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Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2009

29 juin 2010 : Règlement des comptes ( rapport - première lecture )
AUDITION DE MME VALÉRIE PÉCRESSE, MINISTRE DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE

Réunie le mercredi 16 juin 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, la commission a procédé tout d'abord à l'audition de Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, dans le cadre de la préparation à l'examen du projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2009.

M. Jean Arthuis, président. - Nous reprenons nos auditions, qui s'inscrivent dans le cadre de la préparation du projet de loi de règlement, en accueillant Mme Pécresse, que je remercie d'avoir répondu à notre invitation laquelle, à la veille de notre débat d'orientation budgétaire préfigurant nos travaux sur le projet de loi de finances pour 2011, s'inscrit dans le chaînage vertueux mis en place par la LOLF. Nous souhaiterions tester avec vous, madame la ministre, quelques recommandations relatives à la maîtrise de la dépense et à la résorption des niches fiscales. Vos réponses nous aideront à fortifier nos convictions sur ce qu'il conviendrait de faire pour tendre vers l'équilibre de nos finances publiques.

Un point, tout d'abord, sur le plan de relance. La loi de finances rectificative du 4 février 2009 a ouvert 731 millions en autorisations d'engagements et 675 millions en crédits de paiement en faveur de l'enseignement supérieur et de la recherche. La Cour des comptes, comme votre contrôleur budgétaire, souligne la faible exécution du volet recherche de ce plan, géré via le programme 315, et relève qu'une partie des crédits mis à disposition des établissements d'enseignement supérieur n'a contribué qu'à gonfler la trésorerie de ces établissements. La Cour des comptes relève en outre que l'utilisation des crédits de mise en sécurité n'a pas été optimale. Dernière question : les universités ont-elle déposé les sommes concernées, importantes, auprès du Trésor public ?

Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche. - Le plan de relance, si l'on ne considère que les sommes allouées à mon seul ministère, représente 581 millions de crédits supplémentaires. Ces moyens ont été consacrés à la mise à niveau du patrimoine et ont permis d'accélérer certains projets de recherche. 97 % des crédits ont été affectés. A l'université, le taux d'engagement est de 82 %. Si donc les fonds de roulement ont été gonflés, ce n'est que de façon très temporaire, puisque les travaux auront lieu d'ici trois à six mois. J'ajoute que les opérateurs ont eu besoin de temps pour faire face : ils ne s'attendaient pas à cette manne.

M. Jean Arthuis, président. - Les crédits 2009 seront donc consommés en 2010 ?

Mme Valérie Pécresse. - Ils sont tous engagés. Je n'aurai pas même quoi que ce soit à récupérer pour abonder d'autres actions, qui en auraient bien besoin. Le code des marchés publics est complexe : monter des opérations et des partenariats public-privé requiert du temps. C'est la raison pour laquelle le démarrage des chantiers n'a pas immédiatement suivi les annonces du Gouvernement.

Je vous confirme que les sommes concernées ont été placées au Trésor : c'est une obligation légale.

Pour les organismes de recherche, les délais seront plus longs, car les chantiers sont étalés - je pense notamment à celui du Synchrotron. Nous avons accéléré les processus : dès que les études seront réalisées et les marchés signés, les choses iront vite. Nous aurons tout apuré sur deux lois de finances.

M. Jean Arthuis, président. - Peut-être trouverez-vous dans ces délais le moyen de réduire vos crédits pour 2011 ?

Mme Valérie Pécresse. - Les délais ne font que les étaler.

M. Jean Arthuis, président. - Les étaler, c'est les réduire sur chaque exercice.

Mme Valérie Pécresse. - Nous avons besoin de ces crédits si nous voulons poursuivre la réforme au même rythme.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial pour les crédits de l'enseignement supérieur. - Vous avez lancé tant de chantiers que nous avons beaucoup de questions. Ma première porte sur l'ambitieuse politique de bourses que vous avez engagée. Il semble cependant que s'est posé en 2009 un problème de calibrage des crédits, puisque 64 millions d'euros de charge ont été reportés sur 2010.

Mme Valérie Pécresse. - Nous avons une impasse budgétaire sur les bourses pour deux raisons : d'une part, l'effet de la crise ; d'autre part, l'impact de la réforme des bourses que nous avons engagée afin d'élargir le public bénéficiaire. La crise a provoqué un glissement de l'échelon zéro vers l'échelon trois, appauvrissement qui trahit un effet de conjoncture, difficilement prévisible.

Nous nous mettons en ordre de marche pour disposer de prévisions plus fiables. Au moment des préinscriptions, les universités pourront faire des projections qui nous permettront de mieux connaître les besoins.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial. - Avez-vous dû laisser des étudiants sans les ressources promises ?

Mme Valérie Pécresse. - Non, nous avons honoré tous nos engagements.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial. - Est-ce à dire que vous aurez épongé les reports en 2011 ?

Mme Valérie Pécresse. - Il nous faudra encore trouver, en 2011, les moyens de faire face à cette impasse qui se répète chaque année.

M. Jean Arthuis, président. - C'est donc une source d'économie qui se tarit ?

Mme Valérie Pécresse. - Non, c'est plutôt une impasse budgétaire qui se reporte.

M. Jean Arthuis, président. - Voilà qui va compliquer votre tâche.

Mme Valérie Pécresse. - D'autant que si l'année universitaire se rallonge, il nous faudra allonger la période de versement...

M. Christian Gaudin, rapporteur spécial pour les crédits de la recherche. - J'ai présenté il y a quelques semaines un rapport de contrôle sur le crédit d'impôt recherche (CIR), qui prend en compte l'importante réforme de 2008. Je vous remercie d'ailleurs de nous avoir transmis les derniers chiffres, d'autant plus précieux que les déclarations des entreprises pouvaient courir jusqu'en avril 2010.

Quelques chiffres impressionnent : la dépense fiscale est passée de 1,5 milliard d'euros en 2008 à près de 6 milliards en 2009, tandis que la créance sur l'État passait de 1,7 milliard à 4,2 milliards, sous l'effet du triplement de la part en volume du CIR, dont on attend une amélioration de la dépense privée.

Mais si, avec la crise, le CIR a permis de soutenir les investissements en recherche et développement des entreprises, les effets ne s'en mesureront que dans trois à cinq ans : il faut donc à la fois assurer la stabilité de la procédure et aussi disposer d'une vraie stratégie d'évaluation, pour juger de l'efficacité économique de chaque composante du crédit d'impôt. Or, je m'interroge sur la part s'appliquant au-delà de 100 millions d'euros de dépenses éligibles, qui bénéficient d'une aide d'un taux de 5 %. Une vingtaine d'entreprises sont concernées, pour un coût de près de 600 millions d'euros. J'aurai deux questions à ce sujet. Le CIR étant calculé au niveau de chaque entreprise, et non de façon consolidée, ne peut-on penser que c'est là pour certaines une occasion d'optimisation ? Et cette part de 5 % a-t-elle réellement un effet incitatif ? N'oublions pas que 600 millions, c'est l'équivalent de 10 % du montant prévu pour le rabotage des niches fiscales...

Mme Valérie Pécresse. - Je suis comme vous persuadée que ce dispositif n'atteindra son but que dans la durée, et que les entreprises ont besoin de stabilité : elles s'engagent pour cinq à dix ans. Il serait contre productif de changer les règles après deux ans : ce sont des décisions d'investissement lourdes, qui exigent une continuité. Nos partenaires étrangers sont déjà assez échaudés par la fréquence des changements dans nos règles fiscales. Il nous faut aussi mieux communiquer sur les nouveautés. Hier, je recevais le président fondateur de Google, dont je me suis aperçue qu'il ignorait le triplement du CIR, comme le sextuplement de l'aide à la recherche partenariale.

Alors que l'Allemagne compte 2 % de son PIB en recherche privée, chiffre dont nous sommes aujourd'hui encore loin, nous n'atteindrons jamais l'objectif de Lisbonne, de 3 % du PIB en investissements de R&D, sans incitations. Vous vous inquiétez de la déconsolidation du CIR sur la tranche de 5 %, renvoyée aux filiales. Mais le dispositif est conçu comme un ensemble, pour éviter la délocalisation de la recherche des grands groupes.

M. Jean Arthuis, président. - Ces groupes ont déjà externalisé une partie de leurs travaux. Ils font pression sur leurs équipes pour qu'elles s'installent en Europe centrale. Y a-t-il des éléments de dépense ainsi délocalisés engagés dans l'assiette du CIR ?

Mme Valérie Pécresse. - Le triplement est ce qui a permis d'éviter des délocalisations. Les grands patrons, étant donné la parité entre l'euro et le dollar et au vu de notre réglementation du travail, étaient pourtant près de délocaliser. S'ils ne l'ont pas fait, c'est grâce au CIR. J'ajoute que les délocalisations existantes touchent plutôt le développement, en amont et en aval, que la recherche, comme le « testing » de médicaments.

L'enquête conjointe menée avec les services de Christine Lagarde nous permettra de déterminer s'il y a fraude ou effet d'aubaine. Reste qu'elle montre déjà que nous avons évité des délocalisations.

M. Jean Arthuis, président. - Si les 5 % sont efficaces, à quoi bon le taux de 30 % ?

Mme Valérie Pécresse. - Il y a un effet d'inertie : les entreprises qui profitent du taux à 30 % ne vont pas délocaliser les travaux qui bénéficient d'un taux moindre, mais c'est tout de même une carotte utile. Il est difficile de mesurer l'impact de chaque paramètre, mais nous constatons que, globalement, nous avons enclenché le dialogue avec les grands groupes qui ont doublé le nombre d'embauches de jeunes docteurs, et se sont davantage engagés en termes de recherche partenariale.

Le calcul du CIR par filiale n'est pas une pratique illégale. Reste que vous avez raison : nous devons vérifier qu'il n'y a pas d'abus. Cela étant, il peut être utile d'identifier clairement les dépenses de recherche et développement d'une entreprise filiale d'un grand conglomérat. Sinon, la valeur de ces filiales pourrait diminuer et un groupe pourrait juger plus opportun de vendre sa filiale, qui pourrait alors bénéficier du taux de 30 %.

M. Jean Arthuis, président. - Eh oui, ce sont là les conséquences de tous ces instruments d'aide, un peu artificiels... Ce qui me semble symptomatique, c'est que l'assiette du CIR 2009 a progressé de 100 millions d'euros et le coût de 2,6 milliards...

Mme Valérie Pécresse. - Dans un contexte économique qui aurait dû voir la recherche privée chuter de 20 %...

M. Jean Arthuis, président. - Mais il y a un effet d'aubaine.

Mme Valérie Pécresse. - Non, il y a une volonté de modifier le mode d'investissement des entreprises françaises, en l'orientant vers la recherche.

M. Jean Arthuis, président. - Dans un contexte de réduction de la dépense fiscale...

Mme Valérie Pécresse. - La question est plutôt la suivante : comment sortir de la crise ? Quant aux décisions de réduction des dépenses, elles ne m'appartiennent pas.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial. - Nous avons beaucoup travaillé sur le modèle SYMPA (Système de répartition des moyens à la performance et à l'activité), avec cette idée que derrière l'autonomie, les moyens devront être davantage liés à la qualité qu'au quantitatif. Cependant, la multiplication des canaux de financement - opération campus, initiatives d'excellence, laboratoires d'excellence, plan licence, et j'en passe - brouille sérieusement les cartes. La Cour des comptes note que la part « activité » du modèle de financement de base de l'université représente moins que tous les financements spécifiques, ce qui rend impossible de mener des études comparatives. En outre, cela est de nature à pénaliser les universités qui ne bénéficient pas de ces financements supplémentaires. Je reconnais que chaque dispositif de financement spécifique est en soi judicieux, mais leur accumulation réduit la signification du modèle de base.

Mme Valérie Pécresse. - Je comprends votre souci, mais je ne partage pas vos craintes. Un tiers des locaux universitaires sont vétustes : une fois qu'ils auront été rénovés, cette dotation n'aura plus lieu d'être : elle n'est pas pérenne.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial. - Même hors questions immobilières, la Cour des comptes relève que la part stable est moins importante que les financements spécifiques.

Mme Valérie Pécresse. - C'est inexact. C'est comme si l'on ne regardait, dans un budget, que les financements nouveaux, sans s'intéresser aux reconductions. Les crédits du modèle sont sans commune mesure avec le reste. Un exemple : le plan investissements d'avenir ne représente, en flux annuel, que quelques centaines de millions d'euros, quand le modèle de financement représente des milliards. J'ajoute que nous partons d'une sous-dotation chronique, et je n'hésiterai pas à le marteler en ces temps de préparation budgétaire. Nous sommes très en dessous de la moyenne de l'OCDE tant pour la dépense immobilière que pour la dépense par étudiant. La recherche aussi a besoin d'un rattrapage. Le plan d'investissements d'avenir doit financer des projets d'excellence dans les laboratoires. Il faut valoriser la performance, tant en matière de formation que de recherche.

L'idée est de ne pas figer le paysage, de permettre le lancement de nouveaux programmes innovants, pour corriger l'allocation des moyens de base, qui se fonde sur les performances passées. Nous devons faire jouer les trois mécanismes : le modèle SYMPA, qui prend en compte la performance passée ; la contractualisation, qui accompagne les initiatives, et devra prendre de l'ampleur ; le plan d'investissements d'avenir, non pérenne, mais qui doit enclencher une dynamique.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial. - Nous souhaitons comme vous aller vers l'excellence. Mais nous serons vigilants dans nos missions de contrôle. Il serait dommageable de désespérer de bonnes universités sous prétexte qu'elles n'entrent pas dans les critères des dotations hors modèle.

Mme Valérie Pécresse. - Les conclusions de la mission Juppé-Rocard préconisaient de retenir une ligne « innovation pédagogique », hélas disparue du plan. Un exemple : Aix-Marseille II, à côté de son projet de recherche, a développé un projet pédagogique ; ce genre d'initiatives mériterait d'être soutenu. Nous devons être vigilants quant au financement de la qualité de la formation, aussi essentiel que celui de la recherche.

M. Christian Gaudin, rapporteur spécial. - Le plus grand opérateur du programme 172, le CNRS, a vu, en 2009, sa transformation en dix instituts thématiques. Quels effets a eu cette restructuration sur la programmation et l'exécution du budget ? Et comment l'action de ces instituts s'articule-t-elle avec celle de l'Agence nationale de la recherche ?

Mme Valérie Pécresse. - Cette réorganisation est le signal d'un changement d'ère. Les instituts arrivent en même temps que la comptabilité analytique et la certification des comptes. Des crédits leur sont affectés, dont une part doit aller à des actions pluridisciplinaires. Concrètement, le président-directeur général du CNRS travaille à la programmation avec les directeurs d'instituts au sein d'un conseil pluridisciplinaire. De plus, cette réorganisation doit permettre au CNRS de se rapprocher d'organismes avec lesquels il doublonne au sein d'alliances, en particulier en matière de sciences du vivant (alliance AVIESAN). Le dixième institut, informatique, a rapproché le fonctionnement du CNRS de celui de l'INRIA, et donné naissance à l'Alliance pour les sciences et technologies de l'information (ALLISTENE).

L'Agence nationale de la recherche est ainsi alimentée par des projets de recherche venus du terrain. En outre, je milite pour que les universités aient toute leur place dans chacune des alliances ainsi créées, l'AVIESAN pour les sciences de la vie et de la santé, l'ANCRE pour l'énergie, l'ALLISTENE pour les technologies de la communication. Les déclarations d'Alain Fuchs, président-directeur général du CNRS, sont pertinentes et audacieuses : le CNRS doit permettre aux universités de tirer tous les bénéfices de leur autonomie. Ainsi, à Strasbourg, dans le cadre d'une expérience pilote, il joue le rôle d'une agence de prestation de services pour les unités mixtes de recherche. Il y a eu, à Paris V, à Aix-Marseille II, à Nancy, des transferts, que nous souhaitons voir amplifiés.

Les alliances sont une source d'efficacité. Ainsi, l'AVIESAN a permis de prendre beaucoup d'avance en matière de recherche sur le virus H1N1. Et grâce à l'ANCRE, nous aurons bientôt une cartographie de la recherche sur l'énergie en France. De manière générale, le Gouvernement a demandé aux alliances de « prioriser » les projets relevant de leur domaine de compétence, en attribuant des labels.

M. Jean-Paul Alduy. - Le modèle SYMPA ne semble pas si sympa que cela pour les petites universités, qui n'ont pas les mêmes capacités à bénéficier de toutes les mannes connexes. Elles ne sont pas entrées dans la première vague de l'autonomie et aujourd'hui, elles découvrent que pour assurer cette autonomie, il leur manque des cadres pour assurer la gestion. Ce recrutement représente un surcoût. Elles se tournent donc vers les collectivités...

Pourtant, les effets positifs des partenariats transfrontaliers qu'ont noués certaines d'entre elles bénéficient à tout le réseau. C'est le cas du partenariat entre Perpignan et Barcelone. Comment mieux accompagner les petites structures ?

Mme Valérie Pécresse. - Je constate que les universités s'améliorent : elles savent désormais se tourner vers les collectivités territoriales... Puissent-elles faire de même avec les entreprises.

La vérité est que ces petites structures sont anxieuses avant le passage à l'autonomie et très heureuses après. Nous leur donnons 10 % de primes supplémentaires pour l'ensemble du personnel. Si elles sont habiles, elles sauront les moduler pour valoriser le mérite des enseignants. Ces petites structures ont trop de personnels de catégorie C par rapport à leur personnel de catégorie A : l'externalisation de certaines fonctions connexes, comme le jardinage, doit leur permettre de dégager des marges pour le recrutement de cadres. C'est ainsi que l'autonomie favorise la rationalisation, au bénéfice, également, des personnels : au pôle marseillais, les dépenses d'action sociale ont été multipliées par trois, et un plan de carrière a été créé.

Quant à l'université de Perpignan, j'observe que le modèle SYMPA est tout de même sympa pour elle, puisque ses crédits sont passés de 105 millions en 2007 à 508 millions en 2010. Trois millions ont déjà été ajoutés sur la mise en sécurité. Quant à l'idée d'un PRES transfrontalier avec la Catalogne, j'estime qu'elle est excellente, et qu'elle joue un rôle de dynamisation. Chaque université, dans le nouveau modèle, doit avoir son caractère : c'est ce qui lui fera obtenir les crédits, au même titre que les résultats de l'analyse des débouchés professionnels, domaine dans lequel les petites universités ont de bons résultats, étant mieux ancrées sur leur territoire. De tout cela, le modèle SYMPA tient compte.

M. Jean Arthuis, président. - La loi de finances pour 2011 est en cours de préparation. Les annonces du Président de la République sont très vertueuses en ce qui concerne les dépenses fiscales et les crédits d'intervention. Pouvez-vous nous dire comment vous voyez la réduction de la dépense fiscale et la compression des crédits d'intervention pour ce qui concerne votre ministère ?

Mme Valérie Pécresse. - Des engagements très forts, très attendus par la communauté des universitaires et des chercheurs, ont été pris par le Président de la République et le Premier ministre. Ils se sont traduits par le plan Campus, le plan investissements pour l'avenir, par un effort de remise à niveau. Ces efforts doivent être poursuivis.

Pour autant, je ne m'exonère pas de la recherche commune d'économies. Ce n'est pas parce que l'on est sous-doté qu'il n'y a pas de gaspillage. Les parlementaires que vous êtes doivent cependant garder présente à l'esprit la comparaison européenne qui montre un sous-investissement de la France en faveur de ses étudiants. Il est vrai qu'aux États-Unis, les frais d'inscription et le privé comptent beaucoup, mais ce n'est pas le cas en Europe où le financement de l'enseignement supérieur est essentiellement d'origine public.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial. - Les partenariats public-privé, prévus dans le cadre de l'opération Campus, semblent poser des difficultés. Pour quelles raisons ? Les universités peuvent-elles recourir à l'emprunt pour financer le plan Campus ? Les difficultés juridiques rencontrées par l'université de Strasbourg sont-elles de nature à retarder les chantiers ?

Mme Valérie Pécresse. - Le choix du partenariat public-privé répond à notre volonté de voir pris en charge les frais de maintenance par le constructeur privé. J'ai visité un très bel amphithéâtre dans une des plus grandes universités scientifiques de France pour constater qu'il n'y avait aucune prise électrique pour les ordinateurs ! Le chantier avait pris dix ans de retard, et les prises, dix ans auparavant, n'avaient pas été prévues dans le cahier des charges.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial. - Mais dans cet exemple, n'est-ce pas la gouvernance de l'université qui est en cause ?

Mme Valérie Pécresse. - J'ai aussi vu des verrières à sept mètres de hauteur. Je me suis demandé comment elles seraient nettoyées mais également chauffées. Les universités n'ont pas toujours dégagé les moyens suffisants pour assurer la maintenance. En donnant la responsabilité au partenaire privé, on améliorera les choses. Nous voulons des universités belles, bien entretenues, mais sans que cela ne soit trop onéreux.

M. Jean Arthuis, président. - Mais faire financer la maintenance par le constructeur privé, c'est comme recourir à l'emprunt.

Mme Valérie Pécresse. - Non, c'est transférer les risques industriels aux partenaires privés.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Ce n'est pas gratuit.

M. Jean-Paul Alduy. - L'avantage, c'est que l'on connaît le coût global au moment de la décision.

M. Jean Arthuis, président. - C'est en effet un problème de se lancer dans une opération sans savoir ce que cela va coûter. Mais rien n'empêche de le faire.

Mme Valérie Pécresse. - Nous nous sommes heurtés à un problème politique, les élections régionales. Il est des régions qui rechignent au partenariat public-privé, par idéologie ou parce qu'elles veulent des opérations découplées, plus flatteuses pour elles. C'est le syndrome de Caen : la fuite en avant immobilière. La région finance des bâtiments flambants neufs, et on montre du doigt les bâtiments vétustes en accusant l'État d'incurie.

Nous avons accepté le principe du financement découplé, la participation des régions sur maîtrise d'ouvrage public : l'État sera au rendez-vous. C'est pour ces raisons que le délai est plus long, mais ce sera ensuite plus rapide. Reste que nous ne pouvons attendre deux ans : nous utiliserons les intérêts qui courent sur les 5 milliards d'euros affectés à l'opération Campus pour réaliser sous maîtrise d'ouvrage direct de l'Etat les projets déjà prêts.

M. Yannick Bodin. - Le partenariat public-privé n'est pas le remède miracle. En Île-de-France, on a pratiqué le marché d'entreprise de travaux publics...

M. Jean Arthuis, président. - Dont on connaît les limites.

M. Yannick Bodin. - Il faut être vigilant. Les entreprises privées assurent dix ans la maintenance, mais a minima. Quand elles se dégagent, on s'aperçoit qu'il faut tout refaire à neuf...

Mme Valérie Pécresse. - On a appris de l'expérience. Ici, ce sera sur vingt-cinq ans, soit la durée de vie d'un bâtiment. A Londres, au King's College, qui a mené le premier partenariat public-privé avec une entreprise française, nous avons été conseillés sur ce qu'il convenait d'inclure, ligne par ligne, dans le cahier des charges de maintenance.

M. Jean Arthuis, président. - J'observe que l'Institut national de la statistique a reclassé les partenariats public-privé en dettes de l'État...

Je vous remercie, madame la ministre, d'avoir répondu à nos questions. Recevez nos encouragements pour la préparation de la loi de finances pour 2011.