Allez au contenu, Allez à la navigation



Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2009

29 juin 2010 : Règlement des comptes ( rapport - première lecture )
AUDITION DE M. LUC CHATEL, MINISTRE DE L'ÉDUCATION NATIONALE, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Réunie le jeudi 17 juin 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, la commission a procédé tout d'abord à l'audition de M. Luc Chatel, ministre de l'éducation nationale, porte-parole du Gouvernement, dans le cadre de la préparation à l'examen du projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2009.

M. Jean Arthuis, président. - Dans le cadre des auditions préalables au projet de loi de règlement et à la veille du débat d'orientation budgétaire, nous avons souhaité entendre plusieurs membres du Gouvernement sur leur gestion des crédits engagés dans la dernière loi de finances et les marges de manoeuvres dont ils disposent pour réduire les crédits d'intervention et les niches fiscales - mais le ministère de l'éducation nationale n'est sans doute par le premier consommateur de niches. Je vous prie d'excuser l'absence des rapporteurs spéciaux MM. Gérard Longuet et Thierry Foucaud, empêchés.

La réduction de 10 % des crédits d'intervention concerne-t-elle le ministère de l'Éducation nationale, et dans quelles conditions ?

M. Luc Chatel, ministre de l'Éducation nationale. - Je vous rappelle tout d'abord la structure particulière de la mission « Enseignement scolaire », dont le montant s'élève à 59 milliards d'euros et qui est constitué à 94 % par des dépenses de personnel. Nous appliquons depuis 2007 la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, et nous continuerons à le faire. S'agissant des crédits d'intervention, j'ai reçu il y a quelques jours la lettre de cadrage du Premier ministre, et l'objectif du Gouvernement s'applique également à mon ministère : une réduction de 10 % en trois ans, et de 5 % dès 2011.

M. Jean Arthuis, président. - A combien s'élèvent les crédits d'intervention de la mission ?

M. Luc Chatel. - A 3,2 milliards d'euros.

M. Jean Arthuis, président. - En ce qui concerne le plafond d'emplois, le rapport annuel de performance indique une légère sous-consommation de 973 équivalents temps plein travaillé (ETPT), mais la Cour des comptes, dans sa note d'exécution budgétaire, déclare que la complexité de la comptabilité ne permet pas de se prononcer sur la validité des chiffres redressés fournis par le ministère. Le contrôleur budgétaire et comptable fait état, quant à lui, d'une surconsommation de 2 575 ETPT, ce qui ne représente certes que 0,26 % du plafond d'emplois de votre ministère, mais, par exemple, 40,2 % du plafond du ministère de la Santé et des Sports ! Votre système d'information vous permet-il de connaître l'exécution du plafond d'emplois par programme et par catégorie professionnelle ?

Quels que soient les chiffres réels, il semble que le ministère ne dispose pas de marge de manoeuvre. Compte tenus des aléas liés aux départs en retraite et du remplacement d'un fonctionnaire sur deux, les résultats de gestion de l'an dernier ne font-ils pas douter de la crédibilité du plafond d'emplois pour 2010 ?

Un grand quotidien a récemment publié un document interne du ministère sur le schéma d'emplois pour les années 2011-2013. Les académies doivent identifier les leviers d'économies mobilisables. Quels sont les résultats de cette première consultation ?

M. Luc Chatel. - Pour vérifier l'exécution du plafond d'emplois, nous disposons du même outil d'information que le ministère du Budget, l'outil de décompte des emplois (ODE), et nos statistiques sont les mêmes. Le plafond d'emplois du ministère ne met pas en cause l'efficacité du service public de l'Education nationale : il y a aujourd'hui 50 000 enseignants de plus qu'au début des années 1990, et 700 000 élèves de moins. Il ne suffit pas d'augmenter constamment nos moyens pour améliorer nos résultats : la Cour des Comptes l'a clairement dit.

Pour établir le schéma d'emplois dans le respect de la règle du non remplacement d'un fonctionnaire sur deux, j'ai voulu passer d'une méthode dirigiste, où tout est décidé rue de Grenelle, à une méthode décentralisée, où les recteurs et inspecteurs d'académie sont chargés au niveau local d'évaluer les besoins des établissements.

M. Jean Arthuis, président. - Lors de l'examen du PLF pour 2009, il avait été décidé de sédentariser 3 000 postes de RASED, et d'améliorer la gestion des remplacements afin de gagner 3 000 autres postes. Mais en janvier 2009, le Gouvernement a dû reculer sur la sédentarisation des RASED en raison d'une vive polémique. Quant à l'Agence du remplacement, elle n'a toujours pas été créée. Ces renoncements n'ont-ils pas affecté les résultats comptables du ministère ?

M. Luc Chatel. - Ce sont 1 500 RASED qui ont été sédentarisés au lieu des 3 000 prévus. En ce qui concerne les remplacements, je n'ai pas repris l'idée de mon prédécesseur de créer une agence, mais je partage ses objectifs. Dès la rentrée prochaine, le système sera assoupli : à l'heure actuelle, les remplaçants titulaires ne peuvent être affectés qu'au sein de leur académie, même dans une région comme l'Ile-de-France où l'on compte trois académies. Désormais ils pourront franchir le périphérique ! En outre, le délai de carence de quatorze jours, pendant lequel les établissements gèrent seuls les remplacements, sera supprimé : dès le premier jour, ils pourront faire appel à l'académie. Chaque recteur a d'ailleurs nommé un responsable académique du remplacement. Enfin, dans chaque académie, une liste de contractuels remplaçants sera établie : professeurs contractuels, étudiants, voire retraités de l'éducation nationale.

M. Jean Arthuis, président. - La loi Fillon confiait aux établissements le soin de remplacer les enseignants absents pendant les quinze premiers jours. A-t-elle échoué ?

M. Luc Chatel. - Les enseignants rechignent à effectuer des heures supplémentaires pour remplacer leurs collègues.

M. Jean Arthuis, président. - Les deux systèmes coexisteront-ils ?

M. Luc Chatel. - Oui.

M. Jean Arthuis, président. - J'attire votre attention sur certaines formes d'optimisation de la domiciliation administrative.

Les dépenses de personnel auraient été bien supérieures aux prévisions sans la baisse du taux du compte d'affectation spéciale « Pensions » qui, selon le contrôleur budgétaire, a permis d'économiser 407 millions d'euros. Cet argent a servi à couvrir les besoins non budgétés liés à l'augmentation du point d'indice et au glissement vieillesse-technicité (GVT), qui ont absorbé respectivement 130 et 120 millions d'euros. Cela fait deux ans que la gestion des dépenses de personnel se dégrade. Qu'en pensez-vous, et comment comptez-vous y remédier ?

M. Luc Chatel. - En effet, le GVT n'a pas été pris en compte pour la deuxième année consécutive, ce qui a provoqué un dérapage budgétaire, mais nous avons convenu avec Bercy d'y remédier dès l'an prochain.

M. Jean Arthuis, président. - Je m'en réjouis : le budget sera ainsi plus sincère.

Il apparaît que les mesures de fongibilité asymétrique ne témoignent plus des efforts de gestion des académies, mais de dispositifs contraints comme le financement du droit d'accueil dans les écoles élémentaires et préélementaires, ou celui de l'enseignement agricole privé. Cela traduit-il l'incapacité des gestionnaires à dégager des marges de manoeuvre, ou l'inutilité de cette procédure dans le cadre d'une mission qui comporte une faible part de crédits hors titre 2 ?

M. Luc Chatel. - La marge de manoeuvre est en effet très réduite sur le titre 2.

M. Jean Arthuis, président. - Mme Férat aurait souhaité vous interroger sur le sort du programme « Enseignement technique agricole », compris dans la mission « Enseignement scolaire ».

M. Luc Chatel. - Il faut à mon sens en finir avec le système actuel. La LOLF a regroupé dans une mission unique l'enseignement scolaire et l'enseignement technique agricole, ce qui conduit chaque année à des ajustements budgétaires de dernière minute : cette année, 30 millions d'euros et une cinquantaine d'emplois ont été transférés vers le programme « Enseignement technique agricole ». Ce programme devrait être selon moi rattaché à une mission relevant du ministère de l'Agriculture. Je suis très soucieux de l'enseignement technique agricole, comme tous nos concitoyens, mais je plaide pour une meilleure lisibilité budgétaire.

M. Jean Arthuis, président. - En d'autres termes, la greffe n'a pas pris.

M. Luc Chatel. - En effet. Le problème a été réglé pour les lycées maritimes, militaires et français à l'étranger, placés respectivement sous l'autorité des ministères de l'Ecologie, de la Défense et des Affaires étrangères, et dont les crédits figurent désormais dans des missions qui relèvent de leur ministère de tutelle.

M. Jean Arthuis, président. - Vous proposez donc de revenir à la présentation comptable antérieure à la LOLF.

M. Luc Chatel. - C'est une question de lisibilité. L'enseignement agricole revendique sa proximité avec le monde paysan et les politiques agricoles locales. Il serait donc logique de rattacher son budget à celui de l'Agriculture, tout en garantissant le montant des financements.

M. Joël Bourdin. - Je crains que M. le ministre ne soit surtout animé par des considérations financières.

M. Luc Chatel. - Je suis prêt à apporter toutes les garanties financières nécessaires. Mais il est paradoxal que l'enseignement technique agricole soit soumis à la tutelle du ministère de l'Agriculture et puise ses financements dans le pot commun de l'enseignement scolaire ! Le personnel de l'Education nationale ne le comprend pas. Les efforts doivent être partagés par tous les secteurs d'enseignement, qu'il s'agisse du non remplacement d'un fonctionnaire sur deux ou de la maîtrise des crédits d'intervention.

M. Jean Arthuis, président. - Le ministère de l'agriculture s'est délesté de l'enseignement agricole sans y affecter les moyens nécessaires : ses dirigeants pensaient sans doute que le ministère de l'Education nationale, dont les effectifs sont pléthoriques, y pourvoirait aisément.

M. Luc Chatel. - Or mon ministère est caractérisé par une forte rigidité budgétaire.

M. Jean Arthuis, président. - Cependant, le retour de l'enseignement agricole dans la chapelle du ministère de l'Agriculture, contraire à la LOLF, serait très préoccupant. Ne faudrait-il pas procéder au rebours, et placer ce secteur sous la tutelle du ministère de l'Education nationale ?

M. Luc Chatel. - Cette solution susciterait bien des remous dans le monde agricole.

M. Joël Bourdin. - Et parmi les syndicats !

M. Luc Chatel. - Le Gouvernement a plutôt l'intention de rattacher l'enseignement technique agricole à la mission relevant du ministère de l'Agriculture. Naturellement, il reviendra au Parlement d'en décider.

M. Jean Arthuis, président. - Il est absurde que le directeur général de l'agriculture et de la forêt, et non le recteur, soit responsable de l'enseignement technique agricole ! En dehors des traditions et des corporatismes, rien ne le justifie !

M. Luc Chatel. - Mais nous n'avons pas l'intention de reconstituer un grand « machin » de l'éducation nationale, pour ne pas employer un autre terme bien connu... L'enseignement technique agricole est étroitement lié au monde paysan, et son rattachement au ministère de l'Agriculture satisfait ses défenseurs, y compris les élus. En revanche il n'est pas admissible que, chaque année, des crédits soient puisés à son profit, par voie d'amendements, dans la réserve supposément illimitée de l'Education nationale !

M. Jean Arthuis, président. - Je comprends votre souci. Nous reprendrons ce débat avec Mme Férat.

Depuis la mise en place du schéma d'emplois pour 2008, le ministère encourage les enseignants à faire davantage d'heures supplémentaires. Le rapport annuel ne comporte aucune information à ce sujet. Quel bilan tirez-vous de cette politique ? Quel a été l'impact budgétaire de la loi TEPA ?

M. Luc Chatel. - En 2009, les dépenses afférentes aux heures supplémentaires se sont montées à 1,270 milliard d'euros, contre 1,115 milliard en 2008. Cette hausse de 155 millions d'euros est liée à notre politique d'encouragement, à l'amélioration de la gestion des remplacements, mais aussi à la mise en place de nouveaux services comme les stages de remise à niveau pendant les vacances ou le renforcement de l'accompagnement éducatif hors temps scolaire au collège.

M. Jean Arthuis, président. - Savez-vous quelle proportion correspond à des heures supplémentaires réalisées pour remplacer des professeurs absents, dans l'esprit de la loi Fillon ?

M. Luc Chatel. - L'extension en année pleine des effets de la défiscalisation instaurée par la loi TEPA correspond à 50 000 heures supplémentaires en 2009, soit 64 millions d'euros ; le renforcement de l'accompagnement a coûté 66,5 millions et les stages 24 millions d'euros. Mais nos systèmes d'information ne nous permettent pas de savoir combien d'heures correspondent au remplacement de professeurs absents.

M. Jean Arthuis, président. - Il serait bon qu'ils le permettent à l'avenir.

Les indicateurs de performance récemment mis en place vous semblent-ils avoir diffusé l'esprit managérial parmi les recteurs et inspecteurs d'académie ?

M. Luc Chatel. - La méthode que j'ai choisie pour l'établissement du schéma d'emplois va rendre ces indicateurs encore plus utiles, puisqu'elle est fondée sur la confiance envers les recteurs et les inspecteurs d'académie. L'inspection générale des finances a constaté de fortes disparités entre les académies, qu'il s'agisse du taux d'encadrement ou de l'efficacité de la gestion. Les retours d'expérience nous aideront à améliorer la performance globale.

M. Jean Arthuis, président. - J'en viens au programme « Enseignement privé ». Certains indicateurs restent communs aux secteurs public et privé. Envisagez-vous de les rendre spécifiques ?

M. Luc Chatel. - L'identité des indicateurs est utile, car elle permet de faire des comparaisons.

M. Jean Arthuis, président. - Les écoles élémentaires n'ont pas d'existence juridique, alors que les collèges et les lycées sont dotés de la personnalité morale. On compte environ 100 000 collaborateurs des collèges et lycées qui ne sont pas recensés dans vos effectifs.

Or la décentralisation a confié des compétences accrues aux départements et aux régions. Le conseil général de Mayenne cherche à mutualiser les moyens entre les établissements scolaires de son territoire. Dans une commune importante, il a été question de permettre aux élèves d'une école de fréquenter la cantine d'un collège voisin ; mais le conseil d'administration du collège s'y est opposé, et le département n'a pas les moyens de l'y obliger, alors qu'il paie les agents de la cantine ! La mutualisation est pourtant indispensable dans la sphère publique. Ne faut-il pas donner plus de pouvoir aux collectivités locales ?

M. Luc Chatel. - La décentralisation est une invitation à la responsabilité des collectivités. Nous connaissons tous des exemples de mutualisation réussie, par exemple dans des cités scolaires où un lycée géré par la région et un collège relevant du département partagent leurs équipements sportifs et leurs services de restauration.

Le député Frédéric Reiss est actuellement chargé par le Premier ministre d'une mission sur le statut des écoles. Il conviendrait peut-être de donner un statut commun aux écoles et aux collèges. Pour ma part, je donnerai à mes équipes décentralisées l'instruction de favoriser la coopération et la mutualisation entre établissements.

M. Jean Arthuis, président. - Puissiez-vous être entendu jusqu'en Mayenne !

D'après les chiffres du ministère, la proportion d'élèves entrant en sixième après avoir redoublé a sensiblement diminué, alors que le taux de redoublement n'a connu qu'un très léger recul en CM2, est resté stable en CM1, CE2 et CP et a même augmenté en CE1. Comment expliquez-vous l'écart entre ces deux indicateurs ?

M. Luc Chatel. - Je veux y voir l'effet de la rénovation des programmes et du retour aux fondamentaux : le premier objectif est désormais la maîtrise de la lecture avant l'entrée en sixième. L'aide personnalisée de deux heures aux élèves en difficulté y contribue.

Mme Marie-Agnès Labarre. - Je voudrais revenir sur les RASED. Le projet de loi des finances pour 2009 prévoyait la disparition de 3 000 postes, soit 1 000 ETP, mais Xavier Darcos, alors ministre de l'éducation nationale, nous assurait qu'il n'était pas question de supprimer l'ensemble des postes de RASED ou de psychologue scolaire. Le plafond d'emplois pour le premier degré était de 318 912 ETP. Une vaste mobilisation obligea le Gouvernement à reculer : il s'engagea à ne supprimer que 1 500 postes, soit 500 ETP. Malgré cela, le plafond d'emplois pour 2010 est resté identique. Dans le cadre du schéma d'emplois 2010-2011, l'une des mesures envisagées pour respecter les orientations de la RGPP serait de supprimer l'ensemble des emplois spécialisés, maîtres G, psychologues et RASED ; on peut donc raisonnablement douter des engagements pris. Je vous demande donc combien de postes de RASED ont été effectivement supprimés en 2009, et si vous tiendrez votre promesse de mettre fin à cette hémorragie.

M. Luc Chatel. - Je vous confirme que 1 500 postes ont été, non pas supprimés mais sédentarisés. Il n'est pas question de faire disparaître l'ensemble des enseignants spécialisés.

M. François Trucy. - Je me félicite que nous ayons désormais l'occasion d'interroger le Gouvernement lors de la préparation de la loi de règlement, et non plus seulement au moment du projet de loi de finances initiale.

Votre expérience au ministère vous a-t-elle permis de constater que les pays voisins connaissaient les mêmes difficultés dans le domaine scolaire ?

Êtes-vous inquiet pour l'avenir des lycées français à l'étranger, qui sont au service du 1,5 million de Français expatriés, auxquels s'ajoutent les francophones locaux ?

M. Luc Chatel. - Votre première question mériterait à elle seule une audition. Depuis un an, j'ai rencontré beaucoup de mes homologues, et j'ai été frappé du fait que dans tous les pays, quel que soit leur niveau de développement, les problèmes sont les mêmes. Tout d'abord, l'ensemble des pays développés s'efforcent de rehausser le niveau général des connaissances, car le diplôme est aujourd'hui un rempart contre la précarité et le chômage : les jeunes diplômés ont trois fois plus de chances que les autres de trouver un emploi. Corrélativement, nous sommes tous confrontés au défi de la massification. C'est aujourd'hui que commencent les épreuves du baccalauréat, qui concerne désormais les deux tiers d'une classe d'âge, contre un cinquième il y a 25 ans. A Lisbonne, les pays européens se sont engagés à ce que la moitié de leur jeunesse parvienne au niveau bac + 3. Cela augmente l'hétérogénéité des classes, et nous oblige à personnaliser l'enseignement, conformément aux recommandations de la Cour des Comptes. L'État doit fixer des garanties nationales, mais les acteurs locaux doivent jouir d'une certaine autonomie afin de concentrer les efforts là où ils sont nécessaires.

Quant aux lycées français à l'étranger, ils relèvent du ministère des Affaires étrangères - si ce n'est que mon ministère leur vient en aide par le biais du Cned -, mais je n'ai eu vent d'aucune inquiétude particulière.

M. Joël Bourdin. - Le baccalauréat coûte cher : il concerne désormais 600 000 élèves, et entraîne des frais importants pour préparer les sujets, surveiller les épreuves, corriger les copies, réunir les jurys, etc. En outre, il conduit les établissements à fermer pendant la plus grande partie du mois de juin et les élèves sont livrés à eux-mêmes. A quoi sert un examen où 83 % des candidats sont reçus ? Les professeurs seraient bien capables de dire qui, dans leur classe, a le niveau requis.

M. Luc Chatel. - Je ne partage pas du tout votre analyse. Le baccalauréat, principal examen national, ne coûte que 79 euros par élève, soit au total 60 ou 70 millions d'euros, sur un budget de 59 milliards.

M. Joël Bourdin. - Y incluez-vous les économies externes ?

M. Luc Chatel. - Il sanctionne la fin des études secondaires, et c'est aussi le premier grade universitaire. Grâce à mon prédécesseur, M. Darcos, la reconquête du mois de juin a été entreprise dans les établissements : dorénavant les cours durent au moins deux semaines de plus, ce qui permet de réaffecter 500 millions d'euros à des dépenses d'enseignement.

Le baccalauréat est plus qu'un symbole. S'il était bradé...

M. Joël Bourdin. - Il l'est !

M. Luc Chatel. - ... les entreprises n'en feraient pas une condition d'embauche.

Je suis d'ailleurs très attaché au caractère national de l'examen et à l'anonymat des copies. Les études montrent que les enseignants surnotent d'au moins deux points les élèves qu'ils connaissent.

M. Jean Arthuis, président. - La question reste entière : le taux de réussite constitue-t-il un indicateur de performance ?

M. Joël Bourdin. - Pour ma part, je fais confiance aux enseignants : s'ils sont chargés de décider par le biais du contrôle continu qui a le niveau requis pour entrer à l'université, leur notation sera plus stricte.

M. Luc Chatel. - L'expérience prouve le contraire. D'ailleurs, un examen national empêche toute distorsion entre élèves et établissements.

Mme Françoise Cartron. - Vous avez annoncé une baisse de 5 % des dépenses : tient-elle compte de l'intégration du GVT ?

Dans l'enseignement agricole, la carte des formations est établie sous l'autorité du directeur régional de l'agriculture et de la forêt, et ne tient pas compte de l'offre existante dans les lycées professionnels et technologiques, au risque d'alimenter la concurrence. Ne faudrait-il pas en modifier les règles ?

M. Luc Chatel. - J'ai annoncé une baisse de 10 % en trois ans et de 5 % l'an prochain des crédits d'intervention : elle ne concerne pas les dépenses de personnel. Il est d'ailleurs probable que le budget global de la mission sera en légère hausse.

Lors de mon audition devant la commission de la culture, cette semaine, j'ai dit à Mme Férat que j'avais à coeur de rendre la carte des formations plus cohérente, grâce au travail en amont. La réforme du lycée a déjà permis d'améliorer l'orientation des élèves, en créant des passerelles et des possibilités de réversibilité. Avec l'aide de l'Onisep, nous avons créé des plateformes d'information plus interactives.

M. Jean Arthuis, président. - Monsieur le ministre, nous vous remercions.