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Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2009

29 juin 2010 : Règlement des comptes ( rapport - première lecture )
AUDITION DE MME MARIE-LUCE PENCHARD, MINISTRE CHARGÉE DE L'OUTRE-MER

Réunie le jeudi 17 juin 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, la commission a procédé enfin à l'audition de Mme Marie-Luce Penchard, ministre chargée de l'outre-mer, dans le cadre de la préparation à l'examen du projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2009.

M. Jean Arthuis, président. - Merci, madame la ministre, d'avoir répondu à notre invitation. Nous voudrions vous entendre sur l'exécution de votre budget en 2009 afin de mieux aborder le débat d'orientation des finances publiques pour 2011. Pour ce faire, nous porterons particulièrement notre attention sur les dépenses d'intervention et sur les dépenses fiscales.

Mme Marie-Luce Penchard, ministre chargée de l'outre-mer - Avant de répondre à vos questions, je voudrais rappeler le contexte dans lequel a été exécuté le budget de 2009. Il a fait suite à une importante crise outre-mer qui a nécessité de prendre certaines mesures nouvelles dans le cadre de la loi de développement économique de l'outre-mer (LODEOM).

M. Jean Arthuis, président. - Nous l'avions à l'esprit car, dans ce contexte, le Sénat avait conduit outre-mer une mission présidée par M. Doligé.

M. Éric Doligé, rapporteur spécial. - Quels ont été les crédits affectés à l'outre-mer dans le cadre du plan de relance ?

Mme Marie-Luce Penchard. - La mission « Outre-mer » a bénéficié de 145 millions d'euros - contre les 40 millions d'euros prévus en loi de finances initiale - pour le Fonds exceptionnel d'investissement de l'outre-mer, et de 20 millions pour le logement.

M. Marc Massion, rapporteur spécial. - Un des sujets qui fâchent le plus, outre-mer, c'est le prix des carburants. En 2009, un crédit de 90 millions avait été ouvert en cours d'année pour indemniser les pétroliers des conséquences de la baisse de prix. Était-ce exceptionnel ou cette indemnisation a-t-elle vocation à se renouveler les autres années ?

Mme Marie-Luce Penchard. - Le prix des carburants avait été à l'origine de la crise de 2009. Cela pose le problème de l'approvisionnement de l'outre-mer, en particulier aux Caraïbes et en Guyane. La décision d'indemniser les pétroliers a été prise par le ministère des Finances et Christian Estrosi a confirmé que l'État paierait ce qu'il doit pour 2009. Pour l'avenir, j'ai confié une mission à l'Agence nationale pour les conditions de travail (ANACT) dont le rapport me sera transmis à la fin du mois et les présidents de Guadeloupe, Martinique et Guyane doivent se prononcer ces jours-ci sur l'avenir de la Sara, l'objectif étant qu'on retrouve un prix économique qui corresponde à la réalité des coûts.

M. Jean Arthuis, président. - Cela allègera-t-il la dépense publique ?

Mme Marie-Luce Penchard. - Oui, l'objectif est qu'on n'ait plus à indemniser les pétroliers.

M. Éric Doligé. - En matière de logement social, malgré la mobilisation des crédits ouverts et ceux du plan de relance, le ministère n'a pas atteint les objectifs fixés. Pourrait-on accélérer les procédures ou bien y a-t-il trop de crédits inscrits par rapport aux projets ?

Mme Marie-Luce Penchard. - A considérer seulement les chiffres, on pourrait penser que les objectifs ne sont pas atteints mais, en réalité, le nombre de logements construits est passé de 5 500 à 6 000. On a eu moins de logements dus à la défiscalisation mais comme, par ailleurs, on a amélioré les paramètres de la LBU, on a pu prendre en compte un nombre plus important de logements. Depuis 2007, le nombre de logements financés ne cesse d'augmenter. Et le taux d'engagement est meilleur maintenant qu'auparavant.

M. Éric Doligé. - D'après certains entrepreneurs ultramarins, la loi Scellier n'aurait pas de succès outre-mer parce que le différentiel d'avantage par rapport à la métropole n'est que de 15%.

Mme Marie-Luce Penchard. - D'une façon générale, lorsqu'on importe outre-mer un dispositif incitatif de la métropole, il faut veiller à ce que le différentiel soit suffisant pour être attractif. Sur l'efficacité de la loi Scellier, on est un peu inquiet mais il est encore un peu tôt pour se prononcer ; l'année 2010 permettra de tirer des conclusions plus fiables.

M. Jean Arthuis, président. - Il serait bon, sans diminuer l'avantage du Scellier d'outre-mer, d'accentuer le différentiel avec celui de métropole. Et il serait encore mieux, pour la bonne gestion de nos finances, d'abaisser les deux simultanément.

Mme Marie-Luce Penchard. - Je préfèrerais qu'on ne baisse que celui de métropole... Cela dit, dans le cadre de la Lodeom, le gouvernement a plutôt voulu mettre l'accent sur le logement social.

M. Jean Arthuis, président. - Ce n'est pas une mauvaise idée car beaucoup de logements outre-mer ont été construits qui ne correspondaient pas aux besoins de la population.

Mme Marie-Luce Penchard. - On a voulu répondre à la demande du secteur du bâtiment et, comme le Scellier existait en métropole, il a été importé outre-mer.

M. Jean Arthuis, président. - On a peut-être décidé un peu vite d'instituer le Scellier en métropole... Quoi qu'il en soit, nous n'aurons pas les moyens de le prolonger très longtemps.

Mme Anne-Marie Payet, rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales. - J'ai récemment rencontré les responsables d'une mission chargée d'étudier la tarification bancaire : leurs propositions me semblent timides s'agissant de l'outre-mer, où les tarifs pratiqués sont exorbitants, en moyenne triples de ceux de métropole. Il faut dire qu'ils n'ont pas eu le temps ni les moyens d'en rechercher les causes, la mission n'ayant été que tardivement étendue à l'outre-mer. Mais il faudra aller plus loin, c'est essentiel pour nos concitoyens comme pour l'activité économique. Ont cours chez nous des pratiques qu'il faut pénaliser. J'ai interrogé à ce sujet le directeur de BNP-Paribas et j'espère, madame la ministre, que vous me soutiendrez dans ce combat.

Mme Marie-Luce Penchard. - La question de la tarification bancaire mérite en effet d'être approfondie. La situation est très différente d'un territoire ultramarin à l'autre. Dans le cadre de la relance nous devons travailler cette question avec les banques. Mais n'oublions pas que les outils existants ne sont pas suffisamment utilisés. C'est pourquoi nous travaillons avec les chambres de commerce et d'industrie sur le guichet unique ; il faut mieux utiliser le dispositif Oseo et réfléchir au rôle de l'Agence française de développement. Ce faisant, on soutiendra l'investissement des entreprises.

M. Marc Massion. - La LODEOM est votée depuis un an et certaines mesures d'application ne sont pas encore prises. Seront-elles efficaces dès 2010 ?

Mme Marie-Luce Penchard. - Aujourd'hui, tous les décrets sont pris sauf deux. L'un, sur la continuité territoriale, attend encore un feu vert communautaire, l'autre, sur l'aide au fret, sera finalisé très prochainement. Il faut dire que, les autres ayant été publiés seulement en fin d'année, les effets de la LODEOM ne seront sensibles qu'en 2011. Mais il faut aussi prendre en considération l'effet de la crise et d'une considérable perte de confiance, même si certains clignotants sont encourageants. Nous avons pris un à deux mois supplémentaires pour rédiger les décrets afin d'entendre les professionnels car, la crise ayant amené à amender fortement la LODEOM, il fallait procéder à de nombreux ajustements.

M. Éric Doligé. - En Nouvelle-Calédonie j'ai constaté que les banques engrangeaient des résultats scandaleusement élevés : c'est là qu'ils sont les meilleurs pour les banques françaises. Pour les particuliers comme pour les entreprises, les frais bancaires sont à une hauteur inimaginable. Le coût mensuel de la tenue de compte d'un particulier s'élève à 80 ou 100 euros. On m'en a donné une explication un peu gênée, d'après laquelle les taux élevés et les facturations coûteuses seraient dus à l'insuffisance de ressources locales qui obligerait ces banques à se refinancer auprès de leurs maisons mères, lesquelles leur font payer des taux astronomiques.

M. Jean Arthuis, président. - L'an dernier les banques européennes ont reçu de la BCE 400 milliards de liquidités ! Les frais bancaires dont vous parlez sont donc injustifiés. Peut-être sont ils aussi dus aux salaires des banquiers qui, comme ceux des fonctionnaires locaux, sont supérieurs à ceux de leurs collègues de métropole ?

Mme Anne-Marie Payet. - On nous a en effet avancé que la sur-rémunération causait un surcoût. On m'a aussi dit que le risque outre-mer était plus important, sans autre précision.

Mme Marie-Luce Penchard. - Les conventions collectives sont elles aussi différentes.

M. Jean Arthuis, président. - Il faut les remettre en cause !

M. Éric Doligé. - Il y a sur-rémunération, comme dans toutes les banques, mais il y a aussi des profits énormes ! Les plus gros sont réalisés en Nouvelle-Calédonie où, précisément, les risques de non-paiement sont faibles.

M. Jean Arthuis, président - La fiscalité du territoire n'en fait-il pas un espace privilégié ? L'impôt sur les sociétés n'est pas le même qu'en métropole et il est tentant d'aller faire des bénéfices là où l'impôt est faible.

M. Éric Doligé. - Il me faudrait prendre le temps d'aller étudier plus profondément la question.

Mme Anne-Marie Payet. - Outre-mer, les banques sont considérées comme des filiales internationales ; d'où des frais en conséquence. Lorsqu'on ouvre un compte en métropole et que vous donnez une adresse fiscale à La Réunion, l'ordinateur vous réclame une « adresse en France ». C'est donc que La Réunion n'est pas considérée comme étant en France...

M. Jean Arthuis, président. - Il faudrait faire une mission d'information sur les banques outre-mer.

Mme Anne-Marie Payet. - C'est indispensable.

M. Éric Doligé. - En plus, le franc Pacifique est l'occasion de se servir au passage ...

J'en viens à la LODEOM et à son évaluation, et à l'évaluation de toutes nos politiques spécifiques à l'outre-mer. Il nous est très difficile de mesurer leur impact sur le logement par exemple, ou sur l'emploi. En l'occurrence, qu'en est-il de l'efficacité et du coût de la LODEOM ?

Mme Marie-Luce Penchard. - Le comité d'évaluation prévu dans la loi est en train d'être mis en place, le décret est à la signature. Il nous faut aussi évaluer l'efficacité de la défiscalisation. Je travaille avec Bercy sur un protocole d'échanges d'informations. Dès mars, j'ai envoyé une circulaire à tous les territoires pour qu'on y évalue pour commencer sur des échantillons, les investissements déjà réalisés et leur impact. Cela afin de préparer l'évaluation globale.

M. Marc Massion, rapporteur spécial. - Combien coûtera en année pleine le dispositif de zones franches d'activités ?

Mme Marie-Luce Penchard. - C'est difficile à évaluer car cela dépendra de la dynamique. Le texte dit qu'il faut concentrer l'effort sur le tourisme, les nouvelles technologies, les énergies renouvelables. Mais cette LODEOM n'a pas encore produit ses effets, les décrets étant parus seulement fin 2009. Lorsqu'elle a été votée, on savait déjà que l'impact des zones franches et des secteurs prioritaires ne serait sensible qu'à partir de 2011 et 2012.

M. Éric Doligé. - La LODEOM, en modifiant nos politiques ultramarines, a un coût mais elle permet aussi des économies. Pouvez-vous faire la balance entre les deux ?

Mme Marie-Luce Penchard. - L'effort fait sur les zones prioritaires est compensé par la réorientation de la loi Girardin et de la défiscalisation vers le logement social. Et surtout, l'exonération des charges sociales a été réformée avec l'instauration d'un principe de dégressivité qui permet d'importantes économies. Mais la survenue de la crise a minoré l'effet de cette dégressivité.

Mme Anne-Marie Payet. - Le nombre de logements construits en 2009 n'est pas à la hauteur des objectifs. Quels sont le coût et l'efficacité des dispositions de la LODEOM en matière de défiscalisation pour le logement social ?

Par ailleurs, je salue, madame la ministre, votre détermination à régler le problème de l'indivision outre-mer : vous avez confié une mission à un expert qui ira en Corse étudier si les dispositions locales sont transposables à l'outre-mer.

Mme Marie-Luce Penchard. - Si, à l'enveloppe de la LBU, on ajoute les crédits du plan de relance, on note une progression du nombre de logements construits, passés exactement de 5 543 à 6 026 en 2009, ainsi que des réhabilitations passées de 4 400 à 5 000. On a en effet amélioré les paramètres de la LBU. Quant à la défiscalisation, elle a augmenté, notamment à La Réunion - où l'enveloppe a doublé. Donc, malgré la crise de 2009, le nombre de logements financés outre-mer a doublé.

M. Marc Massion. - Les dépenses fiscales s'élèvent outre-mer à 3,6 milliards en 2010. Seront-elles « rabotées » en 2011 ?

M. Jean Arthuis, président - Un collègue ultramarin nous a dit que le problème, dans son territoire, était la dimension des aires de stationnement pour les voitures de tourisme parce que des opérateurs, ici en métropole, organisaient méthodiquement la collecte de fonds pour échapper à l'impôt. D'où l'arrivée de nombreuses voitures en outre-mer où le marché n'est pas évident... Il faudrait aller voir ce qui se passe ici en métropole à cet égard. Pourrait-on imaginer que les commissions perçues par les monteurs d'opérations ne soient pas prises en compte dans la défiscalisation ?

Mme Marie-Luce Penchard. - Lorsqu'a été décidé le plafonnement à 45 000 euros, on avait évoqué la question des commissions des cabinets de défiscalisation. Mais ceux-ci permettent aussi la collecte de fonds nécessaires à d'importantes réalisations, dans le transport aérien par exemple. Certes, il faut poser la question des niches fiscales outre-mer, mais tout en gardant à l'esprit l'important effort réalisé avec la LODEOM, et avec la réorientation de la loi Girardin. Au total, en 2013, le gain sera de 119 millions. Il ne faut pas que le « rabot » rende les dispositifs inopérants. Par exemple, le Fonds d'investissement de proximité ne fonctionne plus. Il faut donc réfléchir outil par outil et secteur par secteur, et ne pas appliquer le rabot à toute l'outre-mer.

M. Jean Arthuis, président. - Par exemple, vous avez une TVA déductible, « non perçue, récupérable » !

Mme Marie-Luce Penchard. - Cela a été réformé et on a récupéré 60 millions d'euros.

M. Jean Arthuis, président. - Vous allez continuer ?

Mme Marie-Luce Penchard. - Nous avons aussi le devoir de soutenir une économie fragile, avec des handicaps et un marché étroit, car il ne faudrait pas, faute d'emplois, en arriver à augmenter le nombre d'assistés, de bénéficiaires du RSA et des minima sociaux. Il faut donc trouver la bonne articulation entre le soutien à cette économie et la correction d'effets d'aubaine. Un effort a été fait sur le logement et cela n'a pas été facile car le secteur du bâtiment a souffert de cette réorientation. En plus il n'y a plus de grands projets et, de ce fait, La Réunion a perdu 7 000 emplois en un an. Il faut donc veiller à préserver le tissu des PME et TPE.

M. Jean Arthuis, président - L'impôt sur le revenu est réduit de 30 % aux Antilles et à La Réunion, et de 40 % en Guyane. Pour les gros revenus, cela n'a pas grande justification... Votre ministère cumule les niches fiscales. Ne serait-il pas préférable d'avoir plutôt des crédits budgétaires qui permettent à la puissance publique de mieux orienter les moyens publics ?

Mme Marie-Luce Penchard. - Ce n'est pas l'orientation de la LODEOM, votée il y a seulement un an. La LBU est restée au même niveau et, pour favoriser le logement social, on s'est appuyé sur la défiscalisation !

M. Jean Arthuis, président - Tout de même, l'équipement hôtelier financé à coups de déductions fiscales, les bateaux, les aéronefs, les voitures de tourisme ! Extraire de la défiscalisation les commissions des intermédiaires serait une première mesure de régulation...

Mme Marie-Luce Penchard. - En matière de transport aérien, il faut veiller au respect de la continuité territoriale et au prix des billets. Pour la desserte de la Guyane, par exemple, c'est grâce à la défiscalisation que la concurrence existe, avec des prix accessibles pour les Guyanais.

M. Éric Doligé. - Je ne peux m'empêcher de faire le parallèle entre cette « TVA non perçue récupérable » et le fait que, en métropole, nous attendons deux ans que l'État nous rembourse une TVA payée...

Le montant des avantages fiscaux, 3,1 milliards, est supérieur au budget de votre ministère et nous n'avons aucune évaluation sérieuse de leur efficacité ! Or il y a là de vrais effets d'aubaines. Je sais bien que c'est Bercy qui décide...

On m'a dit que La Réunion était le département français où le nombre de véhicules par habitant est le plus élevé et le parc le plus jeune. C'est en Nouvelle-Calédonie qu'on trouve le plus grand nombre de Porsche Cayenne par habitant... Cela vaut la peine d'aller regarder de plus près l'efficacité des 3,6 milliards d'avantages fiscaux accordés en 2010, pour les concentrer là où ils seraient utiles. Certains de ces avantages ne sont que spéculatifs.

M. Jean Arthuis, président - Les 4/4 sont-ils des investissements professionnels ?

Mme Marie-Luce Penchard. - On y verra plus clair quand le Comité d'évaluation sera en place car il ne faudrait pas stigmatiser un ensemble de mécanismes à partir de seulement quelques cas. Sur 1,4 milliard d'investissements productifs, 700 millions sont attribués de plein droit aux PME, et les autres 700 millions sont attribués sous agrément : la moitié de ces attributions sont inférieures à 2 millions et 7,5 % supérieures à 20 millions. Le ministère a la volonté de corriger les effets d'aubaine et j'ai envoyé ma circulaire de mars pour savoir si les investissements avaient eu un impact sur les entreprises ayant obtenu l'agrément.

M. Éric Doligé. - Ces 3,6 milliards d'euros ne me gêneraient pas si j'étais sûr de leur efficacité.

M. Jean Arthuis, président - Le lien entre la métropole et l'outre-mer ne doit pas souffrir de ces extravagances et nos collègues ultramarins doivent en être conscients.

M. Marc Massion. - Il est apparu que votre ministère manquait de moyens humains pour faire ces évaluations.

Mme Marie-Luce Penchard. - Dans le cadre de la RGPP, le ministère vient de perdre la moitié de ses effectifs. L'évaluation se fera donc de façon progressive.

M. Jean Arthuis, président. - Et où en est-on sur l'indemnité temporaire de retraite (ITR) ? Pendant des années, nous avons tenté en vain de la réformer. Une amorce de réforme a corrigé certains excès.

Mme Marie-Luce Penchard. - Cette réforme est opportune, mais difficile à mettre en oeuvre, et elle s'étalera sur plus de 20 ans car il fallait tenir compte de tous ceux qui sont proches de leur retraite et des ayants droit.

M. Jean Arthuis, président. - La réforme des retraites devrait tout de même donner une autre tournure à cette ITR ...

Mme Marie-Luce Penchard. -Elle sera supprimée mais l'actuel plafonnement remet en cause les droits de tous ceux qui ont cotisé. D'où les tensions sociales de ces dernières 24 heures en Polynésie. Elle s'éteindra dans 18 ans : c'était la condition pour faire passer sa suppression.

M. Jean Arthuis, président. - Il y a aussi ceux qui perçoivent l'ITR et qui n'ont jamais cotisé !

Mme Marie-Luce Penchard. - Désormais, il faut avoir vécu outre-mer pendant un certain nombre d'années ou y avoir des liens familiaux. On ne peut plus y venir trois mois avant sa retraite. Quand la réforme a été votée, on avait imaginé, en compensation, un régime additionnel pour l'ensemble de l'outre-mer, Antilles comprises. Mais, avec l'actuelle réforme des retraites, ce n'est plus à l'ordre du jour.

M. Christian Gaudin. - Un autre aspect de l'outre-mer est méconnu, alors qu'il apporte de grands avantages, notamment scientifiques et stratégiques, à la France. Il s'agit des régions inhabitées des Terres australes et antarctiques françaises, les TAAF. J'ai rendu en 2007 un rapport sur ce sujet et la ministre de la recherche vient de me demander de l'accompagner à la signature d'une convention CNRS-National Science Foundation sur la mutualisation des moyens logistiques et scientifiques entre la France et les États-Unis. J'en suis très heureux car je l'avais recommandé dans mon rapport.

Ce budget dépend aussi d'autres ministères, mais je voulais appeler l'attention sur ces régions ultramarines méconnues qu'il faut conforter, car elles contribuent au rayonnement de la France.

Mme Marie-Luce Penchard. - Se pose aussi la question de la souveraineté sur ces terres ...

M. Éric Doligé. - Chaque élément de l'outre-mer a son intérêt. Mais cela me renforce dans l'idée que tout le monde s'en mêle - ici la ministre de la Recherche - et je le regrette car cela empêche d'avoir une vision globale.

Mme Marie-Luce Penchard. - Le Conseil interministériel de l'Outre-mer a voulu renforcer cette vision d'une outre-mer qui n'est pas seulement un ensemble de territoires dont il faut corriger les handicaps, mais aussi un territoire qui a des potentialités propres. La Réunion, par exemple, développe les énergies renouvelables. On ne parle de l'outre-mer, comme des trains, que lorsque quelque chose n'y marche pas. Mais pour le Gouvernement, l'outre-mer est une chance pour la France. Ce qu'on peut y faire contre le réchauffement climatique ou pour la conservation de la biodiversité doit être mieux valorisé.

M. Jean Arthuis, président - Comment votre ministère appliquera-t-il le principe de la diminution de 10 % des dépenses fiscales et des crédits d'intervention - sur trois ans, dont 5 % en 2011 ?

Mme Marie-Luce Penchard. - Nous conserverons tous nos moyens d'intervention relatifs à l'emploi. Pour le fonds exceptionnel d'investissement, qui a fait un effort considérable en 2009, on regardera le taux d'engagement des crédits. Nous poursuivrons notre effort sur les dépenses fiscales et contre les effets d'aubaine et nous proposerons des ajustements, mais sans dénaturer les décisions du Conseil interministériel ou de la LODEOM, texte de loi qu'il faut appliquer.

M. Jean Arthuis, président - Oui, mais l'état de nos finances publiques est tel que certain arbitrage international pourrait intervenir....

Mme Marie-Luce Penchard. - Je me soucie plutôt de revenir sur des mesures beaucoup plus anciennes. Je mettrai en oeuvre les nouvelles.

M. Jean Arthuis, président - Ne doutez pas de notre attachement à l'outre-mer, mais nous vous appuierons chaque fois que vous chercherez à y faire des économies.