicapées, l'adaptation des conditions de travail à l'évolution des nouvelles technologies...

II - La clarification opérée par l'Assemblée nationale

En renommant le nouveau Conseil supérieur, les députés ont souhaité éviter toute confusion avec les trois conseils supérieurs de la fonction publique en place -d'Etat, territoriale et hospitalière.

Cette modification a été proposée par le député et président du CSFPT, M. Bernard Derosier.

L'Assemblée nationale a, en outre, apporté trois précisions rédactionnelles au texte de l'article 4.

III - La position de la commission des lois

Votre rapporteur a pu constater, au cours de ses entretiens préparatoires, l'accueil favorable des syndicats à cette nouvelle structure.

Pour sa part, il approuve aussi la création d'une instance transversale qui s'inscrit dans la convergence voulue du statut des trois versants de la fonction publique, indispensable pour permettre les passerelles de l'un à l'autre.

Cette unité de principe ne doit, cependant, pas niveler les particularismes de chacun ; la diversité n'est pas incompatible avec les homologies nécessaires des statuts.

Le Conseil commun doit oeuvrer à l'unité, non à l'unification. Aussi il ne doit pas « évincer » le CSFPT du champ de la consultation sur les dispositions applicables à l'ensemble et donc aux agents des collectivités territoriales.

Les employeurs locaux, au regard du principe de libre administration des collectivités locales, doivent conserver un pouvoir propre d'expression sur les questions spécifiques à la fonction publique territoriale.

C'est pourquoi la commission a prévu la présence de droit du président du CSFPT au sein du collège des employeurs territoriaux du Conseil commun présidé, rappelons le, par le ministre chargé de la fonction publique, également président du CSFPE.

Elle a précisément délimité la compétence matérielle du Conseil commun en en exceptant les textes spécifiques à chaque fonction publique, y compris en conséquence les décrets d'application des modifications du statut général.

En raison de la place qu'il occupe au sein du CSFPH, son président qui, aujourd'hui, dirige les séances de l'instance mais ne prend pas part au vote, assisterait aux réunions du Conseil commun avec voix consultative.

L'ayant complété par deux précisions rédactionnelles, la commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 5 (art. 12 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) - Représentation équilibrée des hommes et des femmes au sein des organisations consultatifs de la fonction publique de l'Etat

L'article 12 de la loi du 11 janvier 1984 impose, aujourd'hui, à l'administration de nommer ses représentants au sein des organismes consultatifs en respectant une proportion pour chacun des deux sexes afin de permettre une présence équilibrée de chacun.

Cette exigence résulte de la loi du 9 mai 2001 relative à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.

Ce quota est fixé par le décret n° 2002-766 du 3 mai 2002 à un tiers de membres de chaque sexe au CSFPE, dans les CAP, les CTP et les CHS.

Or, le projet de loi modifie la composition du collège employeur au CSFPE d'une part, et dans les CTP, d'autre part, en en supprimant le paritarisme numérique : les représentants de l'administration seront désignés en fonction de leur compétence au regard de l'ordre du jour de l'organisme considéré. L'obligation de mixité devient donc, dans ce cadre, inopérante.

 C'est pourquoi, l'article 5, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, prévoit de la maintenir au sein des seules CAP qui demeurent soumises à la règle du paritarisme numérique.

 Cet article tire les conséquences de la suppression du paritarisme numérique dans les instances -hors CAP- de la fonction publique d'Etat que votre commission des lois a retenue.

Aussi, elle a adopté l'article 5 sans modification.

Article 6 (art. 13 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) - Composition du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat

Cet article modifie profondément et sur plusieurs points la composition du CSFPE : suppression du paritarisme numérique, désignation des représentants des organisations syndicales de fonctionnaires, suppression du droit de vote des représentants de l'administration.

Compétences du CSFPE

Le Conseil :

- connaît de toute question d'ordre général concernant la fonction publique de l'Etat ;

- est l'organe supérieur de recours en matière disciplinaire, d'avancement et, en cas de licenciement, pour insuffisance professionnelle :

La commission de recours du CSFPE est saisie des sanctions les plus lourdes. Annuellement, elle examine plus de 80 dossiers (84 de moyenne annuelle depuis 2000, 80 en 2008).

 Le régime actuel : un organe paritaire

Le CSFPE, composé de 40 membres11(*), comprend, en nombre égal, des représentants des organisations syndicales et de l'administration.

 Ceux-ci sont précisément visés par le décret du 28 mai 1982 :

- deux conseillers d'Etat ;

- deux conseillers maîtres à la Cour des comptes ;

- un inspecteur général choisi au sein soit de l'inspection générale des finances, soit de l'inspection générale de l'administration, soit de l'inspection générale des affaires sociales ;

- un ingénieur de l'Etat appartenant au conseil général des ponts et chaussées, des mines ou du génie rural, des eaux et des forêts12(*) ;

- deux personnalités choisies pour leurs compétences dont l'une notamment en matière de droits des femmes ;

- le directeur général de l'administration et de la fonction publique ;

- le directeur du budget ;

- dix directeurs d'administration centrale chargés des questions de personnel à raison d'un au plus par ministère.

 Les sièges des organisations syndicales sont répartis selon deux règles :

1. un siège pour chaque organisation dont la représentativité s'étend à un nombre important de ministères et de professions exercées par des fonctionnaires de l'Etat ;

2. les sièges restant sont attribués à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne aux dernières élections aux CAP.

Le CSFPE est présidé par le Premier ministre ou son représentant : dans la pratique, la présidence est assurée par le ministre chargé de la fonction publique.

 La rénovation opérée par le projet de loi

Le Gouvernement « entend moderniser le fonctionnement des conseils supérieurs existants ».

A cette fin, l'article 6 :

- supprime la composition paritaire du CSFPE : les représentants de l'administration devront être désormais désignés sur leur expertise compte tenu des questions inscrites à l'ordre du jour ;

- réserve le droit de vote aux seuls représentants des organisations syndicales ;

- supprime les sièges préciputaires et modifie la base de référence actuelle pour la répartition des sièges occupés par les syndicats en lui substituant les résultats des élections aux comités techniques ;

- confie désormais la présidence du CSFPE au ministre chargé de la fonction publique ou son représentant, alignant donc le droit sur la pratique.

Notons que le projet de loi supprime le pouvoir d'auto saisine du Conseil à la demande du tiers de ses membres.

 L'Assemblée nationale a adopté cet article sous la réserve d'un amendement rédactionnel.

La commission des lois a adopté l'article 6 sans modification.

Article 7 (art. 14 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) - Représentation du personnel au sein des commissions administratives paritaires de la Fonction publique de l'Etat

Cet article aligne les conditions d'accès aux élections dans les commissions administratives paritaires de la fonction publique de l'Etat sur les nouvelles règles définies par l'article 3 pour déterminer les organisations syndicales susceptibles de se présenter aux élections professionnelles.

 Le régime actuel

Les représentants des personnels sont élus au scrutin de liste à deux tours avec représentation proportionnelle :

- au premier tour, seuls les syndicats représentatifs peuvent présenter des listes ;

- en l'absence de listes ou si le nombre de votants est inférieur à la moitié du nombre des inscrits13(*), un second tour est organisé, auquel toute organisation syndicale peut présenter une liste ;

- la représentativité des organisations s'apprécie par :

- l'affiliation régulière à une union de syndicats qui dispose, conformément à l'article 9 bis de la loi du 13 juillet 1983, d'un siège au moins dans chacun des trois conseils supérieurs, ou recueillent au moins 10 % des suffrages exprimés aux élections aux CAP et au moins 2 % dans chaque fonction publique ;

- ou par le respect des critères fixés par l'article L. 133-2 du code du travail (aujourd'hui L. 2121-2 dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2008-789 du 20 août 2008) : effectifs, indépendance, cotisations, expérience et ancienneté du syndicat, attitude patriotique pendant l'occupation.

 Les modifications résultant du projet de loi

L'article 7 réserve l'accès aux élections aux CAP aux organisations syndicales :

- légalement constituées depuis au moins deux ans dans la fonction publique intéressée et satisfaisant aux critères de respect des valeurs républicaines et d'indépendance ;

- ou affiliées à une union de syndicats respectant ces mêmes conditions,

selon les conditions fixées par l'article 3 dans le nouvel article 9 bis du statut général.

 Les corrections effectuées par l'Assemblée nationale

Les députés ont rectifié deux erreurs figurant dans le texte de l'article :

- ils ont précisé le mode de scrutin applicable -le scrutin de liste proportionnel comme aujourd'hui- qui ne figurait pas dans le texte déposé par le Gouvernement (notons que cet oubli affectait, tout au long du projet de loi, la désignation des représentants du personnel dans les organismes consultatifs des trois versants- cf. infra) ;

- ils ont supprimé le huitième alinéa du texte en vigueur de l'article 14 de la loi du 16 janvier 1984, précisant la procédure de contestation de la recevabilité des listes, qui figure désormais dans le titre I à l'article 9 bis régissant l'accès aux élections professionnelles (cf. supra article 3).

La commission des lois a adopté l'article 7 sans modification.

Article 8 (art. 15 de la loi du 11 janvier 1984) - Réforme des comités techniques paritaires

Cet article a pour ambition de moderniser les comités techniques paritaires de l'Etat tant en ce qui concerne leur composition que leur rôle.

Pour les signataires des accords de Bercy, aujourd'hui « ils fonctionnent dans des conditions qui ne contribuent pas assez à assurer l'effectivité du dialogue social au sein des administrations ».

1) Le régime des comités techniques paritaires

 Une composition basée sur la désignation

Implantées dans toutes les administrations et tous les établissements publics administratifs, ces instances sont composées paritairement de représentants de l'administration et des personnels qui sont désignés librement par les organisations syndicales représentatives. Le nombre de sièges qui leur est attribué est déterminé sur la base du nombre de voix obtenues par chacune d'entre elles aux élections aux CAP. Le mandat est de trois ans.

Cependant, échappent à ce régime de désignation les entités dépourvues de CAP : dans ce cas, il peut être prévu, par décret en Conseil d'Etat, de recourir à l'élection des représentants par l'ensemble des agents concernés, titulaires ou non.

Par ailleurs, si la représentativité des syndicats ne peut pas être appréciée au niveau d'implantation du CTP, le personnel est consulté sur le nombre de sièges qui sera attribué à chacune des organisations représentatives.

En cas d'élection, le scrutin est soumis aux dispositions prévues pour l'élection des représentants du personnel aux CAP.

 Compétences

Aux termes de l'article 15 de la loi du 11 janvier 1984, précisé par le décret n° 82-452 du 28 mai 1982, les comités techniques paritaires sont saisis des questions concernant :

- les problèmes généraux d'organisation et les conditions générales de fonctionnement des services ;

- le recrutement des personnels ;

- les problèmes d'hygiène et de sécurité ;

- les projets de statuts particuliers ;

- les critères de répartition des primes de rendement ;

- les plans fixant des objectifs pluriannuels d'amélioration de l'accès des femmes aux postes d'encadrement supérieur ;

- l'évolution des effectifs et des qualifications.

2) Les novations introduites par le projet de loi

 La consécration du principe de l'élection

L'article 8 aligne les comités techniques paritaires de l'Etat sur leurs homologues des fonctions publiques territoriale et hospitalière en généralisant l'élection des représentants du personnel sous deux réserves (cf. infra).

Le recours à l'élection permettra la consultation de l'ensemble des agents qu'ils soient titulaires ou contractuels. Actuellement, en effet, ces derniers ne sont pas représentés dans les comités techniques paritaires puisque la répartition des sièges s'effectue par référence aux résultats des élections aux CAP, pour lesquelles seuls les fonctionnaires prennent part au vote.

Cette modification permettra une meilleure intégration des non-titulaires à la vie de l'administration dans laquelle ils servent et devrait favoriser la cohésion de la communauté des agents. Elle mérite donc d'être approuvée.

Les modalités de désignation sont renvoyées à un décret en Conseil d'Etat.

 Des exceptions limitées

L'article 8 prévoit la possibilité de retenir un mode de constitution autre que l'élection pour tenir compte des besoins particuliers :

- l'insuffisance des effectifs pour les comités de proximité : dans ce cas, le projet de loi envisage un scrutin de « sigle » pour lequel les candidats sont non pas des personnes physiques mais les organisations syndicales qui, ensuite, désignent leurs délégués pour occuper les sièges qui leur reviennent à l'issue du scrutin ;

- des circonstances particulières pour les comités intermédiaires qui, pour le Gouvernement, conduisent à désigner les délégués aux comités par référence aux résultats obtenus aux élections aux comités d'autres niveaux. Selon l'exposé des motifs du projet de loi, cette exception trouverait à s'appliquer dès lors que les comités recouvrent les mêmes périmètres administratifs ;

Les conditions de recours à ce régime particulier seront précisées par voie réglementaire.

 La suppression du paritarisme numérique

L'article 8 supprime l'exigence d'un nombre égal de représentants de l'administration et du personnel au sein des comités techniques en le justifiant par le choix plus pertinent des premiers en fonction de l'ordre du jour des réunions qui permettrait d'offrir aux seconds « les interlocuteurs les plus concernés par les projets et les textes » inscrits.

 L'évolution des attributions

Les compétences actuelles des comités techniques sont confirmées et adaptées par la loi à la modernisation de la gestion de la fonction publique prévoyant expressément qu'ils seront également compétents pour les questions relatives aux effectifs, aux emplois et aux compétences et qu'ils seront informés des incidences sur la gestion des emplois des principales décisions à caractère budgétaire qui, d'après les accords de Bercy, devraient pouvoir être débattues en leur sein. Leurs attributions pourraient être complétées par le pouvoir réglementaire.

Précisons que les comités techniques du ministère de la défense demeurent incompétents en matière d'organisation et de fonctionnement des services pour préserver la confidentialité des enjeux de défense nationale. Le décret du 26 juin 1985 (n° 85-649) le prévoit actuellement.

 Le cas particulier des établissements publics

Le projet permet, pour les établissements publics employant peu d'agents, la représentation de ceux-ci dans un comité technique ministériel ou dans un comité technique unique commun à plusieurs établissements.

Les modalités de désignation des représentants ne sont pas précisées.

3) L'examen par l'Assemblée nationale

Outre quatre modifications rédactionnelles et l'introduction du scrutin proportionnel pour l'élection des délégués des personnels aux comités techniques, l'Assemblée a :

- d'une part, sur la proposition du Gouvernement, fixé l'incompétence des comités techniques des services du ministère de l'intérieur pour la gendarmerie nationale employant des personnels civils, pour connaître des problèmes d'organisation et de fonctionnement des services concernés : il s'agit de transposer au ministère de l'intérieur les règles en vigueur au ministère de la défense pour préserver la confidentialité des enjeux de la défense nationale. Les gendarmes, on le sait, sont rattachés au ministère de l'intérieur par l'effet de la loi du 3 août 2009 mais conservent leur statut militaire ;

- d'autre part, prévu à l'initiative de son rapporteur, la faculté de recourir au scrutin sur sigle plutôt que par référence aux élections intervenues aux autres niveaux dans le cas particulier des comités intermédiaires.

4) Votre commission des lois a adopté l'article 8 sous la réserve de deux précisions rédactionnelles.

Article 8 bis (art. 16 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) - Institution de comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail

Cet article, inséré dans le texte établi par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, concrétise une des conclusions de l'accord du 20 novembre 2009 sur la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique.

Signé par sept des huit organisations syndicales (CFDT, FO, UNSA, CFTC, CFE-CGC, CGT, FSU), concerne les trois fonctions publiques.

Il comprend quinze actions organisées, autour de trois axes :

- les instances et acteurs opérationnels,

- la prévention des risques professionnels,

- les dispositifs d'accompagnement des atteintes à la santé.

L'article 8 bis étend les compétences des comités d'hygiène et de sécurité (CHS) aux conditions de travail conformément à l'accord qui promeut « le développement d'une véritable culture de prévention dans le secteur public » et l'investissement dans cet objectif des CHS qui, pour les signataires, doivent « participer à l'analyse des risques et plus globalement pouvoir proposer » à l'employeur « toute mesure de nature à améliorer l'hygiène et la sécurité au travail ».

En conséquence, il prévoit d'instituer un « comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail » dans toutes les administrations et dans tous les établissements publics de l'Etat.

Ses attributions aujourd'hui fixées par le décret n° 82-453 du 28 mai 1982, sont inscrites dans la loi et élargies à l'amélioration des conditions de travail et au respect de l'observation des prescriptions légales à cette fin. Elles correspondent à celles prévues par le code du travail pour le secteur privé (cf. article L. 4612-1).

Sa composition est conforme aux nouveaux principes proposés par le présent projet de loi, qui n'exige pas le respect du paritarisme numérique entre représentants de l'administration et des syndicats. Par ailleurs, seuls ces derniers prennent part aux votes.

Notons, cependant, qu'aujourd'hui, les CHS échappent déjà au paritarisme puisque les représentants des personnels occupent la majorité des sièges (7 contre 5 pour l'administration dans les CHS centraux ; de 5 à 9 contre 3 à 5 dans les CHS spéciaux ou locaux).

 Votre commission approuve la mise en oeuvre de l'accord du 20 novembre 2009 qui permettra de conforter l'action des CHSCT. Ces instances, aujourd'hui, traitent déjà de cette matière : en effet, l'amélioration des conditions de travail, l'aménagement des locaux et des postes de travail était, en 2007, le sujet le plus abordé dans les comités ministériels14(*).

Elle a, cependant, complété l'article 8 bis pour prévoir l'intervention du pouvoir réglementaire qui devra notamment fixer les modalités de désignation des membres du CHSCT.

L'ayant complété par deux précisions rédactionnelles, elle a adopté l'article 8 bis ainsi modifié.

Article 9 (art. 12, 17, 19, 21, 43 bis de la loi n°84-16 du 11 janvier 1984, art. 42 de la loi n°2009-972 du 3 août 2009) - Coordinations techniques

Cet article tire les conséquences, au plan textuel, de la suppression de la composition paritaire des comités techniques et donc de leur nouvelle appellation pour substituer celle-ci dans le statut de la fonction publique d'Etat, à l'ancien qualificatif de « comités techniques paritaires ».

Outre une correction de référence, la commission des lois de l'Assemblée nationale a complété cet article, sur proposition du Gouvernement, pour prendre également en compte la nouvelle dénomination des comités d'hygiène et de sécurité : ils deviennent, en effet, des « comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail » aux termes de l'article 8 bis qui transcrit le protocole d'accord du 20 novembre 2009 sur la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique.

Votre commission des lois a adopté l'article 9 sans modification.

* 9 Cf. article 22 qui fixe les conditions de validité des accords durant cette phase.

* 10 Cf. exposé des motifs du projet de loi n° 1577 (Assemblée nationale).

* 11 Cf. décret n° 82-450 du 28 mai 1982.

* 12 Mentionnons la fusion des ingénieurs des ponts et chaussées avec les ingénieurs du génie rural, des eaux et des forêts qui constituent le nouveau corps à vocation interministérielle des ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts (cf. décret n° 2009-1106 du 10 septembre 2009).

* 13 Cf. décret n° 82-451 du 28 mai 1982.

* 14 Cf. rapport annuel sur l'état de la fonction publique 2008-2009, La documentation française.