EXAMEN DES ARTICLES
Article premier (art. L. 422-1 du code de la consommation) - Recours collectif par une association de consommateurs agréée mandatée par plusieurs consommateurs ayant subi un même préjudice
L'article premier de la proposition de loi réécrit l'article L. 422-1 du code de la consommation, qui concerne actuellement l'action en représentation conjointe. Cet article pose les principes du recours collectif, abrogeant ainsi l'action en représentation conjointe instituée en 1992.
Cet article prévoit la possibilité d'exercer un recours collectif au nom de plusieurs personnes ou plusieurs consommateurs ayant subi des préjudices individuels multiples et présentant une origine commune, devant une seule et même juridiction, en vue d'en obtenir la réparation. Sont ainsi concernés tout consommateur et toute personne, sans que soient distinguées les personnes physiques des personnes morales, ouvrant ainsi largement le champ des litiges susceptibles de donner lieu à recours, y compris les litiges entre professionnels eux-mêmes. L'origine commune des préjudices n'est pas précisée, de sorte que pourraient ne pas être seuls concernés les professionnels dans leurs relations contractuelles avec des consommateurs. En outre, la rédaction retenue laisse à penser que chaque personne devrait justifier de préjudices multiples pour se joindre au recours collectif, écartant les personnes victimes de préjudices individuels uniques. La rédaction proposée s'avère particulièrement imprécise.
L'exercice du recours collectif est réservé aux associations agréées et reconnues représentatives en application du titre premier du livre IV du code de la consommation, c'est-à-dire les associations agréées en application de l'article L. 411-1, selon les critères fixés aux articles R. 411-1 à R. 411-7. La proposition de loi ne réserve pas le recours collectif aux seules associations reconnues représentatives au plan national, mais également à celles reconnues représentatives au plan local. Dans ces conditions, on peut s'interroger sur les critères de compétence et de sérieux que devraient présenter les associations susceptibles d'engager de tels recours, de façon à éviter les actions fantaisistes ou peu fondées, dans l'intérêt même de la protection des consommateurs en cas d'actions abusives. Ces exigences de compétence et de sérieux peuvent justifier de confier le monopole de l'introduction de l'action de groupe aux seules associations agréées nationalement, ainsi que le propose le groupe de travail sur l'action de groupe. Par ailleurs, la question de la pluralité d'actions, initiées par plusieurs associations, n'est pas traitée.
En outre, l'exercice du recours collectif est subordonné à l'existence d'au moins deux mandats confiés à l'association par des personnes lésées, qui sont supposées représentatives de l'ensemble des victimes du préjudice de masse allégué. La proposition de loi conserve ainsi le principe du mandat qui caractérise l'action en représentation conjointe, alors même que le mandat a été présenté comme l'obstacle principal au développement de l'action en représentation conjointe, en raison de sa lourdeur, a fortiori dans l'hypothèse d'un préjudice affectant des milliers de consommateurs, et des responsabilités particulières qu'il impose au mandataire à l'égard du mandant. L'association sera dès lors confrontée à deux catégories de consommateurs, ceux qui lui auront donné mandat et ceux qui se seront simplement joints ultérieurement à l'action. L'exigence d'au moins deux mandats ne semble donc ni cohérente ni justifiée. Le groupe de travail sur l'action de groupe a d'ailleurs écarté, pour cette raison, toute idée de mandats préalables nécessaires au lancement de l'action, leur préférant la présentation par l'association de cas exemplaires susceptibles de motiver l'action. En tout état de cause, la pratique consistera vraisemblablement à ce que l'association soit saisie par des consommateurs lésés et introduise une action sur la base de leur exemple, en justifiant de leur caractère exemplaire pour démontrer l'existence d'un préjudice de masse de nature à assurer la recevabilité de l'action.
Votre commission n'a pas adopté de texte pour l'article premier.
Article 2 (art. L. 422-1-1 du code de la consommation) - Conditions de sollicitation des mandats par l'association
L'article 2 de la proposition de loi crée un article L. 422-1-1 dans le code de la consommation, relatif aux conditions dans lesquelles peuvent être sollicités les mandats par l'association agréée.
Cet article précise que le mandat peut être sollicité dans les conditions prévues à l'article 31-2 du code de procédure civile. Ce dernier article n'existe pas dans le code de procédure civile. Cependant, le code de procédure civile étant de valeur réglementaire, il n'était pas possible à la proposition de loi de le compléter. Il faut comprendre ce renvoi comme faisant référence à l'article L. 422-1-4 du code de la consommation, créé par l'article 6 de la proposition de loi, qui autorise l'association à recourir au démarchage et à la publicité par voie de presse.
Par le renvoi au code de procédure civile qu'il propose d'opérer, cet article illustre la nécessité, pour construire un mécanisme d'action de groupe, de bien articuler les dispositions législatives et les dispositions réglementaires, et par conséquent de le concevoir dans un dialogue avec le Gouvernement.
Sur le fond, l'exposé des motifs de la proposition de loi considère que l'interdiction de la sollicitation publique des mandats constitue le principal frein à l'action en représentation conjointe, contrairement au constat résultant des auditions du groupe de travail sur l'action de groupe, qui met en cause le principe même du mandat. Par cette disposition, qui permettrait de collecter un grand nombre de mandats, la proposition de loi n'abandonne pas véritablement la logique de l'action en représentation conjointe. On peut d'ailleurs s'étonner que soit prévue une sollicitation publique des mandats, qui nécessite pour l'association un certain déploiement de moyens dont le financement n'est pas évoqué, s'il s'agit simplement de trouver deux mandats, comme le prévoit l'article premier, pour engager l'action.
Outre le caractère peu opérant du principe du mandat, il n'apparaît pas souhaitable de procéder à une quelconque forme de publicité ou de démarchage susceptible de porter atteinte à l'image et à la réputation d'une entreprise avant même que sa responsabilité ait été reconnue par un juge. Le groupe de travail sur l'action de groupe n'a ainsi prévu de publicité qu'après le jugement déclaratoire de responsabilité de l'entreprise, la charge en étant imputée au professionnel responsable, en vue de faciliter la constitution du groupe en informant tous les consommateurs concernés, selon des modalités laissées à la seule appréciation du juge.
On peut enfin relever une incohérence : l'exposé des motifs indique que l'association réalise les opérations de publicité et de démarchage en vue de collecter les mandats une fois que l'action engagée a été jugée recevable, alors que le dispositif ne prévoit aucune décision de recevabilité de l'action qui soit expressément distincte du jugement de fond sur la responsabilité du professionnel. Une telle disposition supposerait l'introduction de l'action sur le fondement de deux mandats, puis une première décision sur la recevabilité de l'action, suivie d'une collecte publique des mandats, avant une décision sur la responsabilité du professionnel. Ce schéma ne figure pas dans le texte.
Votre commission n'a pas adopté de texte pour l'article 2.
Article 3 (art. L. 422-1-2 du code de la consommation) - Champ d'application du recours collectif
L'article 3 de la proposition de loi crée un article L. 422-1-2 dans le code de la consommation, qui précise la nature des litiges et les domaines d'activité susceptibles de donner lieu à un recours collectif.
Cet article semble compléter les dispositions de l'article L. 422-1 telles qu'elles figurent à l'article premier, en indiquant que le recours collectif s'applique à tout litige entre des personnes physiques et un professionnel, sans autre précision. On peut dès lors s'interroger sur la pertinence de l'existence et du contenu de l'article premier de la proposition de loi et sur sa combinaison avec le contenu de l'article 3, puisque celui-ci restreint le recours collectif aux personnes physiques et à leurs rapports avec un professionnel.
De plus, alors que le groupe de travail sur l'action de groupe se limite aux litiges contractuels à l'origine d'un dommage matériel, la proposition de loi ne précise pas la nature des litiges concernés ni celle des préjudices subis, de sorte que seraient concernés tous les types de dommage, y compris ceux ayant une origine délictuelle et ceux ayant causé un préjudice matériel, mais également moral ou corporel. Des régimes particuliers de responsabilité et d'indemnisation existent pourtant dans certains domaines, notamment la santé. Ce périmètre paraît beaucoup trop large, d'autant que la notion de préjudice de masse ne s'applique guère aux préjudices à caractère moral ou corporel, qui requièrent une appréciation nécessairement individuelle au terme d'une action qui ne peut être, elle aussi, qu'individuelle.
En outre, cet article prévoit que l'étendue du champ d'application par secteur sera déterminée par grand domaine d'activité par décret en conseil des ministres. Outre le caractère imprécis et peu rigoureux juridiquement de cette rédaction, on peut s'interroger sur l'absence de délimitation par la loi du champ du recours collectif. Une telle disposition pourrait en effet encourir le grief d'incompétence négative, le législateur n'épuisant pas sa compétence en renvoyant au pouvoir réglementaire la détermination des domaines dans lesquels le recours collectif est possible.
En la matière, le groupe de travail sur l'action de groupe a défini avec précision un champ d'application, reposant sur les actes de consommation et le consommateur en tant que personne physique : droit de la consommation au-delà du seul code de la consommation, mais aussi droit de la concurrence et certaines infractions du droit financier et boursier. Il a en outre privilégié une approche prudente, en proposant de conférer un caractère expérimental au dispositif, l'opportunité d'étendre ou de restreindre le champ d'application de l'action de groupe étant examinée après trois ans de mise en oeuvre.
Votre commission n'a pas adopté de texte pour l'article 3.
Article 4 (Chapitre II du titre II du livre IV du code de la consommation) - Nouvel intitulé du chapitre
L'article 4 de la proposition de loi modifie l'intitulé du chapitre II du titre II du livre IV du code de la consommation, tirant les conséquences de la substitution du recours collectif à l'action en représentation conjointe.
Votre commission n'a pas adopté de texte pour l'article 4.
Article 5 (art. L. 422-1-3 du code de la consommation) - Procédure de l'action en déclaration de responsabilité pour préjudice de masse et modalités d'indemnisation des victimes
L'article 5 de la proposition de loi crée un article L. 422-1-3 dans le code de la consommation. On peut s'interroger sur sa bonne articulation avec l'article premier, relatif à l'article L. 422-1-1 du code de la consommation, car il y est déjà fait mention du monopole des associations agréées en matière d'introduction du recours collectif, qui prend ici la dénomination d'action en déclaration de responsabilité pour préjudice de masse. La proposition de loi se caractérise ainsi par une certaine imprécision terminologique.
Cet article ne définit pas complètement la procédure de l'action en déclaration de responsabilité, car il n'évoque pas explicitement le jugement de reconnaissance de la responsabilité du professionnel, qui ouvre le droit à une indemnisation des victimes. Il se borne à indiquer, selon une rédaction quelque peu redondante, que le juge procède à l'évaluation individuelle des préjudices de chaque victime et fixe les dommages et intérêts dus à chacun, à l'expiration d'un délai d'un mois au cours duquel l'instance est suspendue, alors même que le groupe des victimes n'est pas encore constitué et sans que soit précisée la décision à partir de laquelle est calculé ce délai d'un mois. C'est l'exposé des motifs qui explicite que l'action a pour objet d'établir la faute et d'aboutir à un jugement déclaratoire de responsabilité, le juge ayant également à apprécier à ce stade la recevabilité de l'action engagée par l'association.
Cet article ajoute qu'un recours peut être intenté, uniquement sous forme de référé, dans le mois qui suit la déclaration de responsabilité, ce qui revient implicitement à prévoir l'intervention préalable d'un jugement sur la responsabilité du professionnel.
La rédaction retenue, en évoquant la possibilité d'un recours avant la phase d'indemnisation, laisse supposer que le recours ne peut être formé que par l'entreprise en cas de jugement reconnaissant sa responsabilité, alors que la décision du juge qui ne reconnaîtrait pas la responsabilité du professionnel doit aussi pouvoir faire l'objet d'un recours par l'association.
On peut aussi s'interroger sur l'utilité de prévoir un délai particulier de recours, mais surtout sur l'interdiction des voies de recours autres que le référé, sous prétexte de rapidité, empêchant ainsi de statuer avec les mêmes garanties procédurales sur la responsabilité du professionnel condamné. Dans un tel schéma, le respect des droits de la défense, compte tenu des effets de la décision contestée, ne semble pas pleinement assuré.
Votre commission n'a pas adopté de texte pour l'article 5.
Article 6 (art. L. 422-1-4 du code de la consommation) - Modalités d'information des personnes susceptibles d'être victimes du préjudice de masse
L'article 6 de la proposition de loi crée un article L. 422-1-4 dans le code de la consommation. Il prévoit que l'association mandatée doit retrouver les victimes une fois que le jugement déclaratoire de responsabilité est revêtu de l'autorité de la chose jugée, à l'expiration du délai de recours ou après le jugement résultant du recours.
On observe d'abord que cette phase de recherche et d'information des victimes s'ouvre à l'issue du délai de recours, alors que l'article précédent dispose que le juge procède à l'évaluation des préjudices de chaque victime et fixe les dommages et intérêts dus à chacun à l'expiration de ce même délai de recours, c'est-à-dire avant même la constitution du groupe des victimes par toutes les personnes qui souhaitent y adhérer, sauf à considérer que cette indemnisation ne concerne que les consommateurs ayant donné mandat à l'association pour initier l'action, de sorte qu'il y aurait deux moments successifs d'indemnisation.
De plus, les mêmes critiques que celles soulevées à l'encontre de l'article précédent peuvent être formulées concernant le recours : la rédaction proposée ne semble prévoir implicitement que l'hypothèse d'un recours formé par le professionnel et non par l'association.
En imposant à l'association de retrouver les victimes du préjudice, selon une rédaction s'apparentant davantage à une déclaration d'intention qu'à une prescription juridique, cet article met à la charge de l'association des dépenses importantes, sans que soit envisagé leur financement. Pour éviter cet écueil, le groupe de travail sur l'action de groupe a prévu que la publicité, intervenant seulement après la déclaration de responsabilité, était à la charge de l'entreprise reconnue responsable.
L'article 6 ajoute que l'association peut utiliser le démarchage et la publicité par voie de presse, ce qui signifie que ces modalités ne sont pas exclusives. S'il ne s'agit que de possibilités parmi d'autres, une telle mention dans la loi est dès lors inutile. L'exposé des motifs indique, quant à lui, que la recherche peut être réalisée par l'association ou par un cabinet d'avocats. Or, ainsi que l'a affirmé le groupe de travail sur l'action de groupe en manifestant son attachement aux règles déontologiques actuelles de la profession d'avocat, il n'est pas raisonnable de permettre aux avocats d'effectuer du démarchage, pratique considérée comme une source de dérives dans le système des « class actions » américaines. A cet égard, l'exposé des motifs de la proposition de loi envisage également la possibilité d'honoraires proportionnés au produit de l'action, s'apparentant à la pratique américaine contestée des « contingency fees », également source d'abus.
A l'inverse, il est dommage de vouloir restreindre les modalités de publicité ainsi que le fait l'article 6. En effet, selon la nature et l'étendue du préjudice, selon l'activité du professionnel concerné, des modalités variées peuvent être utiles. Aussi le groupe de travail sur l'action de groupe a-t-il laissé le soin au juge de fixer les mesures de publicité les plus opportunes, sans énumération de ces mesures dans la loi. L'exposé des motifs indique à cet égard que la publicité est ordonnée par le juge, sans que cela figure dans le dispositif lui-même.
Votre commission n'a pas adopté de texte pour l'article 6.
Article 7 (art. L. 422-1-5 du code de la consommation) - Modalités de constitution du groupe des victimes du préjudice de masse
L'article 7 de la proposition de loi crée un article L. 422-1-5 dans le code de la consommation, qui établit le principe de l'adhésion volontaire des consommateurs à l'action.
Cet article retient le principe dit de l'« opt in » pour la constitution du groupe des victimes : seules les personnes qui se joignent volontairement à l'action peuvent recevoir une indemnisation. C'est également le choix qui a été fait par le groupe de travail sur l'action de groupe, tant pour des raisons d'ordre constitutionnel que pour respecter l'adage selon lequel nul ne plaide par procureur. En effet, il n'est pas concevable dans notre droit que l'on puisse être partie à un procès sans le savoir et sans l'avoir voulu.
Cependant, en affirmant que seules les personnes ayant manifesté leur volonté d'être partie à l'action sont considérées comme victimes du préjudice de masse, cet article pourrait conduire à ce que les personnes ne se joignant pas à l'action, quelle qu'en soit la raison, y compris si elles souhaitent engager une action individuelle, ne puissent pas être considérées comme victimes et perdent ainsi tout droit effectif au recours. Une telle interprétation serait particulièrement regrettable et contreviendrait au principe selon lequel toute faute mérite réparation. La rédaction retenue paraît ainsi ambiguë.
Votre commission n'a pas adopté de texte pour l'article 7.
Article 8 (art. L. 422-1-6 du code de la consommation) - Principe de réparation individuelle du préjudice subi
L'article 8 de la proposition de loi crée un article L. 422-1-6 dans le code de la consommation. Il prévoit que le juge alloue à chacune des victimes ayant manifesté sa volonté d'être partie à l'action la réparation qui lui est due.
Cette disposition paraît redondante avec celle figurant à l'article 5 selon laquelle le juge procède à l'évaluation individuelle du préjudice et fixe le montant des dommages et intérêts dus à chacun. On peut donc s'interroger sur son utilité. A cet égard, l'exposé des motifs de cet article ne correspond pas à son contenu, mais à celui de l'article 6.
En outre, la proposition de loi ne permet pas au juge de choisir entre plusieurs modalités d'indemnisation, en fonction de la nature du préjudice. Par souci de souplesse face à la possible lourdeur pour le juge de la fixation du montant de chaque indemnisation, le groupe de travail sur l'action de groupe a évoqué, certes, la fixation par le juge de l'indemnisation individuelle de chaque consommateur, mais également la possibilité pour le juge de fixer un schéma d'indemnisation ou de renvoyer à une médiation conduite par l'association, sans oublier la possibilité d'une réparation en nature si l'activité du professionnel reconnu responsable s'y prête.
La proposition de loi n'évoque pas non plus l'exécution de la décision d'indemnisation, de même que les voies de recours à l'égard de cette décision.
Votre commission n'a pas adopté de texte pour l'article 8.
Article 9 (art. L. 422-1-7 du code de la consommation) - Répartition par l'association des dommages et intérêts entre les victimes
L'article 9 de la proposition de loi crée un article L. 422-1-7 dans le code de la consommation. Il prévoit que les dommages et intérêts arrêtés par le juge sont consignés à la Caisse des dépôts et consignations et sont répartis, dans un délai de trois ans, entre les membres du groupe victime du préjudice.
Cet article semble quelque peu contradictoire avec les dispositions antérieures selon lesquelles le juge fixe le montant des dommages et intérêts attribués à chaque victime. Dès lors que les victimes sont connues, pour avoir volontairement fait connaître leur adhésion à l'action, il est paradoxal et, au mieux, inutile de passer par l'intermédiaire de l'association pour assurer la répartition des dommages et intérêts. Le groupe de travail sur l'action de groupe suggère que les dommages et intérêts soient directement versés par l'entreprise aux consommateurs.
De plus, alors que l'article précédent prévoit l'allocation à chaque victime de la réparation qui lui est due, l'article 9 prévoit un partage des dommages et intérêts entre les membres du « groupe victime », notion absente jusque là du texte, dont on suppose qu'il est composé des personnes ayant fait connaître leur volonté de participer à l'action.
Une pareille disposition semble inspirée de ce que pourrait être un dispositif d'indemnisation dans le cadre d'un système d'« opt out », qui a été antérieurement écarté par la proposition de loi : le juge fixe un montant global de dommages et intérêts pour toutes les victimes potentielles, qu'elles se soient jointes ou non à l'action, de sorte qu'il est nécessaire de passer par un organisme tiers pour verser les indemnités au fur et à mesure que les victimes se présentent. Dans un tel système, des indemnités demeurent non réclamées.
Votre commission n'a pas adopté de texte pour l'article 9.
Article 10 (art. L. 422-1-8 du code de la consommation) - Possibilité de transaction soumise à homologation judiciaire
L'article 10 de la proposition de loi crée un article L. 422-1-8 dans le code de la consommation. Il autorise la transaction entre les parties à tout moment de la procédure.
Cet article prévoit que la transaction doit donner lieu à un avis communiqué aux membres. On peut s'interroger sur l'utilisation de la notion d'avis. Il faut vraisemblablement entendre par le terme de « membres » les personnes qui se sont jointes au « groupe victime » visé à l'article précédent, c'est-à-dire à l'action avant la phase d'indemnisation.
Il prévoit également deux obligations apparemment redondantes, en disposant que la transaction est subordonnée à l'approbation du juge et fait aussi l'objet d'une homologation judiciaire. Ainsi que l'a proposé le groupe de travail sur l'action de groupe, concernant la médiation par laquelle il peut être procédé à la fixation des dommages et intérêts, une homologation judiciaire est nécessaire pour que le juge s'assure que les intérêts des consommateurs ont bien été préservés par l'accord entre l'association et l'entreprise.
Votre commission n'a pas adopté de texte pour l'article 10.
*
* *
Sous réserve de ces observations, votre commission a décidé de ne pas adopter de texte pour la proposition de loi, souhaitant respecter l'accord intervenu en 2009 au sein de la Conférence des présidents à propos des textes inscrits à l'ordre du jour des journées mensuelles réservées. Ainsi, le texte discuté en séance publique, en application de l'article 42 de la Constitution, sera le texte initialement déposé de la proposition de loi.